PHÂN cấp QUẢN lý NGÂN SÁCH tại VIỆT NAM HIỆN NAY

Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH KHOA SAU ĐẠI HỌC -----ooo0ooo----- Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY GVHD : PHẠM QUANG HUY Lớp : Kế toán ngày – K20 SVTH :Trần Thị Diễm Phụng Tp.HCM, ngày 08 tháng 10 năm 2012 1 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY SỰ CẦN THIẾT CỦA ĐỀ TÀI: Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa phương, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa phương mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn. Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài,…giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước. Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây là một Luật quan trọng trong hệ thống pháp luật về tài chính của nước ta. Qua hơn 6 năm thực hiện Luật NSNN đã phát huy được nhiều mặt tích cực, nâng cao được hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, củng cố kỷ luật tài chính, tăng cường tích lũy, sử dụng tiết kiệm NSNN, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Trong quá trình thực hiện, phâp cấp quản lý ngân sách là một vấn đề nổi cộm cần phải được tổng kết, phân tích, đánh giá để sửa đổi cho phù hợp nhằm hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách tài chính phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy nền kinh tế nước ta hội nhập với nền kinh tế thế giới, đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và việc điều hành ngân sách nhà nước nói riêng. Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước. 2 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY II. KHÁI NIỆM VÀ NGUYÊN TẮC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước. Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta. Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia. Nguyên tắc này được thể hiện: - Mọi chính sách, chế độ quản lý ngân sách nhà nước được ban hành thống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương. - Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách trung ương đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân sách địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương. Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý ngân sách nhà nước, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây. Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ. 3 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY III. NỘI DUNG CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Dựa trên cơ sở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được quy định rõ trong chương II và III của luật ngân sách nhà nước bao gồm: Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành ngân sách nhà nước từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách. Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành ngân sách nhà nước trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch ngân sách nhà nước. Về các khoản thu ngân sách nhà nước: Hiện nay, theo luật ngân sách nhà nước sửa đổi, việc phân chia nội dung thu ngân sách nhà nước không dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế: * Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình * Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách. Hiện nay, luật quy đinh: * Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh. Các khoản thu được phân chia gồm: Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn đầu tư tại Việt nam Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết. Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh. 4 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương Các khoản thu 100% 1.thuế GTGT hàng nhập khẩu 2.thuế xuất, nhập khẩu 3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt hàng, dịch vụ) 4.thuế thu nhập doanh nghiệp của đơn vị hạch toán toàn ngành 5.thu từ dầu khí 6.thu nhập từ vốn góp của nhà nước, tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các cơ sở kinh tế 7.các khoản do Chính phủ vay, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước 8.các khoản phí, lệ phí theo quy định 9.thu kết dư NSTƯ 10.các khoản thu khác. 1.tiền cho thuê đất 2.tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước 3.lệ phí trước bạ 4.thu từ hoạt động xổ số kiến thiết 5.viên trợ không hoàn lai của nước ngoài trực tiếp cho địa phương 6.các khoản phí, lệ phí theo quy định 7.các khoản đóng góp tự nguỵện của cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước 8.thu kết dư NSĐP 9.thu bổ sung từ NSTƯ 10.các khoản thu khác theo quy định. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh. 1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt động sổ xố kiến thiết)2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn ngành và hoạt động xổ số kiến thiết)3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN. Các khoản thu phân chia giữa tỉnh, huyện, xã 1.thuế chuyển quyền sử dụng đất2.thuế nhà đất3.thuế sử dụng đất nông nghiệp4.thuế tài nguyên5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nước thu vào vàng mã, kinh doanh vũ trường, mát xa,…tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định. Về các khoản chi ngân sách nhà nước Theo luật ngân sách nhà nước, nội dung chi ngân sách nhà nước được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ ngân sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống nhau: Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn, phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước. 5 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển. Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thường xuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu hồi trong những điều kiện nhất định. Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới đến chi đầu tư phát triển. Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì nếu cứ ưu tiên chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu tiên chi đầu tư phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt ngân sách nhà nước. Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên, tuy nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản chi. Chi đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy mô lớn, có tác dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng. Còn các khoản chi của ngân sách địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm vi địa phương đó. Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân sách trung ương thì ngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc phòng, chi về ngoại giao… Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: Gồm hai loại: * Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế * Số bổ sung theo mục tiêu. Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống ngân sách nhà nước và chế độ phân cấp và quản lý ngân sách nhà nước đã bước đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động ngân sách nhà nước có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của ngân sách nhà nước trong cơ chế kinh tế mới ở nước phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh. Lĩnh vực Ngân sách trung ương Ngân sách tỉnh 1.Chi xây dựng cơ bản- Các công trình kinh tế then chốt quan trọng.- Các công trình hạ tầng cơ sở2.Chi vốn lưu động.3.Chi trả nợ (trong và ngoài nước).4.Chi dự trữ Nhà nước. NSTƯ đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý.Các xí nghiệp trong và ngoài nước do trung ương quản lý.Hầu hết NSTƯ đảm nhận chi trả nợ nước ngaòi.Hầu hêt NSTƯ đảm nhiệm. NSĐP đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở do địa phương quản lý.Các xí nghiệp do địa phương quản lý.Trả nợ trong nước, địa phương đảm nhận phần huy động xây dựng cơ sở hạ tầng. 6 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY 1.C hi quản lý Nhà nước.2.Chi sự nghiệp kinh tế nông nghiệp, thuỷ lợi Lâm nghiệp Giao thong Kiến thiết thị chính.3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ thong Chi hoạt động thường xuyên giáo dục Chi chương trình mục tiêu 4.Chi sự nghiệp đào tạo Các trường đại học. Các trường trung học 5.Chi y tế 6.Chi nghiên cứu khoa học 7.Chi văn hoá thông tin 8.Chi thể dục, thể thao 9.Chi quốc phòng, an ninh 10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội 11.Chi trợ cấp ngân sách xã 12.Chi khác Toàn bộ bộ máy quản lý Nhà nước của trung ương Duy trì bảo vệ đê điều trung ương Duy tu, tu bổ các đường giao thông, các công trình kiến thiết do trung ương quản lý. Một số công trình quan trọng như xoá mù chữ, giáo dục miền núi…Các trường đại học đa ngành Một số trường PTTH khu vực Các cơ sở y tế chữa bệnh trung ương Nghiên cứu khoa học cơ bản Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do trung ương quản lý Toàn bộ hoạt động chính quy Các tổ chức thuộc trung ương Tuỳ thuộc khả năng của NSTƯ Toàn bộ bộ máy Nhà nước của địa phương Bảo vệ đê điều, hỗ trợ làm thuỷ lợi, thuỷ nông Sửa chữa các đường giao thông địa phương Chi toàn bộ các trường tự tiểu học trở lên, kể cả mẫu giáo.Các trường trung học, dạy nghề Cơ sở chữa và khám bệnh do địa phương quản lý Nghiên cứu ứng dụng Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do địa phương quản lý Dân quân du kích và tuyển quân Các tổ chức thuộc địa phương Tuỳ thuộc vào phân bổ của NSTƯ III. VIỆC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH SAU 10 NĂM THỰC HIỆN LUẬT NGÂN SÁCH: 1. Những kết quả đạt được qua 10 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà nước Thứ nhất: Luật Ngân sách nhà nước đã tạo ra khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả Ngân sách nhà nước; tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại; nâng cao thẩm quyền của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân; trách nhiệm và quyền hạn chính phủ, các bộ ngành trung ương, các địa phương và đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước. Thứ hai: Luật Ngân sách nhà nước đã tạo điều kiện cho việc thực hiện quản lý tập trung thống nhất Ngân sách nhà nước; bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội và việc điều hành thống nhất của Chính phủ đối với Ngân sách nhà nước; đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương đồng thời tăng cường phân cấp quản lý, tạo thế chủ động gắn với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Việc phân cấp quản lý, sử dụng ngân sách tương đối rõ ràng, cụ thể góp phần nâng cao trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương và các đơn vị trong quản lý, sử dụng Ngân sách nhà nước. Thứ ba: Cải cách và đổi mới toàn diện trong từng khâu của quá trình ngân sách (lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách). Vai trò của dự toán trong việc quản lý điều hành ngân sách đã được coi trọng; qui trình chi ngân sách được đổi mới, chuyển từ hình thức cấp phát bằng hạn mức sang phương thức các đơn vị sử dụng ngân sách được căn cứ vào nhiệm vụ, tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi để rút kinh phí theo dự toán được cấp có thẩm quyền giao; vai trò kiểm soát chi của Kho bạc nhà nước được tăng cường; tính chủ động và tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách được nâng cao; tăng cường vai trò thanh tra, kiểm tra, kiểm toán gắn với xử lý trách nhiệm. Dự phòng ngân sách và dự trữ tài chính được qui định cụ thể tạo thế chủ động cho Ngân sách nhà nước để thực 7 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY hiện các nhiệm vụ cấp bách, phòng chống thiên tai, dịch bệnh; thực hiện công khai ngân sách được đẩy mạnh. Thứ tư: Tăng cường thực hiện và tính chủ động của Quốc hội và Hội đồng nhân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán Ngân sách nhà nước. Thứ năm: Việc phân bổ, giao dự toán ngân sách dần dần phù hợp với thực tế và đặc thù của các đơn vị đồng thời Luật cũng qui định rõ về cách thức và thời gian phân bổ ngân sách đồng thời yêu cầu việc phân bổ và giao dự toán toán phải khớp đúng tổng mức, chi tiết theo từng lĩnh vực của dự toán Ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao tạo sự minh bạch trong phân chia ngân sách và tíh chủ động cho các đơn vị sử dụng ngân sách. * Về phân cấp quản lý ngân sách - Hệ thống Ngân sách nhà nước hiện nay còn mang tính lồng ghép nên qui trình ngân sách (khâu dự toán và quyết toán) khá phức tạp và nếu HĐND tuân thủ phương án phân bổ ngân sách của ngân sách cấp trên thì việc quyết định dự toán của HĐND chỉ mang tính hình thức, nếu không tuân thủ thì dẫn đến quyết định dự toán của Quốc hội hoặc HĐND cấp trên không được cấp dưới tuân theo. Việc đưa ra kết luận, kiến nghị kiểm toán cũng sẽ rất khó khăn nhất là trong các trường hợp việc không tuân thủ các quyết định của cấp trên nhưng lại phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, mang lại hiệu quả mà không làm lãng phí ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. - Một số địa phương chưa chủ động phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho cấp dưới mặc dù Luật Ngân sách nhà nước đã qui định rõ thẩm quyền thuộc về địa phương. Phân cấp nguồn thu cho ngân sách xã cũng chưa hợp lý, các xã đều được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất) dẫn đến quá trình thực hiện một số xã thừa nguồn để thực hiện nhiệm vụ chi trong khi có xã nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi. - Về ngân sách địa phương hỗ trợ cho các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn: Luật Ngân sách nhà nước qui định không được dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo qui định của Chính phủ. Tuy nhiên trong thực tế, hầu hết các địa phương còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan trung ương ở địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn. Việc hỗ trợ không được qui định cụ thể dẫn đến giữa các địa phương hỗ trợ cho đối tượng không thống nhất và gây áp lực về ngân sách của địa phương, nhất là đối với những tỉnh còn phải nhận hỗ trợ của ngân sách trung ương. Mặt khác khó khăn trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiến nghị của cơ quan thanh tra, kiểm toán trong công tác quản lý sử dụng kinh phí này. - Về bố trí và sử dụng dự phòng: Luật Ngân sách nhà nước không quy định các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc được để lại dự phòng để đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm. Trong quá trình triển khai, do gặp khó khăn trong việc chủ động thực 8 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY hiện các nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh một số bộ, ngành và cơ quan khi giao dự toán đã lập quĩ dự phòng để phục vụ nhu cầu bất thường trong năm. Mặt khác Luật Ngân sách nhà nước chưa qui định chặt chẽ, cụ thể các khoản được phép chi từ nguồn dự phòng, dẫn đến nhiều địa phương đã sử dụng dự phòng để điều hành ngoài dự toán khoản chi “bất thường” mang tính chất mua sắm, chi hoạt động thường xuyên. 2. Những bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: 2.1. Về phân cấp nguồn thu Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) qui định về phân cấp quản lý các khoản thu và các khoản chi giữa NSTW và NSĐP. Việc phân cấp NSĐP trong đơn vị tỉnh giữa ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã được giao cho HĐND tỉnh. NSTW và NSĐP tuy được đảm bảo tính độc lập bằng các khoản thu được hưởng 100%, nhưng nhìn chung hệ thống NSNN còn mang tính thứ bậc, và tính lồng ghép cao của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Cụ thể là khoản thu bổ sung của ngân sách cấp dưới từ ngân sách cấp trên được Quốc hội quyết định hàng năm, còn khoản thu điều tiết từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu theo Điều 30 Khoản 2 Luật NSNN cũng được phân cấp trong thời kỳ ổn định bởi Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo Nghị quyết của Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định tỉ lệ thu điều tiết linh hoạt giữa NSTW hoặc NSĐP, nhưng việc tăng tỉ lệ điều tiết về NSTW có thể làm hạn chế quyền tự chủ của địa phương có điều kiện kinh tế xã hội phát triển trong quản lý và khai thác nguồn thu đáp ứng yêu cầu phát triển. Còn đối với địa phương không có khả năng tự cân đối nguồn thu so với nhiệm vụ chi, qui định khoản thu bổ sung của ngân sách địa phương theo Luật NSNN hiện nay là tạo ra lợi ích để các địa phương không cân đối được nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi. Luật NSNN tuy có phân cấp cho HĐND tỉnh trong quyết định các khoản thu trong phạm vi địa phương nhưng Quốc hội vẫn nắm quyền điều tiết lớn thông qua quyết định khoản thu bổ sung có mục tiêu. Hơn thế nữa, thông qua qui định thưởng tăng thu so với dự toán cho NSĐP (Điều 59 Khoản 5), Quốc hội có thể tác động vào nguồn thu tại các địa phương. HĐND tỉnh quyết định phân cấp khoản thu và khoản chi thuộc địa phương theo Điều 32 và Điều 33 Luật NSNN. HĐND tỉnh căn cứ vào tờ trình của Ủy ban nhân dân tỉnh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỉ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương thực hiện trong năm tài chính tiếp theo, báo cáo thẩm tra của Ban kinh tế – Ngân sách của HĐND tỉnh và ý kiến đại biểu HĐND, HĐND tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu, tỉ lệ phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương thực hiện trong thời kỳ ổn định. Có thể thấy quyền tự chủ của HĐND tỉnh thông qua việc quyết định phân cấp các khoản thu trong phạm vi địa phương theo Luật NSNN đối với khoản thu được hưởng 100%. Các cấp ngân sách huyện và xã chỉ được thu theo quyết định phân cấp quản lý nguồn thu theo Nghị quyết của HĐND tỉnh. Nên thực chất, có thể nói việc tự chủ của các cấp ngân sách trong tỉnh còn bị hạn chế. Do các địa phương có các điều kiện kinh tế – xã hội khác nhau cũng như có các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng khác nhau nên việc thống nhất tỉ lệ điều tiết giữa NSTW 9 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY và NSĐP được giao trong thời kỳ ổn định là khó khăn. Hiện nay, công thức tính tỉ lệ phân chia là một loại công thức gián tiếp mang tính tổng thể. Việc tính toán tỉ lệ điều tiết, mức bổ sung cho mỗi cấp có nhiều phức tạp do cách tính mức thiếu hụt cần bổ sung cho ngân sách tỉnh bao gồm cả mức thiếu hụt của các cấp huyện, xã trong tỉnh. Đến nay chưa có sự thẩm định nào nhất quán về tính hợp lý của các dự toán do cấp dưới lập. Do đó việc kéo dài hỗ trợ ngân sách mang tính cảm tính[1] . Thực tế này cho thấy sự khác biệt trong việc áp dụng qui định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhà nước đối với từng địa phương. 2.2. Về phân cấp nhiệm vụ chi Về nguyên tắc, Luật NSNN qui định các hạng mục chi phân cấp cho NSTW và NSĐP. Tổng chi trong Dự toán NSNN hàng năm của mỗi cấp ngân sách được Quốc hội quyết định cùng với khoản bổ sung cân đối cho NSĐP. - Về chi cho đầu tư phát triển Luật NSNN qui định nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội không có khả năng thu hồi vốn do cấp trung ương hoặc địa phương quản lý. Luật NSNN qui định thẩm quyền của Quốc hội trong quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ NSNN (Điều 15 khoản 5) còn Chính phủ thực hiện tổ chức và điều hành NSNN được Quốc hội quyết định, kiểm tra việc thực hiện NSNN trong đó có các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế – xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản khác (Điều 20, Khoản 5). Chính phủ với tư cách là cơ quan điều hành NSNN có quyền phân cấp việc quản lý đầu tư xây dựng các công trình, dự án có sử dụng NSNN. Luật NSNN qui định nhiệm vụ chi đầu tư phát triển trong đó có hạng mục chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước. Đây là qui định mở cho Chính phủ cụ thể hóa quyền đầu tư của nhà nước vào doanh nghiệp. Xét từ góc độ phân bổ nguồn lực công, thì việc Luật NSNN đặc định một số doanh nghiệp nhà nước để hỗ trợ hay đầu tư là tạo ra lợi ích vật chất không thể đảm bảo nguyên tắc công bằng và bình đẳng trong tạo cơ hội phát triển chung cho các doanh nghiệp nếu không đưa ra căn cứ lý luận và thực tiễn về hiệu quả và ý nghĩa của việc sử dụng NSNN. Trên thực tế, Luật NSNN chưa qui định cụ thể quyền quyết định đầu tư bằng vốn NSNN vào các doanh nghiệp, trách nhiệm và nghĩa vụ giám sát vốn đầu tư của Nhà nước dẫn tới tình trạng khó xác định cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc theo dõi việc sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước và phân tích, đánh giá hiệu quả kinh doanh của DNNN. Việc áp dụng phương thức quản lý thu chi đối với một số hạng mục chưa thích hợp, chưa bảo đảm các nguồn lực tập trung vào NSNN cụ thể là còn tình trạng thiếu kiểm soát chặt chẽ đối với tiền bán cổ phần, khoản tiền lợi nhuận từ liên doanh dầu khí thực hiện theo phương thức ghi thu, ghi chi chưa được đưa vào cân đối NSNN hàng năm[2]. Để tạo ra cơ sở pháp lý bảo đảm xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức sử dụng NSNN đầu tư vào Tập đoàn kinh tế nhà nước và Tổng công ty nhà nước trong điều kiện Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực thì Luật NSNN cần làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm quản lý vốn 10 . trong quản lý ngân sách nhà nước. 2 Đề tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY II. KHÁI NIỆM VÀ NGUYÊN TẮC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH. tài 33: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY SỰ CẦN THIẾT CỦA ĐỀ TÀI: Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính