Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách theo hiến pháp việt nam 2013

Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

THỰC HIỆN NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH THEO

HIẾN PHÁP VIỆT NAM 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - NĂM 2016

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

THỰC HIỆN NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH THEO

HIẾN PHÁP VIỆT NAM 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Vũ Công Giao

HÀ NỘI - NĂM 2016

LỜI CẢM ƠN

Với tình cảm chân thành, tác giả xin chân thành cảm ơn sự quan tâm, giúp đỡ của Khoa Hành chính - Hiến pháp, Khoa Sau Đại học, lãnh đạo trường Đại học Luật Hà Nội, đã tạo mọi điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành luận văn

Đặc biệt, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Vũ Công Giao – Khoa Luật, Đại học Quốc gia, đã tận tình hướng dẫn tác giả trong suốt quá trình lập đề cương nghiên cứu và hoàn thành luận văn

Tác giả xin cảm ơn sự quan tâm, tạo điều kiện của Lãnh đạo Trường Trung cấp Luật Thái Nguyên, các đơn vị, phòng, khoa đã tạo điều kiện để tôi tham gia học tập và nhiệt tình tham gia đóng góp ý kiến thông qua trao đổi trực tiếp về những nội dung của đề tài

Mặc dù đã được nghiên cứu kỹ và bản thân đã có nhiều cố gắng, song luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót, mong được những ý kiến chỉ dẫn, đóng góp của các thầy cô giáo và bạn bè đồng nghiệp để bổ sung, góp phần hoàn thiện luận văn

Xin trân trọng cảm ơn!

Thái Nguyên, tháng 8 năm 2016

Tác giả

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 1

LÝ LUẬN VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH 1

1.1 Chính sách và xây dựng chính sách 1

1.1.1 Khái niệm chính sách và xây dựng chính sách 1

1.1.2 Chủ thể xây dựng chính sách 8

1.1.3 Quy trình xây dựng chính sách 12

1.1.4 Các tiêu chí đánh giá chính sách 15

1.2 Vị trí, vai trò của Chính phủ trong xây dựng chính sách 19

1.2.1 Vị trí, vai trò của Chính phủ trong bộ máy nhà nước 19

1.2.2 Vị trí, vai trò của Chính phủ trong hoạch định chính sách quốc gia 22

Tiểu kết chương 1 25

Chương 2 26

PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 26

2.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo pháp luật Việt Nam 26

2.1.1 Nhiệm vụ, quyền hạn trong xây dựng chính sách của Chính phủ trước Hiến pháp năm 2013 26

2.1.2 Những điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 về nhiệm vụ, quyền hạn trong xây dựng chính sách của Chính phủ 30

2.1.3 Khuôn khổ pháp luật hiện hành về nhiệm vụ, quyền hạn trong xây dựng chính sách của Chính phủ ở nước ta hiện nay 35

2.2 Thực trạng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách ở Việt Nam 40

2.2.1 Khái quát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

trong xây dựng chính sách trước Hiến pháp năm 2013 40

2.2.2 Kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách từ Hiến pháp năm 2013 đến nay và nguyên nhân 49

2.2.3 Những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách từ Hiến pháp năm 2013 đến nay và nguyên nhân 53

Tiểu kết chương 2 62

Chương 3 63

QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ THỰC HIỆN NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM HIỆN NAY 63

3.1 Các quan điểm 63

3.2 Các giải pháp 66

3.2.1 Cụ thể hoá Luật tiếp cận thông tin và ban hành Luật giám sát và phản biện xã hội 66

3.2.2 Đổi mới quy trình xây dựng chính sách 68

3.2.3 Ban hành Luật ban hành quyết định hành chính 71

3.2.4 Cụ thể hóa quy định về xác định trách nhiệm trong vấn đề ban hành chính sách của Nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng 73

3.2.5 Đẩy mạnh việc nghiên cứu và học hỏi kinh nghiệm quốc tế trong công tác hoạch định chính sách, phù hợp với thực tiễn ở nước ta 74

Tiểu kết chương 3 76

KẾT LUẬN 77

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 6 ngày 28/11/2013 Bản Hiến pháp lần này có nhiều điểm mới quan trọng so với Hiến pháp 1992 (sửa đổi

bổ sung năm 2011), trong đó, chế định Chính phủ có một điểm mới căn bản

đó là việc bổ sung nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách Cụ thể, theo quy định tại khoản 2, điều 96, Hiến pháp 2013, Chính phủ:

“2 Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước

và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”;

Quy định nêu trên là sự mở đường cho Chính phủ trong việc chủ động đưa ra các chính sách điều hành sự phát triển mọi mặt của đất nước Với quy định này, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ không còn bó hẹp chỉ trong việc

“Thực hiện chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo;”

(Khoản 9, điều 112, Hiến pháp 1992)

Trong bối cảnh nêu trên, việc nghiên cứu quy định mới về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách theo Hiến pháp Việt Nam 2013 là rất cần thiết, nhằm bảo đảm quy định này được tuân thủ, thực thi đầy đủ và hiệu quả trong thực tế

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Từ trước tới nay ở nước ta đã có một số công trình khoa học trực tiếp hoặc gián tiếp nghiên cứu về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách, trong đó tiêu biểu như:

- GS TS Lê Minh Tâm (2006), Quyền hành pháp và chức năng của

quyền hành pháp, NXB Chính trị Quốc gia

- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2005; Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà

nước, NXB Giao thông vận tải, H.2001; Chính phủ trong nhà nước pháp quyền, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2008

- Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn (sách chuyên khảo),

NXB Đại học quốc gia Hà Nội, H 2011, đồng chủ biên GS.TS Nguyễn Đăng

Dung - GS.TS Phạm Hồng Thái - TS Vũ Công Giao

- Nguyễn Quỳnh Liên (2014), Vai trò của Chính phủ trong xây dựng

chính sách pháp luật và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại địa chỉ:

nldvietnam.org/files/uploads/files/2015_06_12_%20Nguyen%20Quynh%20Lien.pdf

- Đặng Ngọc Dinh (2015), Nghiên cứu đánh giá chính sách, Tạp chí

Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, tập 31, số 1 (2015) trang 57-62;

- Kenichi Ohno (2012), Đổi mới quy trình làm chính sách của Việt

Nam Diễn đàn kinh tế phát triển, 2012

- Nguyễn Thị Hà (2010), Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành

pháp ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học

Quốc gia; …

Các công trình nghiên cứu nêu trên đã cung cấp một lượng kiến thức, thông tin lớn về đề tài nghiên cứu Đây là nguồn tài liệu tham khảo chính cho tác giả khi thực hiện luận văn này

Mặc dù vậy, hầu hết các công trình nghiên cứu đã nêu trên chưa cập nhật những quy định mới trong Hiến pháp năm 2013 và một số đạo luật

chuyên ngành mới được Quốc hội sửa đổi và xây dựng trong các năm

2013-2016 Chính vì vậy, luận văn này vẫn cần thiết và có giá trị lý luận, thực tiễn

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tế liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Về mặt nội dung, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan

đến việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách, không mở rộng sang các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Chính phủ, cũng như nhiệm vụ, quyền hạn xây dựng chính sách của các cơ quan nhà nước khác Những dẫn chiếu về các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Chính phủ và nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước khác trong việc xây dựng chính sách chỉ

để làm rõ hơn các đặc điểm, tính chất và yêu cầu với việc thực hiện nhiệm vụ

và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách

Về mặt không gian, nghiên cứu của luận văn chỉ giới hạn trong bối cảnh của Chính phủ Việt Nam Những phân tích về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ các quốc gia khác trong việc xây dựng chính sách chỉ ở mức khái quát, để tham chiếu so sánh

Về thời gian, luận văn chỉ tập trung phân tích những vấn đề pháp lý và thực tiễn nảy sinh sau khi Hiến pháp 2013 được thông qua Về mặt pháp lý,

đó là các quy định có liên quan của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật 2015 và một số văn bản pháp luật khác được xây dựng từ sau khi Hiến pháp 2013 mà đề cập đến

nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách Việc dẫn chiếu đến các quy định pháp luật và thực tiễn trước đó chỉ mang tính chất khái quát, nhằm làm rõ thêm những điểm mới về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo pháp luật hiện hành

4 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

4.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là phân tích làm rõ những vấn đề lý luận, pháp lý và thực trạng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, từ đó chỉ ra những tồn tại, hạn chế và đề xuất những giải pháp khắc phục

4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Xuất phát từ mục đích nghiên cứu nói trên, luận văn xác định những nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm

2013, chỉ ra cơ sở lý thuyết của hoạt động này

- Phân tích khuôn khổ pháp luật hiện hành của Việt Nam về nhiệm vụ

và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách

- Khảo sát, đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm

2013 và đề xuất những quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động này của Chính phủ trong thời gian tới

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Luận văn vận dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về tổ chức bộ máy nhà nước

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến của khoa học xã hội để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra Cụ thể:

- Các phương pháp tổng hợp, phân tích tài liệu để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về xây dựng chính sách công và về vị trí, vai trò của Chính phủ trong xây dựng chính sách công (ở Chương I)

- Các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh các tài liệu, báo cáo chuyên môn của Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác ở cấp trung ương để đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về nhiệm

vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở nước

ta trong thời gian qua (ở Chương II)

- Các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động

xây dựng chính sách ở nước ta trong thời gian tới (ở Chương III)

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

Luận văn đã góp phần làm rõ hơn một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng chính sách nói chung và nhiệm vụ xây dựng chính sách của Chính phủ nói riêng theo Hiến pháp 2013; đồng thời đề xuất được một số quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả việc thực hiện nhiệm vụ xây dựng chính sách của Chính phủ

Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong cho công tác nghiên cứu về chính sách hoặc sử dụng trong

quá trình ban hành các văn bản dưới luật về quy định, hướng dẫn hoạt động xây dựng chính sách của Chính phủ Luận văn cũng có thể được sử dụng làm tham khảo trong hoạt động giảng dạy về chính sách công ở Đại học Luật Hà Nội và các cơ sở đào tạo khác ở Việt Nam

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương như sau:

Chương 1: Lý luận về vị trí, vai trò của Chính phủ trong xây dựng chính sách

Chương này tập trung phân tích làm rõ cơ sở lý luận và khuôn khổ pháp luật hiện hành của Việt Nam về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách công

Chương 2: Pháp luật và thực thi pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở Việt Nam

Chương này nhằm phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở nước ta trong thời gian qua, đặc biệt là từ khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua đến nay, chỉ ra những kết quả, hạn chế và lý giải những nguyên nhân của các kết quả, hạn chế

Chương 3: Quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn xây dựng chính sách của Chính phủ Việt Nam hiện nay

Chương 3 nhằm đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở nước ta trong thời gian tới

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ

TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH 1.1 Chính sách và xây dựng chính sách

1.1.1 Khái niệm chính sách và xây dựng chính sách

1.1.1.1 Chính sách và mối quan hệ của nó với pháp luật

Ở nước ta, “chính sách” là thuật ngữ thường xuyên được sử dụng trong khoa học quản lý Mỗi công ty, đơn vị kinh tế có thể có những điều kiện khác nhau về chế độ lương, thưởng, phụ cấp, học tập, du lịch… dành cho nhân viên Các điều kiện đó được gọi chung là “chính sách đãi ngộ” Ở trường hợp khác, mỗi quốc gia có thể có những phương thức khác nhau để đạt được các mục tiêu về kinh tế, xã hội Các phương thức đó được gọi là chính sách kinh

tế, chính sách tiền tệ, chính sách dân tộc, tôn giáo, ngoại giao… Được sử dụng thường xuyên nhưng xét về lý luận và theo quy định pháp luật Việt Nam thì khái niệm “Chính sách” được hiểu như thế nào?

Xét về lý luận, qua tham khảo các tài liệu về Chính sách công, nhận thấy hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về “chính sách” Theo kết quả nghiên cứu của TS Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp1, có một số qan niệm về chính sách đang được phổ biến

như: “Chính sách là bất cứ thứ gì mà chính quyền lựa chọn làm hoặc không

làm”; “Chính sách là chuỗi hành động hay không hành động một cách có chủ đích được một chủ thể hoặc nhóm chủ thể tiến hành để giải quyết một vấn đề hoặc một sự quan ngại”; “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc

1

Tài liệu Tập huấn Kỹ năng công tác xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp, tháng 11 năm 2015

giải quyết vấn đề” (James Anderson, 2003) Theo cách tiếp cận như trên,

PGS.TS Vũ Cao Đàm định nghĩa chính sách như sau: “Chính sách là một tập

hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản

lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong

“hệ thống xã hội” được hiểu theo một ý nghĩa khái quát Đó có thể là một quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường

Theo Từ điển tiếng Việt thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ

thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và

Từ các quan niệm nêu trên, nhận thấy các nhà nghiên cứu đều thống nhất cho rằng “Chính sách” thường có các đặc điểm như sau:

(i) Có mục đích

(ii) Được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền

(iii) Có thể là chuỗi hành động hoặc không hành động

(iv) Để giải quyết một hoặc một nhóm vấn đề nhất định

Như vậy, nếu xét theo chủ thể ban hành có thể phân chia thành: Chính sách của Nhà nước, của các tổ chức kinh tế (doanh nghiệp), của các tổ chức chính trị (Đảng) Điểm khác nhau cơ bản về ý nghĩa của thuật ngữ “chính sách” trong các trường hợp trên thể hiện ở chỗ là “chính sách” đó có được áp dụng rộng rãi trong toàn xã hội hay không và chính sách đó có do chủ thể nhân danh quyền lực nhà nước ban hành hay không Nhiều ý kiến cho rằng,

“chính sách” với hai ý nghĩa như trên được phân biệt thành “chính sách tư” và

“chính sách công” Theo ý này, Chính sách của Nhà nước hàm ý là Chính sách công và ngược lại

Xét theo các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành, trong quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay, “chính sách” và “chính sách công” là hai thuật ngữ có nội hàm trùng nhau Thuật ngữ “Chính sách” được xuất hiện khá nhiều trong các văn bản pháp luật của Nhà nước Đặc biệt trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, thuật ngữ này được sử dụng 114 lần Tuy vậy, khái niệm “chính sách” chỉ được đề cập đến chính thức ở Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 hướng dẫn Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 Theo đó, “Chính sách là định hướng, giải pháp cả Nhà nước

để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định” (Khoản

1 Điều 2) Khái niệm trên chỉ giới hạn cách hiểu trong Nghị định 34/2016/NĐ-CP, hoặc mở rộng ra là Luật ban hành văn bản QPPL 2015 Khó xác định là có thể áp dụng hiểu tương tự trong các văn bản khác có sử dụng thuật ngữ này hay không (ví dụ Hiến pháp 2013) Tuy vậy, nhận thấy đa phần các văn bản pháp luật Việt Nam hiện nay đều cho thấy khái niệm “Chính sách” được sử dụng có nội hàm trùng khái niệm “Chính sách công” Chính sách là một công cụ để Nhà nước sử dụng để quản lý xã hội (Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung 2001 quy định “Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách”; Luật ban hành văn bản QPPL

đã cơ bản tách quy trình chính sách khỏi quy trình soạn thảo văn bản QPPL, như thế là gián tiếp xác định chính sách là một công cụ để quản lý xã hội)

Tóm lại, chính sách công chắc chắn được ra đời từ Nhà nước Chính sách hay chính sách công đều là công cụ của Nhà nước, do Nhà nước xây dựng và thực thi cùng với pháp luật để quản lý và điều hành mọi hoạt động xã hội, hướng tới sự công bằng, dân chủ, ổn định và phát triển; mục tiêu và giải

pháp được xây dựng trên cơ sở kinh tế - xã hội nhất định và hiện thực hóa cương lĩnh, đường lối chính trị của đảng cầm quyền

Cùng với “pháp luật”, “chính sách” là hai trong số các công cụ, phương tiện (cùng với đạo đức, tập quán) để điều chỉnh xã hội của Nhà nước “Pháp luật” là một công cụ quản lý cơ bản, quan trọng đối với đời sống xã hội có giai cấp Pháp luật mang các đặc tính khác biệt so với các hình thức phương tiện khác dùng để quản lý xã hội ở các điểm như: mang tính quyền lực Nhà nước, tính bắt buộc chung, tính quy phạm phổ biến, tính ý chí, tính hệ thống4

Từ những phân tích nêu trên, ở Việt Nam có thể quan niệm về chính

sách như sau: “Chính sách là công cụ của Nhà nước, do Nhà nước xây dựng và thực thi cùng với pháp luật để quản lý và điều hành mọi hoạt động

xã hội hướng tới sự công bằng, dân chủ, ổn định và phát triển; mục tiêu và giải pháp được xây dựng trên cơ sở kinh tế - xã hội nhất định và hiện thực hóa cương lĩnh, đường lối chính trị của Đảng lãnh đạo”

Chính sách là công cụ điều hành, quản lý xã hội của Nhà nước, được thể hiện ra bằng những chiến lược, kế hoạch, chương trình mục tiêu, quy định mang tính pháp quy, đối nội, đối ngoại để thực hiện lợi ích công, thực hiện mục tiêu công và giải quyết các vấn đề công hướng tới sự công bằng, dân chủ, ổn định và phát triển xã hội trên cơ sở thực hiện sự lãnh đạo của đảng cầm quyền

Chính sách cần được xem xét ở các khía cạnh khác nhau, ở khía cạnh độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập, thì chính sách có thể được hiểu là những tư tưởng, những định

4

Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Trường Trung cấp Luật Buôn Ma Thuột, Nxb Tư pháp, 2011, trang 81 - 84

hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được; còn nhìn nhận dưới góc độ chiến lược hay kế hoạch, thì pháp luật chẳng qua là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thực hiện chính sách Cụ thể, nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được hiểu ở một số điểm như sau:

Một là, chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung

Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của Đảng cầm quyền

mà người ta định ra chính sách;

Hai là, chính sách là cơ sở, nền tảng để chế định nên pháp luật; hay nói

cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách Có thể có chính sách chưa được pháp luật hóa hoặc cũng có thể không bao giờ được pháp luật hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi nó không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn, nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách Nói cách khác, chính sách là nguồn của pháp luật Theo nghĩa đó, chính sách là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định Cùng một nội dung chính sách có thể được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau (bao gồm luật và các văn bản dưới luật, văn bản mang tính quy phạm và văn bản không mang tính quy phạm) Nếu văn bản luật không đảm bảo truyền tải chính xác, đầy đủ nội dung chính sách, thì chắc chắn mục tiêu chính sách không thể đạt được, vấn đề chính sách không thể được giải quyết triệt để

Nói tóm lại, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với Đảng cầm quyền, với bộ máy quyền lực công – Nhà nước Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng cầm quyền thành pháp luật, nhưng pháp luật cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách Vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm

giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ Nhà nước pháp quyền

Đó cũng là lý do vì sao xây dựng chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng, mang tính chất nền tảng của hoạt động thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ theo Hiến pháp và pháp luật

1.1.1.2 Xây dựng chính sách

Từ lý thuyết về phân chia quyền lực của Mon-tes-ski-ơ, quyền lực nhà nước được phân thành các nhánh: lập pháp, hành pháp, tư pháp Đối với nhánh hành pháp, bên cạnh việc điều hành thực hiện thì xây dựng chính sách cũng là một hoạt động rất quan trọng, xuất phát từ việc bản chất của quyền hành pháp trong quản lý nhà nước

Ngày nay quyền hành pháp đã trở thành quyền lực trung tâm trong cơ cấu quyền lực nhà nước của các nhà nước dân chủ, pháp quyền Để đảm bảo hiệu quả của các chính sách, hoạt động xây dựng chính sách của Chính phủ - chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp, rất cần được đảm bảo phù hợp với các lý thuyết chung về xây dựng chính sách

Nhìn từ góc độ kỹ thuật, xây dựng chính sách được hiểu là việc xác lập các quy định, quy phạm chính sách nhằm giải quyết, điều chỉnh vấn đề phát sinh trong xã hội hay một vấn đề cần được quản lý, điều hành Mỗi quy phạm chính sách ra đời đều phát sinh trên cơ sở là các vấn đề chính sách, được dự thảo, thẩm định và ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền Như vậy, xây dựng chính sách là tập hợp chuỗi các hoạt động từ đề xuất xây dựng (hay ý tưởng) đến quyết định chính sách (phương án tối ưu được lựa chọn)

Xây dựng chính sách bắt đầu từ việc phát hiện nhu cầu quản lý, điều hành xã hội Những nhu cầu mới phát sinh đòi hỏi phải giải quyết bằng chính sách gọi là “vấn đề chính sách” Vấn đề chính sách có thể nảy sinh từ chính nhu cầu của nhà quản lý hoặc nhu cầu của đối tượng quản lý (các cá nhân, tổ

chức trong xã hội) Do đó, có thể nói, vấn đề chính sách vừa mang tính khách quan, vừa mang tính chủ quan

Xét về tính khách quan, đất nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh hội nhập khu vực và quốc tế, chính vì vậy, việc điều chỉnh các quy định, chính sách, pháp luật cho tương thích, phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế là hết sức cần thiết Những quy định về chính sách và luật pháp trong nước cần phải tương thích với các quy định trong các điều ước quốc tế của ASEAN, WTO, AFTA, NAFTA, TPP…

Xét về tính chủ quan, trong quá trình điều hành, quản lý đất nước, Nhà nước (Chính phủ) cũng có những nhu cầu có các chính sách để đảm bảo trật

tự, an ninh quốc gia và thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển Nhà nước cũng cần

có những chính sách để ưu tiên cho phát triển khu vực nông thôn, miền núi, hải đảo, các vùng dân tộc thiểu số nhằm bảo đảm sự cân bằng trong phát triển của các vùng và các dân tộc, nhóm xã hội trong cả nước… Bên cạnh đó, trong thực tiễn đời sống, nhu cầu của công dân có rất nhiều, vì vậy cần liên tục xây dựng và sửa đổi chính sách để Chính phủ có thể đáp ứng đầy đủ và kịp thời Mặt khác, thực tiễn không ít các quy định của chính sách không phù hợp hay chưa đáp ứng được mong đợi của công dân, chẳng hạn như chính sách dồn điền, đổi thửa trong nông nghiệp cần quy định thời gian sử dụng dài hơn để công dân yên tâm đầu tư ổn định lâu dài…Trong những trường hợp đó cũng xuất hiện nhu cầu xây dựng, sửa đổi chính sách

Từ các vấn đề nêu trên, quá trình xây dựng chính sách đòi hỏi phải theo trình tự nhất định, thể hiện qua chu trình chính sách Xây dựng chính sách về bản chất là một quá trình thu hút sự tham gia công sức, trí tuệ của mọi tầng lớp nhân dân, công chức, nhân sỹ, trí thức, các nhà khoa học… vào quá trình định hướng, xác lập các quy tắc cư xử chung trong xã hội Mức độ tham gia

của các chủ thể ngoài nhà nước phản ánh và tỷ lệ thuận với tính dân chủ của

hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước Theo nghĩa đó, cần thiết phải công bố rộng rãi các dự thảo chính sách trên các phương tiện thông tin đại chúng để nhân dân đóng góp ý kiến, qua đó hoàn thiện các chính sách trước khi ban hành và tạo sự đồng thuận trong bộ máy nhà nước và trong xã hội Cách làm này thể hiện bản chất quyền lực nhân dân, đồng thời cũng khẳng định rõ ràng nguyên tắc Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

1.1.2 Chủ thể xây dựng chính sách

Như trên đã phân tích, về lý thuyết, xây dựng chính sách bao gồm chuỗi các hoạt động từ đề xuất đến soạn thảo, thẩm định và quyết định lựa chọn ban hành Do đó, chủ thể xây dựng chính sách cũng rất đa dạng , bao gồm chủ thể đề xuất, chủ trì soạn thảo, thẩm định và chủ thể có thẩm quyền ban hành

Vấn đề chính sách có thể nảy sinh từ chính nhu cầu của nhà quản lý hoặc nhu cầu của đối tượng quản lý Vì thế, ý tưởng xây dựng chính sách có thể xuất phát từ “người dân” hoặc từ phía “Nhà nước” – thông qua các cơ quan nhà nước Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, các công chức, viên chức làm việc tại các cơ quan nhà nước, hoặc từ thực tiễn cuộc sống,

“người dân” (bao gồm cả cá nhân và các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế…),

có thể đề xuất tới cơ quan có thẩm quyền để xây dựng các chính sách phù hợp nhằm giải quyết các vấn đề là đòi hỏi bức thiết của cuộc sống

Chủ thể thực hiện việc dự thảo các phương án chính sách có thể là chủ thể đề xuất hoặc cá nhân, tổ chức được chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định Các cá nhân tham gia soạn thảo thông thường là những người có nhiều kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng chính sách và là chuyên gia trong các lĩnh vực cần sự điều chỉnh của chính sách

Trong nhiều trường hợp, chính sách sau khi dự thảo sẽ được thẩm định trước khi quyết định lựa chọn Việc thẩm định giúp loại bỏ các phương án không phù hợp và kiểm chứng các thông tin được đưa ra trong dự thảo Việc soạn thảo và thẩm định có hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào việc thu hút đông đảo ý kiến góp ý cho dự thảo Soạn thảo và thẩm định tốt là cơ

sở để có những quyết định chính sách đúng đắn, hiệu quả

Nếu như việc xác định chủ thể đề xuất, dự thảo, thẩm định tương đối rõ ràng và thống nhất thì việc xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành chính sách có nhiều ý kiến khác nhau

Theo phân tích của PGS.TS Lê Chi Mai (Học viện Hành chính Quốc gia), chúng ta thường gặp cụm từ “Chính sách của Đảng và Nhà nước”, vì vậy

có ý kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành chính sách công

Mặc dù vậy, ở Việt Nam, theo Điều 4 Hiến pháp năm 2013, Đảng cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc vạch ra cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách - đây là những căn cứ để Nhà nước ban hành các chính sách công Như vậy, về thực chất, ở Việt Nam, các chính sách công là do Nhà nước xây dựng dưới sự định hướng chứ không phải do Đảng ban hành Các chính sách công của Nhà nước là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược của Đảng cộng sản Việt Nam, nhằm xây dựng đất nước XHCN và phục vụ lợi ích của nhân dân

Nếu quan niệm chính sách gồm “chính sách công” và ‘chính sách tư” thì dễ dàng nhận thấy, chủ thể ban hành chính sách (“chính sách công”) là chủ thể nắm giữ quyền lực Nhà nước, trong khi chủ thể ban hành các “chính sách tư” có thể là các tổ chức tư nhân, các đoàn thể chính trị - xã hội, cũng như các

cơ quan trong bộ máy Nhà nước để điều tiết hoạt động trong phạm vi tổ chức,

đoàn thể hay cơ quan riêng biệt đó Không tồn tại chính sách không có chủ thể, mà chính sách được thực hiện thông qua hoạt động của các chủ thể chính sách Vấn đề ở đây là đôi khi các chủ thể nắm giữ quyền lực Nhà nước có thể vừa là chủ thể ban hành chính sách công, vừa là chủ thể ban hành “chính sách tư” Sự khác biệt là ở chỗ “chính sách tư” do các cơ quan Nhà nước ban hành chỉ nhằm giải quyết những vấn đề thuộc về nội bộ, không có hiệu lực thi hành bên ngoài phạm vi cơ quan, đơn vị

Nói thêm như vậy để thấy rằng, chủ thể ban hành không phải là căn cứ

duy nhất để xác định đâu là “chính sách công” Tuy nhiên, ngược lại, trong

quản lý và điều hành xã hội, thì chủ thể ban hành chính sách (hay chính sách công) chỉ có thể là Nhà nước Nhà nước thông qua các cơ quan, cá nhân được

Nhà nước trao quyền thực hiện việc xây dựng các chính sách Và các cơ quan,

cá nhân đó chính là những chủ thể tham gia thực hiện quyền hành pháp, bởi như đã đề cập, nội dung chính của quyền hành pháp không phải là chấp hành hay quản lý hành chính, mà là xây dựng (hoạch định) và điều hành chính sách

Nhà nước luôn thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình thông qua bộ máy nhà nước Ở nước ta hiện nay, hệ thống bộ máy này bao gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, hệ thống Tòa án, Viện kiểm sát, chính quyền địa phương các cấp và một số cơ quan hiến định độc lập Tuy nhiên, trong các cơ quan đó, chỉ có các cơ quan có nhiệm vụ thực hiện quyền hành pháp mới là chủ thể xây dựng chính sách Nói cách khác, xây dựng chính sách là chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ Nó phản ánh vai trò và sự tồn tại tất yếu khách quan của Chính phủ, nếu không có chính sách cũng không cần có Chính phủ

Chính phủ Việt Nam cũng như chính phủ của bất kỳ quốc gia nào đều

là một tập thể Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam hiện hành, Chính phủ bao gồm Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác Đây là một tập thể nhưng được cấu thành bởi các thành viên do Quốc hội phê chuẩn hoặc Chủ tịch nước bổ nhiệm (trừ chức danh Thủ tướng do Quốc hội bầu) Nói như TS Trần Anh Tuấn5 khác với các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp và tư pháp, Chính phủ làm việc theo chế độ kết hợp trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân người đứng đầu và các thành viên Như vậy, là chủ thể xây dựng chính sách, Chính phủ vừa thực hiện với vai trò tập thể vừa phát huy trách nhiệm của từng thành viên là Phó Thủ tướng, các

bộ trưởng hoặc tương đương

Bên cạnh hành pháp - xây dựng chính sách tập thể (thẩm quyền tập thể của Chính phủ), các bộ trưởng là thành viên Chính phủ nhân danh chính khách trong từng lĩnh vực quản lý không chỉ thực hiện quyền hành pháp thông qua tập thể Chính phủ mà còn thông qua hoạch định chính sách vĩ mô, ban hành pháp luật thông qua thẩm quyền cá nhân trên các lĩnh vực quản lý nhà nước được quy định trong Hiến pháp và các đạo luật Mặt khác, quyền hành pháp - xây dựng chính sách không chỉ giới hạn ở tập thể Chính phủ và các thành viên Chính phủ, trên thực tế, quyền hành pháp còn được ủy quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương với tinh thần “Thực hiện phân cấp hợp

lý cho chính quyền địa phương đi đôi với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của Trung ương”6

Tóm lại, xây dựng chính sách (theo ý quyết định ban hành) là hoạt động thường xuyên thuộc thẩm quyền tất yếu của Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp Chính phủ thực hiện hoạt động xây dựng chính sách

5

TS Trần Anh Tuấn, “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà

nước” tại địa chỉ http://www.tapchicongsan.org.vn , truy cập ngày 25/9/2013

6

TS Trần Anh Tuấn, “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà

nước” tại địa chỉ http://www.tapchicongsan.org.vn , truy cập ngày 25/9/2013

bằng cách kết hợp phương thức làm việc tập thể với trách nhiệm các cá nhân Tất nhiên, các chủ thể nêu trên thực hiện với tính chất là đầu mối, bởi trong thực tế việc phát hiện vấn đề chính sách và ý tưởng chính sách có thể đến từ nhiều nguồn khác nhau Nó có thể xuất phát từ nhu cầu quản lý, điều hành xã hội, hoặc trong nhà nước dân chủ, phát hiện vấn đề chính sách và kiến nghị lên các cấp chính quyền còn là quyền của mọi người dân Bên cạnh đó, giới nghiên cứu, nhà báo, luật gia, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, các cơ quan thông tấn, báo, đài, phóng viên truyền hình, các cán

bộ công chức, viên chức, các đơn vị tham mưu của chính quyền các cấp… đều có quyền và có thể phát hiện được vấn đề chính sách để kiến nghị với chính quyền

1.1.3 Quy trình xây dựng chính sách

Để có các chính sách hiệu quả, hoạt động xây dựng chính sách cần trải qua các bước như sau7:

1.1.3.1 Thu thập thông tin từ thực tiễn đời sống xã hội

Để giúp cho quá trình xây dựng dự thảo chính sách, các cơ quan tham mưu, giúp việc cần rất nhiều thông tin đa chiều từ thực tiễn xã hội để làm căn

cứ Thông tin về vấn đề chính sách có thể thu thập từ rất nhiều kênh phản ánh khác nhau như từ người dân, thông tin từ báo, đài, phát thanh truyền hình, từ các hội nghị, hội thảo khoa học, các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý Những căn cứ thực tiễn càng đầy đủ, đa chiều thì các nhà tham mưu, hoạch định chính sách càng đưa ra giải pháp thiết thực, thể hiện qua các quy định chính sách sát hợp với đời sống xã hội Điều này cũng làm tăng tính khả thi, hiệu quả của chính sách, hạn chế tình trạng ban hành những “Chính sách trên trời,

7

Giáo trình Chính sách kinh tế - xã hội, Đại học kinh tế quốc dân, 2007; Giáo trình Hoạch định và phân tích chính sách công, Học viện hành chính, 2013; Tập bài giảng Chính sách công, Học viện tài chính, 2014

cuộc đời dưới đất”

Đất nước ta trải qua 2 cuộc chiến tranh tàn khốc trong thế kỷ 20 nên những chính sách phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội được xây dựng và thực thi muộn hơn rất nhiều nước trong khu vực và thế giới Chính vì vậy, việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế giải quyết những vấn đề về chính sách phát triển kinh tế - xã hội là rất cần thiết Những bài học kinh nghiệm về các chính sách phát triển hay điều hành, quản lý đất nước của các nước trong khu vực và thế giới sẽ giúp chúng ta rút ngắn thời gian cũng như chi phí cho các nghiên cứu, thử nghiệm chính sách trong thực tiễn

1.1.3.2 Xây dựng dự thảo các phương án chính sách

Chính sách là một trong những công cụ đắc lực để Nhà nước điều hành, quản lý xã hội Đứng trước một vấn đề xã hội, Nhà nước có rất nhiều phương

án chính sách để điều chỉnh Mặt khác, các nhà khoa học, các nhà quản lý cũng có nhiều khuyến cáo về các giải pháp chính sách khác nhau

Chính sách của Nhà nước khi ban hành cần được cân nhắc rất nhiều yếu tố liên quan đến tính thực tiễn, tính mục tiêu, hiệu quả Chính vì vậy, trong quá trình soạn thảo chính sách, cơ quan tham mưu, đề xuất chính sách cần xây dựng các phương án khác nhau để cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn Trong thực tiễn, không ít những dự thảo đề án rất tốt, rất khoa học nhưng Nhà nước không thể cân đối ngân sách, nguồn nhân lực, tính thời điểm phù hợp để thực thi nên phải lựa chọn phương án chính sách phù hợp với điều kiện kinh tế vào thời điểm đó Đó là tính tất yếu lịch sử của chính sách

1.1.3.3 Trình dự thảo các phương án chính sách đến chủ thể có thẩm quyền quyết định chính sách

Thông thường, cơ quan tham mưu được giao nhiệm vụ phụ trách chủ trì việc nghiên cứu, xây dựng dự thảo chính sách sau khi điều tra, khảo sát, tổng

hợp thông tin về nhu cầu nguyện vọng, mức độ mâu thuẫn của vấn đề chính sách sẽ hoàn thiện dự thảo một số phương án để giải quyết vấn đề đang tồn tại trong xã hội

Về nguyên tắc khoa học chính sách, trước khi cơ quan tham mưu trình

dự thảo chính sách lên chủ thể có thẩm quyền quyết định, nó cần được công

bố rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng nhằm tham khảo ý kiến của các Bộ, Ngành, các đối tượng liên quan đến chính sách và toàn thể công dân tham gia ý kiến Trong thời gian nhất định, theo quy định của pháp luật, sau khi tiếp nhận ý kiến đóng góp của đại diện các Bộ, Ngành, các đối tượng liên quan và quần chúng nhân dân, ban soạn thảo chính sách tiếp thu, chỉnh sửa quy định theo nguyên tắc đảm bảo tính thực tiễn và tính lý luận của khoa học chính sách Kết thúc công đoạn này, cơ quan tham mưu xây dựng chính sách hay đơn vị soạn thảo sẽ trình một số phương án về chính sách và khuyến nghị chính sách tối ưu để chủ thể có quyền ra quyết sách xem xét lựa chọn

Dự thảo các phương án chính sách cần giải trình lý do, tính tất yếu phải ban hành chính sách và các phương án lựa chọn được trình

1.1.3.4 Quyết định và ban hành chính sách

Sau giai đoạn thảo luận cho ý kiến về các dự thảo chính sách (hay lựa chọn chính sách), cơ quan tham mưu, đơn vị soạn thảo tiếp tục điều chỉnh dự thảo theo quan điểm và phương án lựa chọn của chủ thể quyết sách

Theo các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam, chủ thể có thẩm quyền ban hành chính sách, đề nghị xây dựng, tham mưu xây dựng chính sách

là các chủ thể có quyền ban hành, đề nghị ban hành và tham mưu soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật

Tóm lại, trong bối cảnh xây dựng và thực hiện Nhà nước pháp quyền,

việc Nhà nước quản lý, điều hành xã hội thông qua luật pháp và chính sách là hợp lý và thể hiện tính dân chủ ngày càng cao Trong quy trình xây dựng

chính sách, vấn đề công khai, minh bạch là vô cùng quan trọng Đây cũng là yêu cầu mang tính tất yếu trong thời đại ngày nay Theo Từ điển Tiếng Việt8, công khai “là việc không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết”, còn minh bạch là “rõ ràng, rành mạch” Trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, công khai nghĩa là mọi hoạt động của nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của nhà nước một cách dễ dàng; còn minh bạch nghĩa là không những phải công khai mà còn phải trong sáng, không khuất tất, không rắc rối, không gây khó khăn cho công dân trong tiếp cận thông tin Tuy vậy, trong vấn đề xây dựng chính sách, để thực sự có được chính sách hiệu quả, là kết tinh ý kiến của nhân dân, cần đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của rộng rãi của mỗi người dân Theo đó, để quyền này được đảm bảo không chỉ cần hoàn thiện quy định pháp luật về quyền tiếp cận thông tin, các thông tin liên quan đến chính sách được công bố công khai trên các phương tiện thông tin điện tử mà rất cần hoàn thiện và công khai xác định

rõ các vấn đề thuộc phạm vi bí mật quốc gia (ví dụ các chính sách về quân sự, ngoại giao)

1.1.4 Các tiêu chí đánh giá chính sách

Sản phẩm của giai đoạn xây dựng chính sách – chính sách được ban hành chính là căn cứ cơ bản, quan trọng nhất để đánh giá toàn bộ quá trình xây dựng chính sách Hầu hết các tài liệu nghiên cứu về chính sách hiện nay đều tập trung đánh giá hiệu quả hoạt động xây dựng thông qua đánh giá chính sách một cách trực tiếp Một số ít tài liệu có đánh giá về hoạt động xây dựng chính sách (thông qua đưa ra các tiêu chí và qua hoạt động xây dựng pháp luật9), tuy nhiên các tiêu chí đánh giá hoạt động xây dựng phần nhiều trùng lặp với tiêu

chí đánh giá văn bản được ban hành Hiển nhiên, xây dựng chính sách cần có chính sách tốt và đúng lúc Vậy như thế nào là một chính sách tốt? Để đảm bảo chất lượng chính sách, các tiêu chí phổ biến để đo lường khuôn khổ của mục tiêu chính sách bao gồm:

Một là, chính sách phải hướng tới mục tiêu phát triển chung Mục tiêu

phát triển mà Đảng, Nhà nước và Nhân dân đang nỗ lực hướng tới phù hợp với xu thế chung của thời đại, đó là: Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh (Điều 3 Hiến pháp 2013) Trong mỗi giai đoạn lịch sử, Đảng và Nhà nước ta lại đề ra những mục tiêu cụ thể cho phù hợp với nhu cầu thực tế của đất nước Để đạt được những mục tiêu cụ thể đó, Nhà nước phải sử dụng các công

cụ quản lý một cách hữu hiệu để điều hành hoạt động xã hội theo định hướng,

vì thế, mục tiêu chính sách luôn phải gắn với mục tiêu chung Mục tiêu chính sách phản ánh mong muốn của Nhà nước về những giá trị kinh tế, xã hội cần đạt được trong tương lai phù hợp với yêu cầu phát triển chung của toàn xã hội Mục tiêu chung và mục tiêu chính sách đều phải cụ thể, rõ ràng Nếu một chính sách ban hành ngược với mục tiêu chung sẽ làm triệt tiêu chính sách đó, đồng thời người dân, doanh nghiệp sẽ không tin tưởng thực hiện chính sách đó hoặc không thừa nhận Một chính sách mà không được đa số người dân, doanh nghiệp thừa nhận thì chính sách đó thất bại

Hai là, chính sách phải tạo ra động lực phát triển Để đạt được mục

tiêu này, khi xây dựng chính sách cần trả lời câu hỏi: Chính sách đi vào cuộc sống như thế nào? Chính sách có tác động với đối tượng chính sách và các nhóm chịu ảnh hưởng như thế nào? Đây là những câu hỏi quan trọng trong quá trình hoạch định, xây dựng chính sách

Mặc dù mục tiêu chính sách phù hợp, đúng đắn đáp ứng nguyện vọng của đa số người dân nhưng thực hiện được hay không còn phụ thuộc vào việc

lựa chọn công cụ và các nguồn lực chính sách Trong một chính sách, mục tiêu, biện pháp và công cụ chính sách phải là một thể thống nhất, mang tính đồng bộ, tương thích và tác động lẫn nhau Một mục tiêu được thực hiện bằng một hệ thống công cụ chính sách (biện pháp thực hiện), trong đó có những biện pháp trực tiếp, biện pháp gián tiếp, biện pháp trọng tâm, biện pháp hỗ trợ Các công cụ chính sách là để thực hiện mục tiêu chính sách Các mục tiêu khác nhau thì có các công cụ khác nhau để thực hiện, cùng một mục tiêu có thể có nhiều công cụ chính sách để đạt tới

Ba là, chính sách phải phù hợp với thực tế Một chính sách công được

lập ra phải xuất phát từ những vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh trong thực tế Khi vấn đề kinh tế - xã hội được đưa vào lộ trình chính sách thì đã trở thành vấn đề chính trị Ví dụ, nghèo đói có nguồn gốc là vấn đề xã hội, khi việc xoá đói, giảm nghèo (giải quyết vấn đề nghèo đói) nhận được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước thì nó đã trở thành vấn đề chính trị, vì đi vào nghị trình chính sách Như vậy, từ vấn đề thực tế, chính sách ra đời để giải quyết vấn đề kinh tế - xã hội đó Do đó, chính sách mới ban hành phải phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội Quá trình phát triển kinh tế - xã hội luôn vận động không ngừng, quá trình toàn cầu hóa diễn ra nhanh chóng thúc đẩy sự vận động của kinh tế - xã hội, văn hóa, chính trị Mục tiêu của chính sách thường xuyên thay đổi, thì công cụ chính sách cũng phải thay đổi Nhà nước thường xuyên phải tác động đến người dân, doanh nghiệp thông qua chính sách, do

đó chính sách phải phù hợp với thực tế

Bốn là, chính sách phải có tính khả thi cao Chính sách phải có tính khả

thi cao để đảm bảo quá trình thực hiện thành công Tính khả thi của chính sách được xem xét trên nhiều phương diện, từ việc xác định đúng các nguyên nhân của vấn đề kinh tế - xã hội, đến việc lựa chọn các giải pháp chính sách đúng đắn và cuối cùng là việc lựa chọn công cụ chính sách hợp lý

Trong bối cảnh toàn cầu hóa đang diễn ra hiện nay, các vấn đề kinh tế -

xã hội luôn nảy sinh Có nhiều nguyên nhân mang tính nội tại, song cũng có nhiều nguyên nhân do bên ngoài tác động Lúc này, khi ban hành chính sách, những nhà xây dựng chính sách phải phân tích đầy đủ quá trình vận động các yếu tố cấu thành hiện tượng kinh tế - xã hội để xác định đúng nguyên nhân theo một cách thức khoa học Chính sách phải được xây dựng kịp thời để giải quyết các vấn đề đó, tránh để vấn đề trầm trọng chuyển sang trạng thái mới đòi hỏi các giải pháp phức tạp và tốn kém hơn

Năm là, chính sách phải đảm bảo tính hợp lý Tính hợp lý của chính

sách bảo đảm cho chính sách đi vào thực tế thuận lợi Tính hợp lý của chính sách phải được tính đến trong việc xác định mục tiêu chính sách Mục tiêu chính sách quá cao trong khi nguồn lực có hạn là không hợp lý Tính hợp lý của chính sách được hiểu là sự hài hòa giữa mục tiêu chính sách với nguyện vọng của đối tượng thụ hưởng trong hiện tại và tương lai Mục tiêu chính sách hướng đến là nhu cầu của đa số cộng đồng người dân và doanh nghiệp chứ không phải toàn bộ người dân và doanh nghiệp

Tính hợp lý của chính sách thường nằm ở việc lựa chọn các công cụ chính sách đúng đắn phù hợp Việc lựa chọn không đúng các công cụ chính sách thường là nguyên nhân dẫn đến chính sách thất bại Các công cụ chính sách không phải lúc nào cũng phát huy tác dụng tốt trong mọi trường hợp Do

đó, các nhà xây dựng chính sách cần có sự lựa chọn công cụ chính sách phù hợp với mục tiêu chính sách và bản chất của vấn đề kinh tế - xã hội

Sáu là, chính sách tốt phải mang lại hiệu quả cho đời sống xã hội Mục

tiêu của chính sách phải mang lại phúc lợi cho đối tượng chính sách, mang lại

an sinh xã hội lâu dài cho người dân Hiệu quả của chính sách đối với đời sống kinh tế - xã hội là một tiêu chí quan trọng Hiệu quả của chính sách được

hiểu là sự đóng góp của chính sách đối với phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu dài hạn Có thể hiểu về tính hiệu quả của chính sách theo hai hướng: Chính sách đề ra có giải quyết được vấn đề kinh tế - xã hội trong thực tế không? Và chính sách có sử dụng chi phí xã hội hợp lý để đạt được mục tiêu chính sách không? Kết quả của chính sách có giúp giải quyết tốt các vấn đề kinh tế - xã hội hay không?

1.2 Vị trí, vai trò của Chính phủ trong xây dựng chính sách

1.2.1 Vị trí, vai trò của Chính phủ trong bộ máy nhà nước

Chính phủ tiếng Anh là government, tiếng Pháp là gouvernement có

nghĩa là “cai trị” Đây là bộ máy nhà nước với đầy đủ ý nghĩa cổ điển nhất của nó theo định nghĩa của V.I Lênin: Nhà nước là một bộ máy cai trị10

Là bộ phận quan trọng nhất trong chính quyền nhà nước, mọi cuộc cách mạng xã hội đều xoay quanh vấn đề lật đổ Chính phủ cũ thành lập ra Chính phủ mới Cũng như nghị viện, Chính phủ bắt đầu xuất hiện từ cách mạng tư sản Nhằm mục đích hạn chế và đi đến lật đổ quyền hạn vô hạn định của nhà vua đại diện quyền lực nhà nước của giai cấp phong kiến, bên cạnh việc thành lập ra một nghị viện - cơ quan lập pháp - giai cấp tư sản sau khi chiến thắng

đã thành lập ra Chính phủ để cai trị đất nước theo ý chí của mình Ở đâu cách mạng tư sản giành được thắng lợi thì ở đó, bộ máy cai trị nằm gọn trong tay Chính phủ, công cụ của giai cấp tư sản Ở những nơi cách mạng tư sản không giành được thắng lợi triệt để, thì quyền lực nhà nước buộc phải chia sẻ giữa giai cấp tư sản và phong kiến, và trong thiết chế nhà nước tư sản đó vẫn tồn tại các vị vua với số quyền hành nhất định Tuy nhiên, dần dần với sự lớn mạnh của giai cấp tư sản, quyền lực của nhà vua chỉ là hình thức

Vị trí pháp lý của Chính phủ trong các nhà nước tư sản được bộc lộ rất

10

Nguyễn Cửu Việt (2010), Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia, tr 210

rõ trong mối quan hệ giữa Chính phủ với nghị viện Đây là mối quan hệ cơ bản tạo nên rường cột cho nhà nước tư sản Cũng giống như mối quan hệ giữa Chính phủ với các đảng phái chính trị, mối quan hệ này phụ thuộc vào chính thể của nhà nước

Trong chính thể nghị viện, Chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở của thành phần nghị sĩ trong nghị viện, đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện đứng ra thành lập Chính phủ Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện, chịu sự kiểm tra của nghị viện, thậm chí còn có thể bị nghị viện lật đổ khi không còn tín nhiệm, nhưng trên thực tế, Chính phủ bao giờ cũng khống chế nghị viện Với đa số ghế trong nghị viện, Chính phủ luôn ép nghị viện thông qua những quyết định thể hiện ý chí của mình11

Ở chính thể cộng hòa tổng thống, Chính phủ hoàn toàn nằm trong tay tổng thống, không phụ thuộc và không chịu trách nhiệm trước nghị viện Về mặt pháp lý, Chính phủ chỉ là cơ quan đơn thuần thực hiện các văn bản của Quốc hội Thực hiện nguyên tắc phân quyền triệt để, Chính phủ không có quan hệ gì với nghị viện về mặt pháp lý, trừ quyền phủ quyết Dùng hệ thống kiềm chế và đối trọng, không có một cơ quan nào trong hệ thống các cơ quan nhà nước được trội hơn các cơ quan nhà nước khác

Vị trí, vai trò của Chính phủ còn được thể hiện rõ trong mối quan hệ với nguyên thủ quốc gia Trong chính thể cộng hòa tổng thống, tổng thống tự mình thực hiện quyền lãnh đạo của mình đối với Chính phủ Trong chính thể cộng hòa nghị viện hay quân chủ đại nghị, thì nguyên thủ quốc gia thực hiện mối quan hệ của mình với Chính phủ một cách hình thức thông qua thủ tướng Tất cả mọi hoạt động của nguyên thủ quốc gia là hoạt động phê chuẩn các hoạt động đã rồi của Chính phủ Sự tham gia hoàn toàn hình thức theo

11

Vũ Hồng Anh (1997), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới , Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội

công thức “Nhà vua trị vì mà không cai trị”12

Cũng giống như ở các nước tư bản phát triển, vị trí, vai trò thực tế của Chính phủ các nước đang phát triển cũng được thể hiện hết sức đa dạng và phụ thuộc vào loại hình chính thể của các quốc gia này Ở những nước theo chính thể cộng hòa tổng thống, áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách triệt

để thì Chính phủ do tổng thống đứng đầu được xem xét như là một trong những cành quyền lực nhà nước - quyền lực hành pháp, ngang hàng với các cành quyền lực khác Ở những nước không công nhận việc áp dụng học thuyết phân quyền, quyền lực nhà nước là thống nhất, thì Chính phủ chỉ được quy định là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất Chính phủ không được thừa nhận là một cành quyền lực nhà nước cao nhất Cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất chỉ duy nhất có nghị viện - cơ quan đại diện do nhân dân trực tiếp bầu ra, Chính phủ chỉ là cơ quan chấp hành Còn ở những nhà nước có ảnh hưởng của nền thuộc địa Pháp, thì Chính phủ được chia hoạt động ra làm hai phần: Chính phủ và nội các Các phiên họp của Chính phủ do tổng thống chủ tọa có quyền thông qua những quyết định quan trọng Còn các phiên họp của nội các, không có tổng thống tham gia dưới sự chủ tọa của thủ tướng chỉ quyết định những vấn đề nhỏ thường nhật có tính chất trù bị cho các phiên họp Chính phủ do tổng thống chủ tọa13

Tóm lại, Chính phủ là một trong những nhánh quyền lực nhà nước, thực hiện quyền hành pháp, song song với lập pháp và tư pháp, và là thiết

chế cơ bản thực hiện chính sách đối nội và đối ngoại của mỗi nhà nước Mặc

dù trong những chính thể đa dạng và phức tạp của các quốc gia thì Chính phủ tuy có được quy định khác nhau nhưng tựu chung lại đây vẫn là cơ quan quan trọng bậc nhất trong hệ thống các cơ quan nhà nước

12

Vũ Hồng Anh (1997), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới , Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội

13

Vũ Hồng Anh (1997), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới , Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội

1.2.2 Vị trí, vai trò của Chính phủ trong hoạch định chính sách quốc gia

Như trên đã khẳng định, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, mà khái niệm quyền hành pháp theo nghĩa rộng bao hàm cả hoạch định và thực thi chính sách Do đó, Chính phủ tất yếu có vị trí quan trọng trong hoạch định chính sách quốc gia

Thực vậy, học thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ XVIII, thời kỳ cách mạng tư sản, khái niệm hành pháp thời kỳ đầu của cách mạng tư sản có một ý nghĩa rất thụ động Quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ có quyền ngăn cản mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp14

Ngày nay, quyền lực của Chính phủ đã được mở rộng rất nhiều trong các chính thể Khái niệm quyền hành pháp không đủ để khái quát thẩm quyền của Chính phủ Phân tích sự tổng quát nhất của các Chính phủ hiện nay là lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chương

trình hành động của quốc gia Vì vậy, Hiến pháp của nhiều quốc gia khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính yếu của hành pháp

là hoạch định chính sách và điều hành chính sách Ví dụ, Điều 20 Hiến

pháp Cộng hoà Pháp quy định: “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính

sách quốc gia” Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Đức quy định tại Điều

64: “Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính

trị và chịu trách nhiệm về điều đó” Điều 95 Hiến pháp Italia nêu rõ: “Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của Chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của Chính phủ” Hiến pháp Hà Lan quy định tại Điều 146: “Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hòa Hà Lan” Như vậy, có thể định nghĩa quyền hành pháp là quyền hoạch định và

14

PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp và quyền hành chính Nhà nước cao nhất”, tại

địa chỉ http://doc.edu.vn/tai-lieu/quyen-hanh-phap-va-quyen-hanh-chinh-nha-nuoc-cao-nhat-39185/

điều hành chính sách quốc gia15

Ở nước ta, trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, quyền hành pháp là một khái niệm chung dùng để chỉ một quyền hay một nhánh quyền lực nhà nước Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý nước ta hiện nay vẫn có những quan niệm khác nhau về quyền hành pháp Hiểu theo cách đơn giản nhất, quyền hành

pháp chính là quyền thi hành pháp luật, hay “quyền hành pháp có vai trò

chấp hành quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo luật vào

chức đời sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp luật bằng việc ra quyết định hành chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã hội để bảo đảm thực

Như vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có khác nhau, nhưng các tác giả

đều có điểm chung về quyền hành pháp là quyền tổ chức thi hành luật hay

trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách So với quyền lập pháp và quyền tư pháp, quyền hành pháp có đặc trưng cơ bản là hành động để đưa pháp luật vào cuộc sống Nếu Quốc hội có chức năng ban hành pháp luật, các cơ quan tư pháp xét xử các hành vi vi phạm pháp luật, thì hành động của Chính phủ là đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ lại

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Nền tảng chính trị, pháp lý cho công

cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, NXB Lao động xã hội, 2004, tr.310

thực thi chính sách, pháp luật Hành pháp hiểu theo nghĩa rộng không chỉ bó hẹp ở chấp hành pháp luật, mà còn ở việc định hướng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách

Từ những phân tích trên, có thể rút ra kết luận là trong bộ máy nhà

nước, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp Mà hành pháp bao hàm chức năng cơ bản là tổ chức thi hành pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia Do vậy, Chính phủ có vị trí, vai trò quan trọng bậc nhất trong hoạch định chính sách quốc gia Xây dựng chính sách vừa là quyền vừa

là nhiệm vụ đương nhiên của Chính phủ để quản lý và điều hành xã hội

Tiểu kết chương 1

Tóm lại, Chính sách là công cụ điều hành, quản lý xã hội của Nhà nước, được thể hiện ra bằng những chiến lược, kế hoạch, chương trình mục tiêu, quy định mang tính pháp quy, đối nội, đối ngoại để thực hiện lợi ích công, thực hiện mục tiêu công và giải quyết các vấn đề công hướng tới sự công bằng, dân chủ, ổn định và phát triển xã hội trên cơ sở thực hiện sự lãnh đạo của đảng cầm quyền

Chính sách là nguồn của pháp luật Theo nghĩa đó, chính sách là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định Cùng một nội dung chính sách có thể được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau (bao gồm luật và các văn bản dưới luật, văn bản mang tính quy phạm và văn bản không mang tính quy phạm)

Chính phủ là một trong những nhánh quyền lực nhà nước, thực hiện quyền hành pháp Quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính bằng hoạt động lập quy, tổ chức thực hiện pháp luật Do vậy, Chính phủ có vị trí, vai trò quan trọng bậc nhất trong hoạch định, xây dựng chính sách quốc gia Xây dựng chính sách là chuỗi các hoạt động bao gồm đề xuất, dự thảo, thẩm định đánh gia và quyết định ban hành Hoạt động xây dựng chính sách được đánh giá theo những tiêu chí cụ thể Các tiêu chí này được xác định căn bản theo mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia và để đạt được các tiêu chí đó, việc xây dựng chính sách cần được đảm bảo thực hiện bằng quy trình hợp lý

Chương 2 PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH

SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách theo pháp luật Việt Nam

2.1.1 Nhiệm vụ, quyền hạn trong xây dựng chính sách của Chính phủ trước Hiến pháp năm 2013

Chính phủ là một chế định quan trọng trong Hiến pháp, là một bộ phận cấu thành bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Chính phủ

là trung tâm bộ máy nhà nước

Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước Về vị trí, vai trò của Chính phủ trong

bộ máy nhà nước Việt Nam từ Hiến pháp 1946 đến nay đã được xác định cụ thể như sau:

- Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có nghĩa là Chính phủ nắm quyền thống nhất

quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, trước hết là quyết định những vấn đề về chủ trương, cơ chế, chính sách, thể chế quản lý hành chính nhà nước Có vị trí cao nhất nước về mặt quản lý hành chính, nên chức năng hành chính của Chính phủ phải bao quát toàn bộ các công việc quản lý hành chính nhà nước của đất nước, của cả bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị Các quyết định của Chính phủ phải được tất cả các cơ quan,

tổ chức trong xã hội, trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước tôn trọng và chấp hành nghiêm túc

Quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là phản ánh một trật tự trong tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước, đề cao tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền cao nhất đối với hệ thống hành chính nhà nước

- Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội

Từ Hiến pháp 1959, lần đầu tiên tính chất, vị trí Hội đồng Chính phủ được quy định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Đến Hiến pháp năm 1980, với thiết chế Hội đồng Bộ trưởng, quy định này tiếp tục được kế thừa và phát triển theo hướng tập quyền hơn Hiến pháp

1992 đã sự điều chỉnh nhất định, xác định Chính phủ "là cơ quan chấp hành của Quốc hội", thể hiện bước tiến nhận thức quan trọng về mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ

Tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội suy cho cùng là việc Chính phủ chấp hành và tổ chức thi hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hội; là thể hiện tính chịu trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ trước Quốc hội; là cơ sở cho việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với

Chính phủ; là bảo đảm sự gắn bó chặt chẽ giữa Chính phủ và Quốc hội, bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp Và trên hết, quy định này thể hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất do cử tri cả nước bầu ra, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, Chính phủ có trách nhiệm phải tuân thủ

và thực hiện các luật, nghị quyết của Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công

Với vị trí, vai trò như trên, từ trước Hiến pháp 2013, Chính phủ vẫn thường xuyên thực hiện nhiệm vụ xây dựng chính sách Tuy nhiên, vì chưa xác định rõ chức năng thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ nên hoạt động xây dựng chính sách, dù được Chính phủ thực hiện thường xuyên nhưng các quy định cụ thể về vấn đề này còn rất hạn chế Có thể khái quát các bản Hiến pháp trước Hiến pháp 2013 về hoạt động này như sau:

- Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 không sử dụng thuật ngữ “chính sách” trong các quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ Tuy nhiên, tại điểm e, điều thứ 52 (quyền hạn của Chính phủ) Hiến pháp 1946 quy định: “e) Thi hành luật động viên và mọi

phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước” Như vậy, về bản chất thì “phương

sách” ở đây có nội hàm khá gần với “chính sách” vì chúng đều thể hiện các cách thức, biện pháp để nhằm mục tiêu nhất định

Hiến pháp năm 1959 khi quy định về quyền hạn của Hội đồng Chính phủ (Điều 74) cũng không có bất cứ thuật ngữ “chính sách” nào Tuy vậy, với 15 quyền hạn được quy định để thực hiện vị trí pháp lý là “…cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính