Mô hình phân quyền cứng rắn trong tổ chức bộ máy nhà nước Mỹ

7. Kết cấu của luận văn

1.3.2. Mô hình phân quyền cứng rắn trong tổ chức bộ máy nhà nước Mỹ

Hoa kỳ

Trong lịch sử tư tưởng chính trị Montesquieu là đại biểu tiêu biểu cho chủ trương phân quyền “cứng rắn”, tức là giữa ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp phải có tính độc lập cao đồng thời xây dựng thiết chế thực thi có xu hướng cực đoan nguyên tắc “quyền ngăn cản”. Trong thực tế lịch sử chính trị từ thời kỳ Cách mạng tư sản, thể chế Cộng hòa Tổng thống của Hoa Kỳ là mô hình điểm hình cho xu hướng này.

Hiến pháp 1787 của Mỹ đã nêu: Mỹ là một Nhà nước Liên bang có Chính thể Cộng hòa Tổng thống với sự phân quyền rõ rệt giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp và sự độc lập tương đối cao của các cơ quan này. Đồng thời còn có cả sự phân chia quyền lực liên bang với quyền lực của các tiểu bang. Nguyên tắc phân quyền từ khi xuất hiện trên đất Mỹ đã trải qua quá trình phát triển lâu dài và phức tạp. Trong Hội nghị lập hiến tại Philadelphia tháng (5/1787), người Mỹ không chỉ làm quen với các thuyết của Locke và Montesquieu mà đã thực nghiệm chúng trong thực tế. Tại Hội nghị này, các nhà lập hiến Mỹ đã xác định một trong các nguyên tắc tổ chức chính quyền nước họ là: “Ba nhánh cơ bản của chính quyền vẫn độc lập và tách biệt với nhau. Quyền lực của từng nhánh được cân đối, hài hòa với quyền lực của hai nhánh còn lại. Từng nhánh đóng vai trò kiểm soát khả năng lạm quyền của các nhánh còn lại” [41, tr.32].

Đại biểu Hamilton, - một trong những nhà sáng lập Hiến pháp Mỹ - người chủ trương áp dụng tư tưởng phân quyền của Montesquieu, cho rằng luật về tổ chức hệ thống quyền lực nhà nước cần phải xác lập sự phân quyền cân đối giữa các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp, Ông cho rằng: “Sự phân lập quyền lực thành nhiều ngành cân đối và kiểm soát lẫn nhau, sự thành lập Pháp viện với những ông Chánh án đúng đắn, sự tham gia của dân chúng trong chính quyền qua các vị đại diện của dân chúng do dân chúng tự ý chọn lựa, đó là những điểm mới khám phá được hay đã được áp dụng một cách tiến bộ trong thời gian này. Đó là những phương tiện có hiệu lực để duy trì những điểm hay của Chính thể Cộng hòa và để từ bỏ hoặc làm giảm bớt những khuyết điểm hay lỗi lầm của Chính thể Cộng hòa” [40, tr.48].

Qua đó ta thấy, lý do phải phân quyền, cách thức phân quyền và mục đích của sự phân quyền đã được các nhà lập hiến Mỹ khẳng định rõ. Các luận điểm của các nhà lập pháp thời kỳ khai quốc của Hoa Kỳ đã được thể hiện

trong các điều khoản của Hiến pháp Liên bang và Tiểu bang về cơ cấu quyền lực, về tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa Quốc hội, Tổng thống và Tối cao Pháp viện, - những chủ thể cao nhất của ba “nhánh” quyền lực nhà nước, cũng như giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang. Điều này được thể hiện trong Hiến pháp Hoa kỳ như sau: “Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này ấn định, sẽ trao cho Quốc hội của Hợp chủng quốc, gồm có Thượng viện và Hạ viện” (Khoản 1 Điều 1); “Quyền hành pháp ở Hợp chủng quốc về Tổng thống Hợp chủng quốc” (Khoản 1, Điều 2); “Quyền tư pháp ở Hợp chủng quốc được trao cho Tối cáo Pháp viện và cho những Tòa án cấp dưới do Quốc hội thành lập, theo sự cần thiết” (Khoản 1, Điều 3).

Như vậy, theo Hiến pháp Liên bang thì bộ máy nhà nước có sự phân chia, tách biệt, độc lập và chuyên môn hóa của các cơ quan công quyền đảm nhiệm các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp là Quốc hội, Tổng thống và Tòa án tối cao. Các cơ quan này được lập ra theo các phương thức khác nhau, có chức năng nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau, có thể tác động tới tổ chức và hoạt động của nhau. Hiến pháp còn trù liệu một cơ chế trong đó mỗi “nhánh” đều có khả năng kiềm chế để ngăn cản sự xâm lấn, lạm quyền hoặc chuyên quyền của “nhánh” khác theo đúng tinh thần “quyền lực ngăn cản

quyền lực” của Montesquieu cũng như cơ chế hợp tác của các “nhánh” quyền

lực với nhau để tạo ra sự thống nhất của quyền lực nhà nước.

Đối với Quốc hội: có toàn quyền lập pháp gồm Thượng viện và Hạ viện. Về cơ cấu hai viện của Quốc hội cũng có nhiều cách giải thích khác nhau song theo một số luật gia thì đó là kết quả của sự phân quyền. Vì muốn thành luật, một dự luật phải qua cả hai viện, do vậy các bang nhỏ có thể ngăn cản bằng cách cùng bỏ phiếu chống ở Thượng viện và các bang lớn cũng có thể ngăn cản nhờ có nhiều phiếu ở Hạ viện. Và khi có hai viện thì ít nhất công đoạn làm luật, hay thông qua các quyết định của Quốc hội phải được tiến

hành lâu hơn, với các thủ tục rườm rà hơn để ngăn chặn sự quá tải, vội vàng, hấp tấp của một viện. Việc thiết lập Quốc hội hai viện với cơ chế kiềm chế nhau giữa chúng sẽ làm giảm bớt uy thế của cơ quan lập pháp để nó cân bằng với bộ máy hành pháp. Nếu để hình thành Quốc hội một viện sẽ đem lại quá nhiều ưu thế cho Quốc hội, làm cho nó có thể lấn át các cơ quan nhà nước khác và sẽ đưa đến chế độ Quốc hội.

Quốc hội Mỹ lúc đầu lập ra hai viện theo phương thức không giống nhau (Hạ viện là do cử tri bầu ra nên số lượng Hạ nghị sĩ được phân bổ theo số lượng cử tri. Còn Thượng viện là do các bang cử ra nên Thượng nghị sĩ được coi là “sứ giả” của các bang trong Quốc hội Liên bang, số Thượng nghị sĩ của các bang đều nhau). Từ năm 1913 trở đi thì chức vụ Thượng nghị sĩ cũng được hình thành bằng con đường bầu cử trực tiếp. Nhiệm kỳ của Thượng nghị sĩ là 6 năm và cứ sau 2 năm lại có 1/3 số Thượng nghị sĩ được bầu lại. Nhiệm kỳ của Hạ nghị sĩ là 2 năm. Việc quy định nhiệm kỳ hợp lý cho các Nghị sĩ, theo Madison, là phương tiện có hiệu quả nhất đối với các nhà lãnh đạo để “Khiến cho họ phải luôn luôn giữ đúng trách nhiệm của họ đối với nhân dân” [40, tr.119].

Lập pháp là chức năng cơ bản nhất của Quốc hội, nó có quyền làm mọi đạo luật cần thiết để thực hiện quyền lực của mình và đề nghị sửa đổi Hiến pháp. Thẩm quyền lập pháp của hai viện gần như ngang nhau, chỉ khác ở chỗ: các dự luật về thuế đều do Hạ viện đưa ra và Thượng viện sẽ có quyền đề nghị hoặc chấp thuận những điều sửa đổi trong các dự luật này cũng như các dự luật khác. Cả hai viện đều có thể nêu sáng kiến lập pháp, một đạo luật chỉ được thông qua khi hội đủ các yếu tố: có đủ số phiếu thuận của cả hai viện theo luật đinh và được Tổng thống phê duyệt. Còn nếu Tổng thống không phê duyệt thì sẽ gửi trả lại viện đã khởi xướng dự luật để viện này và sau đó là viện kia xem xét lại. Trong lần xem xét này nếu cả hai viện đều bỏ phiếu thuận với tỉ lệ ít

nhất là 2/3 số đại biểu có mặt biểu quyết tán thành thì dự luật sẽ trở thành luật. Cũng như vây các quyết định khác của Nghị viện theo luận định cần có sự chấp thuận của cả hai viện đều được thực hiện theo quy trình trên. Quy trình lập pháp trên vừa thể hiện sự phân quyền vừa thể hiện sự kiềm chế và đối trọng lẫn nhau giữa Nghị viện với Tổng thống và giữa Thượng viện với Hạ viện vì: “Thượng Nghị viện đã được thành lập để chia sẻ quyền lực của Hạ nghị viện, trong khi hai viện là hai đơn vị cách biệt nhau, để kiểm soát lẫn nhau” [40, tr.124]. Quyền lập pháp của Quốc hội không phải là vô hạn mà phải chịu những hạn chế nhất định.

Ngoài chức năng lập pháp, Quốc hội còn có khá nhiều quyền và nghĩa vụ trong các lĩnh vực khác. Về căn bản theo Hiến pháp Hoa Kỳ, Quốc hội không thể gây ảnh hưởng đến sự lựa chọn Tổng thống, vì cũng giống như các nghị sĩ, Tổng thống Hoa Kỳ do cử tri trực tiếp bầu. Có lẽ trường hợp duy nhất Quốc hội có thể can thiệp đến vị trí người đứng đầu cơ quan hành pháp là khi cả Tổng thống và Phó tổng thống đều không thể đảm đương quyền hạn của mình, khi đó Quốc hội được đề cử người đảm đương tạm quyền vai trò Tổng thống cho đến khi bầu Tổng thống mới.

Tổng thống Hoa Kỳ vừa đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu bộ máy hành pháp lại gần như hoàn toàn độc lập với Quốc hội nên có quyền hành rất lớn và thực sự là trung tâm quyền lực của bộ máy nhà nước. Và đó là thực quyền chứ không phải là thứ quyền “hữu danh vô thực” như nguyên thủ của các nước Đại nghị. Chẳng hạn, đó là các quyền:

- Quyền phủ quyết những dự luật và những quyết định của hai viện của Quốc hội. Quyền này là phương tiện cần thiết vừa để giúp Tổng thống tự vệ, ngăn chặn lập pháp lạm dụng quyền lực của mình và của ngành tư pháp; vừa để kiềm chế Quốc hội, ngăn ngừa ảnh hưởng của các đảng phái, các quyết

định vội vàng, hấp tấp, bất hợp lý, những hành động có hại tới công ích mà nhiều khi đa số trong Quốc hội đã mắc phải.

- Quyền của Tổng thống được ký kết các hiệp ước với ý kiến và sự thỏa thuận của Thượng viện thông qua sự chấp thuận của 2/3 số Nghị sĩ có mặt. Đây là quy định thể hiện sự hợp tác cũng như sự kiềm chế, ngăn cản lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp.

- Tổng thống có toàn quyền quyết định nhân sự Chính phủ: toàn quyền lựa chọn, tự bổ nhiệm và tự bãi miễn thành viên Chính phủ bất cứ thời gian nào; Bộ trưởng là người giúp việc, thực hiện các chính sách của Tổng thống,

không được mâu thuẫn với đường lối của Tổng thống. Đối với các thành viên

Chính phủ (từ Tổng thống trở xuống) Hạ viện chỉ có luận tội, nhưng không có quyền cách chức hoặc giải tán.

- Về quân sự Tổng thống là tổng tư lệnh lục quân, hải quân của Hợp chủng quốc và dân binh của các Tiểu bang khi họ được triệu tập để phục vụ Hợp chủng quốc, có quyền phong hàm cao cấp cho các lực lượng vũ trang, tuyên bố tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, phải áp dụng tình trạng thiết quân luật, dùng mọi biện pháp để duy trì tình trạng bình thường.

- Với hệ thống cơ quan lập pháp Tổng thống có quyền ủy nhiệm người thay vào các ghế Thượng nghị sĩ bị khuyết cho tới kỳ họp kế tiếp của Thượng viện.

Giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp còn thể hiện sự hợp tác và kiềm chế lẫn nhau qua quy định: Tổng thống có quyền đề cử theo ý kiến và với sự chấp thuận của Thượng viện bổ nhiệm các Đại sứ, Công sứ và Lãnh sự, các Thẩm phán Tòa án tối cao và các công chức khác của nhà nước.

Như vậy, Tổng thống Mỹ thực hiện mọi nhiệm vụ và quyền hạn của mình một cách độc lập. Độc lập với Quốc hội vì Tổng thống và Chính phủ của ông ta không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Quốc hội không thể lật đổ Chính phủ và ngược lại. Tổng thống cũng không thể giải tán Quốc hội

trước thời hạn. Tổng thống cũng độc lập với các thành viên khác của Chính phủ nhờ quyền hoàn toàn quyết định các chính sách của nó không cần qua Nội các, hoàn toàn nắm quyền điều hành và quản lý mọi lĩnh vực hoạt động của đất nước.

Cơ quan tư pháp: Chủ thể của quyền tư pháp là Tòa án tối cao và các Tòa án cấp dưới do Quốc hội thành lập.

Với tư cách là các cơ quan xét xử, hệ thống Tòa án Mỹ được pháp luật trao cho những quyền năng hoàn toàn độc lập để giữ thế “kiềng ba chân”

trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, độc lập với lập pháp và hành pháp trong hoạt động. Nó còn độc lập cả với dân chúng vì nó không được nhân dân bầu, không phải chịu trách nhiệm gì trước nhân dân, nó chỉ hoạt động theo quy định của pháp luật. Chức vụ Thẩm phán được hình thành bằng con đường bổ nhiệm và sau khi được bổ nhiệm, Thẩm phán sẽ giữ chức vụ suốt đời nếu vẫn giữ được hạnh kiểm xứng đáng.

Hamilton cho rằng: Việc quy định nhiệm kỳ suốt đời cho Thẩm phán là một biện pháp để bảo đảm cho sự độc lập của ngành tư pháp bởi vì: “Ngành tư pháp là một cơ quan bảo vệ một Hiến pháp có hạn định để chống lại những sự lạm dụng quyền lực của ngành lập pháp. Chính vì những trường hợp này mà chúng ta cần phải giữ cho ngành tư pháp được độc lập, không bị ngành lập pháp uy hiếp và xâm lấn, và vì vậy, các vị Chánh án trong ngành tư pháp cần phải có một nhiệm kỳ lâu dài, có hiệu lực trong suốt thời gian mà các vị đó vẫn giữ được trong một hành vi đúng đắn” [40, tr.80].

Một trong những nhiệm vụ của Tòa án là đảm bảo các đạo luật do Quốc hội ban hành không vi hiến: “Không một đạo luật nào do ngành lập pháp làm ra trái ngược với Hiến pháp lại có thể coi là hợp pháp và có hiệu lực được” [40, tr.180]. Từ đó có thể thấy ngành tư pháp chính là một yếu tố kiềm chế, ngăn cản cơ quan lập pháp. Chức năng bảo vệ hiến pháp thuộc về Tòa án

Liên bang. Thiết chế này bên cạnh ưu điểm là bảo đảm được tính tối cao của Hiến pháp, song nhược điểm lớn nhất của nó là đã tạo ra tình trạng “Chính phủ của những ông tòa”, - có nghĩa là có khả năng một nhóm nhỏ chi phối cả cơ quan lập pháp và hành pháp, điều đó thể đưa đến sự lạm quyền của Tòa án Liên bang. Chẳng hạn trong thời kỳ từ 1940 trở về trước Tòa án Liên bang đã có lúc lạm dụng quyền giải thích pháp luật của mình để làm thay đổi tư tưởng và nội dung các văn bản luật của Nghị viện.

Ngoài sự phân quyền theo chiều ngang, ở Mỹ còn thể hiện rõ sự phân quyền theo chiều dọc giữa Liên bang và Tiểu bang, giữa trung ương và địa phương trong cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Trên cơ sơ nghiên cứu về sự phân quyền ở Nhà nước Mỹ ta thấy, do cách thức tổ chức mà giữa ba cơ quan cao nhất của Nhà nước Mỹ; Quốc hội, Tổng thống và Tòa án tối cao có sự độc lập với nhau. Bất cứ quyết định nào, nếu theo đúng tinh thần của Hiến pháp, thì dù là quyết định của ngành hành pháp hay tư pháp cũng phải có hiệu lực y như quyết định của lập pháp. Bên cạnh đó, các cơ quan này còn có thể kiềm chế, ngăn cản hoặc đối trọng với nhau theo các hình thức đã nêu. Tuy nhiên, chúng không hoàn toàn tách biệt, cô lập với nhau và không phụ thuộc lẫn nhau. Các nhà lập hiến Mỹ đã có nhận thức rõ ràng về việc quyền lực nhà nước là thống nhất và nó phải thuộc về ai. Họ đã lập ra một cơ chế bao gồm ba cơ quan gắn bó mật thiết với nhau như những yếu tố, còn bản thân “cái cây” quyền lực nhà nước là thống nhất. Do vậy, các cơ quan đó mặc dù độc lập với nhau song vẫn có sự hợp tác với nhau và chính sự hợp tác ấy đã “uốn mềm” sự phân quyền.

Như vậy, qua nghiên cứu về tư tưởng phân quyền được áp dụng trong trong tổ chức bộ máy nhà nước Mỹ ta thấy, sự phân chia quyền lực và cơ chế “kiềm chế và đối trọng” được thể hiện khá rõ rệt trong tổ chức bộ máy nhà

nước Mỹ suốt hơn hai thế kỷ qua, đã thể hiện rõ những ưu, nhược điểm của