6. Tổng quan tài liệu
2.2.3 Những nguyên nhân hạn chế
a. Quy định của pháp luật về đầu tư và quản lý vốn đầu tư chưa thống nhất
- Về tổng thể, hoạt động đầu tƣ ở nƣớc ta trong thời gian qua đƣợc quản lý theo quy định của nhiều văn bản luật nhƣ: Luật NSNN, Luật Đầu tƣ, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,... Riêng hoạt động đầu tƣ XDCB từ NSNN không nhằm mục đích kinh doanh đƣợc điều chỉnh bằng các nghị quyết của Quốc hội, các văn bản hƣớng dẫn thi hành các luật liên quan và các nghị định của Chính phủ.
Tuy nhiên, tổng kết, đánh giá thực tế thời gian qua công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN bằng các luật liên quan, các nghị định của Chính phủ đã bộc lộ vƣớng mắc chƣa đƣợc giải quyết và chƣa đáp ứng yêu cầu quản lý, đó là:
+ Chƣa có một văn bản luật thống nhất về đầu tƣ XDCB từ NSNN làm cơ sở pháp lý triển khai thực hiện và quản lý đầu tƣ sử dụng vốn nhà nƣớc. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tra cứu và thi hành.
+ Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chƣa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN, đối tƣợng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tƣ, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác.
+ Trong các vấn đề cụ thể nêu trong các luật hiện hành còn có những nội dung chƣa rõ và chƣa đủ, quy định chƣa nhất quán trong việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình đầu tƣ, quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
+ Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo chấp hành kỷ cƣơng, kỷ luật trong đầu tƣ; khắc phục tình trạng đầu tƣ phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tƣ.
b. Các biện pháp chế tài chưa đủ mạnh
Mặc dù những năm gần đây Nhà nƣớc đã quan tâm thay đổi bổ sung cơ chế chính sách quản lý đầu tƣ XDCB tƣơng đối đầy đủ. Tuy nhiên, vẫn chƣa quy định chi tiết về mức độ vi phạm và hình thức xử lý cụ thể trong một số trƣờng hợp, nhƣ:
- Quyết định đầu tƣ không đúng với quy hoạch, không đúng với mục tiêu đầu tƣ của cấp ủy Đảng và chính quyền địa phƣơng.
- Công tác giám sát không chặt chẽ và hình thức, không xử lý kịp thời những vƣớng mắc về giải pháp kỹ thuật.
- Đấu thầu, chọn thầu không đúng quy định, ký kết hợp đồng kinh tế không chặt chẽ. Các nhà thầu cố tình bỏ giá thấp để đƣợc trúng thầu, rồi xin phát sinh khối lƣợng, điều chỉnh hợp đồng hoặc tìm cách hạ giá thành bằng cách dùng vật tƣ sai quy cách, kém phẩm chất dẫn đến chất lƣợng công trình thấp, lãng phí vốn đầu tƣ.
- Chủ đầu tƣ theo dõi giám sát quá trình thi công tại hiện trƣờng không kịp thời, phó mặt cho bên nhận thầu. Năng lực một số chủ đầu tƣ còn hạn chế và tiêu cực nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lƣợng.
- Nghiệm thu thanh toán không đúng khối lƣợng thực tế thi công, không đúng chủng loại và chất lƣợng vật tƣ theo thiết kế làm gia tăng giá trị công trình sai qui định. Mức xử phạt về hành vi vi phạm quản lý chất lƣợng công trình còn quá thấp so với giá trị sai phạm gây ra, gây thất thoát, lãng phí vốn Nhà nƣớc.
- Tạm ứng, thanh toán vốn XDCB không đúng với quy định và khối lƣợng thực tế hoàn thành. Thẩm tra, phê duyệt quyết toán còn chậm và thiếu
chính xác về khối lƣợng thực tế thi công. Số lƣợng hồ sơ chậm quyết toán hàng năm vẫn còn nhiều (khoảng 27%) ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác quản lý vốn đầu tƣ.
c. Trách nhiệm của các cơ quan quản lý
- Công tác kế hoạch vốn đầu tƣ chƣa gắn với quy hoạch xây dựng Công tác quy hoạch chƣa đƣợc chú trọng, nhƣ: bố trí ngân sách hàng năm cho quy hoạch còn thấp, chất lƣợng quy hoạch chƣa cao, thiếu công khai các loại quy hoạch, thiếu kiểm tra việc thực hiện đầu tƣ theo quy hoạch, gây lãng phí vốn.
Cách thức thẩm định dự án đầu tƣ còn rất đơn giản, chƣa xác định đƣợc mức độ cần thiết và lợi ích đem lại cho xã hội so với chi phí đầu tƣ để xác định thứ tự ƣu tiên.
- Còn biểu hiện cơ chế "xin - cho" trong bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ Trong quá trình xây dựng dự toán NSNN về chi đầu tƣ XDCB hàng năm của tỉnh Quảng Bình vẫn còn nặng nề cơ chế "xin - cho", chƣa thật sự dựa vào nhu cầu đầu tƣ của địa phƣơng. Vẫn còn tình trạng dự án chƣa hoàn thành công tác chuẩn bị đầu tƣ, chƣa đủ thủ tục đầu tƣ theo quy định, nhƣng vẫn đƣợc bố trí vốn để thực hiện đầu tƣ. Trong khi đó, còn nhiều dự án vẫn đang chờ vốn để thực hiện, dẫn đến bất hợp lý và khó khăn trong việc bố trí vốn đầu tƣ XDCB của địa phƣơng.
- Công tác bồi thƣờng giải phóng mặt bằng còn gặp nhiều khó khăn Công tác bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng và tái định cƣ hiện nay bị ảnh hƣởng của nhiều yếu tố nhƣ: đơn giá và chính sách bồi thƣờng luôn thay đổi; việc thu hồi đất là vấn đề nhạy cảm vì liên quan đến quyền lợi và cuộc sống tái định cƣ của ngƣời dân. Các cơ quan liên quan làm công tác bồi thƣờng chƣa đồng bộ và thủ tục rƣờm rà; thời gian chi trả tiền bồi thƣờng kéo dài, làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
- Kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm thƣờng hay điều chỉnh
Chỉ tiêu vốn đầu tƣ hàng năm thƣờng đƣợc UBND tỉnh quyết định giao rất sớm ngay từ đầu năm; nhƣng việc bổ sung, điều chỉnh lại diễn ra thƣờng xuyên trong năm kế hoạch, nhất là vào thời điểm cuối năm; đây là một trong những khó khăn cho các cơ quan quản lý, chủ đầu tƣ và đơn vị thi công trong việc thực hiện kế hoạch đƣợc giao; nên nhiều đơn vị không sử dụng hết tiền đƣợc cấp mà khối lƣợng thực hiện trong năm lại ít, dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án.
Nhìn chung, tình trạng bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ của tỉnh Quảng Bình vẫn còn chạy theo số lƣợng, chỉ đáp ứng vốn đƣợc 25 - 30% dự toán đƣợc duyệt. Tình trạng đầu tƣ phân tán, dàn trải và kéo dài chƣa đƣợc khắc phục, dự án càng nhiều thì số nợ đọng XDCB càng lớn, nhiều dự án thi công chậm tiến độ, dang dở kéo dài và chậm hoàn thành, gây lãng phí vốn NSNN.
d. Nguồn vốn NSNN hạn hẹp và tiến độ giải ngân vốn chậm
Nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN hàng năm thƣờng chiếm khoảng 15-20% tổng vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội, nhƣng vốn đầu từ NSNN của tỉnh Quảng Bình bình quân những năm qua chỉ chiếm 8,91%, nên có nhiều hạn chế trong việc bố trí vốn đầu tƣ. Trong khi đó, địa phƣơng chƣa quan tâm khai thác hết các nguồn vốn đầu tƣ khác; còn tƣ tƣởng ỷ lại, trông chờ vào nguồn vốn đầu tƣ từ NSTW, nên tình trạng phân bổ vốn bình quân vẫn đang là phổ biến. Dẫn đến tình trạng rất nhiều dự án thực hiện cùng lúc nhƣng không đủ vốn để thanh toán khối lƣợng hoàn thành hoặc tình trạng các công trình dở dang, thiếu vốn gây lãng phí nghiêm trọng.
Tiến độ giải ngân vốn đầu tƣ có ảnh hƣởng rất lớn đến công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB. Vì khi tiến độ giải ngân vốn chậm, thời gian thi công dự án kéo dài, chậm đƣa vào sử dụng công trình, gây lãng phí.
tƣ khối lƣợng hoàn thành. Rất nhiều dự án hồ sơ đã đƣợc duyệt, kế hoạch vốn đã bố trí nhƣng không lập thủ tục thanh toán làm kéo dài việc theo dõi kế hoạch trong năm.
Những vƣớng mắc trong công tác bồi thƣờng do giá đất thay đổi từng năm, khó khăn trong việc xác định nguồn gốc sử dung đất, công tác tái định cƣ thực hiện chậm, giá cả vật tƣ xây dựng thay đổi tăng, quá trình điều chỉnh TMĐT do chênh lệch giá đã làm ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện dự án và giải ngân vốn đầu tƣ.
Quá trình phê duyệt dự án đầu tƣ của tỉnh không dựa vào khả năng cân đối vốn, thiếu kiểm tra, nên mặc dù số công trình dở dang thiếu vốn còn nhiều, nhƣng vẫn bố trí nhiều công trình khởi công mới. Dẫn đến việc đầu tƣ dàn trải, thiếu tập trung.
Vai trò kiểm soát thanh toán VĐT của KBNN còn hạn chế, chỉ căn cứ vào hồ sơ do chủ đầu tƣ gửi đến mà chƣa coi trọng công tác kiểm tra hiện trƣờng trƣớc khi thanh toán, nên không sát với thực tế. Không có chế tài quy định về thời gian phải cung cấp đủ hồ sơ, cũng nhƣ trách nhiệm của các cơ quan liên quan, dẫn đến tình trạng vốn thì chờ để thanh toán còn đơn vị thi công thì thiếu vốn thi công.
e. Nguyên nhân về nguồn lực con ngƣời
- Nguyên nhân của những tồn tại trên phải kể đến yếu tố con ngƣời. Yếu tố con ngƣời bao gồm con ngƣời trong bộ máy quản lý (vai trò là giám sát) và con ngƣời trong mối quan hệ với các bên liên quan dự án (điều hành dự án). Chỉ cần một trong hai mắt xích này bị hỏng thì việc quản lý vốn đầu tƣ sẽ không đạt đƣợc kết quả nhƣ mong muốn. Có thể kể đến một số nguyên nhân cơ bản sau:
+ Làm việc thiếu trách nhiệm
các ban quản lý dự án và nhà thầu tƣ vấn, xây dựng. Con ngƣời bị sa sút về đạo đức thể hiện dƣới dạng đòi hối lộ, đƣa đút lót, thông đồng móc ngoặc, gian lận...
+ Thiếu năng lực công tác
Năng lực của các tổ chức tƣ vấn lập dự án và thiết kế kỹ thuật thấp, dẫn tới chất lƣợng hồ sơ dự án thấp; năng lực quản lý của các chủ đầu tƣ, ban quan lý dự án còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm.
+ Về phẩm chất đạo đức
Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ làm công tác quản lý đầu tƣ và xây dựng còn kém, thậm chí thƣờng lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí công tác để trục lợi bất chính, sự thất thoát vốn đầu tƣ còn nhiều, tình trạng tham nhũng, lãng phí còn khá phổ biến.
- Các yếu kém về nguồn lực con ngƣời và con ngƣời đã lợi dụng những sơ hở của luật pháp để mƣu cầu lợi ích riêng của cá nhân, đƣợc biểu hiện:
+ Ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ còn biểu hiện cục bộ, cá nhân, chạy theo hình thức, áp đặt chủ quan, không lắng nghe tƣ vấn chuyên môn, xem thƣờng pháp luật, xem trình tự thủ tục đầu tƣ là thứ gò bó quyền lực của mình.
+ Việc bàn bạc cân nhắc, tính toán các khía cạnh về lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, môi trƣờng đầu tƣ còn hời hợt, thiếu cụ thể.
+ Đầu tƣ không đồng bộ, nhƣ: nhiều tuyến đƣờng vừa làm xong đã đào lên, lấp xuống để lắp đặt các hệ thống cấp, thoát nƣớc, điện, điện thoại…gây lãng phí vốn.
+ Kế hoạch vốn đầu tƣ thấp, không sát với khối lƣợng và tiến độ thực hiện dự án. Nhiều dự án có khối lƣợng nợ đọng kéo dài chƣa đƣợc thanh toán. + Việc bổ sung vốn cuối năm và kéo dài thời gian thanh toán nợ khối lƣợng qua năm sau, đã vô tình ủng hộ việc chấp hành pháp luật đầu tƣ không
nghiêm.
+ Trình độ và năng lực của chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án còn hạn chế, thiếu tính chuyên nghiệp, yếu cả về chuyên môn và trình độ quản lý, chậm nắm bắt những quy định pháp luật mới bổ sung sửa đổi trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB.
+ Một bộ phận cán bộ công chức làm công tác quản lý vốn đầu tƣ còn yếu, sa sút đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp, nhƣ đòi hối lộ, thông đồng móc ngoặc, gian lận...
Tóm lại, Do các quy định về quản lý dự án ĐTXD chƣa đồng bộ và thƣờng xuyên thay đổi; thủ tục đầu tƣ nguồn vốn NSNN phức tạp; năng lực của cơ quan nhà nƣớc, của chủ đầu tƣ và đơn vị tƣ vấn còn hạn chế, năng lực nhà thầu chƣa đáp ứng yêu cầu thi công; công tác giám sát đánh giá đầu tƣ và thanh tra kiểm tra không thƣờng xuyên, là nguyên nhân dẫn đến lãng phí, thất thoát trong quản lý vốn đầu tƣ.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Chƣơng 2 đã tiến hành phân tích những đặc điểm tự nhiên, thực trạng về phát triển cơ sở hạ tầng và tình hình KT-XH của tỉnh Quảng Bình. Đánh giá kết quả vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN; phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN những năm vừa qua trên các mặt: công tác huy động các nguồn vốn đầu tƣ XDCB, kết quả về kế hoạch hoá vốn đầu tƣ, phân cấp và điều hành nguồn vốn đầu tƣ, quản lý công tác đấu thầu, kiểm soát, thanh toán vốn và thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ. Qua đó đã nêu lên những tồn tại, hạn chế rút ra nguyên nhân chủ yếu là do quy định của pháp luật về đầu tƣ và quản lý vốn đầu tƣ chƣa thống nhất, các biện pháp chế tài chƣa đủ mạnh, trách nhiệm của các cơ quan quản lý, nguồn vốn NSNN hạn hẹp, tiến độ giải ngân vốn chậm, chất lƣợng nguồn nhân lực chƣa cao đã làm ảnh hƣởng đến công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB của NSNN ở tỉnh Quảng Bình.
CHƢƠNG 3
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XDCB BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH QUẢNG BÌNH