- Mô hình 1: Hệ số hồi quy của I= 0,158 cho biết rằng: khi tổng vốn ựầu tư
3.2.2. Phân tắch thực trạng quản lý ựầu tư công của tỉnh Bến Tre
■ Xác ựịnh mục tiêu kinh tế - xã hội, ngành, lĩnh vực: ựến cuối năm 2010, tỉnh Bến Tre ựã thực hiện tổng cộng 62 ựồ án quy hoạch các loại (phụ lục 4) ựể làm cơ sở lựa chọn dự án ựầu tư công và quản lý ựầu tưtoàn xã hội, trong ựó có 8 ựồ án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, 10 ựồ án quy hoạch sử dụng ựất ựai, 13 ựồ án quy hoạch phát triển ngành, 8 ựồ án quy
dựng từ tỷ lệ 1/2000 trở lên, ngoài ra còn có 8 ựề án và chương trình phát triển ngành, lĩnh vực ưu tiên.
Nhìn chung, công tác lập quy hoạch ựược chắnh quyền ựịa phương rất quan tâm. Tất cả các ngành, lĩnh vực then chốt ựều có quy hoạch ựể ựịnh hướng hoạt
ựộng ựầu tư song hầu hết các ựồ án quy hoạch chỉ dừng lại ở quan ựiểm, mục tiêu, ựịnh hướng ựầu tư và các giải pháp chung có tắnh nguyên tắc ựể phục vụ
công tác quản lý. Một số ựồ án có xác ựịnh các dự án ựầu tư cụ thể, dự kiến tổng mức vốn ựầu tư nhưng không chỉ ra ựược nguồn vốn ựầu tư và/hoặc giải pháp huy ựộng vốn. đồ án Quy hoạch thủy lợi tỉnh Bến Tre ựến năm 2020 (2011) có
tổng mức vốn ựầu tưlà 46.436 tỷ ựồng, gấp 11,8 lần tổng vốn thực hiện ựầu tư
do tỉnh Bến Tre quản lý trực tiếp giai ựoạn 2006-2010; ựồ án Quy hoạch cấp nước nông thôn ựến năm 2020 (2010) có tổng mức ựầu tưlà 1.522 tỷ ựồng, gấp 17 lần tổng vốn ựầu tư cấp nước cả giai ựoạn 5 năm 2006-2010.
Có thể nói rằng, hầu hết quy hoạch chỉ là khát vọng tốt ựẹp mà không có tắnh khả thi; kết quả thực hiện mục tiêu quy hoạch là cực kỳ nhỏ, thậm chắ
nhiều ựồ án quy hoạch không có dự án ựầu tư ựược thực hiện. Như vậy, những yếu kém trong công tác lập quy hoạch của tỉnh Bến Tre là tương ựồng với kết quả khảo sát của các nghiên cứu trước ựây về chất lượng của công tác lập quy hoạch trên phạm vi cả nước.
■ Sự phù hợp của ựề xuất dự án:khảo sát 169 dự án khởi công mới giai
ựoạn 2006-2010 (phụ lục 5) cho thấy, hầu hết dự án ựầu tư ựều phù hợp với quy hoạch nhưng có ựến 68% dự án không nằm trong kế hoạch ựầu tư công do
Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt, trong ựó các ngành, lĩnh vực có dự án thực hiện ngoài kế hoạch nhiều nhất là khoa học Ờ công nghệ với 100% dự án, quản lý nhà nước với 96%, giao thông vận tải với 71%, giáo dục và ựào tạo với 67% dự án. điều này nói lên rằng, không chỉ quy hoạch kém mà ngay cả lựa chọn dự án ựầu tư cũng trong tình trạng tương tự.
■ Phân tắch kinh tế dự án ựầu tư: Biểu ựồ 3.1 cho thấy, có khoảng 47% dự án ựầu tưnhỏ dưới 15 tỷ ựồng chỉ lập báo cáo kinh tế kỹ thuật và ựi thẳng vào thiết kế bản vẽ thi công mà không tiến hành các phân tắch lựa chọn phương án ựầu tư, phân tắch tài chắnh, kinh tế, xã hội và môi trường, trong ựó
lĩnh vực hạ tầng ựô thị - nông thôn có 48% dự án nhỏ, giao thông có 52% dự
án nhỏ và có khối quản lý công có ựến 68% dự án nhỏ. điều ựó cho thấy rằng, Bến Tre cần xem xét lại chắnh sách ựầu tư công, nên tập trung vốn vào những dự án lớn có sức lan tỏa, tạo ựộng lực thúc ựẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội
tỉnh, tránh ựầu tư vào những dự án nhỏ giải quyết nhu cầu trước mắt, chỉ có ảnh hưởng trong phạm vi hẹp. Biểu ựồ 3.1. Tỷ lệ dự án ựầu tưcó phân tắch kinh tế 100% 0% 75% 25% 48% 52% 52% 48% 75% 25% 83% 17% 57% 43% 32% 68% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% CN NN GT HT đT-NT KHCN YT-XH GDđT QLNN
Có phân tắch kinh tế Không phân tắch kinh tế
Nguồn: Sở Kế hoạch và ựầu tư và tắnh toán của tác giả
Mặt khác, khảo sát cũng cho thấy rằng, tất cả dự án ựầu tư trên ựịa bàn không áp dụng Khung logic trong lập, thẩm ựịnh, phê duyệt dự án và theo dõi,
ựánh giá kết quả thực hiện. đây cũng là ựiểm yếu chung ựòi hỏi Chắnh phủ
cần sớm luật hóa áp dụng Khung logic và Khung theo dõi và ựánh giá ựể nâng cao hiệu quả ựầu tư công.
■ Năng lực thẩm ựịnh dự án ựầu tư:nhiệm vụ thẩm ựịnh dự án ựầu tư
trên ựịa bàn tỉnh ựược giao cho Sở Kế hoạch ựầu tư làm ựầu mối thực hiện. Bộ máy thực hiện công tác thẩm ựịnh hiện có 5 người, trong ựó có 2 kỹ sư
xây dựng và 3 cử nhân kinh tế. Ngoại trừ ựược tập huấn các kiến thức pháp luật về ựầu tư, ựội ngũ này chưa qua ựào tạo chuyên sâu về thẩm ựịnh dự án
ựầu tư, ựặc biệt là thẩm ựịnh kinh tế.
Bảng 3.5. Thẩm ựịnh, phê duyệt dự án ựầu tư qua các năm
2006 2007 2008 2009 2010 Tổng cộng Tổng cộng 20 56 39 108 197 420 Dự án nhóm A 1 3 4 Dự án nhóm B 2 5 9 6 25 47 Dự án nhóm C 18 51 29 102 169 369
Nguồn: Sở Kế hoạch và ựầu tư
Như thể hiện ở Bảng 3.5, nếu năm 2009 Sở Kế hoạch và ựầu tưựã thẩm
ựịnh 108 dự án thì sang năm 2010 số dự án tăng gần gấp ựôi10. Như vậy, với
ựội ngũ và năng lực hạn chế nhưng cơ quan thẩm ựịnh ựang ựảm ựương một khối lượng công việc khá lớn và ngày càng tăng lên, do vậy chất lượng công
tác thẩm ựịnh dự án thấp là ựiều khó tránh khỏi.
■ Sựựộc lập trong thẩm ựịnh dự án công: theo quy ựịnh hiện hành của
Chắnh phủ, người quyết ựịnh ựầu tư có trách nhiệm tổ chức thẩm ựịnh dự án trước khi phê duyệt; ựầu mối thẩm ựịnh dự án là ựơn vị chuyên môn trực thuộc cấp quyết ựịnh ựầu tư. Cụ thể, ựối với dự án do Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh quyết ựịnh ựầu tưthì Sở Kế hoạch và ựầu tưlà ựầu mối thẩm ựịnh dự án, dự án do Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã quyết ựịnh ựầu tưthì ựầu mối thẩm ựịnh dự án là cơ quan có chức năng quản lý kế hoạch ngân sách trực thuộc người quyết ựịnh ựầu tư. Chắnh quy ựịnh này làm cho công tác thẩm
ựịnh dự án ựầu tư có tắnh ựộc lập yếu. Tác giả cho rằng, ựiểm yếu này cần
phải thay ựổi, trước hết là từ quy ựịnh của pháp luật nhằm ựảm bảo sự ựộc lập trong thẩm ựịnh dự án công theo ựúng chuẩn mực chung.
■ Quan hệgiữa chi ựầu tư với chi hoạt ựộng và duy tu bảo dưỡng tài sản: dữ liệu cho phân tắch chỉ số này thu thập từ báo cáo quyết toán ngân sách hằng năm. Do vốn ựầu tư thực hiện từ nguồn XSKT và TPCP không thể hiện trong cân ựối ngân sách nên tác giả ựưa thêm vào ựể tắnh toán các tỷ lệ dựa
vào số thực tế giải ngân của hai nguồn vốn này.
Bảng 3.6. Cơ cấu chi ngân sách
Chỉ tiêu 2006 2007 2008 2009 2010 BQ 06-10
Tăng chi thường xuyên 29% 28% 5% 26% 21% 22%
-Trong ựó: tăng chi duy tu -12% 35% 10% 26% 39% 20% Tăng chi đTPT 6% -7% 43% -4% 12% 10% Tăng chi đTPT* 6% 71% 34% 8% 8% 25% Tăng chi đTPT ** 6% 76% 57% 48% -2% 37% Chi đTPT***/tổng chi NS 31% 25% 22% 25% 21% 25%
đầu tư phát triển (đTPT) bao gồm: ựầu tư tập trung và hỗ trợ có mục tiêu của trung ương ựược tắnh trong cân ựối ngân sách.
đTPT* bao gồm: đTPT và chi ựầu tư quản lý qua ngân sách (nguồn thu XSKT).
đTPT** bao gồm: đTPT* và TPCP.
đTPT*** bao gồm đTPT và duy tu bảo dưỡng. Nguồn: Sở Tài chắnh và tắnh toán của tác giả.
Bảng 3.6 cho thấy, chi ựầu tư giai ựoạn 2006-2010 tăng bình quân
khoảng 25%/năm, chi thường xuyên tăng khoảng 22%/năm, riêng chi cho bảo dưỡng tài sản tăng khoảng 20%/năm. Chi ựầu tư bao gồm các nguồn: ựầu tư
tập trung, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương, chương trình mục tiêu quốc gia và nguồn thu ựể lại quản lý qua ngân sách (XSKT), nếu tắnh cả
25% tổng chi ngân sách. Ngoài ra, hằng năm ựịa phương còn ứng trước ngân
sách cho ựầu tư với số vốn không nhỏ. Năm 2010, ngân sách tỉnh tạm ứng
ngoài kế hoạch cho các chủ ựầu tư theo báo cáo của Sở Tài chắnh là 144 tỷ ựồng, chiếm 17% dự toán chi ựầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước do Hội ựồng nhân dân tỉnh giao. Năm 2011, trong khi cả nước ựang thực hiện
Nghị quyết 11 thì Bộ Tài chắnh tạm ứng cho ựịa phương 325 tỷ ựồng vốn
nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước và ựịa phương ứng trước cho các chủ ựầu tư
gần 300 tỷ ựồng từ tăng thu XSKT ựể chi ựầu tư.
Có thể nói rằng, ựầu tư mới ựã ựược ưu tiên quá mức, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi tiêu công và tăng khá cao, trong khi chi duy tu bảo dưỡng tài
sản không tăng tương ứng. Hơn nữa, chưa có sự minh bạch cần thiết trong
quản lý ngân sách, cụ thể là vốn ngân sách ứng trước cho ựầu tư không thông qua Hội ựồng nhân dân tỉnh mà do Tỉnh ủy và Ủy ban nhân dân tỉnh quyết
ựịnh và nguồn TPCP không ựưa vào cân ựối ngân sách mà theo dõi riêng. Kết
quả khảo sát ở tỉnh Bến Tre cũng tương tự như khảo sát của Sử đình Thành
và Bùi Thị Mai Hoài (2008) trong một tài liệu ựã dẫn. Ở ựây có liên quan ựến vấn ựề thể chế quản lý ngân sách. Nếu ựiều này nếu tiếp tục diễn ra sẽ không những làm cho ựầu tư công không mang lại hiệu quả bền vững vì nhiều công
trình nhanh xuống cấp, hư hỏng phải tháo dỡ ựể xây dựng lại mà còn tiềm
tàng gây bất ổn kinh tế vĩ mô.
■ Trình tựưu tiên trong ựầu tư công: tác giả sử dụng số liệu giải ngân vốn ựầu tư hằng năm cho các dự án thực hiện ựầu tư (tức giai ựoạn xây dựng công trình, bao gồm công trình chuyển tiếp và khởi công mới) thuộc tất cả các nguồn vốn: ựầu tư tập trung, hỗ trợ có mục tiêu từ trung ương, nguồn thu ựể lại quản lý qua ngân sách (XSKT) và TPCP do tỉnh quản lý trực tiếp ựể phân
Theo ựịnh hướng phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Bến Tre giai ựoạn 2006- 2010 do Hội ựồng nhân dân tỉnh Bến Tre thông qua ựã xác ựịnh giao thông, công nghiệp và nông nghiệp là 3 lĩnh vực ưu tiên ựầu tư, chiếm ựến 60% tổng
ựầu tư công, giáo dục ựào tạo, phát triển xã hội, khoa học công nghệ, an ninh quốc phòng và ựầu tư khác chiếm 40%. đó là ựịnh những ựịnh hướng chung
có tắnh nguyên tắc làm cơ sở cho việc bố trắ, quản lý sử dụng nguồn lực công.
Bảng 3.7. Vốn thực hiện dự án do ựịa phương quản lý Chỉ tiêu 2006 2007 2008 2009 2010 Vốn thực hiện dự án (tỷ ựồng) 268,785 488,155 797,164 1.244,549 1.131,141 -Giao thông 79,564 107,138 283,548 417,036 359,792 -Thủy lợi 15,811 31,189 111,368 203,876 111,974 -Giáo dục 58,390 180,203 171,337 276,511 265,637 -Công nghiệp 30,793 64,400 78,368 66,000 67,390 -Hạ tầng ựô thị nông thôn 35,210 51,647 35,145 79,887 96,856 -Khoa học công nghệ 6,370 7,606 10,530 15,183 4,544 -Quản lý công 20,293 17,706 27,534 45,224 59,451 -Y tế, văn hóa và xã hội 22,354 28,266 79,334 140,832 165,497
Nguồn: Sở Kế hoạch và ựầu tư
Biểu ựồ 3.2 cho thấy, khung khổ chi tiêu tổng quát không bị vi phạm song từng lĩnh vực cụ thể có sự khác biệt giữa mục tiêu và thực hiện. Lĩnh vực giao thông và giáo dục ựược ưu tiên hơn vì có nguồn lực ựược Chắnh phủ
hỗ trợ và ựối ứng của ựịa phương ựể thực hiện chương trình ựầu tưựường ô tô
ựến trung tâm xã và chương trình kiên cố hóa trường lớp học giai ựoạn 2006- 2010. Lĩnh vực nông nghiệp thực hiện chỉ ựạt 50% vì hầu như không triển khai dự án mới mà chờ xem xét tác ựộng của một số dự án lớn ựã hoàn thành giai ựoạn trước như cống ựập Ba Lai (hoàn thành 2002, ựưa vào sử dụng 2004) trước khi tiếp tục ựầu tư hoàn chỉnh hệ thống (dự kiến 2011-2015). Riêng hạ tầng trong hàng rào các khu công nghiệp cơ bản ựáp ứng nhu cầu doanh nghiệp nên ựịa phương dành vốn ựầu tư hệ thống giao thông ngoài
Biểu ựồ 3.2. Ưu tiên ựầu tư công giai ựoạn 2006-2010
30% 11% 11% 9% 25% 9% 1% 4% 10% 21% 19% 20% 11% 11% 2% 5% 11% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% GT TL CN GDđT HT đT-NT KHCN QLNN YT-VH-XH Thưc hiên 06-10 Muc tiêu 06-10
Nguồn: Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre và tắnh toán của tác giả
Như vậy, ở tiêu chắ này, xét về tổng thể, tỉnh Bến Tre ựã tuân thủ khá tốt những nguyên tắc chung ựã xác lập và nhất quán với các ưu tiên chắnh sách
của chắnh phủ.
■ Tỷ lệ hoàn thành chương trình, dự án ựầu tư hằng năm: theo quy
ựịnh hiện hành của Việt Nam, dự án nhóm B bố trắ vốn thực hiện không quá 4 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm. Xem xét phân bổ ngân sách vốn cho các dự án khởi công mới thời kỳ 2006-2010 của tỉnh Bến Tre cho thấy: năm 2006 mức ựộ hoàn thành các dự án ựầu tư (so sánh giữa tổng mức vốn ựầu tư
với kế hoạch vốn bố trắ trong năm ựó) là 7%, năm 2007 ựạt 12%, năm 2008
ựạt 15% và năm 2009-2010 ựạt 16% (phụ lục 5). Tức bình quân mỗi năm có khoảng 13% công trình hoàn thành ựưa vào sử dụng.
Kết quả ựó nói lên rằng, mặc dù tình trạng dàn trải trong ựầu tư công có ựược cải thiện, song chưa có tiến bộ ựáng kể. Dàn trải làm cho công trình chậm ựưa vào khai thác sử dụng, giảm hiệu suất và hiệu quả ựầu tư, và là
nguyên nhân chắnh gây nên lãng phắ vốn ựầu tư. Rõ ràng, chắnh quyền ựịa phương cần phải cải thiện nhiều hơn chỉ số này ựể nâng cao hiệu quả ựầu tư.
■ Sựtham gia của công chúng: cơ quan chuyên môn của ựịa phương ựã
tổ chức tập huấn cho 100% xã, phường, thị trấn quy chế giám sát ựầu tư cộng
ựồng ban hành kèm theo Quyết ựịnh 80/2005/Qđ-TTg ngày 18 tháng 4 năm 2005 của Thủ tướng Chắnh phủ song kết quả thực hiện là kém. Nếu năm 2008
có 62% xã tổ chức giám sát cộng ựồng thì sang năm 2010 chỉ còn 36% số xã.
Phạm vi và nội dung giám sát chỉ xoay quanh các dự án ựầu tư do cấp xã quyết
ựịnh ựầu tưphục vụ cộng ựồng hoặc do cộng ựồng dân cư tự góp vốn thực hiện như: ựường giao thông nông thôn xóm ấp, nạo vét kênh mương nội ựồng, xây dựng cống rãnh thoát nước, vỉa hè,ẦCác dự án do tỉnh, huyện ựầu tư trên ựịa
bàn xã chưa có sự tham gia giám sát tắch cực của người dân. Vấn ựề này do các nguyên nhân chủ yếu như sau: thiếu kinh phắ cho công tác giám sát ựầu tư cộng
ựồng (mỗi xã ựược phân bổ khoảng 2 triệu ựồng/năm), thiếu công khai minh
bạch về dự án của chủ ựầu tư, không có hệ thống theo dõi dự án mang tắnh chuẩn mực chung và khả năng chuyên môn của Ban giám sát cộng ựồng yếu. Những nguyên nhân trên càng rõ ràng hơn khi so sánh với những dự án ODA