Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.18 Hình t[r]
(1)VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, GIÁM SÁT CÁC VĂN BẢN LUẬT A GIẢI THÍCH TỪ NGỮ - Giám sát: là việc Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội xem xét, đánh giá hoạt động quan, tổ chức, cá nhân chịu giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội - Kiểm tra văn quy phạm pháp luật: là việc xem xét, đánh giá và kết luận tính hợp Hiến, hợp pháp văn nhằm phát nội dung trái pháp luật, kịp thời đình việc thi hành, huỷ bỏ bãi bỏ văn có nội dung sai trái nhằm đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống hệ thống pháp luật Kiểm tra văn quy phạm pháp luật là hoạt động Chính phủ và các Bộ, quan ngang nhằm xem xét, định đoạt văn quy phạm pháp luật các Bộ trưởng và Thủ trưởng quan ngang ban hành (gồm thông tư, thông tư liên tịch, các văn cá biệt Bộ, Cơ quan ngang bộ), văn quy phạm pháp luật và văn cá biệt Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.3 - Văn quy phạm pháp luật: là văn quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, chứa đựng các quy tắc xử chung, áp dụng nhiều lần và bảo đảm thực nhiều biện pháp Nhà nước, từ giáo dục, thuyết phục đến cưỡng chế Văn quy phạm pháp luật bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội Lệnh, định Chủ tịch nước Nghị định Chính phủ Quyết định Thủ tướng Chính phủ Nghị Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư Chánh án Toà án nhân dân tối cao Thông tư Viện trưởng Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Quyết định Tổng Kiểm toán Nhà nước 10 Nghị liên tịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Chính phủ với quan Trung ương tổ chức chính trị - xã hội Khoản 1, điều Luật Hoạt động giám sát Quốc hội 2003 Khoản 1, điều 90 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Chính phủ kiểm tra văn quy phạm pháp luật, xử lý văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật bộ, quan ngang bộ” Khoản 1, điều 91 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang có trách nhiệm kiểm tra văn quy phạm pháp luật mình và bộ, quan ngang nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực mình phụ trách.” Xem điều Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (12-4-2010) Chính phủ kiểm tra và xử lý văn quy phạm pháp luật TS Phan Trung Hiền, Lý luận nhà nước và pháp luật (quyển 2), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.24 (2) 11 Thông tư liên tịch Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; các Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang 12 Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (Nghị Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị Uỷ ban nhân dân)6 - Hệ thống hoá pháp luật: gồm hoạt động tập hợp hoá và pháp điển hoá Tập hợp hoá: là việc thu thập, xếp các văn quy phạm pháp luật theo tiêu chí định (ví dụ như: theo quan ban hành, theo giá trị pháp lý, theo lĩnh vực, theo ngành mà các văn quy phạm pháp luật đó cùng điều chỉnh) Pháp điển hoá: là hoạt động các quan nhà nước có thẩm quyền đó không tập hợp các văn đã có theo tiêu chí định và loại bỏ văn đã lỗi thời, mâu thuẫn, mà quan là sửa đổi các quy phạm cũ, ban hành thêm quy phạm mới, nâng cao giá trị pháp lý các quy phạm cũ B NỘI DUNG BÁO CÁO I KHÁI QUÁT VỀ LỊCH SỬ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT Ở VIỆT NAM 1) Hoạt động giám sát thời kỳ phong kiến Việt Nam Trong lịch sử hình thành máy nhà nước quân chủ phong kiến Việt Nam, hầu hết các triều đại đã lập chức quan, tổ chức chuyên trách để giúp nhà vua thực chức giám sát việc thi hành pháp luật a Về chủ thể giám sát qua các triều đại phong kiến: - Thời Lý: lập các chức quan Hành khiển, Tả hữu giám thị đại phu - Thời Trần: lập Ngự sử đài, là quan đầu tiên Nhà nước phong kiến Việt Nam giúp nhà vua thực chức giám sát - Thời Lê: sau chiến thắng quân Minh, vua Lê Thái Tổ tiếp tục trì Ngự sử đài, Ngự sử đài có các quan Ngự sử đạo giữ chức giám sát 13 xứ thừa tuyên Bên cạnh Ngự sử đài, các vua Lê lập Lục khoa, là tổ chức các quan chịu trách nhiệm giám sát hoạt động bộ: Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công - Thời Nguyễn: lập quan giám sát gọi là Viện đô sát và sáp nhập Lục khoa trở thành phận Viện đô sát Viện đô sát nhà Nguyễn là quan hoạt động độc lập có chức giám sát tất các quan triều đình và các địa phương b Chức năng, nhiệm vụ các quan giám sát - Can ngăn nhà vua - Đàn hặc các quan chức nhà nước (Tố giác tội lỗi các quan chức nhà nước) - Nhận đơn kiện, điều tra, xét xử lại các vụ án, phúc duyệt các án tử hình Xem Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 Xem khoản 2, điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004 (3) - Kiểm tra định kỳ việc giải các vụ án đã thụ lý, kiểm tra việc giam giữ người Nhận xét: - Ưu điểm: quan giám sát thời phong kiến quyền can ngăn quyền lực tuyệt đối vua trường hợp vua phạm lỗi lầm, điều lệ hà khắc làm hại dân,… - Hạn chế khách quan: xã hội phong kiến thường thì “phép vua thua lệ làng” nên có ít các văn luật ban hành, vì vậy, hoạt động giám sát tập trung vào việc giám sát việc thực pháp luật (tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, áp dụng pháp luật) Hạn chế chủ quan: vua là người đứng đầu nước nên vua là người định cuối cùng kết giám sát (do chất quyền lực nhà nước tập trung vào tay người nên không tránh khỏi trường hợp vua định tuỳ tiện) 2)Lịch sử hoạt động giám sát Quốc hội Việt Nam Hiến pháp 1946 là văn quy phạm pháp luật đầu tiên quy định thẩm quyền giám sát Quốc hội Các quy định việc Nghị viện và Ban thường vụ Nghị viện biểu thông qua các sắc luật Chính phủ đã thể Nghị viện không giám sát tính hợp hiến, hợp pháp việc ban hành văn pháp luật Chính phủ, mà còn kiểm tra hoạt động Chính phủ.7 Kế thừa và phát triển quy định trên Hiến pháp 1946, các Hiến pháp năm 19598, 19809 và 1992 đã ghi nhận chức này theo hướng chi tiết và đầy đủ Điều 83 Hiến pháp 1992 quy định: “…Quốc hội thực quyền giám sát tối cao toàn hoạt động Nhà nước” Trên sở quy định này Hiến pháp, nhằm cụ thể hoá sở pháp lý và nâng cao tính hiệu lực, hiệu chức này, ngày 17/6/2003, Quốc hội nước ta đã chính thức thông qua Luật Hoạt động giám sát Quốc hội II GIỚI THIỆU CHUNG VỀ QUỐC HỘI, THẨM QUYỀN BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI Giới thiệu chung Quốc hội Quốc hội là quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội là quan có quyền lập hiến và lập pháp Điều 36, Hiến pháp 1946 quy định: “Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: a) Biểu dự án sắc luật Chính phủ Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần để Nghị viện ưng chuẩn phế bỏ b) Triệu tập Nghị viện nhân dân c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ.” Xem các điều 52, 57, 58, 59, 104 và 108 Hiến pháp 1959 thấy mở rộng phạm vi thẩm quyền giám sát với quy định hoạt động giám sát Uỷ ban thường vụ Quốc hội - quan hoạt động thường xuyên Quốc hội; cụ thể hoá hình thức và cách thức thực Xem Điều 83, Điều 100 Hiến pháp 1980 (4) Quốc hội định chính sách đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước, nguyên tắc chủ yếu tổ chức và hoạt động máy nhà nước, quan hệ xã hội và hoạt động công dân Quốc hội thực quyền giám sát tối cao toàn hoạt động Nhà nước 10 Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội a) Các văn quy phạm pháp luật Quốc hội ban hành: Hiến pháp: Hiến pháp Việt Nam thuộc loại Hiến pháp cứng (Hiến pháp cương tính), tức là loại hiến pháp phải thông qua quan đặc biệt là Quốc hội lập hiến (chứ không phải quan lập pháp) toàn dân biểu Thủ tục thông qua sửa đổi hiến pháp quy định khá chặt chẽ, ngặt nghèo Chẳng hạn việc thông qua bình thường cần quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tán thành thì Hiến pháp phải có 2/3 3/4 tổng số đại biểu tán thành.11 Vì vậy, vai trò Hiến pháp việc ban hành các đạo luật là quan trọng, Hiến pháp là văn luật chủ đạo, là đạo luật gốc làm sở để ban hành các đạo luật khác Nên thay đổi Hiến pháp thì tất yếu các văn quy phạm pháp luật khác phải thay đổi theo Bộ luật, Luật: Bộ luật, luật Quốc hội quy định các vấn đề thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo,… Các văn này dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực đối nội và đối ngoại quốc gia Bộ luật, luật có tính chất cụ thể hóa các quy định Hiến pháp theo ngành luật các lĩnh vực pháp luật chuyên biệt, ví dụ; Bộ luật dân sự, luật Hình sự,… Bộ luật thường điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội rộng lớn và có tính bao quát, luật là xương sống ngành luật Trong đó, luật là văn quy phạm pháp luật có phạm vi điều chỉnh không rộng lớn Nghị Quốc hội: Nghị Quốc hội Việt Nam sử dụng để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tầm quan trọng định và nhiều trường hợp mang tính chất thời Nghị ban hành để định nhiệm vụ pháp triển kinh tế-xã hội, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương,… Nghị dùng để ổn định chế độ công tác Quốc hội và quan trực thuộc Quốc hội 10 11 Xem điều Luật tổ chức Quốc hội 2001 Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội 1999, tr.60 (5) Nghị dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia Nghị còn dùng để định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền Quốc hội b) Các văn quy phạm pháp luật Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh: Pháp lệnh có giá trị thấp Hiến pháp, luật và nghị Quốc hội lại có giá trị cao so với các văn còn lại Pháp lệnh là văn có tính luật Pháp lệnh điều chỉnh các mối quan hệ bản, quan trọng mối quan hệ đó chưa hoàn toàn rõ ràng thì Quốc hội ủy quyền lập pháp để Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội: Nghị để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, hướng dẫn hoạt động Hội đồng nhân dân, định tuyên bố tình trạng chiến tranh,… III HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CÁC VĂN BẢN LUẬT CỦA QUỐC HỘI Quốc hội có thẩm quyền tối cao hoạt động giám sát, xem xét các văn quy phạm pháp luật: Quốc hội giám sát các văn quy phạm pháp luật Uỷ ban thường vụ Quốc hội (pháp lệnh, nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội) và Chủ tịch nước; Giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban Quốc hội quyền giám sát, xem xét các văn quy phạm pháp luật quan hành pháp và quan tư pháp cấp Trung ương; Giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát, Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội quyền giám sát văn quy phạm pháp luật ban hành Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Chủ thể hoạt động giám sát văn quy phạm pháp luật Quốc hội a) Chủ thể có thẩm quyền đề nghị xử lý các văn có dấu hiệu trái với Hiến pháp và luật, nghị Quốc hội: gồm UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban Quốc hội b) Chủ thể có thẩm quyền xử lý các văn có dấu hiệu trái với Hiến pháp và luật, nghị Quốc hội (6) Đối tượng hoạt động giám sát văn quy phạm pháp luật Quốc hội 1) Văn QPPL Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội 2) Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Phương thức giám sát văn quy phạm pháp luật Quốc hội a) Giám sát, kiểm tra văn quy phạm pháp luật Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Căn điều 7,15, và 27 Luật hoạt động giám sát Quốc hội 2003 - Quốc hội có quyền xem xét văn quy phạm pháp luật Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao,Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội 12 - Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có quyền xem xét văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị ủy ban thường vụ Quốc hội13 - Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban Quốc hội 14 có quyền xem xét văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, văn quy phạm pháp luật liên tịch các quan nhà nước có thẩm quyền trung ương quan nhà nước có thẩm quyền với quan trung ương tổ chức chính trị - xã hội có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp trên 15 - Khi VBQPPL CP, TTCP, TANDTC,VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội16 Khi VBQPPL CP, TTCP, TANDTC,VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội 12 Xem xét, đình Khoản Điều Luật Hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003 QUỐC Trình hội Quốcnăm hội 2003 Khoản Điều 15 Luật Hoạt động giám sát Quốc UBTVQH 14 HỘI Hiện Quốc hội có Hội đồng Dân tộc và chín ủy ban 15 Khoản Điều 27 Luật Hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003 16 Khoản 1, điều 10 Luật hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003: “Khi phát văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với VBQPPL CP, vụ Quốc hội xem xét, đình việc thi hành và trình Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội thì Uỷ ban thường TTCP,toàn văn đó kỳ họp gần nhất.” Quốc hội xem xét, định việc bãi bỏ phần 13 Xem xét, định bãi bỏ phần toàn văn TANDTC,VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội (7) Khi VBQPPL Uỷ ban Thường vụ quốc hội, Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội.17 Khi VBQPPL Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội Không đồng ý với trả lời Đề nghị UBTVQH, CTN UBTVQH Xem xét, đề nghị bãi bỏ phần toàn văn UBTV QH CTN Phát Xem xét, trả lời VBQPPL UBTVQH, Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội Trình Quốc hội QUỐ C HỘI Xem xét, định ĐẠI BIỂU QUỐ C HỘI b) Giám sát, kiểm tra văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Báo cáo QUỐC HỘI UBTVQH, Đoàn Đại biểu QH, Đại biểu QH VBQPPL CỦA HĐND VÀ Chính quan 17 BáoLuật cáo hoạt Kiểm“Khi tra phát văn quy phạm pháp Đoạn 2, khoản 1, điều 13 độngphủ, giámBộ, sátCơ Quốc hội 2003: UBND ngang Bộ, Cơ quan thuộc Giám sát luật Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội Chính phủ hội, Chủ tịch nước sửa đổi huỷ bỏ phần toàn thì Đại biểu Quốc hội đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc văn đó; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước có trách nhiệm xem xét, trả lời đại biểu Quốc hội Trong trường hợp Đại biểu Quốc hội không đồng ý với trả lời Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước yêu cầu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, định kỳ họp gần nhất” (8) Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn mình giám sát văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Chính phủ, Bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn mình kiểm tra văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.18 Hình thức xử lý các văn quy phạm pháp luật trái với các văn quy phạm pháp luật Quốc hội Việc giám sát, kiểm tra văn quy phạm pháp luật tiến hành nhằm phát nội dung sai trái không còn phù hợp để kịp thời đình việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ phần toàn văn bản, đồng thời kiến nghị quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm quan, cá nhân đã ban hành văn sai trái Một số lỗi sai trái văn quy phạm pháp luật và hình thức xử lý Sai pháp lý viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày, còn nội dung phù hợp với văn cấp trên Đính chính văn Đình thi hành văn Nội dung trái pháp luật Bãi bỏ Huỷ bỏ Tóm lại: Về trình tự, thủ tục hoạt động giám sát việc ban hành văn quy phạm pháp luật thường thực theo các bước sau đây: - Chủ thể có thẩm quyền trình bày ý kiến văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu vi phạm; - Thảo luận (trong quá trình thảo luận, người đứng đầu quan đã ban hành văn quy phạm pháp luật có thể trình bày bổ sung vấn đề có liên quan); - Ra định cuối cùng và báo cáo cấp có thẩm quyền (Quốc hội) 18 Khoản 1,2 điều 10 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004 (9) IV Ý NGHĨA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CÁC VĂN BẢN LUẬT CỦA QUỐC HỘI Bảo đảm cho Hiến pháp, luật thi hành nghiêm chỉnh và thống nước Mục đích hoạt động giám sát suy cho cùng, chính là để khẳng định tính hợp lý, khả thi hoạt động lập pháp, phát bất cập điều chỉnh pháp luật để từ đó, làm tốt chức lập hiến và lập pháp Nâng cao công tác hệ thống hoá pháp luật V MỘT SỐ HẠN CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CÁC VĂN BẢN LUẬT CỦA QUỐC HỘI Tồn nhiều văn quy phạm pháp luật thiếu tính hợp Hiến và hợp pháp Sự mâu thuẫn luật và Hiến pháp Đôi chính văn quy phạm pháp luật Quốc hội ban hành còn số mâu thuẫn Chẳng hạn: Khoản điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 khẳng định Thủ tướng Chính phủ ban hành định 19 Quy định này mâu thuẫn với điều 115 Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) là:“Thủ tướng chính phủ định, thị” Thực tế cho thấy, đây là nhầm lẫn khách quan vì Hiến pháp có ban hành trước Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 nên có số chỉnh lý phát sinh sau khó mà bổ sung vào Hiến pháp Về văn quy phạm pháp luật thiếu tính hợp pháp thì tồn nhiều, chủ yếu là các dạng sau đây: Văn quy phạm pháp luật ban hành không đúng pháp lý Ví dụ : Uỷ ban nhân dân tỉnh A đã ban hành Quyết định số 09/2004/QĐ-UBND việc kiểm soát lưu thông, giết mổ, bảo vệ và khôi phục đàn gia cầm trên địa bàn tỉnh A dựa trên sau: “- Căn vào Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994; - Căn vào Công văn số 34/CV-BNN&PTNT ngày 10/10/2004 Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn việc tăng cường công tác kiểm dịch kiểm soát việc lưu thông, giết mổ và bảo vệ gia cầm; - Căn vào văn số 65/TU ngày 09/10/2004 Tỉnh uỷ đạo việc dập dịch và khôi phục sản xuất sau hết dịch” Theo quy định pháp luật thời điểm ban hành văn bản, để ban hành văn quy phạm pháp luật cần phải có hai loại pháp lý: là, pháp lý thẩm quyền quản lý nhà nước, thẩm quyền ban hành văn và hai là, pháp lý 19 Khoản điều 10 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008: “5 Quyết định Thủ tướng Chính phủ” (10) nội dung văn Mặt khác, theo quy định Thông tư số 01/2004/TT-BTP (nay là Thông tư số 20) thì pháp lý làm sở ban hành văn quy phạm pháp luật là văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp trên văn quy phạm pháp luật chính quan ban hành văn đã ban hành và có hiệu lực thời điểm ban hành văn Như vậy, có thể thấy, hình thức, Quyết định số 09 Uỷ ban nhân dân tỉnh A có đủ pháp lý thẩm quyền quản lý nhà nước, thẩm quyền ban hành văn và pháp lý nội dung văn Tuy nhiên: Về thứ nhất: Tại thời điểm ban hành Quyết định số 05/2004/QĐ-UBND, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã hết hiệu lực pháp luật và thay Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2004 Vì vậy, này là không chính xác Về thứ hai và thứ ba: Công văn Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và văn Tỉnh uỷ không phải là văn quy phạm pháp luật nên không thể sử dụng làm pháp lý ban hành văn quy phạm pháp luật Như vậy, việc Uỷ ban nhân dân tỉnh A ban hành văn quy phạm pháp luật lại vào văn hết hiệu lực và văn không phải là văn quy phạm pháp luật là trái với quy định pháp luật Văn quy phạm pháp luật ban hành sai thẩm quyền: gồm ban hành đúng thẩm quyền hình thức và đúng thẩm quyền nội dung - Thẩm quyền hình thức: Ví dụ: Cục trưởng Cục A (thuộc Bộ) ban hành Công văn việc kiểm dịch thực vật cây có bầu đất, đó có hướng dẫn:“Chỉ làm thủ tục kiểm dịch cây mang theo bầu đất theo hình thức tạm nhập tái xuất quá cảnh” Theo nội dung trên thì chúng ta có thể dễ dàng nhận biết, Công văn Cục trưởng Cục A ban hành đã chứa quy phạm pháp luật Theo quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật, Cục là đơn vị thuộc Bộ nên không có thẩm quyền đưa các quy định có tính quy phạm pháp luật Hơn nữa, khoản Điều Nghị định số 02/2007/NĐ-CP ngày 05/01/2007 Chính phủ kiểm dịch thực vật đã nghiêm cấm: “Đưa thực vật mang theo đất hình thức vào Việt Nam” Do đó, hướng dẫn Công văn trên là không phù hợp với quan nhà nước cấp trên Như vậy, Công văn trên không vi phạm thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật mà còn trái pháp luật mặt nội dung Theo quy định pháp luật kiểm tra, xử lý văn bản, Công văn trên phải bị xử lý hủy bỏ (11) - Thẩm quyền nội dung: Ví dụ: Quyết định số 28/2008/QĐ-Bộ F ngày 12/4/2008 Bộ F (Bộ F không phải Bộ Nội vụ) quy định tiêu chuẩn Thanh tra viên Thủy sản Tại khoản Điều 49 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 Chính phủ tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức quy định các bộ, quan ngang bộ, các quan thuộc Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: “Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ xây dựng tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức thuộc ngành, lĩnh vực quản lý để Bộ Nội vụ thống ban hành…” Mặt khác, Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 05/12/2007 quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cấu tổ chức các Bộ, quan ngang Bộ Khoản Điều 12 quy định trách nhiệm các Bộ: “Xây dựng tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ ngạch công chức thuộc ngành, lĩnh vực Bộ phân công, phân cấp quản lý để Bộ Nội vụ ban hành” Như vậy, các văn trên quy định thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ ngạch công chức chuyên ngành là Bộ Nội vụ Do đó, Bộ F quy định tiêu chuẩn Thanh tra viên Thủy sản đó có tiêu chuẩn ngạch Thanh tra viên cao cấp là trái thẩm quyền Nội dung văn quy phạm pháp luật không phù hợp với quy định pháp luật Ví dụ: Quyết định số 07/2008/QĐ-UBND UBND tỉnh NA có quy định tiêu chuẩn người lái xe ô tô vận tải hành khách sau: “…có thâm niên lái xe (tính từ ngày cấp giấy phép lái xe) từ 03 năm trở lên” Theo Luật giao thông đường năm 2001 quy định: “Người lái xe tham gia giao thông phải có giấy phép lái xe phù hợp với loại xe phép điều khiển quan nhà nước có thẩm quyền cấp Người lái xe phải bảo đảm độ tuổi, sức khỏe theo quy định Luật này”; Đồng thời, Nghị định số 110/2006/NĐ-CP Chính phủ điều kiện kinh doanh vận tải ô tô quy định: “Lái xe, nhân viên phải có lý lịch rõ ràng chính quyền địa phương xác nhận; giấy chứng nhận sức khỏe; có hợp đồng lao động…” Như vậy, các văn quy phạm pháp luật Trung ương không đặt điều kiện người lái xe ô tô vận tải hành khách phải có “thâm niên lái xe (tính từ ngày cấp giấy phép lái xe) từ 03 năm trở lên” Việc UBND đặt thêm điều kiện này là trái với quy định pháp luật Văn quy phạm pháp luật ban hành sai trình tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định pháp luật (12) Ví dụ: Ủy ban nhân dân tỉnh M ban hành định có số và ký hiệu sau: “Quyết định số 2769/QĐ-UBND ngày 20/8/2008 việc điều chỉnh định mức bêtông hóa đường giao thông nông thôn theo chuẩn đường và thiết kế dự toán mẫu Quyết định số 29/2006/QĐ-UBND ngày 07/7/2006 UBND tỉnh” Với các nội dung thể Quyết định 2769 thì đây là văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, phần ký hiệu Quyết định số 2769 thiếu năm ban hành văn (xen số và ký hiệu văn bản) là chưa phù hợp với quy định Khoản Điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND và UBND: “Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành phải đánh số thứ tự cùng với năm ban hành và ký hiệu cho loại văn bản” Về số thứ tự văn bản: Quyết định số 2769 ban hành ngày 20/8/2008 có số thứ tự là 2769, theo quy định Điều Luật Ban hành văn Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 thì: " Việc đánh số thứ tự phải số 01 theo loại văn cùng với năm ban hành loại văn đó” Theo đó, số thứ tự Quyết định này phải đánh số riêng theo loại văn quy phạm pháp luật UBND ban hành Đến 20/8/2008, thì UBND tỉnh M không thể ban hành nghìn văn quy phạm pháp luật (loại định) Chưa có chế tài thật nghiêm khắc với quan ban hành văn quy phạm pháp luật trái với văn quy phạm pháp luật cấp trên Vấn đề đáng quan tâm là: Tại các văn quy phạm pháp luật vi phạm bị xử lý (đính chính văn bản, đình chỉ, bãi bỏ, huỷ bỏ) thì quan ban hành nó không phải chịu trách nhiệm trước pháp luật? - Đính chính văn bản: Trong quá trình kiểm tra phát văn sai pháp lý viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung văn phù hợp với quy định pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính sai sót đó - Đình việc thi hành: Hình thức đình việc thi hành phần toàn nội dung văn áp dụng trường hợp nội dung trái pháp luật đó chưa sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ kịp thời và tiếp tục thực thì có thể gây hậu nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích Nhà nước, lợi ích hợp pháp tổ chức và cá nhân - Hủy bỏ: Hình thức huỷ bỏ phần toàn nội dung văn áp dụng trường hợp phần toàn văn đó ban hành trái thẩm quyền hình (13) thức, thẩm quyền nội dung không phù hợp với quy định pháp luật từ thời điểm văn ban hành - Bãi bỏ: Hình thức bãi bỏ phần toàn nội dung văn áp dụng trường hợp phần toàn văn làm ban hành văn kiểm tra đã thay văn khác quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung văn không còn phù hợp với pháp luật hành tình hình kinh tế - xã hội thay đổi Hiện chưa có văn nào quy định trách nhiệm pháp lý các quan ban hành văn quy phạm pháp luật sai trái làm tổn hại xã hội Trừ trường hợp văn áp dụng pháp luật có chế tài luật Hình Tội án trái pháp luật (điều 295 BLHS 2009) và Tội định trái pháp luật (điều 296 BLHS 2009) VI MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 1) Cần nghiên cứu rà soát giảm số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật.Có thể xóa bỏ loại hình văn quy phạm pháp luật quan tư pháp ban hành để quan này có điều kiện tập trung vào hoạt động xét xử mình 2) Cần có biện pháp chế tài các quan ban hành văn quy phạm pháp luật trái với văn quy phạm pháp luật cấp trên Có nhiều dạng thức sai luật, sai thể thức văn bản, sai kỹ thuật trình bày, sai thẩm quyền lỗi nặng là sai nội dung Chúng ta biết ban hành văn trái luật thì xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức chịu điều chỉnh văn Những văn đó có thể bị đình thi hành, bị hủy bỏ theo quy định Luật ban hành văn Tuy nhiên, vấn đề đây là trách nhiệm người quan ban hành văn Các văn trái luật dù cách này hay cách khác dẫn đến thiệt hại định cho người dân và các tổ chức Vậy trách nhiệm cá nhân/ quan ban hành văn nào ban hành văn đó Ở điểm này, Luật pháp chúng ta nên có chế tài nào đó để xử lý người ban hành văn trái luật công và nâng cao tinh thần trách nhiệm các cá nhân và quan ban hành văn (14) TÀI LIỆU THAM KHẢO A VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Luật Hiến pháp Việt Nam (năm 1946, 1959, 1980, 1992 và nghị việc sửa đổi, bổ sung số điều Hiến pháp 1992), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004 Luật Tổ chức Quốc hội 2001 sửa đổi bổ sung 2007 Luật hoạt động giám sát Quốc hội 2003 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (12-4-2010) Chính phủ kiểm tra và xử lý văn quy phạm pháp luật B SÁCH, TẠP CHÍ KHOA HỌC Đặc san Tuyên truyền pháp luật số 08/2011, Chuyên đề pháp luật kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật, Hà Nội, năm 2011 Hoàng Văn Tú, Quy định pháp luật chức giám sát Quốc hội, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số (năm 2009), tr.10 Nguyễn Ngọc Điện (cập nhật và bổ sung Nguyễn Phan Khôi), Tập bài giảng Các nguồn luật, Cần Thơ, 8-2012 10 Nguyễn Ngọc Điện, Một số vấn đề lý luận các phương pháp phân tích luật viết, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2006 11 Phạm Văn Hùng, Cơ quan giám sát các triều đại phong kiến Việt Nam, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số (năm 2000),tr.14 12 Phan Trung Hiền, Lý luận nhà nước và pháp luật (quyển 2), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011 (15)