Phƣơng pháp thanh tra, giám sát tuân thủ ngoài những thuận lợi thì đến nay đã bộc lộ nhiều hạn chế. Việc thanh tra tuân thủ là thanh tra cứng nhắc, không thể bao hàm hết tất cả các hoạt động của các QTDND do bản thân các quy định cũng chƣa thể bao hàm hết các hoạt động của QTDND, hoặc các quy định còn chƣa phù hợp với thực tiễn hoạt động của các QTDND, nếu chỉ áp dụng phƣơng pháp thanh tra tuân thủ sẽ không có hiệu quả. Thực tiễn đã chỉ ra, một QTDND có thể bị phá sản mặc dù luôn tuân thủ các quy định của pháp luật. Nhƣ vậy, an toàn trong hoạt động của các QTDND không chỉ phụ thuộc hoàn toàn vào việc tuân thủ tốt các quy định pháp luật mà còn phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố khác liên quan đến rủi ro trong hoạt động tài chính, tiền tệ, ngân hàng. Nếu chỉ áp dụng phƣơng pháp thanh tra tuân thủ thì mục đích của thanh tra, giám sát ngân hàng nhiều khi không đạt đƣợc.
Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro là phƣơng pháp thanh tra mới, hiện đại trên cơ sở giám sát liên tục và hiệu quả các rủi ro của TCTD theo một chu trình liên tục, chặt chẽ từ đó có thể đánh giá đƣợc mức độ rủi ro trong hoạt động của các TCTD để có cơ chế cảnh báo, thanh tra, quản lý, giám sát phù
89
hợp nhằm hạn chế rủi ro có thể xảy ra đối với TCTD từ đó góp phần đảm bảo an toàn hệ thống và mục tiêu của Thanh tra, giám sát có thể thực hiện đƣợc.
Chính vì lý do trên nên thanh tra, giám sát ngân hàng cần phải đổi mới phƣơng pháp thanh tra, giám sát: kết hợp thanh tra, giám sát tuân thủ với thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro mới có thể đáp ứng đƣợc yêu cầu thanh tra, giám sát đối với các TCTD nói chung và các QTDND nói riêng trong thời kỳ mới và phù hợp với các quy tắc chuẩn mực theo thông lệ quốc tế.
Đổi mới sử dụng phƣơng pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro sẽ giúp cho hoạt động thanh tra, giám sát có trọng tâm, trọng điểm, tốn ít công sức và có thể mang lại hiệu quả cao hơn rất nhiều so với phƣơng pháp cũ. Phƣơng pháp mới tập trung trực tiếp vào giải quyết mục đích cuối cùng của thanh tra, giám sát là hạn chế rủi ro và đảm bảo an toàn cho hệ thống các TCTD, từ đó góp phần tăng cƣờng công tác thanh tra, giám sát đối với các TCTD.
Để thực hiện tốt phƣơng pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro cần: Có hệ thống văn bản pháp luật phù hợp với đặc trƣng của thanh tra ngân hàng trên cơ sở đánh giá rủi ro. Xây dựng, phát triển, ứng dụng và cập nhật quy trình giám sát trên cơ sở đánh giá rủi ro;
Hoàn thiện cuốn “Sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro”. Cuốn sổ tay này sẽ chỉ dẫn cách thức vận dụng tốt nhất các thông lệ quốc tế về kỹ năng thanh tra, giám sát đối với các TCTD vào thực tế Việt Nam. Cho đến nay, mặc dù tiến độ triển khai đề án còn chậm nhƣng NHNN đã có khung cơ bản về giám sát từ xa theo Camels và sổ tay thanh tra phiên bản 1 ra đời vào tháng 01 năm 2010 với các quy định chung về thanh tra 7 loại rủi ro.
Thanh tra, giám sát ngân hàng hiện đã và đang triển khai Dự án “Xây dựng hệ thống thông tin hỗ trợ hoạt động giám sát từ xa” mang tính chiến lƣợc, là tiền đề cho việc chuyển từ hoạt động giám sát tuân thủ sang cơ chế giám sát kết hợp giữa rủi ro và tuân thủ, trong đó giám sát trên cơ sở rủi ro
90
giữ vị trí quan trọng, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát ngân hàng, đảm bảo sự an toàn và lành mạnh chung của toàn hệ thống các TCTD.
Vấn đề quan trọng nhất hiện nay là Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng cần sớm làm rõ cách thức kết hợp giữa thanh tra tuân thủ với thanh tra trên cơ sở rủi ro để thực hiện đúng điều 51 Luật NHNN, Luật thanh tra trên cơ sở hƣớng tới các thông lệ quốc tế về giám sát ngân hàng; rà soát về tiến độ thực hiện để đề ra biện pháp triển khai tiếp theo một cách hiệu quả nhất.
Kết hợp các nguồn thông tin khác nhau nhƣ thông qua kiểm toán độc lập, phƣơng tiện thông tin đại chúng, báo cáo giám sát từ xa...để tìm hiểu kỹ hơn về các QTDND, trên cơ sở đó có phân tích, đánh giá để đƣa ra quyết định thanh tra tại chỗ hay có biện pháp giám sát.
Xây dựng hệ thống chuẩn mực riêng về thanh tra, giám sát dựa trên các chuẩn mực, nguyên tắc của Ủy ban BASEL, vừa đảm bảo khả năng tiếp cận, hội nhập quốc tế đồng thời vẫn phù hợp với trình độ phát triển và những đặc điểm của thị trƣờng tài chính – tiền tệ Việt Nam. Hệ thống chuẩn mực này tiếp cận theo hƣớng chú trọng vấn đề rủi ro, dựa trên tính minh bạch nhằm mục tiêu hàng đầu là bảo vệ an toàn hoạt động của các TCTD. Hệ thống chuẩn mực dựa trên tính minh bạch, đảm bảo cung cấp đầy đủ thông tin về sản phẩm, dịch vụ đƣợc cung cấp trên thị trƣờng cho khách hàng, giúp họ có quyết định đúng đắn khi lựa chọn và quyết định sử dụng các sản phẩm, dịch vụ tài chính, ngân hàng. Công việc này đòi hỏi NHNN trong đó có thanh tra, giám sát ngân hàng phối hợp với các cơ quan truyền thông, các tổ chức xã hội nhằm phổ biến thông tin đến các đối tƣợng khách hàng.
Xây dựng hệ thống các chỉ tiêu định lƣợng, định tính để đánh giá, xếp loại QTDND theo tiêu chuẩn CAMELS, thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro.
91
4.2.3. Đổi mới, hoàn thiện hoạt động giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ; phối hợp chặt chẽ thanh tra tại chỗ với giám sát từ xa.
- Đổi mới, hoàn thiện hoạt động giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ:
Hoạt động giám sát từ xa là cần thiết và phải đƣợc tiếp tục hoàn thiện để phù hợp thông lệ quốc tế. Cần hoàn thiện phƣơng pháp và nội dung giám sát phân tích: xây dựng chƣơng trình phần mềm giám sát phù hợp, đảm bảo cập nhật thông tin, hoàn thiện phƣơng pháp và nâng cao kỹ năng phân tích, cảnh báo rủi ro của các QTDND... Nhƣ vậy, cần phải thiết lập đƣợc mạng lƣới thông tin có hiệu quả với các QTDND đảm bảo bộ phận giám sát có thể nhận đƣợc thông tin cập nhật và đầy đủ phục vụ cho công tác phân tích, đánh giá hiện trạng các QTDND. Bên cạnh đó, cần thiết lập một mạng thông tin trực tuyến từ QTDND một cách cập nhật, đầy đủ để có thể khai thác bất cứ lúc nào cho hoạt động giám sát từ xa;
Dựa trên hệ thống chuẩn mực để xây dựng quy trình giám sát từ xa có hiệu quả và phù hợp pháp luật, tập quán, trình độ công nghệ cũng nhƣ yêu cầu quả lý Nhà nƣớc;
Hoạt động của thanh tra, giám sát ngân hàng sẽ phải từng bƣớc đổi mới theo hƣớng lấy thanh tra theo phƣơng thức giám sát từ xa làm trọng tâm, đặc biệt là khi chuyển dần từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro cho phù hợp với tiến trình hội nhập quốc tế về ngân hàng. Để từng bƣớc nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát từ xa, thanh tra, giám sát ngân hàng cần chủ động phối hợp với Cục Công nghệ tin học ngân hàng nâng cấp và xây dựng mới phần mềm giám sát từ xa thành hệ thống chỉ tiêu phân tích chuẩn mực, áp dụng thống nhất cho mọi loại hình TCTD theo sự phát triển mới, đa dạng hơn. Qua chuẩn mực này các chỉ tiêu giám sát phải đƣợc xây dựng trên cơ sở các tỷ lệ an toàn đối với hoạt động của các QTDND, đƣợc quy định trong Luật NHNN và Luật các TCTD và các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc. Có nhƣ vậy các chỉ số giám sát mới phản ánh chính xác kết quả hoạt động của các QTDND;
92
Đối với thanh tra tại chỗ, việc xây dựng kế hoạch thanh tra tại chỗ phải dựa trên các đề xuất giám sát để hoạt động thanh tra tại chỗ có trọng tâm trọng điểm, chuyển dần việc thanh tra định kỳ sang thanh tra có trọng tâm đối với các QTDND tiểm ẩn nguy cơ rủi ro cao; tần suất thanh tra không phụ thuộc vào định kỳ mà phụ thuộc vào mức độ rủi ro của QTDND. Từ đó vừa mang lại hiệu quả thực sự, vừa tiết kiệm đƣợc công sức, thời gian và kinh phí thanh tra;
Nội dung cuộc thanh tra phải tập trung vào các hoạt động có mức độ rủi ro cao theo thông tin từ hoạt động giám sát, tránh tình trạng thanh tra dàn trải; nội dung cuộc thanh tra chuyên đề sẽ thƣờng xuyên đƣợc tiến hành thay vì thanh tra toàn diện;
Thực hiện tốt các bƣớc tiến hành trong quy trình thanh tra tại chỗ, đặc biệt là khâu khảo sát, chuẩn bị thanh tra;
Các nghiệp vụ thanh tra tại chỗ cần phải đƣợc đổi mới, sử dụng nhiều phƣơng pháp mới nhƣ phân tích, đánh giá, tổng hợp,... đòi hỏi có nhiều nhận định mang tính chất cá nhân của cán bộ thực hiện thanh tra. Các kết luận ngoài việc đánh giá mức độ tuân thủ thì việc đánh giá mức độ rủi ro và đƣa ra các cảnh báo phải đƣợc thực hiện thƣờng xuyên; nội dung của các kết luận thanh tra phải rõ ràng, ngoài việc đánh giá tính tuân thủ phải tập trung nhiều vào việc cảnh báo các rủi ro của QTDND có thể gặp phải trong hoạt động để đảm bảo an toàn cho hoạt động của các QTDND;
Thiết kế mẫu báo cáo kết quả thanh tra của thành viên đoàn thanh tra thống nhất giúp trƣởng đoàn thanh tra và ngƣời tổng hợp thuận tiện, tránh tình trạng mỗi ngƣời viết một kiểu sẽ gây khó khăn cho ngƣời tổng hợp.
- Phối hợp chặt chẽ giữa giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ:
Giám sát từ xa cung cấp thông tin, “chỉ điểm“ cho thanh tra tại chỗ; thanh tra tại chỗ sẽ kiểm toán các thông tin đầu vào của giám sát từ xa. Mục tiêu quan trọng nhất của phƣơng thức giám sát từ xa là sử dụng nó nhƣ một
93
phƣơng tiện cảnh báo trƣớc, từ đó góp phần sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực thanh tra, dành ƣu tiên tiến hành thanh tra tại chỗ tại các QTDND đang gặp khó khăn hoặc các chỉ số rủi ro qua giám sát đang gia tăng đáng kể. Những báo cáo và phân tích của giám sát từ xa sẽ giúp ích cho thanh tra tại chỗ tập trung vào các lĩnh vực đang có vấn đề cần đƣợc quan tâm xem xét, tránh bị dàn trải, góp phần cảnh báo sớm những rủi ro có thể xảy ra đối với từng QTDND và từ đó ảnh hƣởng đến toàn hệ thống QTDND.
Để đảm bảo đủ thông tin phục vụ công tác thanh tra, giám sát, Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng từng bƣớc xây dựng kho thông tin dữ liệu, cập nhật tình hình từ hoạt động thanh tra tại chỗ, giám sát từ xa, báo cáo kiểm toán độc lập, thông tin từ báo cáo hoạt động kiểm tra, kiểm soát nội bộ ... Đầu năm 2010, Thống đốc NHNN đã phê duyệt dự án “Xây dựng hệ thống thông tin hỗ trợ cho hoạt động giám sát từ xa”, đó là điều kiện tiên quyết cho nâng cao chất lƣợng giám sát từ xa.
Bên cạnh đó, bộ phận giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ cần phối hợp hoạt động và xây dựng các sản phẩm báo cáo giám sát. Quy trình giám sát cụ thể cũng cần đƣợc xây dựng nhằm chỉ rõ các bƣớc công việc và đảm bảo tính chặt chẽ và hiệu quả cho công tác giám sát qua thu thập thông tin của bộ phận giám sát từ xa, báo cáo tài chính định kỳ của các QTDND và các nguồn thông tin khác. Các thông tin thu thập đƣợc một mặt cần đƣợc lƣu trữ tại Cục quản lý công nghệ tin học của NHNN. Mặt khác, cần đƣợc bộ phận giám sát từ xa sử dụng để phân tích, đánh giá tổng thể hệ thống QTDND trong báo cáo giám sát vĩ mô, lập danh sách những QTDND có những dấu hiệu bất thƣờng, có cảnh báo rủi ro và tiến hành xếp hạng cho từng QTDND. Các báo cáo này đƣợc xây dựng và gửi cho bộ phận thanh tra tại chỗ.
94
4.2.4. Quy định các hình thức xử phạt trong quá trình thanh tra, giám sát đảm bảo việc răn đe, phòng ngừa hiệu quả cao đảm bảo việc răn đe, phòng ngừa hiệu quả cao
Phải kiên quyết và kịp thời lập biên bản vi phạm hành chính; xử lý hoặc kiến nghị xử lý theo thẩm quyền đúng quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng đối với những QTDND có hành vi vi phạm quy định pháp luật. Việc xử lý vi phạm hành chính đối với một QTDND phải đƣợc thực hiện thêm hình thức cảnh báo trên toàn hệ thống QTDND trên địa bàn để tăng cƣờng tính răn đe đối với các QTDND khác. Việc xử lý vi phạm hành chính phải thƣờng xuyên xem xét đến mức độ vi phạm, đặc biệt là việc tái phạm đối với QTDND. Khi xử lý vi phạm hành chính phải đảm bảo đúng ngƣời, đúng lỗi, gắn trách nhiệm với tập thể, cá nhân để xảy ra vi phạm.
4.2.5. Nâng cao năng lực theo dõi, đôn đốc QTDND thực hiện triệt để các kiến nghị thanh tra kiến nghị thanh tra
Để thực hiện tốt các kiến nghị sau thanh tra, phải tiếp tục thực hiện tốt các nội dung sau:
Nâng cao chất lƣợng của kết luận thanh tra: kết luận thanh tra phải nêu rõ đƣợc đúng-sai (cả về tính chất, mức độ tác hại), nêu rõ nguyên nhân (khách quan, chủ quan), quy rõ trách nhiệm (tập thể và cá nhân, cấp trên và cấp dƣới), kiến nghị các giải pháp sửa chữa (của đối tƣợng và của cấp trên), kiến nghị hoặc quyết định các hình thức xử lý về kinh tế, hành chính và hình sự (nếu có). Kiến nghị sau thanh tra cần rõ ràng, cụ thể về thời gian, không gian và đối tƣợng thực hiện. Yêu cầu Hội đồng quản trị, Giám đốc các QTDND đƣợc thanh tra phải giao trách nhiệm cho các phòng ban có liên quan lập kế hoạch và có biện pháp chỉnh sửa cụ thể sau thanh tra;
Tăng cƣờng theo dõi, giám sát, đôn đốc việc thực hiện kiến nghị thanh tra và xử lý nghiêm các vi phạm. Các cuộc thanh tra tại chỗ đƣợc coi là mang
95
tính hiệu quả đích thực và có hiệu lực khi các kiến nghị của đoàn thanh tra đƣợc thực hiện một cách đầy đủ, vì vậy việc tổ chức theo dõi, kiểm tra và đôn đốc thƣờng xuyên các QTDND thực hiện kiến nghị của thanh tra sẽ góp phần nâng cao chất lƣợng thanh tra tại chỗ.
Để tăng cƣờng công tác xử lý sau thanh tra giám sát cần:
Ban hành quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm đối với cán bộ thực hiện việc theo dõi, giám sát, đôn đốc thực hiện các kiến nghị thanh tra; tổ chức thực hiện và phải coi đây là nhiệm vụ không thể tách rời của hoạt động thanh tra. Đôn đốc, theo dõi tình hình thực hiện của đối tƣợng thanh tra. Yêu cầu đối tƣợng thanh tra báo cáo định kỳ tình hình thực hiện các kiến nghị và có những xử lý thích hợp tiếp theo, nhằm buộc đối tƣợng thanh tra thực hiện một cách nghiêm túc các kiến nghị. Cần thiết phải cử cán bộ chuyên quản xuống kiểm tra lại kết quả thực hiện kiến nghị theo kết luận thanh tra của QTDND sau khi hết thời gian khắc phục chỉnh sửa;
Hết thời hạn chỉnh sửa theo yêu cầu, thanh tra tổng hợp và tổ chức kiểm tra việc thực hiện kiến nghị sau thanh tra. Xử lý nghiêm, đúng pháp luật những trƣờng hợp đối tƣợng thanh tra không nghiêm túc chỉnh sửa, chỉnh sửa thiếu trách nhiệm;
Tiếp tục thực hiện việc theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với các sai phạm của QTDND đảm bảo không tái phạm. Nếu QTDND tiếp tục tái phạm phải có biện pháp xử lý mạnh hơn nữa để đảm bảo QTDND thực hiện nghiêm và triệt để đối với các kiến nghị của thanh tra, giám sát. Quá trình này tiếp tục đƣợc theo dõi liên tục trong suốt quá trình giám sát để đảm bảo QTDND không tái phạm các