Vai trò của chính phủ trong hoạt động ban hành luật của quốc hội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC NGUYỄN THỊ HƢƠNG MSSV: 1055040114 VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH LUẬT CỦA QUỐC HỘI KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT Niên khóa: 2011-2015 GV hƣớng dẫn: TS THÁI THỊ TUYẾT DUNG ƠN TP HỒLỜI CHÍCẢM MINH – NĂM 2015 LỜI CẢM ƠN Lời xin nói lời cảm ơn lịng biết ơn sâu sắc đến bố mẹ, người sinh thành, dưỡng dục, tạo điều kiện thuận lợi để có thành ngày hơm Em xin chân thành cảm ơn quý thầy cô trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, thầy Khoa Luật Hành Nhà nước, truyền đạt cho em kiến thức quý báu suốt năm học trường Và khoảng thời gian thực luận văn tốt nghiệp này, em xin chân thành cảm ơn đến: Cô Thái Thị Tuyết Dung ân cần bảo em trình thực đề tài này, góp ý sai sót để em hồn thành tốt khóa luận tốt nghiệp Cuối Hương muốn gửi lời cảm ơn đến bạn lớp Hành 36A đặc biệt bạn nhóm đồng hành Hương vượt qua chặng đường tri thức suốt năm học tập Một lần em xin chân thành cảm ơn xin chúc quý thầy cô dồi sức khỏe, chúc bạn đạt thành tích cao TP.Hồ Chí Minh, ngày 19 tháng năm 2015 Sinh viên Nguyễn Thị Hương MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU Chƣơng 1: Cơ sở lý luận pháp lý vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1 Cơ sở lý luận vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1.2 Vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.2 Quy định pháp luật vai trò Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 13 1.2.1 Quy định Hiến pháp 2013 13 1.2.2 Quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 14 1.2.3 Các văn pháp luật khác có liên quan 23 Chƣơng 2: Vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội thực tiễn số kiến nghị hoàn thiện 29 2.1 Vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội thực tiễn 29 2.1.1 Vai trò Chính phủ giai đoạn sáng kiến pháp luật 29 2.1.2 Vai trị Chính phủ giai đoạn soạn thảo dự án luật 33 2.1.3 Vai trị Chính phủ hoạt động thẩm định dự án luật 38 2.1.4 Vai trị Chính phủ giai đoạn trình dự án luật Quốc hội 41 2.1.5 Nguyên nhân tồn tại, hạn chế 41 2.2 Một số kiến nghị nhằm phát huy vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 44 2.2.1 Sự cần thiết phải tăng cường vai trò Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 44 2.2.2 Kiến nghị hồn thiện vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 44 KẾT LUẬN 48 TÀI LIỆU THAM KHẢO 49 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT VBQPPL Văn quy phạm pháp luật TANDTC Tòa án nhân dân tối cao VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao LỜI NÓI ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Chính phủ thiết chế vừa mang tính chất trị vừa mang tính chất hành nhà nước Trong thể Chính phủ ln có vị trí, vai trị đặc biệt quan trọng máy nhà nước Chính phủ động lực máy nhà nước đại Với tính động quy định kinh tế thị trường, hoạt động Chính phủ có tác dụng thúc đẩy hoạt động máy nhà nước Chính phủ có chức thực thi pháp luật, hoạch định điều hành sách quốc gia, tổ chức thực phân bổ ngân sách, quản lý phát huy tất nguồn lực quốc gia Vì vậy, Chính phủ nơi đề xuất giải pháp sách để quản lý nhà nước cách tốt Ở Việt Nam, hoạt động ban hành luật Quốc hội có tham gia nhiều chủ thể khác nhau, nhiên Chính phủ chủ thể quan trọng, đóng vai trị chủ đạo, có 90% dự án luật Quốc hội thơng qua Chính phủ soạn thảo trình Những dự án khơng Chính phủ soạn thảo trách nhiệm thẩm định Chính phủ cơng đoạn quan trọng1 Như vậy, ta thấy nghịch lý chuyện làm luật quan có quyền lập pháp (ở nước ta Quốc hội có quyền lập pháp) chưa quan làm luật nhiều Nhưng điều lại phản ánh thực chất lực nhu cầu quan hành pháp hoạt động lập pháp Đa số nước giới tổ chức theo mơ hình nhà nước pháp quyền nước ta Mà nguyên tắc nhà nước pháp quyền người dân làm tất mà pháp luật khơng cấm, cịn quan chức nhà nước làm mà pháp luật cho phép Từ nguyên tắc này, hành xử, quan Chính phủ bắt buộc phải sở pháp lý cho hành động Là quan quản lý nhà nước, Chính phủ nơi nắm bắt tốt vấn đề phát sinh sống phải đưa giải pháp để giải chúng cách nhanh nhất, mang lại hiệu cao Từ đó, ngày hồn Trần Ngọc Đường, Vai trò trách nhiệm quyền hành pháp quy trình lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12 (292), tháng 6/2015 thiện hành lang pháp lý nhằm phục vụ công tác quản lý điều hành Chính phủ ngày tốt Trong thời gian qua, đặc biệt kể từ gia nhập Tổ chức Thương mại giới (WTO), bên cạnh thành tựu đạt cịn tồn nhiều hạn chế hoạt động ban hành luật Quốc hội chất lượng số văn luật ban hành chưa thực mang lại hiệu quả, tính thống hệ thống văn pháp luật chưa cao, nhiều văn luật ban hành lại thực mà phải đợi nghị định chí thơng tư hướng dẫn triển khai được, tính ổn định văn luật cịn thấp Đặc biệt, Chính phủ chưa phát huy đầy đủ vai trò cơng tác xây dựng ban hành luật Muốn trình ban hành luật diễn cách nhanh chóng, giải mối quan hệ xã hội cách hiệu quả, nâng cao chất lượng văn luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền hội nhập quốc tế, phải tăng cường vai trị Chính phủ q trình ban hành luật Quốc hội Nhận thức tầm quan trọng Chính phủ hoạt động ban hành luật nước ta nay, sinh viên chọn đề tài “Vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội” để làm khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật Mục đích nghiên cứu, đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu Mục đích nghiên cứu: Làm sáng tỏ vấn đề mặt lý luận, thực tiễn vai trò Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội nay; tìm nguyên nhân, hạn chế, từ đưa số kiến nghị nhằm tăng cường vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội góp phần nâng cao chất lượng văn luật, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào sống, giải yêu cầu thực tiễn Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận, pháp lý vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu quy định thể vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp luận: Sử dụng phương pháp luận vật biện chứng vật lịch sử chủ nghĩa Mác – Lênin Trên sở phương pháp luận sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh,… để tìm hiểu sâu kiến thức chuyên ngành làm rõ chất vấn đề nghiên cứu Chƣơng 1: Cơ sở lý luận pháp lý vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1 Cơ sở lý luận vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động ban hành luật Quốc hội Khái niệm Một yêu cầu việc xây dựng hồn thiện Nhà nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nhà nước phải quản lý xã hội pháp luật Chính vậy, mặt pháp lý nhà nước có chức lập pháp, hành pháp, tư pháp Tương ứng với chức có quan chủ thể riêng với quy trình thực khác Hoạt động ban hành luật Quốc hội theo quy trình định Quy trình gắn liền với hoạt động cá nhân hay tập thể Quy trình trở nên đặc biệt quan trọng khơng thể thiếu hoạt động mà sản phẩm tạo có ảnh hưởng tới số đơng thành viên cộng đồng Nếu hoạt động không tuân thủ theo quy trình, để lại hậu khó lường xã hội Do vậy, hoạt động ban hành luật Quốc hội quy trình ban hành luật Quốc hội Theo cách hiểu thơng thường, quy trình bước câng phải tn theo tiến hành công việc định Là trật tự xếp theo thứ bậc, xác định chặt chẽ, chí nghiêm ngặt để tạo sản phẩm có trình độ, chất lượng, ổn định “Quy trình bước cần phải tuân theo tiến hành công việc cụ thể, trật tự xác định cách chặt chẽ, nghiêm ngặt giai đoạn khác mà việc thực giai đoạn mang ý nghĩa định, có giá trị gia tăng bổ sung cho nhằm tạo sản phẩm có chất lượng ổn định”2 Quy trình hoạt động lập pháp coi quy trình chuyên biệt Sự khác biệt thể tính chất đặc thù lĩnh vực hoạt động tính chất hệ trọng lập pháp Mà quy trình ban hành văn luật đóng vai trị Trần Quốc Bình: Vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, 2013, tr 10 Trang chủ yếu quy trình lập pháp Quốc hội Dưới góc độ cấu trúc quyền lực nhà nước, lập pháp nhánh quyền lực mối tương quan nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp Nhánh quyền lực bắt nguồn xây dựng lợi ích nguyện vọng số đông dân chúng Vì vậy, nhánh quyền lực quan trọng có ý nghĩa định cấu trúc quyền lực Nhà nước Quyền lực lập pháp giữ việc lập định pháp luật Dưới góc độ tổ chức nhà nước, lập pháp lĩnh vực hoạt động mà nhà nước định pháp luật, đưa quy phạm phổ biến, áp dụng bắt buộc chủ thể xã hội Theo đó, quy trình lập pháp trình tự, thủ tục mà Quốc hội, quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm soạn thảo ban hành văn luật phải tuân theo trình xây dựng, ban hành đạo luật, pháp lệnh Trình tự bước tiến hành cách chặt chẽ, nghiêm ngặt điều chỉnh hiến pháp luật, bao gồm giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình dự án luật, thẩm tra, thảo luận thơng qua Quy trình lập pháp thể tương quan nhánh quyền lực máy nhà nước Trong nhà nước pháp quyền, quy trình lập pháp đóng vai trị quan trọng nghị viện Quy trình lập coi công cụ hữu hiệu để bảo vệ hiến pháp, bảo vệ quyền tự người xã hội trước xâm phạm quan cơng quyền chưa có quan bảo vệ hiến pháp Đặc điểm hoạt động ban hành luật Mặc dù gồm nhiều giai đoạn khác nhưng q trình ban hành luật ln xác định theo trật tự nghiêm ngặt chặt chẽ, giai đoạn mắt xích quan trọng mang triết lý sâu xa toàn quy trình Mỗi giai đoạn khơng phải lặp lại cơng đoạn trước mà mang ý nghĩa riêng, có giá trị gia tăng, bổ sung cho Nếu sáng kiến pháp luật giai đoạn mà quan trọng đưa giải pháp sách giai đoạn soạn thảo văn luật việc xác định cụ thể hình thức kỹ thuật lập pháp chương điều cụ thể Đến giai đoạn trình dự án luật Quốc Trang Thứ bảy, qúa trình lấy ý kiến cho dự án luật vấn đề cần đặt Trên thực tế, dường chủ thể coi việc tổ chức lấy ý kiến mang tính hình thức, việc tiếp thu ý kiến chủ thể khơng minh bạch, khơng có chế phản hồi lại ý kiến đóng góp Các chủ thể làm cơng tác soạn thảo thiếu ý thức, trách nhiệm không nhận thức rõ tầm quan trọng việc lấy ý kiến tổ chức cá nhân Quá trình đăng tải thông tin công báo diễn chậm so với yêu cầu thực tế đăng mang tính chất nửa vời khơng đa dạng hóa đối tượng, phương thức lấy ý kiến mà lựa chọn số đối tượng Mặt khác, phần nguyên nhân khiến cơng việc trở nên hình thức thiếu chủ động chưa tích cực người dân việc tham gia góp ý kiến cho dự thảo luật Thực tế diễn có ý kiến đóng góp có chưa thực có giá trị dự án luật Thứ tám, thiếu đội ngũ chuyên viên làm công tác soạn thảo văn số lượng văn phải ban hành ngày nhiều Mặt khác, trình độ đội ngũ cán chuyên gia Ban soạn thảo hạn chế dẫn đến chất lượng soạn thảo cịn thấp Do chưa có đủ cán có lực trình độ, có trách nhiệm đạo đức, tâm huyết với nghề nên dẫn đến tình trạng tham gia cách chiếu lệ, làm cho có hình thức Tóm lại, vai trị Chính phủ hoạt động soạn thảo cịn mang tính hình thức, chưa thể hết trách nhiệm Hoạt động Ban soạn thảo cịn mang tính “rộng rãi cho đủ thành phần”, trọng tính đại diện hình thức Bộ, ngành có liên quan; tham gia nhà khoa học, chuyên gia hạn chế, chưa thực coi trọng Do vậy, thay đứng đại cục, nhiều Ban soạn thảo, thực chất thiết chế hợp thức hóa lợi ích cục Bộ, ngành chủ trì việc soạn thảo dự án luật Một số Bộ trưởng, thành viên Chính phủ có tâm lý quan tâm đến dự án luật liên quan đến ngành mình, quan tâm đến dự án luật khác với tư cách thành viên Chính phủ Mặt khác, hoạt động kiểm sốt, đơn đốc Thủ tướng Chính phủ việc soạn thảo luật chưa thực đầy đủ Về ngun tắc, Văn phịng Chính phủ Trang 37 quan tham mưu giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ kiểm sốt hoạt động này, thực tế, vai trò, chức quan cịn hạn chế 2.1.3 Vai trị Chính phủ hoạt động thẩm định dự án luật Trong năm vừa qua, nước ta xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, tạo bước chuyển biến hoạt động quản lý nhà nước từ chủ yếu sách, mệnh lệnh hành sang quản lý pháp luật Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 tạo sở pháp lý đồng bộ, thống cho quy trình lập pháp, đáp ứng vướng mắc việc xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Chất lượng văn luật yếu tố bảo đảm tính thực thi, tính hiệu lực hiệu pháp luật sống Vì vậy, Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: sau lấy ý kiến tổ chức, tập thể cá nhân có liên quan, quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ sang Bộ Tư pháp để tiến hành thẩm định Công việc thẩm định giao cho Bộ Tư pháp chủ trì Bộ Tư pháp đứng thành lập Hội đồng thẩm định với thành phần tham gia từ ngành khác Có thể khẳng định thẩm định hoạt động mang tính chất tiền kiểm quan chuyên trách thực Cùng với hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, góp ý kiến, thẩm tra, hoạt động thẩm định nhằm góp phần bảo đảm chất lượng thể thức nội dung dự án luật, đáp ứng nhu cầu xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta Với vai trò khâu quan trọng quy trình lập pháp nước ta, nhận thức tầm quan trọng đó, thời gian qua, lãnh đạo Bộ Tư pháp xác định mảng công tác quan trọng Bộ, Ngành dành nhiều ưu tiên quan tâm đạo tới công tác với mong muốn tạo chuyển biến mạnh mẽ, tích cực Chỉ năm 2014, Bộ Tư pháp tiến hành thẩm định 300 dự thảo Văn quy phạm pháp luật chủ trì thẩm định 123 Điều ước quốc tế, có nhiều dự thảo Điều ước quốc tế, thảo thuận quốc tế có nội dung phức tạp như: dự thảo Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), Hiệp định thương mại tự Việt Nam với Liên minh Châu Âu Trang 38 (EVFTA), Công ước chống tra tấn27,… Nhìn chung cơng tác thẩm định nâng cao chất lượng, khơng có sai sót lớn quan điểm trị, chuyên môn nghiệp vụ pháp lý Công tác thẩm định dần vào nề nếp, góp phần xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật, phục vụ kịp thời cho công đổi đất nước, đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, đại hóa, hội nhập giới khu vực Đội ngũ cán công tác thẩm định tăng thêm số lượng, nâng cao trình độ, nhiều có kinh nghiệm công tác Công tác thẩm định tiếp thu ý kiến thẩm định góp phần hồn thiện hình thức, thể thức, tính pháp lý văn bản, hạn chế chồng chéo, bảo đảm tính thống văn quan Tuy nhiên, hoạt động thẩm định, thẩm tra Chính phủ thời gian qua cịn tồn bất cập sau: Thứ nhất, phạm vi thẩm định Bộ Tư pháp rộng, vượt lực thực tế Bộ Tư pháp, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định nội dung vấn đề mà quan thẩm định cần tập trung vào là: cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; phù hợp nội dung với đường lối, chủ trương Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống với hệ thống pháp luật; tính khả thi dự luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn Như vậy, bên cạnh số vấn đề thẩm định quy định cụ thể quy trình, thủ tục soạn thảo, ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo, quy định Luật vấn đề cịn lại phải thẩm định q trừu tượng, khó đưa đánh giá xác, khách quan, có sở khoa học thực tiễn điều kiện khoa học pháp lý nước ta phát triển chậm Chẳng hạn tính khả thi dự án luật, cần dựa tiêu chí đánh giá sử dụng công cụ để khẳng định chắn dự án có hay khơng có tính khả thi, khả thi ngắn hạn dài hạn Hay vấn đề đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, phù hợp với hệ thống pháp luật cịn thiếu tiêu chí cụ thể, rõ ràng mà 27 Thơng cáo báo chí cơng tác tư pháp quý IV năm 2014, http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-cao-bao-chidinh-ky-theo-quy.aspx?ItemID=35 (truy cập ngày 13 tháng 06 năm 2015) Trang 39 dừng lại phạm vi hạn chế nặng tính hình thức, không đánh giá thực chất văn dự án luật Thứ hai, việc tổ chức mơ hình hoạt động quan thẩm định phản ánh hạn chế, hoạt động Hội đồng thẩm định với tính chất tạm thời, khơng chun nghiệp, tự giải thể hoàn thành nhiệm vụ gây nên nhiều khó khăn cho hoạt động thẩm định Vì tính chất tạm thời khó khăn việc ràng buộc trách nhiệm không tạo động lực để thành viên khác tham gia Hội đồng thẩm định Đa số họp Hội đồng thẩm định ln tình trạng khơng đủ thành viên, việc chuẩn bị báo cáo thẩm định chủ yếu Bộ Tư pháp đảm nhiệm Điều dẫn đến chất lượng báo cáo thẩm định chưa cao Thứ ba, việc thẩm định thường bị kéo dài mặt thời gian, chưa phát huy trí tuệ tập thể, huy động chun gia có trình độ lực vào công tác thẩm định Các chuyên viên thẩm định thường hoạt động kiêm nhiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hưởng đến tiến độ cơng việc Ngồi ra, số lượng văn thẩm định nhiều, phối hợp, kết hợp đơn vị tham gia thẩm định chưa tốt, có cịn hình thức, chiếu lệ, chưa có tinh thần, trách nhiệm cao Quy trình phối hợp quan chủ trì soạn thảo với quan thẩm định bộ, ngành chưa hiệu quả, thể mặt: quan thẩm định, thẩm tra khơng u cầu quan chủ trì soạn thảo cung cấp thơng tin giải trình nội dung dự thảo, trừ việc cử thành viên tham gia vào Ban soạn thảo, Tổ biên tập yêu cầu Một số quan chủ trì soạn thảo không chấp hành quy định thời hạn gửi dự thảo sang Bộ Tư pháp để thẩm định khiến quan thẩm định rơi vào bị động, thiếu thời gian vật chất để tổ chức công tác thẩm định Tóm lại, Chính phủ chưa thể hết vai trị hoạt động thẩm định dự án luật dẫn đến hoạt động tồn hạn chế tổ chức máy, nhân sự, điều kiện phương tiện bảo đảm cho công tác thẩm định, thẩm tra Chất lượng báo cáo thẩm định chưa cao, việc thẩm định thường bị kéo dài mặt thời gian, phối hợp đơn vị tham gia thẩm Trang 40 định chưa tốt, có cịn hình thức, chiếu lệ, chưa có tinh thần, trách nhiệm cao Nội dung thẩm định chưa tạo sở để tham mưu, giúp Chính phủ xem xét, định vấn đề quan trọng 2.1.4 Vai trị Chính phủ giai đoạn trình dự án luật Quốc hội Thảo luận, xem xét thông qua giai đoạn quan trọng để chủ thể có thẩm quyền kiểm tra, xem xét dự án luật trước ban hành văn vào áp dụng thực tế Giai đoạn trình dự án luật trước Quốc hội để xem xét thông qua pháp luật quy định rõ ràng, tạo điều kiện việc triển khai thực Trong kỳ họp Quốc hội, phần lớn thời gian đại biểu Quốc hội tập trung vào việc thảo luận đến thống dự thảo luật Phạm vi điều chỉnh dự án luật mà Quốc hội thông qua rộng, khắp lĩnh vực đời sống xã hội Trên thực tế, việc tham gia phối hợp Chính phủ với quan thẩm tra Quốc hội tiến hành nhịp nhàng, bảo đảm vận hành theo quy định pháp luật Theo quy định pháp luật ta thấy vai trị Chính phủ giai đoạn mờ nhạt mà vai trò chủ yếu thuộc Quốc hội Quốc hội quan lập pháp có nhiệm vụ hàng đầu làm luật, phải người chịu trách nhiệm cuối chất lượng văn luật ban hành Tuy nhiên, thực tế dường Chính phủ người tạo định đến phần lớn chất lượng dự án luật Trong mơi trường trị nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam thống lãnh đạo, nên không đặt vấn đề dự án luật có lợi cho đảng phái trị nào, Chính phủ nhiều cách khác có tác động lên Quốc hội thơng qua luật, thông qua đại biểu Quốc hội người đứng đầu bộ, ngành đứng đầu Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, đại biểu có vị quan trọng nhiều thuận lợi việc trình dự án luật trước Quốc hội28 2.1.5 Nguyên nhân tồn tại, hạn chế Qua phân tích điều chỉnh pháp luật thực tiễn vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội, tác giả cho có 28 Thái Thị Tuyết Dung, Vai trị Chính phủ trình ban hành thực đạo luật Quốc hội, Tạp chí nghiên cứu Lập pháp,Tlđd Trang 41 thiếu rõ ràng chế trách nhiệm Quốc hội Chính phủ tham gia vào hoạt động Như phân tích phần sở lý luận, ban hành luật chức thuộc Quốc hội, Quốc hội quan có quyền định cao Tuy nhiên, động nhu cầu lập pháp thực không nằm Quốc hội mà xuất phát từ quan hành pháp Quốc hội ủy thác cho quan hành pháp xây dựng đề xuất dự án luật, vậy, việc phân quyền ủy thác cần phải xác định rõ ràng, trách nhiệm tham gia Quốc hội tới đâu đâu quyền Chính phủ Nguyên nhân vấn đề do: xuất phát từ nhận thức chức lập pháp thuộc Quốc hội, có Quốc hội có quyền ban hành luật, Quốc hội phải quan trực tiếp làm luật nên có tham gia từ đầu Quốc hội từ khâu sáng kiến pháp luật đến giai đoạn soạn thảo dự án luật nước ta Thiếu kỹ soạn thảo chuyên nghiệp, cách tổ chức mơ hình quan soạn thảo cịn hạn chế Tình trạng tun ngơn luật thể dạng chung chung vấn đề phổ biến ngôn ngữ văn luật Hiện nay, bộ, ngành Chính phủ (cơ quan trình dự án luật) có quan soạn thảo (thường Vụ Pháp chế) Dự án luật xuất phát từ bộ, ngành bộ, ngành chủ trì dạng đứng đầu Ban soạn thảo Việc thành lập quan soạn thảo theo mơ hình vừa khơng tập trung vừa không quy tụ nhiều chuyên gia soạn thảo giỏi, có nhiều kinh nghiệm cơng tác soạn thảo luật lại gây nên tốn kém, lãng phí kinh phí điều kiện, nguồn lực bảo đảm khác để tiến hành soạn thảo Đồng thời, dễ làm nảy sinh không đồng nội dung, cách thức trình bày, thuật ngữ, kỹ thuật lập pháp dự án luật Mặc dù Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế tổ chức hoạt động Ban soạn thảo (Ban hành kèm theo định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007) thực tế việc áp dụng quy định thành phần Ban soạn thảo chưa tuân thủ nghiêm chỉnh mang tính hình thức Do chế độ làm việc kiêm nhiệm nên thành viên Ban soạn thảo thương lẫn lộn mục đích q trình tham gia soạn thảo dự luật Là thành viên Ban soạn thảo họ cần phải xây dựng dự luật phù hợp với thực tiễn, với Trang 42 tư cách người đại diện quan họ lại phải cân nhắc nhiều đến lợi ích quan chủ quản Bên cạnh đó, chưa xây dựng kế hoạch tổng thể chi tiết nhằm xác định nội dung cần phải thảo luận trước mục đích đặt thảo luận nên họp Ban soạn thảo thường hình thức Sự quy định Chính phủ cơng đoạn phân tích phê chuẩn sách khơng rõ ràng Theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, thấy yêu cầu việc phân tích sách có việc đánh giá tác động pháp luật thực giai đoạn soạn thảo văn dự án luật Do việc phân tích sách khơng pháp luật quy định rõ ràng tách biệt với công đoạn soạn thảo dự án luật trải qua trình xem xét nhiều quan với trình tự, thủ tục khác nhau, đến giai đoạn soạn thảo lại tiến hành phân tích sách, vấn đề tính cần thiết dự báo tác động sách ban hành lại đặt Cịn trước giai đoạn đề xuất luật lại quy định sơ sài lập luận tính cần thiết đánh giá tác động sơ Nếu việc phân tích sách giai đoạn soạn thảo chứng minh dự luật không cần thiết ban hành chắn gây nên tốn lãng phí ngân sách nhà nước, cơng sức quan tổ chức so với việc giải pháp sách làm rõ từ đầu trước tiến hành soạn thảo văn dự án luật Sự quy định không rõ ràng mà thực chất thiếu cơng đoạn phân tích sách trước tiến hành soạn thảo pháp luật đã, gây nên hậu không mong muốn thực tế, việc đẩy quan soạn thảo phải tự mò mẫm, làm cho văn phải soạn thảo nhiều lần mà chưa đạt yêu cầu q trình phân tích sách tiến hành giai đoạn soạn thảo nên có thực tế văn sửa đổi điều chỉnh ngày sau lần sáng tỏ sách Trang 43 2.2 Một số kiến nghị nhằm hồn thiện vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 2.2.1 Sự cần thiết phải tăng cường vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội Chính phủ chủ thể đóng vai trò quan trọng hoạt động ban hành luật Quốc hội, đồng thời có vai trị lớn, định trình triển khai thi hành văn luật Với vị trí quan trực tiếp thi hành điều hành toàn diện lĩnh vực đời sống xã hội, trực tiếp phát đề từ thực tiễn cần điều chỉnh giải pháp phù hợp để giải vấn đề đặt Hơn 90% văn luật Quốc hội thơng qua Chính phủ soạn thảo Chính vậy, khơng tăng cường vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội ban hành văn luật không phù hợp với thực tiễn xã hội, gây lãng phí ngân sách nhà nước, lãng phí nhân tài, mà vấn đề quan trọng hết không áp dụng thực tế, không giải vấn đề xã hội đặt dẫn đến đất nước không phát triển Ngược lại, tăng cường vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội, làm cho hoạt động ban hành luật diễn cách khách quan, phù hợp với phát triển xã hội ban hành văn luật chất lượng, giải mối quan hệ xã hội cách kịp thời bảo đảm thi hành thực tiễn 2.2.2 Kiến nghị nhằm phát huy vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội Chính phủ có vai trị quan trọng hoạt động ban hành luật Quốc hội Tuy nhiên, với vị trí quan trọng này, Chính phủ chưa phát huy vai trị mình, cần phải đổi với số kiến nghị sau: Một là, đổi mơ hình quan soạn thảo theo hướng thành lập quan soạn thảo độc lập Cách thức thành lập ban soạn thảo, tổ biên tập dự án luật mơ hình quan soạn thảo đặt bộ, ngành nảy sinh nhiều bất cập, chồng chéo, mang tính hình thức, dẫn đến hiệu mang lại khơng cao Để giải tình trạng trên, thay đặt Trang 44 bộ, ngành hay thành lập Ban soạn thảo cho dự án luật nay, ta cần thành lập quan soạn thảo hoạt động độc lập Đây nơi tập trung nhiều chuyên gia soạn thảo văn luật giỏi từ bộ, ngành, quan lập pháp, chuyên gia, nhà khoa học để đảm nhận việc dịch sách thành dự án luật có tính khả thi Cơ quan khơng trực thuộc bộ, ngành cụ thể mà quan độc lập thuộc Chính phủ, đảm nhiệm việc soạn thảo tất dự án luật quan, tổ chức, cá nhân, tập thể Có chế đặc biệt nguồn lực bảo đảm người tài chính, cấp kinh phí hoạt động thường xuyên năm sở vật chất cần thiết để đảm nhận công tác soạn thảo dự án luật mà không phụ thuộc vào số lượng tính phức tạp dự luật Cơ quan soạn thảo độc lập có chức mang tính chun mơn túy soạn thảo dự án luật mà quan quản lý nhà nước bộ, ngành khác nên mang tính chuyên nghiệp cao hơn, tập trung chuyên gia giỏi, khắc phục tình trạng cục Mặt khác, mơ hình khắc phục tình trạng tải, tránh tình trạng kiêm nhiệm không tập trung vào hoạt động soạn thảo mà phải cử người khác thay Tuy nhiên, mơ hình quan soạn thảo cần có tham gia chuyên gia phân tích sách bộ, ngành nhằm bảo đảm nội dung sách dự luật phù hợp với hình thức văn viết với hệ thống văn pháp luật hành Trường hợp dự luật liên qua đến nhiều bộ, ngành có tham gia nhiều chuyên gia sách bộ, ngành tham gia vào công tác soạn thảo Sự kết hợp vừa bảo đảm cho công tác soạn thảo tiến hành thuận lợi, đồng thời tránh xáo trộn q lớn khơng cần thiết q trình triển khai soạn thảo dự án luật Hai là, nâng cao kỹ tính chuyên nghiệp nhà soạn thảo Để nâng cao chất lượng hiệu công tác soạn thảo dự án luật, trước hết cần tập trung đầu tư cho công tác đào tạo chuyên gia giỏi Ngoài việc cử cán sang nước phát triển để học tập kỹ soạn thảo, cần phải có chương trình đào tạo chun sâu kỹ thuật soạn thảo văn luật thành lập trường Trang 45 đào tạo soạn thảo văn luật quan hành pháp, trực thuộc Chính phủ29 Những người đào tạo trước hết phải cử nhân luật, trải qua kỳ thi tuyển, sau đào tạo thời gian hai năm sở đào tạo quan hành pháp, mơi trường tốt để học viên tiếp xúc với mơi trường thực tế Bên cạnh đó, Chính phủ phải xây dựng chế tuyển dụng cán khách quan, có chế đãi ngộ xứng đáng để thu hút người tài, chuyên gia giỏi có đủ lực trình độ tâm huyết vào làm việc quan soạn thảo Ba là, phải tiến hành giai đoạn phân tích sách trước tiến hành soạn thảo dự án luật Phân tích sách việc làm sáng tỏ giúp lựa chọn xác từ đầu giải pháp đưa Nếu sách giải pháp đưa không rõ ràng từ đầu, hành động tiếp sau mò mẫm thiếu rõ ràng đưa mệnh lệnh điều chỉnh hành vi người Vì vậy, Chính phủ cần phải bảo đảm trực tiếp tham gia vào q trình phân tích, phê chuẩn sách trước tiến hành giai đoạn soạn thảo dự án luật Quy trình kỹ thuật sách chuyên gia bộ, ngành đảm nhận tiến hành công cụ đánh giá tác động pháp luật, phân tích rủi ro, chi phí lợi ích… Tiếp theo, tồn sách chuyển lên Chính phủ để lãnh đạo Chính phủ lãnh đạo bộ, ngành xem xét, cân nhắc đến tất yếu tố, khía cạnh tác động ảnh hưởng khác sách Sau đó, Chính phủ phải phê chuẩn sách trước tiến hành công đoạn soạn thảo dự án luật Bốn là, bỏ quy định phân tích sách trình soạn thảo dự án luật Với việc tách cơng đoạn phân tích sách khỏi q trình soạn thảo dự án luật, trước hết giảm tải khối lượng cơng việc cho q trình soạn thảo chuyên gia có điều kiện tập trung tốt cho việc dịch sách thành mệnh lệnh điều chỉnh hành vi người Mặt khác, việc làm tránh tình trạng từ mị mẫm tìm đường trình soạn thảo dẫn đến 29 Nguyễn Sỹ Dũng, Thử bàn việc đổi hoạt động lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số (95), tháng 3/2007 Trang 46 rối rắm kỹ thuật soạn thảo văn luật Do đó, khơng nên quy định việc phân tích sách trình soạn thảo Việc làm khơng khơng mang lại kết tích cực mà cịn gây khó khăn nhiều cho trình soạn thảo dự án luật Tóm lại, để tăng cường vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội cần phải tiến hành phân tích sách kỹ lưỡng sáng kiến pháp luật Chính phủ, Chính phủ phải phê chuẩn sách trước tiến hành soạn thảo; tiến tới thành lập quan soạn thảo nhất, hoạt động độc lập gồm chuyên gia soạn thảo giỏi, có đủ nhân lực để soạn thảo dự án luật có chất lượng tốt Bên cạnh đó, Chính phủ cần phải đầu tư thích đáng có kế hoạch chiến lược việc đào tạo cán soạn thảo có lực, đồng thời thi hành sách để đảm bảo tuyển dụng cán có chun mơn, chun gia soạn thảo giỏi tham gia gắn bó với quan soạn thảo Trang 47 KẾT LUẬN Qua phân tích sở lý luận, quy định pháp luật thực tế vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội, tổng kết nội dung đề tài đạt sau: Thứ nhất, thơng qua việc phân tích sở lý luận, nội dung tham gia Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội, đề tài khẳng định Chính phủ có vai trị tất yếu khách quan chủ thể quan trọng nhất, góp phần hạn chế rủi ro hoạt động ban hành luật Quốc hội Thứ hai, Chính phủ chưa thể đầy đủ vai trị tham gia vào hoạt động ban hành luật Quốc hội Cơ quan hành pháp chưa thực quan tâm đầu tư xây dựng sách để tạo lập hành lang pháp lý phương thức hữu hiệu, có ý nghĩa sống cịn hoạt động quản lý nhà nước Thứ ba, phân định không rõ ràng chế trách nhiệm Quốc hội Chính phủ nguyên nhân dẫn tới hạn chế vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội Thứ tư, phân tích sách cơng đoạn độc lập mà Chính phủ phải trực tiếp tham gia phê chuẩn trước tiến hành công đoạn soạn thảo dự án luật Nếu không làm rõ mặt sách mà tiến hành giai đoạn soạn thảo trình soạn thảo lại tiến hành phân tích sách chẳng khác tự mị mẫm tìm đường bóng tối Thứ năm, tăng cường lực đổi mơ hình quan soạn thảo theo hướng thành lập quan soạn thảo hoạt động độc lập, gồm nhiều chuyên gia, nhà soạn thảo có lực, kinh nghiệm chun mơn đặt Chính phủ Q trình soạn thảo dự án luật kết hợp chuyên gia sách bộ, ngành để đảm bảo nội dung sách dịch đúng, có khả thi hành thực tế mà việc thi hành chúng tạo thay đổi Trang 48 TÀI LIỆU THAM KHẢO I CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992; Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013; Luật số 17/2008/QH12 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật ngày 12 tháng năm 2008; Luật số 30/2001/QH10 Luật Tổ chức Quốc hội ngày 25 tháng 12 năm 2001; Luật số 32/2001/QH10 Luật Tổ chức Chính phủ ngày 25 tháng 12 năm 2001; Quy chế tổ chức hoạt động Ban soạn thảo (Ban hành kèm theo Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007); Nghị số 76/1999/NQ-UBTVQH10 Về việc triển khai thực Nghị số Quốc hội Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa X Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 199; Nghị 222/2003/NQ-UBTVQH11 Về việc triển khai thực nghị Quốc hội Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002-2007) năm 2003 Nghị số 551/2007/NQ-UBTVQH12 Về việc triển khai thực nghị Quốc hội Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011) năm 2008; 10 Nghị số 26/2004/NQ-QH11 Về việc ban hành quy chế hoạt động Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 15 tháng năm 2004; 11 Nghị định số 179/2007/NĐ-CP ban hành quy chế làm việc Chính phủ; 12 Nghị định số 33/2008/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Văn phịng Chính phủ; 13 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP Quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật; 14 Báo cáo cơng tác Chính phủ nhiệm kỳ khóa 12 (2007-2011)tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XII, ngày 21 tháng năm 2011; Trang 49 II CÁC SÁCH, LUẬN ÁN 15 Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – thực trạng giải pháp Viện nghiên cứu sách, pháp luật phát triển NXB Lao động – Xã hội Hà Nội 2008; 16 Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội (2013); 17 Giáo trình Lý luận Nhà nước pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội (2013); 18 Giáo trình Xây dựng văn pháp luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2012); 19 Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền dân, dân dân, Luận án Phó Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, 1995; 20 Soạn thảo luật pháp tiến xã hội dân chủ Ann Seidman, Robert B Seidman, NalinAbeyesekere NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2003; 21 Vai trò Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam, TS Trần Quốc Bình (2013), NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội; 22 Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học (2006), NXB Đà Nẵng; III CÁC BÀI VIẾT CÓ LIÊN QUAN 23 Nguyễn Sỹ Dũng, Bàn triết lý lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 6-2003; 24 Nguyễn Sỹ Dũng, Chuyện làm luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 32003; 25 Nguyễn Sỹ Dũng, Thủ bàn đổi hoạt động lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số (95)-2007; 26 Thái Thị Tuyết Dung (2014), Vai trị Chính Phủ trình ban hành thực đạp luật Quốc hội, Nghiên cứu lập pháp, Viện nghiên cứu lập pháp 2014 số 09 (265) 27 Nguyễn Sỹ Dũng, Thử bàn việc đổi hoạt động lập pháp, Nghiên cứu lập pháp 2007 số 03 Trang 50 28 Hồng Văn Tú, Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội – bước thực quyền sáng kiến pháp luật, Nhà nước pháp luật 2013 số 06 (302) 29 Mai Thúc Lân, Bàn việc làm luật Quốc hội, Nghiên cứu lập pháp 2006 số 16 (84) 30 Đồn Mạnh Giao, Cơng tác xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ: Thực trạng giải pháp, Nghiên cứu lập pháp 2004 số 08 (43) 31 Nguyễn Phước Thọ, Công tác xây dựng luật Chính phủ Áo – số kinh nghiệm cho Việt Nam, Nghiên cứu lập pháp 2010, số 16 (177) 32 Nâng cao hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội (2007), Đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên, Nguyễn Hữu Tâm Nguyễn Thanh Thùy Linh 33 Hồng Thế Liên, Các giải pháp Chính phủ đổi công tác xây dựng Văn quy phạm pháp luật, Nghiên cứu lập pháp 2007 số 05 (99) 34 Nguyễn Văn Hiển, Giải pháp cho việc đẩy nhanh tốc độ xây dựng luật, pháp lệnh điều kiện nay, Khoa học pháp lý, Đại học luật Thành phố Hồ Chí Minh 2002 số (15) 35 Trần Ngọc Đường, Vai trò trách nhiệm quyền hành pháp quy trình lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12 (292)-2015; IV CÁC WEBSITE LIÊN QUAN 36 Trang web Quốc hội: www.na.gov.vn 37 Trang web Chính phủ: www.chinhphu.vn 38 Trang web Bộ Tư pháp: www.moj.gov.vn 39 Trang web Tạp chí Nghiên cứu lập pháp: http://www.nclp.org.vn 40 Trang web Ban Nội Trung ương: http://www.noichinh.vn 41 Trang web Dự thảo online: www.duthaoonline.quochoi.vn Trang 51 ... pháp lý vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1 Cơ sở lý luận vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động ban hành luật Quốc hội Khái... lý vai trị Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1 Cơ sở lý luận vai trò Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc hội 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động ban hành luật. .. cường vai trị Chính phủ q trình ban hành luật Quốc hội Nhận thức tầm quan trọng Chính phủ hoạt động ban hành luật nước ta nay, sinh viên chọn đề tài ? ?Vai trò Chính phủ hoạt động ban hành luật Quốc