6. Tổng quan tài liệu
3.1. CƠ SỞ TIỀN ĐỀ CHO VIỆC ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP
3.1.1. Cơ sở pháp lý
- Luật Ngân sách Nhà nƣớc số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002. - Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003
- Luật Đầu tƣ số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005 quy định về việc chuẩn bị kế hoạch đầu tƣ, lập dự án đầu tƣ, phê duyệt dƣ án và thực hiện dự án đầu tƣ.
- Luật Đấu thầu số 61 ngày 29 tháng 11 năm 2005 về việc quy định các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tƣ vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; Nghị đinh 85/2009/NĐ-CP Quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật Đấu thầu; Nghị đinh 68/2012/NĐ-CP ngày tháng năm 2012 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 85/2009/NĐ-CP.
- Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình; Nghị định 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình
- Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 của Chính phủ về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng.
- Nghị định 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính Phủ về quản lý chất lƣợng công trình xây dựng.
- Thông tƣ số 86/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn về quản lý, thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn vốn NSNN; Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2012 về việc ban hành
quy trình kiểm soát thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ trong nƣớc qua hệ thống KBNN.
- Thông tƣ 210/2010/TT-BTC ngày 20/12/2010 của bộ tài chính về Hƣớng dẫn quyết toán VĐT quy định mức xử phạt đối với cá nhân, đơn vị vi phạm chế độ quyết toán vốn đầu tƣ.
- Thông tƣ 19/2011/TT-BTC ngày 14/02/2011 của bộ tài chính về Hƣớng dẫn quyết toán dự án hoàn thành vốn NSNN.
3.1.2. Quy hoạch đầu tƣ phát triển tỉnh Quảng Bình đến năm 2020
a. Mục tiêu tổng quát
Phấn đấu đƣa Quảng Bình ra khỏi tình trạng tỉnh nghèo vào năm 2015 và cơ bản trở thành Tỉnh phát triển trong vùng vào năm 2020; xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ, từng bƣớc hiện đại; phát triển hệ thống giáo dục, đào tạo, đáp ứng đƣợc yêu cầu nguồn nhân lực trong từng giai đoạn;
b. Mục tiêu cụ thể * Về kinh tế
- Phấn đấu tốc độ tăng trƣởng kinh tế (GDP) bình quân hàng năm thời kỳ 2011 - 2020 đạt 12 - 13%. Đến năm 2015 GDP bình quân đầu ngƣời đạt 28 - 30 triệu đồng (khoảng 1.400 - 1.600USD) và vào năm 2020 đạt khoảng 70 – 72 triệu đồng (khoảng 3.500 - 3.700USD);
- Tỷ trọng công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp trong cơ cấu kinh tế vào năm 2015 là 43%, 40,5% và 16,5%; đến năm 2020 cơ cấu kinh tế tƣơng ứng là 44 - 45,0%, 41,0% và 14 - 15%;
- Thu ngân sách trên địa bàn tăng bình quân hàng năm giai đoạn 2011 - 2015 khoảng 17%; giai đoạn 2016 - 2020 tăng bình quân 18 - 18,5%.
- Phấn đấu giảm dần việc tăng dân số để đến năm 2015 tỷ lệ tăng dân số tự nhiên khoảng 1% và 0,9% vào năm 2020; giảm tỷ lệ hộ nghèo (theo chuẩn hiện nay) bình quân mỗi năm giai đoạn 2011 - 2015 khoảng 3,5- 4%, giai đoạn 2016 - 2020 khoảng 3 - 3,5%;
- Phấn đấu đến năm 2015 có 100% xã phƣờng hoàn thành phổ cập trung học cơ sở; 45% trƣờng mầm non, 85% trƣờng trung học, 50% trƣờng trung học cơ sở và trung học phổ thông đạt chuẩn quốc gia; đến năm 2020, theo các chỉ tiêu trên là 50%, 100% và 80 - 85%. Đến năm 2020 có 100% huyện, thành phố đạt chuẩn phổ cập giáo dục bậc trung học;
- Đến năm 2015 có 80 - 85% xã đạt chuẩn Quốc gia về y tế, tỷ lệ trẻ em dƣới 5 tuổi suy dinh dƣỡng khoảng 16 - 18%; đến năm 2020 tỷ lệ tƣơng ứng là 100% và 10 - 12%; giải quyết việc làm hàng năm giai đoạn 2011 - 2015 đạt khoảng 3,1 - 3,3 vạn lao động; giai đoạn 2016 - 2020 khoảng 3,6 - 3,8 vạn lao động; phấn đấu đến năm 2015, tỷ lệ lao động qua đào tạo đạt 55 – 60%, trong đó đào tạo nghề đạt 35 - 40%; tƣơng ứng đến năm 2020 đạt 65% và 50%;
- Phấn đấu đến năm 2015, tỷ lệ đô thị hoá đạt khoảng 25 – 27% và đến năm 2020 khoảng 30 - 35%. Đồng thời, đến năm 2015 có 78 - 80% số hộ, 45 - 50% làng, thôn, bản, tiểu khu và đến năm 2020 có 85% số hộ, 55 – 57% làng, thôn, bản, tiểu khu đạt chuẩn văn hóa, góp phần quan trọng đẩy lùi tệ nạn xã hội;
- Phấn đấu tỷ lệ dân cƣ đƣợc sử dụng nƣớc hợp vệ sinh ở vùng đô thị đạt đến năm 2015 khoảng 95% và 97% vào năm 2020; vùng nông thôn đến năm 2015 đạt 75 - 80% và 90% và0 năm 2020. Đến năm 2015 có 20% số xã và năm 2020 có 50% số xã đạt chuẩn nông thôn mới.
- Nâng tỷ lệ che phủ rừng lên 68,5% vào năm 2015 và khoảng 70% vào năm 2020;
- Đến năm 2015 có 95% các cơ sở sản xuất công nghiệp trong các khu, cụm công nghiệp, khu kinh tế, khu dịch vụ du lịch có hệ thống thu gom, xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn trƣớc khi thải ra môi trƣờng và tỷ lệ này đạt 100% vào năm 2020.
3.1.3. Quan điểm, phƣơng hƣớng hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn ngân sách đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn ngân sách
a.Quan điểm:
* Hoàn thiện cơ chế quản lý vốn để nâng cao hiệu quả KT-XH
Về mặt nguyên lý, mọi dự án và nguồn vốn đầu tƣ đều hƣớng tới mục tiêu đầu tƣ nhất định. Mục tiêu đầu tƣ của Doanh nghiệp là lợi nhuận về kinh tế còn đầu tƣ của Nhà nƣớc thì mục tiêu không phải dừng lại ở kinh tế thuần tuý mà gắn với hiệu quả xã hội. Theo quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa: Phát triển kinh tế đi đôi với giải quyết các vấn đề xã hội, đẩy nhanh tiến độ công cuộc xóa đói - giảm nghèo, rút ngắn khoảng cách giàu nghèo, kiểm soát và duy trì sự phân tầng của xã hội trong điều kiện cho phép nhƣng không làm tiềm ẩn các nguy cơ bất ổn định xã hội, đảm bảo cân bằng môi trƣờng sinh thái;
Vốn đầu tƣ XDCB của NSNN là tiềm lực kinh tế của Nhà nƣớc, giữ vai trò chủ đạo đối với toàn bộ nền kinh tế. Với vai trò chủ đạo, NSNN tiên phong trong đầu tƣ vào những dự án sản xuất hàng hóa công cộng vừa có quy mô vốn lớn vừa không có khả năng thu hồi vốn, hoặc thu hồi vốn chậm mà các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không đầu tƣ.
Xuất phát từ quan điểm đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN ở nƣớc ta; xuất phát từ
vị trí, vai trò vốn đầu tƣ phát triển của NSNN đối với nền KT-XH. Do đó quan điểm cơ bản định hƣớng quản lý vốn đầu tƣ XDCB của NSNN chủ yếu là để nâng cao hiệu quả KT-XH của vốn. Quảng Bình là một Tỉnh còn nghèo, có xuất phát điểm về kinh tế thấp, nguồn vốn đầu tƣ XDCB của NSNN chủ yếu là nguỗn hỗ trợ của TW; hầu hết hạ tầng KT-XH phải đầu tƣ khôi phục và có nhiều vấn đề liên quan chính sách xã hội cần xử lý. Vì vậy việc nâng cao hiệu quả KT-XH của vốn đầu tƣ nói chung lại càng hết sức cấp bách và cần thiết. Quản lý vốn phải đảm bảo nâng cao hiệu quả KT-XH của vốn đầu tƣ.
* Quản lý phải đáp ứng thực hiện mục tiêu, chiến lƣợc phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa
Trên cơ sở đặc điểm tình hình của từng thời kỳ lịch sử kết hợp các yếu tố nguồn lực trong và ngoài nƣớc, Đảng ta đề ra mục tiêu và chiến lƣợc phát triển kinh tế. Mục tiêu, chiến lƣợc kinh tế của các thời kỳ đƣợc thể chế hóa thành các quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc để tổ chức thực hiện. Quản lý Nhà nƣớc đối với nền kinh tế thị trƣờng là sự định hƣớng phân bổ các nguồn lực sản xuất thông qua hệ thống quy hoạch, kế hoạch cùng với các chính sách chế độ và chuẩn mực pháp lý. Vốn đầu tƣ XDCB của NSNN là nguồn lực kinh tế cơ bản của Nhà nƣớc dùng để đầu tƣ phát triển kinh tế, đồng thời nó là công cụ điều tiết vĩ mô, tác động, kích thích đầu tƣ đối với tất cả các nguồn vốn khác của xã hội cho phát triển kinh tế theo mục tiêu đã hoạch định.
Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa là đích vận động của tất cả các nƣớc xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trƣờng từ một nền kinh tế kém phát triển. Quảng Bình nói riêng và cả nƣớc nói chung đi lên kinh tế thị trƣờng từ một nền kinh tế thuần nông là chủ yếu. Một nền kinh tế có trên 80% lao động và đất đai ở khu vực nông nghiệp nông thôn thì công nghiệp hóa và chuyển dịch cơ cấu kinh tế sang hƣớng sản xuất
hàng hóa là đòi hỏi hết sức cấp thiết. Mặt khác, trong điều kiện phân công lao động quốc tế ngày càng mở rộng đang đặt ra nhiều cơ hội cũng nhƣ đầy rẫy những thách thức đối với quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của nƣớc ta. Với vai trò tạo lập hạ tầng kinh tế kỹ thuật KT-XH và đầu tƣ phát triển kinh tế mũi nhọn; Vốn đầu tƣ XDCB của NSNN đã và đang trở thành công cụ quan trọng của Nhà nƣớc trong quá trình đƣờng hƣớng chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa và hiện đại hóa. Từ những luận điểm trên, hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tƣ XDCB của NSNN để nhằm thực hiện mục tiêu và chiến lƣợc phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa và hiện đại hóa.
* Quản lý vốn phải đáp ứng nâng cao năng lực quản lý vĩ mô của bộ máy Nhà nƣớc
Trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN, Nhà nƣớc thực hiện quản lý toàn xã hội bằng pháp luật và hệ thống các mục tiêu, quy hoạch, kế hoạch, chƣơng trình, đề án phát triển KT-XH và phát triển ngành theo vùng, lãnh thổ. Vốn đầu tƣ XDCB của NSNN là một trong những công cụ cơ bản của Nhà nƣớc để thực hiện các mục tiêu, quy hoạch, kế hoạch KT-XH … đã định của Nhà nƣớc:
Thông qua đầu tƣ phát triển các hạ tầng kỹ thuật KT-XH cho các vùng, miền và lĩnh vực, trên cơ sở đó để thu hút đầu tƣ, điều chỉnh và tạo nên cân đối phát triển tổng thể nền kinh tế gắn với chiến lƣợc đảm bảo an ninh quốc phòng cho các vùng miền và cả quốc gia;
Thông qua đầu tƣ phát triển kinh tế mũi nhọn, tận dụng nhanh các thành tựu của các nƣớc phát triển, nhằm xây dựng nhanh cơ sở vật chất cho XHCN và tạo lập nên cân đối mới cho nền kinh tế, thực hiện các lợi thế cạnh tranh quốc gia, từng bƣớc tạo lập tính chủ động của nền kinh tế trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực;
Trên cơ sở tạo lập hạ tầng KT-XH và đầu tƣ phát triển kinh tế cho các ngành, các lĩnh vực đƣợc ƣu tiên, từ đó đẩy nhanh quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao năng suất lao động và hiệu quả kinh tế, tạo lợi thế cạnh tranh, thực hiện nhanh công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nƣớc;
Bằng việc đẩy mạnh đầu tƣ phát triển cho xoá đói, giảm nghèo gắn với tăng cƣờng hạ tầng cho vùng sâu, vùng xa và các chính sách ƣu đãi, nhằm thu hút đầu tƣ giải quyết việc làm cho ngƣời lao động, trên cơ sở đó, rút ngắn khoảng cách phân hoá, thu nhập giữa các tầng lớp dân cƣ, nhằm đảm bảo an sinh xã hội. Từ những tác động của vốn đầu tƣ vào tất cả các lĩnh vực từ phát triển KT-XH đến ANQP và cân bằng sinh thái tự nhiên, xã hội làm cho nó trở thành công cụ quản lý và điều hành vĩ mô quan trọng của Nhà nƣớc. Dƣới giác độ đó, hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tƣ XDCB của NSNN là nhằm nâng cao năng lực quản lý vĩ mô của bộ máy Nhà nƣớc.
* Quản lý vốn phải bảo đảm sự phối hợp đồng bộ giữa các chủ thể quản lý, vận hành vốn theo nguyên tắc: Tự chủ, công bằng và minh bạch
Sản phẩm XDCB đƣợc tạo lập thông qua nhiều khâu: Chủ trƣơng đầu tƣ; chọn nhà thầu tƣ vấn lập dự án đầu tƣ; lập và phê duyệt dự án đầu tƣ; chọn nhà thầu khảo sát, thiết kế cong trình; khảo sát, thiết kế, dự toán và phê duyệt thiết kế, kỹ thuật, dự toán công trình; chọn nhà thầu thi công và tƣ vấn giám sát; tổ chức thi công và giám sát thi công; quyết toán và phê duyệt quyết toán công trình. Tƣơng ứng các khâu của quá trình đầu tƣ là chi phí và vận hành tác nghiệp của hệ thống các chủ thể: Chủ quản đầu tƣ, chủ đầu tƣ, đại diện của chủ đầu tƣ (Ban quản lý dự án hoặc tƣ vấn quản lý dự án), hệ thống các nhà thầu khảo sát, thiết kế, thi công xây lắp, cung ứng máy móc trang thiết bị và tƣ vấn giám sát. Hiệu quả của vốn đầu tƣ và chất lƣợng của sản phẩm XDCB phụ thuộc vào trách nhiệm và chất lƣợng tác nghiệp của các chủ thể tham gia vận hành vốn.
Theo cơ chế quản lý vốn đầu tƣ XDCB của NSNN, hệ thống các chủ thể trên đƣợc phân thành hai nhóm, bên mua (bên A) bao gồm các chủ thể đại diện cho Nhà nƣớc và bên bán (bên B) bao gồm hệ thống các nhà thầu tƣ vấn, xây lắp; bên mua cũng phân thành ba nhóm tổ chức, chủ quản đầu tƣ, chủ đầu tƣ và đại diện chủ đầu tƣ. Thông thƣờng, lợi ích giữa bên mua và bên bán là không thống nhất với nhau; trách nhiệm của Ban quản lý dự án, hoặc tƣ vấn quản lý dự án trƣớc chủ đầu tƣ và trách nhiệm của chủ đầu tƣ với chủ quản đầu tƣ tuy đã đƣợc phân định, song không phải luôn luôn đƣợc tuân thủ một cách tự giác. Do vậy, để tạo điều kiện cho vốn đầu tƣ XDCB của NSNN đầu tƣ đúng mục tiêu, quy hoạch, kế hoạch, đảm bảo hiệu quả và không thất thoát, yêu cầu: Cơ chế quản lý phải đáp ứng tính đồng bộ giữa các chủ thể theo nguyên tắc tự chủ, công bằng và minh bạch.
* Lành mạnh hoá đƣợc các quan hệ kinh tế trong đấu thầu
Trong hoạt động đấu thầu có hai mối quan hệ kinh tế cơ bản đó là mối quan hệ giữa chủ đầu tƣ với nhà thầu và mối quan hệ giữa hệ thống các nhà thầu với nhau. Để cho chủ đầu tƣ tìm kiếm đƣợc đối tác thực hiện đáp ứng có hiệu quả các nhu cầu của mình đƣa ra trong điều kiện có thể lựa chọn đƣợc từ khâu tƣ vấn lập dự án đầu tƣ đến khảo sát, thiết kế, giám sát, thi công và mua sắm trang thiết bị, đòi hỏi mối quan hệ kinh tế giữa ngƣời mua và ngƣời bán và cung ứng dịch vụ tuân thủ các nguyên tắc thƣơng mại của nền kinh tế thị trƣờng; đảm bảo kết hợp nhuần nhuyễn giữa quy luật giá trị với giá cả thị trƣờng và chống mọi biểu hiện về độc quyền bán hoặc độc quyền mua. Mặt