2. TỔNG QUAN VẤN đỀ NGHIÊN CỨU
2.4.2. Quá trình hình thành cơ chế ựấu giá quyền sử dụng ựất ở Việt Nam
2.4.2.1. Quá trình khai thác quỹ ựất trong cơ chế giao ựất tạo vốn ựầu tư xây dựng CSHT ở Việt Nam
Trước năm 1993, trong những quy ựịnh của Luật ựất ựai 1988, Nhà nước nghiêm cấm việc mua bán ựất ựai và không thừa nhận các giao dịch chuyển ựổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn giá trị QSDđ trên thị trường. đất ựai không có giá và Nhà nước tiến hành giao, cấp ựất cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân không thu tiền sử dụng. Luật ựất ựai 1988 mang nặng tắnh hành chắnh, mệnh lệnh, chủ yếu chỉ giải quyết mối quan hệ hành chắnh về ựất ựai giữa
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 23
Nhà nước với người ựược giao, cấp ựất. Trong giai ựoạn này, giá ựất không ựược ựề cập ựến, Nhà nước quản lý ựất ựai theo diện tắch, loại, hạng ựất mà không quản lý ựất ựai mang nặng tắnh hành chắnh, mệnh lệnh ựã làm cho quan hệ ựất ựai không vận ựộng theo hướng tắch cực, ựất ựai không ựược coi là tài sản quý, tình trạng vô chủ, sử dụng lãng phắ, lấn chiếm, mua bán ngầm diễn ra phổ biến Nhà nước không kiểm soát ựược [15].
Luật ựất ựai 1993 ra ựời với những quy ựịnh mới cho phép người sử dụng ựất ựược quyền chuyển ựổi, chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp giá trị QSDđ ựã tạo ra cơ sở pháp lý và ựặt nền móng cho sự hình thành và phát triển thị trường BđS chắnh thức ở nước ta.
Luật ựất ựai 1993 ựã có bước chuyển biến tắch cực, không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng ựất mà còn giải quyết mối quan hệ giữa người sử dụng ựất với nhau (Mối quan hệ dân sự, kinh tế về ựất ựai): Mở rộng quyền cho người sử dụng ựất, cho phép họ ựược chuyển QSDđ, thừa nhận sự tồn tại của thị trường BđS, thừa nhận ựất có giá và Nhà nước xác ựịnh giá ựất ựể quản lý, từ ựó Nhà nước không chỉ quản lý ựất ựai theo diện tắch, loại, hạng ựất mà còn quản lý theo giá trị ựất (Giao ựất có thu tiền sử dụng). Như vậy bên cạnh hình thức giao ựất không thu tiền (đối với một số trường hợp phục vụ lợi ắch quốc gia, lợi ắch công cộng, quốc phòng, an ninh), Nhà nước tiến hành giao ựất, cho thuê ựất có thu tiền sử dụng. Theo quy ựịnh Luật ựất ựai 1993 Nhà nước giao ựất có thu tiền sử dụng trong các trường hợp sau:
- Giao ựất ựể làm nhà ở cho hộ gia ựình, cá nhân.
- Giao ựất cho các tổ chức kinh tế ựể ựầu tư XD nhà ở ựể bán hoặc cho thuê. - Giao ựất cho các tổ chức kinh tế ựầu tư XD kết cấu hạ tầng ựể chuyển nhượng hoặc cho thuê QSDđ gắn liền với kết cấu hạ tầng ựó.
- Giao ựất cho một số trường hợp ựể tạo vốn XD CSHT theo dự án do Chắnh phủ quyết ựịnh.
Chắnh sách sử dụng ựất ựai phải trả tiền là chắnh sách tiến bộ, phù hợp với ựường lối ựổi mới quản lý ựất ựai theo cơ chế thị trường, Nhà nước có nguồn thu
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 24
ngân sách từ ựất, huy ựộng ựược vốn ựể ựầu tư XD CSHT phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện ựại hoá ựất nước. Mặt khác, với chắnh sách giao ựất có thu tiền sử dụng sẽ tạo ựược sự công bằng giữa người sử dụng ựất với nhau, giữa người trực tiếp lao ựộng sản xuất với người sử dụng ựất vào mục ựắch kinh doanh. Nguồn tài nguyên ựất ựai ựược xác ựịnh rõ giá trị sẽ góp phần tác ựộng tới ý thức, trách nhiệm từ phắa người sử dụng ựất, ựất ựai sẽ ựược sử dụng kinh tế, tiết kiệm và hiệu quả hơn. Thực tế sử dụng ựất tại các ựịa phương ựã chứng minh tắnh ựúng ựắn, hợp lý của chắnh sách sử dụng ựất có thu tiền sử dụng.
Với chủ trương Ộđổi ựất lấy cơ sở hạ tầngỢ của Chắnh phủ, nhiều tỉnh, thành phố ựã chủ ựộng tiến hành giao ựất có thu tiền sử dụng nhằm huy ựộng nguồn vốn ựầu tư XD, cải tạo, nâng cấp hệ thống CSHT ựịa phương. Thực chất quá trình tạo vốn từ quỹ ựất ựể XD CSHT tại các ựịa phương ựược tiến hành dưới các hình thức chủ yếu sau:
- Hình thức 1: Uỷ ban nhân dân tỉnh cho phép các nhà ựầu tư có năng lực tài chắnh nhận làm các công trình. Sau ựó, các nhà ựầu tư này thuê các ựơn vị thi công ựể XD công trình. Sau khi hoàn thành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh sẽ thanh toán bằng ựất cho nhà ựầu tư theo khối lượng thi công ựược nghiệm thu.
- Hình thức 2: Uỷ ban nhân dân tỉnh chỉ tuyển chọn các nhà ựầu tư vừa có năng lực tài chắnh, vừa có năng lực thi công ựể trực tiếp XD công trình (Hình thức này khắc phục ựược nhược ựiểm hình thức một là tránh tình trạng quá trình thi công công trình qua quá nhiều khâu trung gian gây tốn kém về thời gian và tiền của). Sau khi hoàn tất công trình, Uỷ ban nhân dân tỉnh sẽ thanh toán bằng ựất cho nhà ựầu tư theo khối lượng thi công ựược nghiệm thu. Song trên thực tế các nhà ựầu tư vừa có năng lực tài chắnh, vừa có năng lực thi công là rất ắt.
- Hình thức 3: Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cho phép các nhà ựầu tư nộp một khoản tiền vào ngân sách Nhà nước ựể ựầu tư XD một công trình thuộc danh mục công trình ựầu tư bằng quỹ ựất ựược Chắnh phủ cho phép và theo tổng mức ựầu tư ựược duyệt. Sau khi hoàn tất thủ tục nộp tiền, Uỷ ban nhân dân tỉnh sẽ giao cho nhà
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 25
ựầu tư một diện tắch ựất có giá trị tương ứng ựể thanh toán. Với số tiền thu ựược, Uỷ ban nhân dân tỉnh tự tổ chức ựầu tư XD công trình.
Hiện nay, hệ thống CSHT (Hệ thống ựường giao thông, hệ thống ựiện, cấp thoát nước, các công trình phúc lợi như trường học, bệnh viện, trạm xá, nơi vui chơi, giải trắ ....) ở hầu hết các ựịa phương còn lạc hậu, nghèo nàn, thiếu ựồng bộ, chưa tương xứng với trình ựộ và tốc ựộ phát triển của nền kinh tế - xã hội. Với chủ trương Ộđổi ựất lấy cơ sở hạ tầngỢ của Chắnh phủ, trong vòng hơn 10 năm trở lại ựây, việc thực hiện các dự án sử dụng quỹ ựất tạo vốn XD CSHT ựã ựược nhân rộng trên phạm vi cả nước. đây là một giải pháp hữu hiệu khắc phục những khó khăn về vốn XD CSHT, tập trung khai thác nguồn nội lực của ựất nước phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện ựại hoá. Dưới hình thức giao ựất có thu tiền sử dụng, nhiều ựịa phương ựã huy ựộng ựược nguồn thu lớn cho ngân sách, ựầu tư XD, cải tạo, nâng cấp hệ thống chợ, trường, ựường, trạm, từng bước góp phần cải thiện ựời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân. Chắnh sách giao ựất ựể tạo vốn ựầu tư XD CSHT ựã mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội to lớn. Song cùng với những biến ựộng về giá cả ựất ựai trên thị trường BđS, giá chuyển nhượng thực tế cao gấp nhiều lần so với giá ựất do Nhà nước quy ựịnh, chắnh sách giao ựất ựể tạo vốn ựầu tư XD CSHT ựã bộc lộ những hạn chế, nhược ựiểm nhất ựịnh, cụ thể:
Khung giá ựất do Nhà nước ban hành theo Nghị ựịnh 87/CP của Chắnh phủ là căn cứ ựể thực hiện chắnh sách tài chắnh trong việc giao ựất, cho thuê ựất, chuyển mục ựắch sử dụng ựất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi ựất. Hiện nay, bảng giá ựất ựã ựược Nhà nước chỉnh sửa hệ số k nhiều lần song vẫn quá lạc hậu. Khi tiến hành giao ựất tạo vốn ựầu tư XD hệ thống CSHT, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng chủ ựộng ựiều chỉnh kịp thời bảng giá ựất cho phù hợp với tình hình thực tiễn ựịa phương song nhìn chung giá ựất do Nhà nước ựặt ra là rất thấp so với thực tế, nhất là ở các ựô thị, các khu công nghiệp, du lịch, dịch vụ. Chắnh sự chênh lệch về giá ựất do Nhà nước quy ựịnh với giá ựất chuyển nhượng thực tế trên thị trường mà trong thực tế, một số giao dịch ựất ựai làm phát sinh ra những khoản ựịa tô mà Nhà nước không kiểm soát
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 26
ựược dẫn ựến thất thoát một nguồn thu lớn (Trong trường hợp giao ựất tạo vốn ựầu tư XD nhà ở ựể bán hoặc cho thuê). Thực tế tồn tại ở nhiều ựịa phương trong trường hợp giao ựất cho tổ chức kinh tế xây nhà ựể bán hoặc cho thuê, Nhà nước mới chỉ chú ý ựến giao mà chưa chú ý ựến kiểm soát. Khi giao ựất thì giao theo giá do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố ban hành dựa trên khung giá Chắnh phủ, giá này rất thấp. Khi kinh doanh tiến hành bán hoặc cho thuê nhà lại dựa trên giá cả thị trường, do vậy, khoản ựịa tô chênh lệch lại rơi cả vào túi các doanh nghiệp kinh doanh BđS. Như vậy, phương thức giao ựất có thu tiền sử dụng ựã không huy ựộng ựược tối ựa nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, giá ựất khi Nhà nước giao ựất chênh lệch quá lớn so với giá ựất trên thị trường ựã làm thất thoát một nguồn thu lớn cho ngân sách.
Trong thời gian qua, nhiều ựịa phương ựã thực hiện chủ trương Ộđổi ựất lấy cơ sở hạ tầngỢ của Chắnh phủ dưới hình thức giao ựất có thu tiền sử dụng và thu ựược những kết quả nhất ựịnh. Song bên cạnh những ựịa phương thực hiện tốt công tác này, tiến hành giao ựất công khai, khách quan, trung thực, ựúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy ựịnh, sử dụng nguồn thu ựúng mục ựắch, ựúng cơ chế tài chắnh thì tại một số ựịa phương vẫn xảy ra tình trạng lãnh ựạo lạm dụng quyền hạn câu kết với chủ ựầu tư, chủ dự án tiến hành giao ựất thiếu công khai, thiếu trung thực với mục ựắch trục lợi cá nhân gây thất thoát nguồn thu cho ngân sách, làm giảm lòng tin ở dân. Tại một số tỉnh, tình trạng trầm trọng dẫn ựến khiếu nại, tố cáo kéo dài (Thái Bình) làm rối loạn chắnh trị - xã hội ựịa phương, gây tác ựộng xấu ựối với sự phát triển của nền kinh tế.
2.4.2.2. Chủ trương ựấu giá ựất ựược hình thành
Giao ựất có thu tiền sử dụng với mục ựắch nhằm khai thác quỹ ựất, tạo vốn ựầu tư XD CSHT mặc dù ựã phát huy hiệu quả, mang lại nhiều giá trị kinh tế, xã hội to lớn trong thời gian qua. Song cùng với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, sự biến ựộng của giá cả ựất ựai trên thị trường BđS, cơ chế giao ựất có thu tiền sử dụng ựã bộc lộ những nhược ựiểm hạn chế nhất ựịnh.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 27
Cơ chế ựấu giá QSDđ tạo vốn ựầu tư XD CSHT ựược áp dụng thắ ựiểm tại một số ựịa phương ựã mang lại nhiều kết quả tốt, khắc phục những nhược ựiểm, hạn chế của cơ chế giao ựất có thu tiền sử dụng. Ngày 18 tháng 12 năm 2003, Bộ tài chắnh ựã ban hành Quyết ựịnh số 22/2003/Qđ-BTC về cơ chế tài chắnh trong việc sử dụng quỹ ựất tạo vốn XD CSHT, trong ựó quy ựịnh rõ cơ chế tài chắnh áp dụng cho các dự án sử dụng quỹ ựất XD CSHT là phải thực hiện ựấu thầu công trình XD CSHT hoặc đGđ ựối với quỹ ựất dùng ựể tạo vốn. điều 1 quy ựịnh cụ thể phạm vi áp dụng:
a. Quyết ựịnh này áp dụng cho các trường hợp sử dụng quỹ ựất tạo vốn XD CSHT theo quy ựịnh tại Mục II Chương IV Nghị ựịnh 04/2000/Nđ-CP về thi hành sửa ựổi bổ sung một số ựiều về Luật ựất ựai 1998; Khoản 10 ựiều 1 Nghị ựịnh 66/2001/Nđ-CP về sửa ựổi, bổ sung một số ựiều Nghị ựịnh 04/2000/Nđ-CP.
b. Danh mục các dự án XD CSHT ựược sử dụng quỹ ựất tạo vốn ựã ựược Thủ tướng Chắnh phủ phê duyệt:
- Dự án XD công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội ngoài ựô thị, ngoài khu dân cư nông thôn: Giao thông liên lạc, thuỷ lợi, ựiện, cấp thoát nước, trường học, bệnh viện, trạm xá, quảng trường, sân vận ựộng và các công trình kết cấu hạ tầng khác.
- Dự án XD kết cấu hạ tầng ựô thị. - Dự án XD kết cấu hạ tầng khu dân cư.
- Các dự án XD công trình kết cấu hạ tầng khác.
c. Quỹ ựất tạo vốn XD CSHT là quỹ ựất nằm trong kế hoạch sử dụng ựất ựã ựược Thủ tướng Chắnh phủ phê duyệt bao gồm:
- đất giao có thu tiền sử dụng ựất.
- đất cho thuê, ựất giao theo hình thức khác nay chuyển sang giao ựất có thu tiền sử dụng (chuyển mục ựắch sử dụng).
d. Hình thức sử dụng quỹ ựất tạo vốn:
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 28
- Giao ựất nằm ngoài phạm vi XD công trình kết cấu hạ tầng của dự án. - Giao ựất do mở rộng phạm vi thu hồi ựất ựối với dự án XD các công trình hạ tầng giao thông. Phần diện tắch ựất mở rộng này ựược sử dụng tạo vốn XD CSHT.
- Sử dụng quỹ ựất có nhiều thuận lợi cho sản xuất, kinh doanh, sinh hoạt và dịch vụ ựể giao ựất tạo vốn ựầu tư XD cơ sở hạ tầng chung của ựịa phương.
đấu giá QSDđ ựược coi là một giải pháp hữu hiệu ựáp ứng ựược yêu cầu của công tác quản lý và sử dụng ựất ựai trong giai ựoạn hiện nay, ựảm bảo cho các dự án sử dụng quỹ ựất tạo vốn ựầu tư XD CSHT mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất.
2.4.2.3. Quy ựịnh về ựấu giá ựất theo Luật ựất ựai 2003
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XI ựã thông qua Luật ựất ựai mới, Luật ựất ựai năm 2003 thay thế Luật ựất ựai năm 1993 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004. Tại Luật này quản lý tài chắnh về ựất ựai và thị trường BđS ựã ựược quy ựịnh cụ thể tại mục 6 và mục 7 của Chương II, các quy ựịnh ựó ựã ựược sửa ựổi theo hướng.
- Giá ựất ựảm bảo sát với giá chuyển nhượng QSDđ thực tế trên thị trường trong ựiều kiện bình thường; Khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng QSDđ thực tế trên thị trường thì phải ựiều chỉnh cho phù hợp.
- Giá ựất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy ựịnh ựược công bố vào ngày 01 tháng 01 hàng năm.
Luật ựất ựai năm 2003 quy ựịnh cho phép doanh nghiệp có khả năng chuyên môn làm dịch vụ tư vấn về giá ựất ựể thuận lợi trong giao dịch QSDđ.
- Bổ sung quy ựịnh về ựấu giá QSDđ và ựấu thầu dự án trong ựó có QSDđ. Quy ựịnh này là nhằm tạo ựiều kiện cho quan hệ ựất ựai ựược vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý Nhà nước, khắc phục tình trạng bao cấp về giá ựất và cơ chế xin - cho; Huy ựộng ựúng và ựủ nguồn thu từ quỹ ựất vào ngân sách.
- Bổ sung các biện pháp ựể Nhà nước quản lý ựất ựai chặt chẽ hơn nhưng không kìm hãm sự phát triển của thị trường BđS.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 29
Căn cứ Luật ựất ựai 2003 ựược Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ IV thông qua, Chắnh phủ ựã ban hành Nghị ựịnh số 181/2004/Nđ-CP về hướng dẫn thi hành