Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm đánh giá thực trạng việc lập dự toán thu ngân sách tại Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính nước ta và kinh nghiệm lập dự toán của một số nước trên thế giới cũng như những quy định đổi mới về lập dự toán theo Luật NSNN 2015 để tìm ra điểm còn bất cập, những thách thức trong phương thức lập dự toán thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO / BỘ NỘI VỤ ./ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐÀO CHÂU LINH ĐỔI MỚI PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA TỔNG CỤC THUẾ - BỘ TÀI CHÍNH Chun ngành: Tài - Ngân hàng Mã số: 34 02 01 TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG HÀ NỘI, NĂM 2019 Cơng trình hồn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : PGS.TS NGUYỄN VĂN TẠO Phản biện 1: TS NGUYỄN XUÂN THU Phản biện 2: PGS.TS ĐINH XUÂN HẠNG Luận văn bảo vệ Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, Học viện Hành Quốc gia Địa điểm: Phòng họp 3B Nhà G - Hội trường bảo vệ luận văn thạc sĩ, Học viện Hành Quốc gia Số:77 - ĐườngNguyễn Chí Thanh- Phường Láng Hạ - Quận Đống Đq – TP Hà Nội Thời gian: vào hồi ngày 20 tháng 12 năm 2019 Có thể tìm hiểu luận văn Thư viện Học viện Hành Quốc gia trang Web Khoa Sau đại học, Học viện Hành Quốc gia Trong cơng đổi từ năm 1986 đến nay, Đảng Nhà nước ta quan tâm đến việc cải cách ngân sách, coi nhiệm vụ trọng tâm quan trọng cải cách kinh tế Tình hình tài - ngân sách thời gian qua đạt thành tựu to lớn Chi Ngân sách nhà nước (NSNN) quản lý chặt chẽ có hiệu quả, chế sách tài ngày đổi hoàn thiện, bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội yêu cầu hội nhập quốc tế, thu ngân sách đạt vượt dự tốn nhiều lĩnh vực có nhiều chủ trương, biện pháp quan trọng đổi hệ thống tài quốc gia, lĩnh vực tài cơng Một số cải cách quan trọng thực thí điểm áp dụng chế quản lý NSNN theo kết gắn với kế hoạch tài khn khổ chi tiêu trung hạn “Đổi phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính” Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Quản lý tài cơng Việt Nam năm qua có bước tiến đáng kể từ cách thức, chế đến kết thực Phản ánh vấn đề này, có viết, đề tài, cơng trình nghiên cứu nhiều góc nhìn từ góc nhìn sinh viên tới góc nhìn chuyên gia, nhà phân tích, hoạch định sách Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 3.1 Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài nhằm đánh giá thực trạng việc lập dự toán thu ngân sách Tổng cục Thuế - Bộ Tài nước ta kinh nghiệm lập dự toán số nước giới quy định đổi lập dự tốn theo Luật NSNN 2015 để tìm điểm cịn bất cập, thách thức phương thức lập dự toán thu ngân sách nhà nước Việt Nam 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa vấn đề lý luận lập dự toán thu NSNN - Phân tích thực trạng phương pháp lập dự tốn thu NSNN sở rút nhận xét, đánh giá ưu, nhược điểm phương pháp lập dự toán thu - Đề xuất số giải pháp nhằm đổi phương pháp lập dự toán thu NSNN 4.1 Đối tƣợng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu đề tài đổi phương pháp lập dự toán thu NSNN 4.2 Phạm vi nghiên cứu: - Về không gian: Phạm vi nghiên cứu đề tài tập trung nghiên cứu việc lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế đảm nhiệm - Về thời gian Các liệu, số liệu tài liệu nghiên cứu đề tài giai đoạn 2016-2018 Phƣơng pháp nghiên cứu 5.1 Phương pháp luận Đề tài lấy sở lý luận chủ nghĩa vật biện chứng, chủ nghĩa vật lịch sử học thuyết kinh tế làm sở cho phương pháp luận cho đề tài nghiên cứu 5.2 Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu truyền thống như: Phương pháp tổng hợp, phân tích, phương pháp so sánh; phương pháp thống kê học như: phương pháp điều tra thống kê, phương pháp số, phân tổ thống kê, phương pháp đồ thị, số bình quân, số tuyệt đối, số tương đối Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận văn - Về lý luận: LUận văn hệ thống hóa vấn đề lý luận lập dự toán thu NSNN, đặc biệt phuwong pháp lập dự toán thu NSNN bối cảnh cách mạng caair cách quản lý tài cơng - Về thực tiễn Phân tích đánh giá khoa học ưu điểm nhược điểm phương pháp lập dự toán thu NSNN năm quan Tổng cục Thuế sở đề xuất số giải pháp đổi phương lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế năm tới Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu kết luận, luận văn kết cấu với chương: Chương 1: Tổng quan lập dự toán thu ngân sách Nhà nước Chương 2: Thực trạng lập dự toán thu ngân sách nhà nước Tổng cục Thuế Chương 3: Một số đề xuất đổi phương pháp lập dự toán thu ngân sách nước Tổng cục Thuế năm tới CHƢƠNG TỔNG QUAN CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1.Tổng quan lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc 1.1.1 Khái niệm lập dự toán thu ngân sách Nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước phạm trù kinh tế phạm trù lịch sử Đây phận cốt lõi tài cơng hệ thống tài Thuật ngữ ngân sách nhà nước sử dụng phổ biến rộng rãi giới Ngân sách nhà nước gắn với trình đấu tranh dân chủ nhân dân quốc gia, thể quyền làm chủ nhân dân quản lý kinh tế, xã hội Quyền làm chủ đại diện Nghị viện – quan quyền lực nhà nước cao nhân dân bầu Tại Việt Nam, khái niệm ngân sách nhà nước quy định Luật Ngân sách Nhà nước 2015, cụ thể sau: “Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán thực khoảng thời gian định quan nhà nước có thẩm quyền định để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước” 1.1.1.2 Khái niệm lập dự toán NSNN Dự toán NSNN quan có thẩm quyền định, để thực thu chi ngân sách Đây dự trù khoản thu, chi ngân sách theo tiêu chí xác định tiến hành năm Ở mức độ tổng hợp hay chi tiết, dự tốn NSNN nhằm tạo khn khổ tài để nhà nước thực cách khoa học, hợp lý, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đề 1.1.2 Mục tiêu lập dự toán thu ngân sách nhà nước - Phù hợp với sách ưu tiên mà Nhà nước lựa chọn Ngân sách nhà nước không đơn bảng tổng hợp thu chi Nhà nước giai đoạn cụ thể mà cịn gương phản ánh sách, chương trình hành động Nhà nước giai đoạn đó; - Đảm bảo tính hiệu chi tiêu ngân sách Tính hiệu phải xem xét cách toàn diện mặt hiệu kinh tế công xã hội - Làm tăng hiệu hoạt động khu vực cơng 1.1.3 Vai trị lập dự toán thu ngân sách nhà nước Lập dự tốn thu NSNN có vai trị sau đây: Một là, nội dung cấu kế hoạch thu – chi quan lập pháp quan hành pháp thống Hai là, việc xác lập số tiêu cụ thể dự toán như: tổng thu NSNN; tổng chi NSNN tỷ trọng khoản chi tổng chi; mức thâm hụt NSNN so với GDP… Ba là, lập dự toán NSNN tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN Bởi tiêu thu – chi mức thâm hụt NSNN xác lập dự tốn NSNN khn khổ cho NSNN vào giai đoạn chấp hành Bốn là, lập dự tốn NSNN giúp Chính phủ chủ động việc sử dụng nguồn lực tài Năm là, lập dự tốn NSNN cơng cụ để Chính phủ hoạch định kiểm sốt cơng việc tài năm NS Để phát huy vai trị to lớn dự tốn NSNN, q trình lập dự tốn NSNN cần phải quán triệt yêu cầu định, mà phải gắn với lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 1.2 Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc 1.2.1 Khái niệm phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước Phương pháp lập dự toán thu ngân sách thực chất lập kế hoạch (dự toán) khoản thu ngân sách năm ngân sách nhiều năm ngân sách (hoặc giai đoạn ngân sách dự kiến) theo phương pháp định Kết khâu dự toán thu ngân sách cấp có thẩm quyền định 1.2.2 Nội dung lập dự toán thu ngân sách Nhà nước 1.2.2.1 Căn lập dự toán thu ngân sách nhà nước Lập dự toán thu ngân sách xác định quy mô tổng thu cấu khoản thu vào ngân sách Căn để lập dự toán thu ngân sách: - Mức độ phát triển kinh tế - Hiệu hoạt động đầu tư kinh tế - Các quy định pháp luật thuế - Bộ máy tổ chức cán hành thu NSNN - Những phân tích đánh giá tình hình thu ngân sách năm hành 1.2.2.2 Các yêu cầu lập dự toán thu ngân sách nhà nước Một dự toán thu NSNN coi tốt việc lập dự toán bảo đảm yêu cầu sau đây: Thứ nhất, lập dự toán thu NSNN phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đắn quan điểm sách tài quốc gia thời kỳ Thứ hai, lập dự tốn thu phải có tính toàn diện, khả thi chứa đựng tất chương trình, dự án Chính phủ tài trợ trực tiếp gián Thứ ba, lâp dự toán thu ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm quyền hạn quan Nhà nước, Chính phủ, quyền cấp Thứ tư, lập dự toán thu NSNN phải gắn chi tiêu với kết đầu từ khoản chi tiêu Thứ năm, lập dự toán thu NSNN cần gắn với khuôn khổ trung hạn Thứ sáu lập dự toán thu NSNN phải bảo đảm tính minh bạch 1.2.2.3 Nội dung quy trình lập dự toán thu NSNN Thu NSNN hình thành từ nhiều nguồn thuế, phí, thu từ tài sản công khoản thu từ viện trợ, qun góp, tài sản xung cơng, thu từ thuế nội địa ngày chiếm tỷ trọng lớn Quy trình lập kế hoạch dự tốn ngân sách theo kết đầu có tầm nhìn trung hạn thực cho năm tầm nhìn 03 năm Trong đó, việc phân bổ nguồn lực ngân sách phải tuân thủ kết đầu ra, theo ưu tiên chiến lược xác định góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội; đồng thời, đảm bảo kỷ luật tài tổng thể 1.2.3 Phương thức nội dung lập dự toán thu NSNN 1.2.3.1 Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo khoản mục (Line Item Budgeting) Mục tiêu lập NSNN theo khoản mục (cách thức truyền thống) làm cho ngân sách trở thành công cụ tuân thủ quy định quản lý tài chính, kiểm sốt chi tiêu công khuôn khổ giới hạn mà Nhà nước định ra; kiểm soát đầu vào Sử dụng phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước theo khoản mục tạo hệ thống ngân sách với đặc điểm bật việc ấn định mức trần chi tiêu, qua bắt buộc đơn vị tiêu lượng, khoản mục kiểm sốt Bộ Tài thơng qua quy trình, thủ tục thiết lập chi tiết; tránh tình trạng chi sai, chi vượt mức trần khoản mục Ưu điểm phương pháp đơn giản, rõ ràng cách lập; có khả giúp kiểm sốt chi tiêu cơng chi tiết xây dựng mục khoản so sánh qua năm dễ dàng Bên cạnh đó, phương pháp lập dự tốn theo khoản mục có hạn chế định, cản trở việc nâng cao hiệu cơng tác quản lý tài cơng thực quản lý theo đầu vào, không gắn kết với đầu khiến cho hiệu sử dụng nguồn lực bị lãng quên 1.2.3.2 Lập dự toán thu ngân sách theo hiệu hoạt động (Performance Budgeting) Lập ngân sách theo hiệu hoạt động định nghĩa chế cấp phát ngân sách cho khu vực cơng có sử dụng thơng tin thức hiệu hoạt động để gắn ngân sách với kết (đầu hoặc/và kết quả) nhằm mục đích nâng cao hiệu hoạt động Theo tên gọi, lập dự toán ngân sách theo hiệu hoạt động gắn liền với việc gắn kinh phí với kết Nói cách khác, trọng tới kết đạt từ khâu lập dự tốn khoản chi Có nhiều chế lập dự toán ngân sách theo hiệu hoạt động khác 1.2.3.3 Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo chương trình (Program Budgetting) Trên thực tế, việc sử dụng thuật ngữ lập ngân sách theo chương trình cịn nhiều điểm khác biệt Có trường hợp số hệ thống tương tự gọi tên khác nhau, ngược lại, số hệ thống khác lại gọi chung thuật ngữ Điều gây lẫn lộn thuật ngữ, làm ảnh hưởng tới hiểu biết người làm ngân sách làm xói mịn đáng kể hệ thống lập ngân sách mà họ tiến hành thực nhiều cải cách quan trọng Điểm ưu việt lập dự toán ngân sách nhà nước theo chương trình việc Chính phủ xác định cụ thể, rõ ràng mục tiêu cần đạt Và phân chia thành chương trình cụ thể 1.2.3.4 Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo thời gian a Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo năm Lập dự toán NSNN hàng năm phương thức chủ yếu quốc gia trước Nó phản ánh thu chi ngân sách quốc gia năm tài khóa Tùy theo cách tiếp cận hướng tới mục tiêu phủ tiếp cận theo khoản mục, theo công việc hay theo chương trình mà dự tốn ngân sách năm có cách phân bổ nguồn lực khác Nhưng lại, phương thức tập trung vào vấn đề kinh tế vĩ mô ngắn hạn, phản ánh nguồn lực quốc gia thời hạn năm theo nguyên tắc niên độ ngân sách với ưu điểm b, Lập dự toán ngân sách nhà nước theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn Trong quản lý tài cơng đại, để cung cấp “bức tranh” tổng thể tài ngân sách cho nhà quản lý (cơ quan hành pháp quan lập pháp” giúp họ có nhìn toàn diện trước đến định tài chính, ngân sách quốc gia người ta thiết kế khung (khn khổ) tài chính, ngân sách 1.3 Kinh nghiệm số quốc gia giới lập dự toán thu NSNN học cho Việt Nam 1.3.1 Kinh nghiệm quốc tế 1.3.1.1 Kinh nghiệm Cộng hoà Pháp Cộng hoà Pháp biết đến với thuật ngữ “Hiện đại hoá Nhà nước”, thực công cải cách mạnh mẽ hành Nhà nước Ngày tháng năm 2001, Luật NSNN (LOLF – Loi Organique relative aux Lois de France) xem dấu ấn quan trọng lịch sử nước Pháp Bởi có ảnh hưởng sâu sắc tới thay đổi toàn cấu tài cơng Luật NSNN ngày 1/8/2001 đưa quy định xây dựng chấp hành NSNN, với kỳ vọng chuyển từ phương thức quản lý ngân sách theo đầu dựa tảng quan trọng, phương pháp khn khổ chi tiêu trung hạn MTEF, làm sở cho việc dự tốn Xét cấu trúc tài công quốc gia, cách thức tổ chức quan nhà nước xếp theo mơ hình: 1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Với thực trạng cịn tồn phương thức lập dự tốn NSNN Việt Nam nay, nhóm tác giả đưa số khuyến nghị học cho Việt Nam từ kinh nghiệm quốc tế Cụ thể: Một là, xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội rõ ràng đảm bảo cam kết trị để thực mục tiêu ưu tiên Hai là, xác định đầu ra, kết Ba là, xây dựng hệ thống số đo lường đánh giá đầu ra, kết Bốn là, xây dựng hệ thống thông tin Năm là, xây dựng lộ trình cụ thể 10 KẾT LUẬN CHƢƠNG Ngân sách nhà nước vừa nguồn lực để nuôi dưỡng máy Nhà nước vừa công cụ hữu ích để Nhà nước quản lý, điều tiết kinh tế quốc dân giải vấn đề xã hội Ngân sách nhà nước khâu tài tập trung quan trọng nhất, kế hoạch tài bản, tổng hợp Nhà nước Nó giữ vai trị chủ đạo hệ thống tài có vai trị định phát triển KT-XH Vai trò Ngân sách nhà nước xác lập sở chức nhiệm vụ cụ thể giai đoạn cụ thể Phát huy vai trò Ngân sách nhà nước thước đo đánh giá hiệu điều hành, lãnh đạo Nhà nước Vì vậy, việc lập dự tốn NSNN đóng vai trị vơ quan trọng để đưa định mức thu chi hợp lý, nhằm phát triển bền vững kinh tế Trong chương 1, tác giả tìm hiểu vấn đề lý luận lập dự toán NSNN lập dự toán thu NSNN, khái niệm, đặc điểm, vai trò nội dung phương pháp lập dự toán thu NSNN Bên cạnh đó, đề tài tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế từ nước Pháp, Newzealand, Na-uy, từ rút học kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam 11 CHƢƠNG THỰC TRẠNG LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THUẾ 2.1 Giới thiệu Tổng cục Thuế 2.1.1 Lịch sử đời phát triển Tổng cục Thuế Trải qua năm tháng lịch sử, từ sau ngày Cách mạng tháng thành cơng, hệ thống thuế thu tài bảo đảm nguồn thu quan trọng Ngân sách Nhà nước, phục vụ cho việc thực nhiệm vụ trị - kinh tế xã hội quốc phịng đất nước Mặt khác, sách thuế góp phần thúc đẩy sản xuất nơng nghiệp, cơng nghiệp, thương nghiệp phát triển, kinh tế quốc doanh kinh tế tập thể, góp phần xố bỏ quan hệ bóc lột phong kiến, cải tạo XHCN nông nghiệp, công thương nghiệp tư tư doanh cá thể Hiện nay, Tổng cục Thuế tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực chức tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài quản lý nhà nước khoản thu nội địa phạm vi nước, bao gồm: thuế, phí, lệ phí khoản thu khác ngân sách nhà nước (sau gọi chung thuế); tổ chức quản lý thuế theo quy định pháp luật Tổng cục Thuế có tư cách pháp nhân, dấu hình Quốc huy, mở tài khoản Kho bạc Nhà nước, có trụ sở thành phố Hà Nội 2.1.2 Chức Nhiệm vụ Tổng cục Thuế Tổng cục Thuế thực chức nhiệm vụ sau đây: - Trình Bộ trưởng Bộ Tài để trình cấp có thẩm quyền xem xét định - Trình Bộ trưởng Bộ Tài xem xét, định: - Ban hành văn hướng dẫn chun mơn, quy trình nghiệp vụ; văn quy phạm nội văn cá biệt thuộc phạm vi quản lý Tổng cục Thuế - Tổ chức thực văn quy phạm pháp luật, chiến lược, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án thuộc phạm vi quản lý Tổng cục Thuế - Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý Tổng cục Thuế 12 - Tổ chức quản lý thuế theo quy định pháp luật: - Tổ chức biện pháp kỹ thuật nghiệp vụ quản lý rủi ro hoạt động quản lý thuế - Được áp dụng biện pháp hành để đảm bảo thực thi pháp luật thuế - Lập hồ sơ kiến nghị khởi tố tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật thuế - Thanh tra chuyên ngành thuế; kiểm tra, giải khiếu nại, tố cáo; xử lý theo thẩm quyền - Xây dựng, triển khai, quản lý phần mềm ứng dụng, sở liệu quốc gia chuyên ngành thuế - Tổ chức thực cơng tác kế tốn, thống kê thuế chế độ báo cáo tài theo quy định - Thực nhiệm vụ hợp tác quốc tế lĩnh vực thuế theo phân công, phân cấp Bộ trưởng Bộ Tài quy định pháp luật - Quản lý tổ chức máy, biên chế; thực chế độ tiền lương chế độ, sách đãi ngộ - Tổ chức thực cơng tác thi đua, khen thưởng ngành thuế người nộp thuế, tổ chức, cá nhân khác có thành tích xuất sắc - Quản lý kinh phí ngân sách nhà nước cấp tài sản giao - Thực cải cách hành theo mục tiêu nội dung chương trình 2.1.3 Cơ cấu tổ chức Tổng cục Thuế Tổng cục Thuế tổ chức thành hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương, bảo đảm nguyên tắc tập trung thống Cơ quan Tổng cục Thuế Trung ương: - Vụ Chính sách; - Vụ Pháp chế; - Vụ Dự tốn thu thuế; - Vụ Tuyên truyền - Hỗ trợ người nộp thuế; - Vụ Kê khai Kế toán thuế; - Vụ Quản lý nợ Cưỡng chế nợ thuế; - Vụ Thanh tra - Kiểm tra thuế; 13 - Vụ Quản lý thuế doanh nghiệp lớn; - Vụ Quản lý thuế Doanh nghiệp nhỏ vừa Hộ kinh doanh, cá nhân; - Vụ Hợp tác Quốc tế; - Vụ Kiểm tra nội bộ; - Vụ Tổ chức cán bộ; - Vụ Tài vụ - Quản trị; - Văn phịng; - Cục Cơng nghệ Thơng tin; - Trường Nghiệp vụ Thuế; - Tạp chí thuế Cơ quan Thuế địa phương: - Cục Thuế tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo đơn vị hành cấp tỉnh (gọi chung Cục Thuế cấp tỉnh) trực thuộc Tổng cục Thuế - Chi cục Thuế quận, huyện, thị xã, thành phố; Chi cục Thuế khu vực (gọi chung Chi cục Thuế cấp huyện) trực thuộc Cục Thuế cấp tỉnh - Bộ trưởng Bộ Tài quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức đơn vị thuộc Tổng cục Thuế 2.1.4 Khái quát kết thực dự toán thu NSNN giai đoạn 20162018 Căn vào chế lập dự toán NSNN nay, Tổng cục Thuế lập phân bổ dự toán thu NSNN theo khoản mục đầu vào Luật NSNN 2015 ban hành ngày 25/6/2015 thức luật hóa việc lập kế hoạch tài năm năm lập kế hoạch tài – Ngân sách nhà nước ba năm phương thức quản lý ngân sách theo kết thực nhiệm vụ 2.2 Thực trạng lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế giai đoạn 2016-2018 2.2.1 Lập dự toán thu NSNN theo khoản mục đầu vào theo qui trình kết hợp từ xuống từ lên 2.2.1.1 Yêu cầu xây dựng dự toán thu NSNN Yêu cầu xây dựng dự toán Thứ nhất, Dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế xây dựng theo quy định Luật NSNN văn hướng dẫn Luật 14 Thứ hai, Việc xây dựng dự toán thu NSNN phải theo quy định pháp luật thu, chi quản lý thu, chi ngân sách Thứ ba, Xây dựng dự toán thu Tổng cục Thuế dựa sở đánh giá thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội năm trước Thứ tư, Khi xây dựng dự tốn thu cần tính tới việc rà sốt tổng thể chế độ, sách Căn xây dựng dự tốn Về Chính sách, pháp luật văn hướng dẫn xây dựng dự toán: + Luật Ngân sách nhà nước văn hướng dẫn; + Chỉ thị Thủ tướng Chính phủ kế hoạch phát triển kinh tế xã hội xây dựng dự tốn NSNN; Thơng tư Bộ Tài hướng dẫn xây dựng dự tốn NSNN hàng năm; + Các văn hướng dẫn, đạo Tổng cục Thuế; + Pháp luật thuế văn pháp luật khác liên quan đến thu ngân sách Những thay đổi chế sách dự kiến áp dụng năm kế hoạch Về sở liệu: + Tình hình kê khai, nộp thuế, nợ thuế người nộp thuế + Các thông tin kinh tế - xã hội khai thác từ ngành khác +Thơng tin liên quan đến tình hình sản xuất kinh doanh doanh nghiệp 2.2.1.2 Phương thức lập dự toán thu NSNN Việc soạn lập dự toán thu ngân sách nói riêng Việt Nam thực theo hai qui trình Hai qui trình thực đan xen thông qua lần đàm phán thảo luận tổng hợp quan tài chính, quan kế hoạch đầu tư ngành, địa phương đạt thống bên 2.2.1.3 Quá trình thực xây dựng dự toán thu NSNN tổng cục thuế Tại Tổng cục Thuế viêc lập dự toán thu ngân sách nhà nước địa bàn thuộc phạm vi quản lý, số thuế giá trị gia tăng phải hoàn theo chế độ thuộc phạm vi quản lý gửi Tổng cục Thuế, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch Đầu tư; Hướng dẫn quan thuế trực thuộc lập dự toán thu ngân sách nhà nước địa bàn gửi Ủy ban nhân dân, quan tài quan kế hoạch đầu 15 tư, bảo đảm yêu cầu, nội dung thời gian lập dự toán ngân sách địa phương a, Xây dựng dự toán thu nội địa b Xây dựng dự toán thu ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu: c, Xây dựng dự tốn số hồn thuế GTGT phát sinh theo quy định Luật Thuế GTGT 2.2.2 Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo kết thực nhiệm vụ Việc lập dự toán thu kết thực nhiệm vụ hoàn thành vượt mức đề Cụ thể, so với số dự toán thu năm 2018, số thu năm 2018 từ thuế thu nhập cá nhân tăng khoảng 16.000 tỉ đồng, lên mức 113.000 tỉ đồng Thuế bảo vệ môi trường tăng 20.000 tỉ đồng tăng sắc thuế xăng thêm 1.000 đồng/ lít, từ 3.000 đồng lên 4.000 đồng/ lít Thuế thu nhập doanh nghiệp tăng lên 245,5 ngàn tỉ đồng, cao năm 31.000 tỉ đồng Các loại phí, lệ phí khác tăng thêm 10.000 tỉ đồng 2.2.3 Lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ trung hạn Bước sang giai đoạn triển khai luật NSNN 2015, bàn việc kiểm sốt thu chi, phân bổ quỹ, khơng thể nói tới câu chuyện chế mà cần nhìn nhận thấy thách thức mặt áp dụng MTEF để lập dự toán ngân sách Tại Tổng cục Thuế, việc lập dự toán thu NSNN ứng dụng khó khăn vướng mắc nhiều, khó khăn kể tới như: Thứ nhất, khó khăn xác định trần ngân sách theo ngành, vùng phân bổ ngân sách theo ngành địa phương Thứ hai, khó khăn định lựa chọn trần ngân sách “cứng” hay hiệu hoạt động 2.3 Đánh giá thực trạng lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế 2.3.1 Những kết đạt Với kết đạt dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế: Một là, đạo điều hành kịp thời với thay đổi tình hình kinh tế đóng vai trị quan trọng việc thực dự toán NSNN 16 Hai là, bối cảnh dự tốn thu cao song khơng có thay đổi sách thuế việc tăng cường kiểm tra, giám sát quản lý thu thuế, chống thất thu thuế; tập trung xử lý khoản nợ đọng thuế; triển khai biện pháp cưỡng chế nợ thuế để thu hồi nợ đọng hạn chế phát sinh số nợ thuế cần đặc biệt quan tâm Ba là, cần điều chỉnh việc lập dự toán NSNN phù hợp với thay đổi dự kiến tình hình kinh tế, biến động tăng trưởng GDP, ngoại thương giá 2.3.2 Hạn chế nguyên nhân 2.3.2.1 Hạn chế nguyên nhân mặt thể chế Luật NSNN 2002 trước quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm luật NSNN 2015 có hiệu lực đồng nghĩa với việc Việt Nam thức áp dụng MTEF vào lập dự toán bên cạnh cách lập dự toán theo năm * Khó khăn xác định trần ngân sách theo ngành phân bổ ngân sách theo ngành * Khó khăn định lựa chọn trần ngân sách “cứng” hay hiệu hoạt động 2.3.2.2 Hạn chế nguyên nhân thực mục tiêu quản lý tài cơng nói chung quản lý ngân sách nói riêng * Kỷ luật tài khóa trung hạn cịn chưa thực nghiêm túc * Chưa đảm bảo hiệu phân bổ hiệu hoạt động 2.3.2.3 Hạn chế nguyên nhân hệ thống cung cấp, xử lý phân tích thơng tin Tầm quan trọng hệ thống thông tin, số liệu tốt xem nhẹ Quả thực, khơng có thơng tin đáng tin cậy, khung kinh tế vĩ mô hay kế hoạch chiến lược dài hạn khơng đáng giá tờ giấy Nhiệm vụ thu thập thông tin đáng tin cậy bao gồm thu thập số liệu kinh tế, giám sát bước phát triển kinh tế giám sát đưa vào cân nhắc thay đổi mặt pháp luật quy định có ảnh hưởng đến thu chi với hoạt động tài khác phủ Việc lập MTFF MTEF dừng mức thí điểm nên trách nhiệm đơn vị tham gia chưa thực đầy đủ Do đó, thách thức tương lai 17 gần thực Luật NSNN 2015 vấn đề nâng cao lực, tinh thần, trách nhiệm đội ngũ cán công chức tham gia vào quy trình lập dự tốn NSNN 2.3.2.4 Một số hạn chế nguyên nhân khác Thứ nhất, rủi ro yếu tố bên ngồi tác động xấu đến tăng trưởng làm giảm nguồn thu NSNN Thứ hai, nguồn thu giảm thay đổi sách thuế, song dự toán thu liên tục tăng Thứ ba, thách thức việc chấp hành dự toán thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh nội địa KẾT LUẬN CHƢƠNG Dự toán Ngân sách Nhà nước Tổng cục Thuế giai đoạn 2016-2018 xây dựng theo quy định Luật Ngân sách Nhà nước văn hướng dẫn Luật quy trình, thời hạn, thuyết minh sở pháp lý, tính tốn, giải trình; đảm bảo phù hợp với tiến độ thực đến hết 31 tháng 12 hàng năm mục tiêu, nhiệm vụ Kế hoạch 05 năm giai đoạn 2015 - 2020 phê duyệt; phù hợp với định hướng phát triển mục tiêu, nhiệm vụ đề cho năm 2020 theo đạo Thủ tướng Chính phủ Dự toán thu Ngân sách Nhà nước năm Tổng cục Thuế xây dựng theo sách, chế độ hành, có tính đến khả điều chỉnh sách năm kế hoạch, sở đánh giá sát khả thực thu Ngân sách Nhà nước; đồng thời, phân tích, dự báo tình hình kinh tế, tài giới nước Trong chương 2, tác giả tìm hiểu khái quát Tổng cục thuế thực trạng lập dự tốn thu NSNN theo góc độ lớn lập dự toán thu NSNN theo khoản mục đầu vào dựa vào qui trình kết hợp từ xuống từ lên, lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo kết thực nhiệm vụ lập dự tốn ngân sách theo khơn khổ trung hạn Qua đánh giá phân tích, tác giả rút kết đạt lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế rút hạn chế nguyên nhân tồn 18 Chƣơng MỘT SỐ ĐỀ XUẤT ĐỐI MỚI PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THUẾ 3.1 Phƣơng hƣớng mục tiêu đổi phƣơng pháp lập dự toán NSNN Việt Nam áp dụng phương thức quản lý ngân sách truyền thống lâu, đó, q trình lập, chấp hành tốn ngân sách chủ yếu dựa chế chi phí kiểm sốt đầu vào Có nghĩa quan quản lý ngân sách thiên kiểm soát, khống chế khoản chi ngân sách theo khoản mục chi (chi bao nhiêu, sách chi tiêu nào, ) 3.1.1 Phương hướng mục tiêu đổi phương thức lập dự toán NSNN Việt Nam theo đầu gắn với kết (kết thực nhiệm vụ kết phát triển) Quản lý ngân sách theo đầu phương thức quản lý sở tập trung vào hiệu khoản chi ngân sách, kết trình hoạt động đằng sau khoản chi NSNN hiệu lực chúng Trong phương thức quản lý này, điểm mấu chốt đánh giá kết thực sách hay chương trình, từ đưa kết đầu sở để phân bổ ngân sách Từ khung lô-gic “chuỗi kết quả” thấy sở đánh giá mục tiêu đổi phương thức lập dự toán 3.1.2 Phương hướng lập dự toán ngân sách nhà nước theo chương trình Với yêu cầu sử dụng ngân sách hiệu hơn, việc lập ngân sách không lập kế hoạch cho đầu vào mà quan trọng lập kế hoạch cho kết đầu mà Chính phủ kỳ vọng đạt Một biến thể lập kế hoạch cho kết đầu ra, có phương pháp lập dự tốn ngân sách theo chương trình Hiện nay, việc lập dự toán NSNN Việt Nam triển khai theo phương pháp truyền thống, nhiên, với số thay đổi Luật Ngân sách Nhà nước 2015, thấy việc lập dự tốn NSNN Việt 19 Nam có chuyển biến tích cực theo xu hướng quan tâm tới kết đầu 3.2 Giải pháp đổi phương thức lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế 3.2.1 Nhóm giải pháp đổi phương pháp lập dự toán thu ngân sách Căn tình hình phát triển Việt Nam với thành tựu, hạn chế suốt q trình quản lý tài cơng thực trạng lập dự toán NSNN đặc biệt kết thực thí điểm phương án lập dự tốn theo MTFF, MTEF giai đoạn 2010-2015, để hỗ trợ thực đổi phương thức lập dự toán ngân sách theo kết thực nhiệm vụ, kết phát triển cần giải pháp sau: 3.2.1.1 Giải pháp trước mắt Đây giải pháp tiền đề nhằm thực cụ thể hóa việc áp dụng Luật NSNN 2015 cơng quản lý tài cơng, tạo sở vững cho giải pháp phát triển sau Một là, Thực nghiêm chỉnh theo quy định Luật NSNN 2015 văn pháp luật liên quan Hai là, Tiếp tục hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ định mức chi tiêu NSNN phù hợp phương thức quản lý thời kỳ Ba là, Nâng cao chất lượng thơng tin cung cấp cho dự tốn ngân sách cách đầu tư vào khoa học phân tích, đẩy mạnh cải cách công nghệ thống kê Bốn là, Xây dựng hệ thống kế hoạch theo dõi, đánh giá theo kết trình thực Năm là, Tiếp tục sử dụng 31 số khung đánh giá PEFA quản lý tài cơng nhằm đánh giá từ nâng cao thang điểm tiêu chí quy trình ngân sách, đặc biệt khâu lập ngân sách 3.2.1.2 Giải pháp mang tính lâu dài Câu chuyện cải cách tài cơng hay đổi phương thức lập dự tốn khơng phải câu chuyện sớm chiều mà mang tính lâu dài, đòi hỏi mức độ vận dụng kiến thức chuyên sâu cẩn trọng lớn Bởi vấn đề liên quan đến nguồn lực tài quốc gia, ảnh hưởng đến mặt từ kinh tế 20 đến xã hội Do ngồi biện pháp mang tính ngắn hạn trước mắt, cần tính đến biện pháp dài hạn nhằm đảm bảo có chu trình ngân sách hồn thiện, theo lộ trình để tiến đến lập dự toán ngân sách theo kết thực nhiệm vụ 3.2.2 Giải pháp hỗ trợ lập dự tốn thu ngân sách nhà nước theo chương trình 3.2.2.1 Nhóm giải pháp thể chế: Thứ nhất, thay đổi khn khổ pháp luật để áp dụng quy trình lập dự tốn NSNN theo chương trình Thứ hai, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cách rõ rang hơn, thiết thực quan nhà nước quản lý NSNN theo chương trình Thứ ba, xây dựng phối hợp máy quản lý NSNN với quan, tổ chức giao thực chương trình Thứ tư, nâng cao lực Quốc hội, HĐND cấp 3.2.2.2 Nhóm giải pháp tổ chức triển khai thực xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước Thứ nhất, đổi tư việc xác định mục tiêu kế hoạch chương trình Thứ hai, nhanh chóng ban hành Luật Kế hoạch, Luật Đầu tư công, tạo sở pháp lý cho cơng tác kế hoạch hố theo hướng đổi vai trò Nhà nước kinh tế thị trường đổi phương pháp lập kế hoạch Thứ ba, cải thiện điều kiện phục vụ công tác quy hoạch kế hoạch 3.2.2.3 Nhóm giải pháp quản lý tài chính, ngân sách Thứ nhất, xây dựng lộ trình thích hợp, tiếp tới áp dụng MTEF nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính, ngân sách theo đầu kết Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ định mức chi tiêu NSNN phù hợp với yêu cầu áp dụng chế quản lý NSNN theo chương trình Thứ ba, đổi cách thức giao dự toán theo chế độ hợp đồng 3.2.2.4 Nhóm giải pháp xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá kết Thứ nhất, thiết lập khung kết hoạt động Thứ hai, theo dõi Đòi hỏi kết hợp hai loại theo dõi: 21 Thứ ba, đánh giá Thứ tư, báo cáo sử dụng thơng tin phát Thứ năm, trì hệ thống theo dõi đánh giá 3.2.3 Nhóm giải pháp khác 3.2.3.1 Đào tạo nguồn nhân lực Trong xây dựng dự toán NSNN năm sau phải phản ánh đầy đủ khoản thu, chi NSNN đảm bảo chi cho hoạt động thường xuyên theo chức đơn vị thực nhiệm vụ trọng tâm thời kỳ theo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực 3.2.3.2 Ứng dụng công nghệ thông tin Để nâng cao hiệu công tác quản lý lập dự tốn điều hành NSNN, việc ứng dụng cơng nghệ thông tin vào quản lý NSNN cần thiết Thời gian tới, Tổng cục Thuế cần đầu tư sở vật chất, nâng cao trình độ tin học cho cán đơn vi dự toán để phục vụ công tác quản lý thu, chi hiệu quả, đáp ứng yêu cầu Cách mạng công nghiệp 4.0, tiến tới xây dựng quyền điện tử 3.2.3.3 Đổi tổ chức máy Kế hoạch nhằm kiện toàn, tinh gọn máy Tổng cục Thuế đảm bảo hoạt động hiệu lực, hiệu quả, thông suốt, đáp ứng yêu cầu cải cách, đại hóa ngành Thuế Đồng thời, Kế hoạch nhằm thực tinh giản biên chế theo Nghị định Chính phủ Đề án tinh giản biên chế ngành Thuế, gắn tinh giản biên chế với xếp, tinh gọn máy, cấu lại đội ngũ công chức, viên chức người lao động; Đổi nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động đơn vị nghiệp công lập thuộc Tổng cục Thuế 3.3 Một số kiến nghị 3.3.1 Kiến nghị với Quốc hội Chính phủ Một số kiến nghị nhằm đổi việc lập dự toán thu NSNN Chính phủ Quốc hội sau: Thứ nhất, Dự toán thu ngân sách nhà nước năm phải xây dựng tích cực, theo sách, chế độ hành Thứ hai, Xây dựng dự toán chi ngân sách nhà nước năm tới cần phù hợp với mục tiêu cấu lại ngân sách giai đoạn 2016-2020 22 Thứ ba, Cần đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư pháp, tinh gọn máy, tinh giản biên chế; nâng cao hiệu lực, hiệu đạo điều hành thực thi pháp luật; 3.3.2 Kiến nghị với Bộ Tài Bộ Kế hoạch Đầu tư Một số kiến nghị Bộ Tài Bộ Kế hoạch Đầu tư nhằm đổi việc lập dự toán thu NSNN sau: Thứ nhất, Dự toán thu ngân sách nhà nước năm 2020 phải xây dựng theo sách, chế độ hành Thứ hai, cần rà soát tổng thể chế độ, để bãi bỏ, lồng ghép theo thẩm quyền KẾT LUẬN CHƢƠNG Toàn chương làm rõ phương hướng Tổng cục Thuế để đổi phương pháp lập dự toán thu NSNN Trên sở định hướng vào phân tích thực trạng lập dự toán thu ngân sách Tổng cục Thuế nay, luận văn mạnh dạn đề xuất số nhóm giải pháp để đổi phương pháp lập dự toán thu NSNN năm đến, là: Nhóm giải pháp đổi phương pháp lập dự tốn thu NSNN; Nhóm giải pháp hỗ trợ cho cơng tác lập dự tốn thu ngân sách Nhóm giải pháp khác Những giải pháp nói luận văn đa dạng bám sát thực tế phù hợp tình hình Tổng cục Thuế, mà lập ngân sách theo khn khổ trung hạn gặp nhiều khó khăn, trở ngại, chế, sách cịn thiếu đồng 23 KẾT LUẬN Trong gần hai thập kỉ qua, quan tâm quản lý kết hoạt động cải cách lập ngân sách ngày cao trước đòi hỏi ngày lớn dân chúng hiệu trách nhiệm giải trình Chính phủ quản lý tài cơng Hầu cải cách hướng đến thay đổi hệ thống lập ngân sách từ kiểm soát đầu vào sang tập trung theo đầu gắn với kết Việt Nam ngoại lệ Những phân tích kết trình nghiên cứu đánh giá lập dự tốn NSNN trước đây, bao gồm lập dự toán theo phương thức truyền thống mơ hình thí điểm lập dự toán theo MTFF, MTEF kinh nghiệm số quốc gia giới Từ thực trạng làm rõ vấn đề, vướng mắc cần nhanh chóng giải để tuân thủ theo Luật NSNN 2015 Chúng sở cho khuyến nghị, đề xuất liên quan việc đổi phương pháp lập dự toán NSNN Việt Nam thời gian tới Q trình thực cơng tác đổi phương thức lập dự toán ngân sách, dựa kết đạt khó khăn, hạn chế thực trạng lập dự toán ngân sách hành, nhóm nghiên cứu đưa khuyến nghị gắn liền với phương thức lập dự toán theo kết thực nhiệm vụ lập dự toán theo chương trình hướng tới gắn với kết Trong năm tới, áp dụng tốt luật NSNN năm 2015, sở cho việc hồn thiện cơng tác quản lý tài cơng nói chung quản lý lập dự tốn nói riêng Việt Nam Như phạm vi đề tài nghiên cứu này, nhóm tác giả mong muốn làm rõ đóng góp phần sở lý luận thực tiễn nhằm giúp người đọc, nhà hoạch định sách, nhà quản lý lĩnh vực Tài cơng có nhìn rõ nét hơn, từ có chế phù hợp quản lý NSNN theo chương trình, định hướng theo kết quả; xứng đáng với đồng thuế mà người dân đóng góp vào NSNN 24 ... trạng lập dự toán thu ngân sách nhà nước Tổng cục Thu? ?? Chương 3: Một số đề xuất đổi phương pháp lập dự toán thu ngân sách nước Tổng cục Thu? ?? năm tới CHƢƠNG TỔNG QUAN CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN... theo phương pháp định Kết khâu dự toán thu ngân sách cấp có thẩm quyền định 1.2.2 Nội dung lập dự toán thu ngân sách Nhà nước 1.2.2.1 Căn lập dự toán thu ngân sách nhà nước Lập dự toán thu ngân sách. .. lập dự toán thu ngân sách nhà nước Phương pháp lập dự toán thu ngân sách thực chất lập kế hoạch (dự toán) khoản thu ngân sách năm ngân sách nhiều năm ngân sách (hoặc giai đoạn ngân sách dự kiến)