6. Tổng quan tài liệu
2.2.2. Những hạn chế
a. Vế công tác kế hoạch vốn, lập dự án đầu tư XDCB
* Công tác kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB
Tuy bƣớc đầu ở tỉnh Quảng Bình đã có những chuyển biến tích cực trong việc kế hoạch hóa vốn đầu tƣ; song việc phân bổ vốn vẫn còn dàn trải, thiếu tính tập trung cho các mục tiêu quan trọng; chƣa gắn công tác quy hoạch với kế hoạch ĐTXD, ghi vốn cho một số dự án chƣa sát với thực tế dẫn đến điều chỉnh kế hoạch nhiều lần. Trong lựa chọn đầu tƣ, chƣa có phƣơng pháp đánh giá cụ thể và khách quan về lợi ích KT-XH của từng dự án để làm cơ sở xác định thứ tự ƣu tiên các dự án một cách thuyết phục. Đánh giá tác động môi trƣờng nếu có chỉ là hình thức. Một vài ví dụ về dự án đƣợc ghi kế hoạch vốn chƣa sát với thực tế, nhƣ:
+ Dự án Trƣờng THCS xã Thuận Đức, Thành phố Đồng Hới đƣợc UBND tỉnh Quảng Bình giao chỉ tiêu kế hoạch các nguồn vốn đầu tƣ ( nguồn vốn TPCP kiên cố hóa TLH) năm 2009 là 2,47 tỉ đồng. Đến tháng 12/2009 dự án đƣợc phê duyệt TMĐT là 2,39 tỉ đồng. Nhƣng đến đầu năm 2011, công trình vẫn chƣa khởi công với lý do năm 2010 dự án không đƣợc xã Thuận Đức thỏa thuận địa điểm xây dựng. Đến đầu năm 2011 UBND tỉnh phải phê duyệt lại dự án với TMĐT điều chỉnh lên đến 3,35 tỉ đồng, tăng so với ban đầu là 0,96 tỉ đồng và phải mất thời gian chờ đợi hơn 1 năm, gây lãng phí vốn NSNN.
+ Dự án Chợ Đồng Sơn, phƣờng Đồng Sơn, Thành phố Đồng Hới đƣợc UBND tỉnh Quảng Bình cho chủ trƣơng đầu tƣ tháng 02/2008 với TMĐT 1,9 tỉ đồng từ nguồn vốn quỹ đất và các nguồn vốn hợp pháp khác. Do bị vƣớng về bồi thƣờng nhà và đất đối với 2 hộ dân trong khu vực mở rộng mặt bằng xây dựng chợ, nên mãi đến tháng 01/2011 phải phê duyệt điều chỉnh dự án với TMĐT là 4,656 tỉ đồng tăng so với phê duyệt ban đầu là 2,756 tỉ đồng, trong đó chi phí bồi thƣờng giải phóng mặt bằng tăng 1,227 tỉ đồng, phần còn lại là do yếu tố trƣợt giá vật tƣ xây dựng và phải chờ đợi thời gian trên 3 năm dự án mới đƣợc khởi công.
Khi thời gian thực hiện một dự án bị kéo dài, giá trị sử dụng của công trình sẽ bị sụt giảm vì những điều kiện KT-XH đã khác so với lúc lập dự án. Mặc khác, công trình càng bị kéo dài thì giá đất càng tăng kéo theo tiền bồi thƣờng giải phóng mặt bằng tăng. Đồng thời làm tăng rủi ro chênh lệch giá vật liệu xây dựng, đẩy giá trị tổng dự toán công trình tăng lên, dẫn đến lãng phí vốn và tài sản của xã hội.
Bảng 2.11. Vốn bố trí/ dự án qua các năm 2008 - 2012
(Nguồn: Sở kế hoạch và đầu tư Quảng Bình )
Từ Bảng 2.11 giai đoạn 2008 - 2012, số vốn bố trí bình quân cho từng dự án qua các năm không tƣơng xứng với tốc độ tăng của vốn đầu tƣ và có xu hƣớng giảm dần (nếu loại trừ yếu tố trƣợt giá). Riêng năm 2011, công tác bố trí vốn có phần hợp lý hơn, vốn trung bình cho một dự án tăng hơn so với các
Năm 2008 2009 2010 2011 2012 Kế hoạch vốn (triệu đồng) 801.310 1.213.789 1.466,639 1.808.707 1.862.478 Tốc độ tăng (%) 12,33 51,47 20,83 23,32 2,97 Số dự án 580 660 715 890 1.005 Tốc độ tăng (%) 14,85 13,79 8,33 24,47 12,92 Vốn/dự án (triệu đồng) 1.381,56 1.839,07 2.051,24 2.529.66 1.756,26
năm trƣớc. Tuy nhiên, tình trạng dàn trải vốn ĐTXD của các năm trƣớc đã dẫn đến kết quả nợ đọng trong đầu tƣ XDCB ngày càng nhiều. Vốn bố trí cho một dự án bị kéo dài, hàng năm từ 20-25% TMĐT đƣợc duyệt. Nhƣ vậy, bình quân phải mất từ 3 đến 4 năm mới hoàn thành xong dự án nhóm C kết thúc đƣa vào sử dụng. Từ đó dẫn đến số vốn đầu tƣ trong quá trình thực hiện bị ứ đọng khá lớn ở khâu khối lƣợng xây dựng dở dang.
Ngoài ra, công tác xã hội hóa vốn đầu tƣ chƣa đƣợc quan tâm đúng mức, có trƣờng hợp để đƣợc cho chủ trƣơng đầu tƣ một dự án, các địa phƣơng đề nghị xin vốn NSNN từ 70% đến 80%, phần còn lại huy động các nguồn vốn khác từ 20% đến 30%. Nhƣng khi lập dự án, các chủ đầu tƣ cắt giảm quy mô để TMĐT không vƣợt 80% so với chủ trƣơng ban đầu, để đƣợc thanh toán hết phần vốn NSNN mà không hề quan tâm đến nguồn vốn huy động của ngƣời hƣởng lợi từ dự án.
* Công tác lập dự án đầu tƣ xây dựng
Tổng mức đầu tƣ là một chỉ tiêu đƣợc phân tích, tính toán và xác định trong giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, là chi phí dự tính của dự án, là cơ sở để chủ đầu tƣ lập kế hoạch và quản lý vốn khi thực hiện ĐTXD công trình. Việc xác định tƣơng đối chính xác TMĐT là rất quan trọng để tránh việc khi thực hiện, vốn đầu tƣ tăng lên hoặc giảm xuống quá lớn so với dự kiến ban đầu, dẫn đến không cân đối đƣợc nguồn, ảnh hƣớng đến khả năng trả nợ của dự án. Do đó cần xác định cơ cấu, nội dung các khoản mục chi phí trên cơ sở căn cứ tính toán và các định mức sử dụng.
Bảng 2.12. Số dự án phải điều chỉnh TMĐT qua các năm 2008-2012 Năm Tổng số dự án đấu thầu Số dự án phải điều chỉnh Phân theo nhóm TMĐT trƣớc điều chỉnh (triệu đồng) TMĐT sau điều chỉnh (triệu đồng) Chênh lệch sau khi điều chỉnh (triệu đồng) A B C 2008 205 45 - - 45 169.835 198.765 28.930 2009 125 35 - - 35 106.825 128.915 22.090 2010 220 90 - - 90 268.780 330.615 61.835 2011 235 75 - - 75 243.675 298.245 54.570 2012 210 55 - - 55 185.915 232.635 46.720 Tổng 995 300 - - 300 975.030 1.189.175 214.145
(Nguồn: Sở kế hoạch và đầu tư tỉnh Quảng Bình )
- Số liệu ở Bảng 2.12 cho thấy qua 5 năm số dự án phải điều chỉnh TMĐT lên tới 300 dự án, với tổng số vốn phải điều chỉnh tăng thêm là 214.145 triệu đồng. Riêng năm 2010, số lƣợng dự án phải điều chỉnh TMĐT tăng cao đến 90 dự án, chênh lệch sau điều chỉnh lên tới 61.835 triệu đồng;
+ Lý do khách quan do năm 2010 có sự biến động mạnh về giá vật liệu xây dựng, nhất là sự tăng gía thép đột biến đã làm cho nhiều công trình phải dãn tiến độ đầu tƣ và do đó giá trị dự toán, TMĐT sau khi điều chỉnh tăng cao. Năm 2011, vấn đề lạm phát đã đƣợc kiểm soát nên số dự án phải điều chỉnh còn 75 dự án với TMĐT điều chỉnh tăng 54.570 triệu đồng, tăng ít hơn năm 2010. Sự biến động tăng giá vật liệu xây dựng đã làm tăng giá trị dự toán xây dựng công trình. Đối với dự án sử dụng vốn NSNN, chủ đầu tƣ phải chờ hƣớng dẫn của Nhà nƣớc mới đƣợc điều chỉnh dự toán, đã làm ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện, gây khó khăn cho nhà thầu xây dựng.
+ Lý do chủ quan do các tổ chức tƣ vấn thiếu nguồn tài chính để đầu tƣ chiều sâu về trang thiết bị, về các tài liệu liên quan, về đào tạo
chuyên môn, làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng đồ án thiết kế. Tài liệu khảo sát điều tra cơ bản có trƣờng hợp không đảm bảo chất lƣợng, đã gây nhiều sai sót trong thiết kế xây dựng. Trình độ và năng lực chuyên môn của một số cán bộ tƣ vấn chƣa cao, thiếu tinh thần trách nhiệm và thiếu kinh nghiệm thực tế. Công tác khảo sát, thiết kế, lập dự toán của hầu hết các đơn vị tƣ vấn và các đơn vị thẩm tra chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu.
- Để minh chứng cho vấn đề này, xin dẫn chứng Dự án Trƣờng Tiểu học số 2 xã Nghĩa Ninh, Thành phố Đồng Hới, đƣợc UBND tỉnh chủ trƣơng đầu tƣ từ nguốn vốn TPCP cho kiên cố hóa TLH từ tháng 8/2008 và TMĐT đƣợc phê duyệt vào tháng 10/2008 là 856,7 triệu đồng. Do không khảo sát kỹ địa chất công trình, nên khi khởi công đã phát hiện bên dƣới các hố móng là đất bùn cao lanh, không thể đổ bê tông móng và phải dừng thi công. Theo đề nghị của UBND xã Nghĩa Ninh, đơn vị tƣ vấn thiết kế phải khảo sát địa chất bổ sung và lập lại thiết kế, dự toán với TMĐT điều chỉnh vào tháng 8/2009 là 1.078,03 triệu đồng, tăng so với ban đầu 221,33 triệu đồng và kéo dài thời gian thi công là 10 tháng. Những thiệt hại về vật chất tuy không lớn và chƣa ảnh hƣởng đến sinh mạng, nhƣng những biểu hiện kém chất lƣợng ngay từ khâu lập dự án đầu tƣ, lập thiết kế dự toán công trình đã gây hậu quả xấu trong xã hội, mất lòng tin của nhân dân về chất lƣợng sử dụng công trình trên địa bàn tỉnh.
b. Công tác thẩm định và phê duyệt dự án
- Nội dung công tác thẩm định dự án đầu tƣ xây dựng công trình:
+ Xem xét các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả của dự án, gồm: sự cần thiết đầu tƣ; các yếu tố đầu vào của dự án; quy mô, công suất. công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án; phân tích tài chính, tổng mức đầu tƣ, hiệu quả KT-XH của dự án.
hợp với quy hoạch; nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên (nếu có); khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn đáp ứng tiến độ của dự án; kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tƣ; kết quả thẩm định thiết kế cơ sở; khả năng hoàn trả vốn vay; giải pháp phòng, chống cháy nổ; các yếu tố ảnh hƣởng đến dự án nhƣ quốc phòng, an ninh, môi trƣờng trên cơ sở ý kiến bằng văn bản của các cơ quan liên quan và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
Số lƣợng dự án phải điều chỉnh TMĐT ở Bảng 2.12, ngoài việc lập dự án đầu tƣ chƣa đảm bảo chất lƣợng, còn do công tác thẩm định, phê duyệt dự án tại một số các phòng chức năng của các sở chuyên ngành chƣa tốt; chƣa tính toán kỷ khối lƣợng dự toán; phải thay đổi, bổ sung, điều chỉnh dẫn đến kết quả đầu tƣ dự án không đạt đƣợc mục tiêu lúc phê duyệt, thậm chí còn gây nên lãng phí, thiệt hại NSNN.
- Trong quá trình thẩm định, nếu có các vấn đề cần làm rõ, bổ sung, cơ quan thẩm định sẽ gửi các văn bản yêu cầu bổ sung hồ sơ dự án. Sau khi thẩm định, cơ quan thẩm định trình kết quả thẩm định cho ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ. Tuy nhiên quá trình thẩm định này, việc loại bỏ các dự án không có lợi cho xã hội tại mỗi bƣớc thẩm định còn ít khi xảy ra, phần lớn là cơ quan thẩm định yêu cầu chủ đầu tƣ điều chỉnh lại dự án cho phù hợp hơn với các quy định hiện hành.
Trong quá trình tìm hiểu, tác giả nhận thấy trong thuyết minh dự án, nội dung đánh giá lợi ích KT-XH còn rất chung chung, sơ sài, không đƣợc lƣợng hóa cụ thể, nên không thể nào đánh giá đƣợc lợi ích KT-XH của từng dự án mang lại.
Có thể thấy rõ điều này, qua dẫn chứng công trình dự án Trụ sở Nhà làm việc các trung tâm thuộc Sở tài nguyên và Môi trƣờng. Nội dung lợi ích kinh tế - xã hội của dự án, đƣợc chủ đầu tƣ mô tả nhƣ sau: Công trình trụ sở Nhà làm việc các trung tâm thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng là một trong
những công trình thuộc định hƣớng quy hoạch Khu Trung tâm Hành chính tỉnh. Vì vậy việc đầu tƣ xây dựng là phù hợp, sẽ tạo điều kiện phục vụ nhân dân tốt hơn. Đầu tƣ xây dựng trụ sở mới, khang trang đúng quy chuẩn và có vị trí phù hợp góp phần tạo điều kiện để đội ngũ cán bộ, công chức nâng cao chất lƣợng công tác, phù hợp mô hình “một cửa, một dấu”, tăng chất lƣợng phục vụ nhân dân. Chỉ vỏn vẹn mấy dòng nhƣ vậy, dự án đã đƣợc xem nhƣ là cần thiết phải đầu tƣ và cũng không thể trách chủ đầu tƣ dự án bởi vì do qui định tại Điều 6 Nghị định 16/2005/NĐ-CP (nay là Điều 7 Nghị định 12/2009/NĐ-CP) chỉ quy định chung chung về các nội dung cần có trong thuyết minh dự án đầu tƣ xây dựng.
Với cách quy định nhƣ trên, chủ đầu tƣ khi lập dự án chỉ mô tả mỗi sự cần thiết của dự án một cách đơn giản và đến phần phân tích đánh giá các chỉ tiêu tài chính thì đều không xác định đƣợc lợi ích KT-XH của những dự án này. Ngoài ra, trong quy định cũng không nói rõ cách thức tính toán đánh giá lợi ích KT-XH của dự án. Thực tế hiện nay, công tác thẩm định dự án của huyện cũng không xem xét các chỉ tiêu này bằng phƣơng pháp khoa học, mà chỉ đánh giá một số mặt, nhƣ: chi phí đầu tƣ có phù hợp với quy mô xây dựng hay lãng phí quá hay không, có sử dụng vật liệu xây dựng đắt tiền, có lắp đặt các trang thiết bị không cần thiết, diện tích xây dựng có vƣợt tiêu chuẩn định mức cho phép hay không… Để thực hiện đƣợc các khâu thẩm định chủ yếu này cũng đã kéo dài từ 15 - 25 ngày làm việc, do thƣờng phát sinh các văn bản phải yêu cầu bổ sung, điều chỉnh hồ sơ, thời gian trễ do gửi công văn đi và đến… Cho nên, dẫu có muốn thẩm định theo phƣơng pháp đánh giá lợi ích KT-XH do dự án đem lại, cũng không đủ thời gian để làm. Do không xác định đƣợc lợi ích KT-XH, nên việc so sánh các dự án với nhau để xem mức độ cấp thiết của các dự án là không thể thực hiện đƣợc, mà hoàn toàn dựa vào cảm tính của ngƣời lập danh mục chuẩn bị đầu tƣ.
c. Công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu
Bảng 2.13. Kết quả thực hiện các hình thức đấu thầu giai đoạn
2008-2012 Năm Tổng số gói thầu Hình thức đấu thầu Đấu thầu rộng rãi Đấu thầu hạn chế Chào hàng cạnh tranh Chỉ định thầu Gói
thầu % thầu Gói % thầu Gói % thầu Gói % 2008 205 80 39,02 30 14,63 30 14,63 65 31,71 2009 125 45 36,00 25 20,00 20 16,00 35 28,00 2010 220 85 38,64 40 18,18 25 11,36 70 31,82 2011 235 100 42,55 45 19,15 20 8,51 70 29,79 2012 210 85 40,48 45 21,43 15 7,14 65 30,95 Cộng 995 395 39,70 185 18,59 110 11,06 305 30,65
(Nguồn: Sở kế hoạch và đầu tư tỉnh Quảng Bình )
- Giai đoạn 2008-2012, kết quả thực hiện công tác đấu thầu của tỉnh Quảng Bình đƣợc nêu trong Bảng 2.13 có tổng số 995 gói thầu, trong đó đấu thầu rộng rãi 395 gói thầu chiếm 39,7%, đấu thầu hạn chế 185 gói thầu chiếm 18,59%, chào hàng cạnh tranh 110 gói thầu chiếm 11,06% và chỉ định thầu 305 gói thầu chiếm 30,65%. Qua 5 năm thực hiện, các gói thầu áp dụng đấu thầu rộng rãi chiếm tỷ lệ bình quân ổn định ở mức 39,7%; trong khi đó, các gói thầu áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế có xu hƣớng tăng, chiếm tỷ lệ từ 14,63% năm 2008 tăng lên 21,43% năm 2012.
- Công tác đấu thầu đầu tƣ xây dựng của tỉnh Quảng Bình trong thời gian qua vẫn tồn tại những hạn chế:
+ Công tác phê duyệt kế hoạch đấu thầu và hồ sơ mời thầu còn lúng túng, chất lƣợng chƣa cao, còn nhiều hồ sơ có nội dung mời thầu không thống nhất.
+ Đánh giá hồ sơ dự thầu không tuân thủ theo hồ sơ mời thầu đƣợc duyệt, làm cho việc đánh giá, thẩm định hồ sơ kéo dài, hoặc phải huỷ kết quả
đấu thầu.
+ Vẫn còn có hiện tƣợng thông thầu, dàn xếp trong đấu thầu để đƣợc trúng thầu, nhƣ kiểu "quân xanh - quân đỏ", kiểu "bỏ thầu" hoặc kiểu "thầu phụ".
+ Nhà thầu thi công nhiều công trình cùng một thời điểm nên nguồn vốn