Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết tiến hành nghiên cứu nhằm chỉ ra những hạn chế trong mô hình này và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cấp mô hình hiện tại sao cho phù hợp với thông lệ trên thế giới về quản lý nợ công theo trình độ phát triển của nền kinh tế.
VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 Review Article Models of Public Debt Management in the World and Lessons for Vietnam Pham Xuan Truong* Faculty of International Economics, Foreign Trade University, 91 Chua Lang, Dong Da, Hanoi, Vietnam Received 17 November 2020 Revised 25 November 2020; Accepted 03 December 2020 Abstract: Vietnam embarked on fundamentally building a public debt management system since 2009 as the Law of Public Debt Management was designed and promulgated From then Vietnam has been following the typical model of public debt management used by developing countries, the market – based model which encompasses gradual building and completion of domestic market for government bond However, because of several limitations in the national system of public debt management, the current model needs to be improved in alignment with the development level of Vietnam’s economy Especially, economic shocks such as the 2009 financial crisis or Covid 19 which has increased dramatically the scope of public debt also urge a more technical and effective model The paper focuses on analyzing the practical models of public debt management in the world and subsequently the current situation of Vietnam’s model On that basis, the author figures out the limitations of the model and proposes a number of solutions to upgrade the model in accordance with the international practice regarding model of public debt management suitable with development level of economy Keywords: Public debt, sustainable public debt, public debt management, risk management, model of public debt management. Corresponding author Email address: truongpx@ftu.edu.vn https://doi.org/10.25073/2588-1116/vnupam.4278 22 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 23 Các mơ hình quản lý nợ cơng giới hàm ý sách cho Việt Nam Phạm Xuân Trường Khoa Kinh tế Quốc tế, Trường Đại học Ngoại Thương, 91 Chùa Láng, Đống Đa, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 17 tháng 11 năm 2020 Chỉnh sửa ngày 25 tháng 11 năm 2020; Chấp nhận đăng ngày 03 tháng 12 năm 2020 Tóm tắt: Việt Nam bắt đầu thực việc quản lý nợ công kể từ năm 2009 lần Luật quản lý nợ công xây dựng ban hành Kể từ đến Việt Nam theo mơ hình quản lý nợ cơng thường quốc gia phát triển áp dụng mơ hình thị trường định hướng với việc xây dựng hồn thiện thị trường trái phiếu phủ Tuy nhiên số hạn chế tồn hệ thống quản lý nợ cơng, mơ hình cần phải cải thiện để tương thích với trình độ phát triển kinh tế Đặc biệt cú sốc kinh tế khủng hoảng kinh tế 2009, dịch Covid19 khiến quy mô nợ công gia tăng đột biến địi hỏi mơ hình quản lý nợ công kỹ trị hiệu Bài viết phân tích mơ hình quản lý nợ cơng giới, sau tập trung phân tích thực trạng mơ hình quản lý nợ cơng Việt Nam Trên sở đó, tác giả hạn chế mơ hình đề xuất số giải pháp nhằm nâng cấp mơ hình cho phù hợp với thông lệ giới quản lý nợ cơng theo trình độ phát triển kinh tế Từ khóa: Nợ cơng, nợ cơng bền vững, quản lý nợ công, quản trị rủi ro, mô hình quản lý nợ cơng Mở đầu Nợ cơng từ lâu trở thành mối quan tâm hàng đầu phủ vấn đề ổn định kinh tế vĩ mơ Một quốc gia có nợ cơng cao, khả tốn bấp bênh khơng thể trì môi trường vĩ mô ổn định cho kinh tế Ngược lại, quốc gia nợ công mức vừa phải, có khả tốn tốt khoản nợ đến hạn thường có mơi trường vĩ mơ ổn định Mơ hình quản lý nợ cơng hiệu yếu tố quan trọng để đảm bảo trạng thái nợ cơng khỏe mạnh, từ đảm bảo cho kinh tế có tảng vĩ mơ tốt Trên giới có nhiều mơ hình quản lý nợ cơng phủ quốc gia áp dụng mơ hình quản lý nợ cơng có Tác giả liên hệ Địa email: truongpx@ftu.edu.vn https://doi.org/10.25073/2588-1116/vnupam.4278 quan chuyên biệt trực thuộc Bộ Tài (BTC) với mơ hình quản lý nợ cơng có quan chun biệt độc lập; mơ hình quản lý nợ cơng có chiến lược với mơ hình quản lý nợ cơng khơng có chiến lược,… Mỗi mơ hình quản lý nợ cơng lại phù hợp với trình độ phát triển định kinh tế Bài viết mơ hình quản lý nợ cơng thực giới, từ xác định Việt Nam thực mơ hình quản lý nợ cơng Việt Nam cần phải làm để nâng cấp mơ hình quản lý nợ cơng nhằm khắc phục hạn chế mơ hình 24 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 Quản lý nợ công mơ hình quản lý nợ cơng giới Quản lý khoa học quản trị “một trình lập kế hoạch, tổ chức, hướng dẫn kiểm tra nỗ lực thành viên tổ chức sử dụng nguồn lực tổ chức để đạt mục tiêu cụ thể” [1] Nợ cơng tồn nợ phủ trung ương, quyền địa phương tổ chức trực thuộc với nợ phủ bảo lãnh [2] Tùy quy định pháp luật nước mà nợ cơng cịn bao gồm nợ doanh nghiệp nhà nước (phần nợ khơng phủ bảo lãnh), phần vốn đối ứng nhà nước dự án đối tác công tư (Public Private Partnership – PPP), nợ ngân hàng trung ương nợ quỹ bảo hiểm xã hội quốc gia [2] Như quản lý nợ công xét theo nghĩa kết hợp hai từ quản lý nợ cơng hiểu hoạt động thu thập, theo dõi, phân tích đánh giá số liệu cuối đưa kế hoạch tổ chức thực kế hoạch điều chỉnh khoản nợ coi nợ công theo luật quốc gia nhằm đạt mục tiêu định sẵn Phạm vi quản lý nợ công phụ thuộc vào phạm vi định nghĩa nợ công quốc gia Cách hiểu tương đồng với khái niệm quản lý nợ công phổ biến Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) Ngân hàng giới (WB): quản lý nợ công trình thiết lập thực chiến lược để quản lý nợ phủ nhằm đáp ứng nguồn quỹ tài trợ cho chi tiêu công mức chi phí thấp trung dài hạn dựa mức độ rủi ro hợp lý [3] Trong khái niệm này, IMF WB xa mục tiêu chung quản lý nợ cơng tối thiểu hóa chi phí phủ vay nợ điều kiện xác định mức độ rủi ro phù hợp Có thể thấy trọng tâm khái niệm phổ biến quản lý nợ công IMF WB đưa chiến lược quản lý nợ công Chiến lược quản lý nợ công hiểu kế hoạch trung dài hạn đề phương hướng giúp phủ đạt mục tiêu quản lý nợ [4] Một chiến lược tổng quan nói chung chiến lược nợ cơng nói riêng bao gồm thành phần tính cần thiết, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp kế hoạch hành động Nhìn chung khía cạnh nội dung quản lý nợ công Tuy nhiên nội dung quản lý nợ cơng khơng đủ để hình thành hệ thống đầy đủ quản lý nợ cơng cần phải có thành phần khung pháp lý, cấu tổ chức quan thực chức quản lý nhà nước nợ cơng chế phối hợp với sách khác có liên quan (chính sách tài khóa (CSTK), sách tiền tệ (CSTT)) Tất thành phần tạo nên mơ hình quản lý nợ cơng Như vậy, hiểu mơ hình quản lý nợ cơng hệ thống có tổ chức nhà nước nhằm thực thi quyền hạn quản lý nợ công theo luật định để đạt số mục tiêu định Sự phân loại thành phần mơ hình cách kết hợp khác chúng tạo nên mơ hình quản lý nợ cơng khác Sau nội dung cụ thể thành phần mơ hình quản lý nợ cơng: - Cơ sở pháp lý: bao gồm điều ước quốc tế liên quan đến nợ công quốc gia nằm liên minh kinh tế liên minh tiền tệ; luật quốc gia liên quan đến quản lý, giám sát nợ công, ngân sách; nghị định thông tư hướng dẫn chi tiết phủ quan thuộc phủ liên quan đến luật kể - Cơ cấu tổ chức: quốc gia trì có khơng có quan chun biệt để quản lý nợ công (Debt Management Office – DMO) Nếu khơng có quan chun biệt chức quản lý nợ công thường đảm nhiệm phận phụ trách chi tiêu vay nợ ban ngành (Canada, Mỹ) Đây gọi cách thức tổ chức phi tập trung Cách thức tổ chức phi tập trung phù hợp với quốc gia có khung pháp lý chặt chẽ, thơng tin nợ công đầy đủ, cập nhật, minh bạch nguồn nhân lực quản trị tốt [5] Nếu có quan chuyên biệt quan độc lập với ban ngành trực tiếp trực thuộc phủ (Ai Len, Đức, Thụy Điển, Hungary) quan phận BTC (Bỉ, Pháp, Ý, Hà Lan, Tây Ban Nha, Anh, Úc) Ngân hàng trung ương (NHTW) (Đan Mạch) Đây gọi cách thức tổ chức tập trung Mỗi cách thức tổ chức DMO có ưu nhược điểm riêng nhiên cách thức tổ chức DMO độc lập P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 phận Bộ tài lựa chọn nhiều mức độ gần gũi sách quản lý nợ cơng sách tài khóa [5] Thơng thường trường hợp quốc gia có DMO cấu tổ chức DMO phải có ba phận phận hỗ trợ (back-office) phụ trách ghi chép, báo cáo xây dựng phương án trả nợ, phận chuyển tiếp (middle – office) phụ trách việc phân tích, giám sát kiểm sốt hoạt động vay nợ phận vận hành (front – office) trực tiếp thực giao dịch liên quan đến vay, trả nợ cơng trì quan hệ với nhà đầu tư [6] - Nội dung quản lý nợ công: hoạt động theo dõi, phân tích đánh giá đưa kế hoạch hành động liên quan đến nợ công để đạt mục tiêu định sẵn Nội dung nêu dạng văn không Trong trường hợp nội dung thể dạng văn chiến lược quản lý nợ công Thông thường chiến lược nợ cơng có mục tiêu tối thiểu hóa chi phí vay nợ trung hạn Đây quan điểm bảo hiểm tài khóa truyền thống tạo vị nợ quốc gia chống chịu với cú sốc, qua ngăn ngừa việc điều chỉnh lớn chương trình chi tiêu cơng thuế suất [7] giúp trì lãi suất, lạm phát ổn định [8] Hiện tại, phần lớn nhà quản lý nợ công đồng ý với mục tiêu đưa định nghĩa quản lý nợ cơng IMF WB đảm bảo cho nhu cầu tài trợ chi tiêu phủ nghĩa vụ trả nợ đáp ứng mức chi phí thấp ngắn hạn dài hạn dựa mức độ rủi ro hợp lý1 Đây coi mục tiêu tổng hòa mục tiêu truyền thống liên quan đến thuế suất, lãi suất lạm phát, đồng thời xét đến giảm thiểu rủi ro liên quan đến nợ công rủi ro thị trường, rủi ro đảo nợ - Phối hợp với sách khác: Hai thập kỷ trước đây, quản lý nợ cơng nhìn phần mở rộng sách tiền tệ sách tài khóa [9] Nó khơng đánh giá Rủi ro liên quan đến quản lý nợ công bao gồm rủi ro thị trường (rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá), rủi ro khoản, rủi ro tín dụng, rủi ro toán rủi ro điều hành 25 sách vĩ mơ riêng biệt thường giao nhiệm vụ hỗ trợ sách vĩ mơ khác Trong suốt thời gian đó, nhiệm vụ quản lý nợ công thường nằm tay quan chức tài chính, tiền tệ Kể từ cuối năm 1980 suốt 1990, thiết lập thể chế cho hoạt động quản lý nợ công trải qua chuyển biến lớn số nước OECD [10] Sự lo ngại đến từ thảo luận mục tiêu sách vĩ mơ khác đánh đổi chúng Mở rộng tài khóa hỗ trợ kinh tế làm gia tăng quy mô nợ cơng rủi ro có liên quan mâu thuẫn với mục tiêu nợ cơng ổn định sách quản lý nợ cơng Chính sách tiền tệ kiểm sốt lạm phát có xu hướng giữ lãi suất cao mâu thuẫn với mục tiêu giảm chi phí vay nợ sách quản lý nợ cơng Ngược lại sách tiền tệ mở rộng làm giảm lãi suất lại dẫn đến vay nợ nhiều từ làm gia tăng quy mơ nợ cơng Ngồi ra, việc sách tiền tệ can thiệp vào tỷ giá làm thay đổi cấu nợ nước tổng nợ công Theo chiều ngược lại, quản lý nợ cơng cứng nhắc khơng phù hợp thời kỳ kinh tế suy thoái phải dựa nhiều vào sách tài khóa mở rộng; quản lý nợ công lỏng lẻo lại dẫn đến nợ gia tăng làm phát sinh kỳ vọng lạm phát lãi suất cao, từ ảnh hưởng tới sách tài khóa tiền tệ Dần dần việc thừa nhận xung đột lợi ích nhận thức sâu sắc vấn đề sách khác nên quản lý quan khác phủ mở đường cho độc lập NHTW tương ứng tự chủ gia tăng cho quan quản lý nợ công [10] Hiện nói sách quản lý nợ cơng có gắn kết chặt chẽ với sách tài khóa chất hai sách liên quan đến thuế chi tiêu phủ phần lớn phủ hướng tới mơi trường tài khóa bền vững Ngược lại kết hợp sách quản lý nợ cơng sách tiền tệ ngày mờ nhạt sách tiền tệ dần trở nên độc lập đối tượng quản lý sách tiền tệ độc 26 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 lập lại cung tiền Ngoài ra, cách thức tổ chức quan quản lý nợ cơng hàm ý phối hợp sách: đặt BTC hàm ý phối hợp với sách tài khóa, NHTW hàm ý phối hợp với NHTW Vì thực tế cho thấy sách quản lý nợ cơng phối hợp chặt chẽ với sách tài khóa nên quan quản lý nợ cơng chuyên biệt trực thuộc có thường nằm BTC Quốc hội Giao quyền, thiết lập mục tiêu dài hạn NHTW Chính phủ Bộ tài Tham vấn Báo cáo đảm bảo tính minh bạch tin cậy Kiểm tốn Cơ quan quản lý nợ cơng Hình Mơ hình quản lý nợ cơng2 Nguồn: Tổng hợp từ nghiên cứu WB IMF [11] Với việc cấu tổ chức có hai lựa chọn (có khơng có quan chun biệt quản lý nợ cơng), cách thức thể nội dung quản lý nợ công có hai lựa chọn (có khơng có chiến lược quản lý nợ công) hai cách thức phối hợp sách (phối hợp với sách tài khóa tiền tệ), mặt tổ hợp có đến mơ hình quản lý nợ cơng khác Ví dụ mơ hình quản lý nợ cơng với cấu tổ chức tập trung tức có DMO, có chiến lược quản lý nợ Mơ hình quản lý nợ cơng biểu diễn dựa cấu tổ chức thường gặp quan quản lý nợ công trực thuộc BTC cơng, sách quản lý nợ cơng phối hợp chặt chẽ với sách tài khóa; mơ hình quản lý nợ công với cấu tổ chức phi tập trung tức khơng có DMO, khơng có chiến lược quản lý nợ cơng, sách quản lý nợ cơng phối hợp chặt chẽ với sách tiền tệ Tuy nhiên thực tế có vài dạng mơ hình quản lý nợ công phù hợp với điều kiện thực tế nhóm nước Vậy mơ hình nào? P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 27 Bảng Một số mơ hình quản lý nợ cơng nước giới Cơ quan quản lý nợ công Chiến lược quản lý nợ công tổng thể Úc Trực thuộc BTC Có Đan Mạch Trực thuộc NHTW Có Ai Len Cơ quan độc lập Có Niu Di Lân Trực thuộc BTC Bồ Đào Nha Trực thuộc BTC Không có, có văn hướng dẫn quy trình, cách thức quản lý nợ cơng Có Thụy Điển Cơ quan độc lập Anh Trực thuộc BTC Đức Cơ quan độc lập Khơng có Tây Ban Nha Canada Trực thuộc BTC Khơng có Có Xinh-gapo In-đơ-nêsi-a Phi-líppin Khơng có Khơng có Trực thuộc BTC Cơ quan độc lập Có Kenya Trực thuộc BTC Có Khơng có, có văn hướng dẫn quy trình, cách thức quản lý nợ cơng Có Có Có Mục tiêu Danh mục nợ cơng phải thiết lập với chi thấp dài hạn, tương ứng với mức rủi ro chấp nhận Vay mức chi phí thấp dài hạn; trì rủi ro chấp nhận được; xây dựng hỗ trợ thị trường tài hoạt động tốt, hiệu Duy trì mức độ ổn định nghĩa vụ nợ phải trả hàng năm; giảm thiểu rủi ro nợ phủ Tối đa hóa thu nhập tài sản tài nợ phủ; trì rủi ro nợ cơng thấp Ưu tiên phối hợp sách CSTK CSTT CSTK CSTT CSTK Đảm bảo đủ quỹ cho hoạt động phủ, nợ cơng mức ổn định tối thiểu hóa chi phí nợ phủ dài hạn Tối thiểu hóa chi phí dài hạn gắn với rủi ro phương thức tài trợ CSTK Tối thiểu hóa chi phí dài hạn; năm điều chỉnh khoản vay nợ theo tiêu chuẩn định sẵn Đảm bảo an toàn danh mục tài sản – nợ tài quốc gia, trì lãi suất vay thấp trung dài hạn với việc kiểm soát rủi ro Củng cố vị tài khóa dựa mục tiêu tăng trưởng tối thiểu Duy trì chi phí thấp ổn định cho khoản vay phủ thị trường trái phiếu phủ nước khỏe mạnh Đảm bảo chi tiêu, vay nợ phủ phục vụ cho sách tăng trưởng Tối thiểu hóa chi phí vay mức độ rủi ro chấp nhận Duy trì danh mục nợ bền vững với chi phí rủi ro mức chấp nhận được; phát triển thị trường vốn nước Giữ nợ cơng ổn định điều kiện chi phí vay mức độ rủi ro tối thiểu CSTK CSTT CSTK CSTK CSTK CSTT CSTK CSTK CSTK CSTT CSTK 28 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 Sri Lanka Trực thuộc NHTW Có Liberia Trực thuộc BTC Có Giảm thiểu chi phí trực tiếp, gián tiếp nợ công dài hạn; thúc đẩy hiệu thị trường trái phiếu phủ Đảm bảo nhu cầu tài phủ nghĩa vụ tốn nợ đáp ứng cách kịp thời; phát triển thị trường nợ nước CSTT CSTK CSTK Nguồn: Tác giả tự tổng hợp Trong phần lớn quốc gia, quản lý nợ công trải qua vài giai đoạn phát triển điển hình: quản lý phi thị trường sau chuyển tiếp tới quản lý theo hệ thống thị trường định hướng, quản lý theo phương pháp tài sản – công nợ (Asset Liability Management – LAM) cuối dịch vụ tài khóa kết hợp với quản lý theo phương pháp tài sản – công nợ [15] Trong giai đoạn đầu tiên, phủ dựa công cụ phi thị trường để tài trợ cho khoản nợ đến hạn cho phần lớn thâm hụt ngân sách Một thị trường vốn nước chưa phát triển thực hạn chế việc lựa chọn cơng cụ nợ phủ Chính phủ thị trường thường tìm đến ngân hàng tổ chức tài quốc tế, quốc gia phát triển để vay với phần lớn khoản vay ưu đãi [16] Trong giai đoạn này, tài trợ trực tiếp từ ngân hàng trung ương cách để phủ tìm kiếm nguồn tài trợ Tiền tệ hóa khoản nợ cách để tài trợ cho thâm hụt để lại hậu tiêu cực cho kinh tế lạm phát tăng cao lượng tiền sở tăng lên Trong giai đoạn vay mượn phi thị trường, chức quản lý nợ bị hạn chế, bao gồm việc ghi nhận sổ sách giao dịch vay mượn hoàn trả nợ Một vài quan riêng biệt trao quyền để quản lý nợ công chưa thành lập Quản lý nợ không tồn sách độc lập mà tiến hành khn khổ tiền tệ tài khóa [16] Phương thức quản lý nợ cơng giai đoạn thường sử dụng phủ nước phát triển thị trường vốn nước sơ khai, khó tiếp cận với thị trường vốn quốc tế cộng với lực quản lý hạn chế Giai đoạn hai quản lý nợ công việc chuyển tiếp lên hệ thống có tính thị trường Đặc điểm giai đoạn tín nhiệm hệ thống quản lý nợ trọng tâm hoạt động quản trị rủi ro hợp quản lý nợ với quản lý toàn dịng tiền phủ Trong giai đoạn này, chế để tài trợ ngân sách thơng qua việc phát hành trái phiếu phủ (TPCP) thị trường vốn nước Sự phát triển thị trường trái phiếu nước cho phép chuyển đổi hệ thống vay mượn tài trợ chi tiêu công từ dựa chủ yếu hệ thống ngân hàng chuyển sang dựa chủ yếu thị trường vốn Định hướng thị trường đương nhiên gây nên nhiều rủi ro tài quản trị rủi ro trở thành thành tố quan trọng quản lý nợ cơng giai đoạn Chính phủ bắt đầu thành lập đơn vị, quan riêng biệt gọi quan quản lý nợ công Sự thành lập đơn vị độc lập cho thấy tách biệt hồn tồn hoạt động quản lý nợ cơng với sách tiền tệ phần hoạt động với sách tài khóa Phương thức quản lý nợ cơng giai đoạn có bước phát triển thị trường vốn nước bước đầu hình thành sở pháp lý trở nên hoàn chỉnh Phương thức thường áp dụng nước phát triển với lực quản lý bước đầu cải thiện Giai đoạn thứ ba quản lý nợ cơng chứng kiến phủ áp dụng cách tiếp cận quản lý tài sản – nợ (Asset Liability Managemetn - ALM) phối hợp đặc điểm tài tài sản nợ phủ với cách hợp lý, từ quản lý rủi ro hiệu Quản lý nợ công giai đoạn bắt đầu bao gồm không nợ hữu mà cịn có khoản nợ tiềm năng, thứ nguồn gây nên rủi ro tài khóa Theo cách này, vị tài khóa thực quốc gia bộc lộ Doanh thu ngân sách P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 tương lai, đại diện cho thành tố tài sản phủ chúng thường định danh dạng đồng nội tệ, nhạy cảm thay đổi lãi suất lạm phát ngắn hạn lúc đưa vào danh mục quản lý Nếu nợ nghĩa vụ nợ tiềm tính theo đồng nội tệ, có kỳ hạn ngắn khơng số hóa theo lạm phát rủi ro nợ phủ trước biến động tỷ giá, lãi suất lạm phát giảm cách đáng kể [17] Phương thức đòi hỏi lực quản lý nợ sở công nghệ mức độ định để thu thập, xử lý phân tích thơng tin cách kịp thời Do áp dụng phần quốc gia phát triển có thu nhập trung bình cao nước Giai đoạn cuối quản lý nợ cơng việc cung cấp dịch vụ tài cho quan phủ quyền địa phương với phương thức ALM Phạm vi chức DMO mở rộng bao gồm đánh giá khoản nợ phủ, tư vấn quan khác 29 phủ quản lý dòng tiền rủi ro, tư vấn kiểm soát dự án PPP, nhận tiền gửi kéo dài khoản nợ quyền địa phương quan công quyền khác DMO thông qua dịch vụ nhận tiền gửi cho vay, cung cấp lựa chọn thay giao dịch vốn ngân sách bên cạnh dịch vụ cung cấp ngân hàng làm gia tăng tiết kiệm phủ [18] Quản trị tài sản nợ phủ bao gồm quản trị tài sản phủ chủ động quản trị quỹ phủ định [19] Đây phương thức quản lý nợ công với lực quản trị hệ thống cơng nghệ trình độ cao, đồng thời hệ thống luật pháp liên quan đến nợ công xây dựng cách đầy đủ chặt chẽ Do phương thức thường áp dụng số nước phát triển Hình minh họa kết hợp mơ hình quản lý nợ cơng thực tiễn với cách phân chia quản lý nợ công theo mức độ phát triển ứng với trình độ phát triển quốc gia Hình Các mơ hình quản lý nợ công phù hợp theo giai đoạn phát triển kinh tế Nguồn: Tác giả tự tổng hợp 30 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 Mơ hình quản lý nợ cơng xây dựng dựa trình độ phát triển quốc gia có chứng định thực tế Theo khảo sát WB năm 2013 tiến hành 117 quốc gia, thấy nửa quốc gia bao gồm nước có thu nhập cao, trung bình thấp có chiến lược quản lý nợ cơng (tỷ lệ trung bình 60%) [12] Chất lượng chiến lược quốc gia có thu nhập cao trung bình cao quốc gia có thu nhập thấp [12] Cụ thể quốc gia có thu nhập cao xu hướng hình thành DMO chuyên biệt độc lập phủ lớn Mục tiêu quản lý nợ cơng theo mở rộng từ tối thiểu hóa chi phí vay nợ lên kèm theo mục tiêu phức tạp khác kiểm soát rủi ro, trì nợ cơng bền vững; sách quản lý nợ cơng độc lập hóa hình thành chế phối hợp với sách vĩ mơ khác để tạo ổn định tổng thể cho tài quốc gia Ngồi đánh giá hoạt động quản lý nợ thường niên (Debt Management Performance Assessment – DeMPA), khảo sát kỹ nội dung khác quản lý nợ công thu thập, theo dõi, phân tích số liệu nước thu nhập trung bình thấp, WB đánh giá 41% quốc gia thuộc nhóm khơng đáp ứng yêu cầu tối thiểu đặt Những kết khảo sát WB cho thấy nước thu nhập thấp phần nước thu nhập trung bình gặp vấn đề chất lượng hoạt động quản lý nợ công nước thu nhập cao làm tốt hầu hết tiêu [13] IMF (2018) nguyên nhân dẫn đến yếu quản lý nợ cơng nước thu nhập thấp trung bình i) thiếu động lực để tạo sở liệu nợ công đáng tin cậy dẫn đến số liệu ghi nhận khơng xác, khơng kịp thời ii) quy trình thu thập số liệu khơng hoàn thiện dẫn đến thu thập thiếu liệu iii) sở vật chất nguồn lực người thiếu đặc biệt sở công nghệ iv) trách nhiệm phân tán thiếu phối hợp mặt thể chế quan, phận phủ v) lực kiểm tốn cịn hạn chế [14] Đây nguyên nhân mang đặc trưng nước có thu nhập thấp trung bình, nhiên điều hồn tồn cải thiện quốc hội, phủ nước tập trung giải trước hết mặt pháp lý (cơ cấu tổ chức, quy trình hoạt động) sau đầu tư nâng cao lực chuyên mơn, cơng nghệ hệ thống quản lý Có thể thấy mơ hình quản lý nợ cơng nước phát triển chuyển đổi với công cụ đại, quan quản lý nợ công chuyên biệt độc lập, hệ thống quản lý nợ cơng hồn thiện có nhiều ưu điểm đa dạng hóa cơng cụ tài trợ nợ, đảm bảo hoạt động nợ công diễn độc lập không bị tác động mục tiêu vĩ mơ khác Ngược lại, mơ địi hỏi trình độ nguồn nhân lực khả tổ chức cao Đối với mơ hình quốc gia phát triển mức độ tổ chức đơn giản địi hỏi trình độ nguồn lực không cao bằng, đổi lại quản quản lý nợ công lại phụ thuộc vào BTC NHTW khiến sách quản lý nợ cơng dễ bị tác động mục tiêu vĩ mô khác Ngồi cơng cụ tài trợ vốn chủ yếu dựa vào thị trường trái phiếu phủ hạn chế phần nguồn cung ứng vốn khả phân tán rủi ro nợ cơng Dựa việc phân tích mơ hình nợ cơng thực giới, rút hai học kinh nghiệm cho Việt Nam sau: i) cần xây dựng mơ hình quản lý nợ cơng phù hợp với trình độ phát triển kinh tế cụ thể trình độ phát triển thị trường tài Mơ hình quản lý nợ công với công cụ thị trường định hướng, có quan DMO chuyên phụ thuộc BTC, hệ thống pháp luật quản lý nợ cơng có luật riêng chiến lược quản lý phù hợp với điều kiện Việt Nam ii) dù thực mơ hình ln phải trọng phát triển nguồn nhân lực (thu thập, xử lý, tổng hợp số liệu, dự báo, quản lý nợ chuyên nghiệp) hoàn thiện hệ thống pháp luật quản lý nợ công để ln chủ động việc nâng cấp mơ hình Mơ hình quản lý nợ cơng Việt Nam Trước năm 2009, Luật Quản lý Nợ công chưa ban hành Đối với vay nợ nước, văn pháp lý cao Pháp lệnh số P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 12/1999/PL-UBTVQH10 ngày 27/4/1999 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phát hành công trái xây dựng Tổ quốc Nghị định số 141/2003/NĐ-CP Chính phủ phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu Chính phủ bảo lãnh trái phiếu quyền địa phương Đối với vay nợ nước ngoài, văn pháp lý cao Nghị định số 134/2005/NĐ-CP ngày 01/11/2005 Chính phủ ban hành Quy chế quản lý vay trả nợ nước ngoài, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 Chính phủ ban hành Quy chế quản lý sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển thức Việt Nam chưa có quan chuyên biệt để quản lý nợ công, khơng có chiến lược quản lý nợ cơng Như thấy trước năm 2009, Việt Nam theo mơ hình quản lý nợ cơng đặc trưng nước phát triển, cho dù thực tế lúc đối xử Việt Nam nhận từ tổ chức quốc tế nước phát triển Điều cho thấy thời điểm Việt Nam tụt hậu so với giới cách thức tổ chức quản lý nợ cơng Thấy rõ ích lợi hệ thống quản lý nợ công bản, đặc biệt sau khủng hoảng kinh tế 2008 Việt Nam năm 2009 ban hành Luật quản lý nợ công 2009 là sửa đổi năm 2017, từ việc quản lý nợ cơng bắt đầu có tổ chức Cục quản lý nợ thuộc BTC thành lập theo định 1168/QĐ-BTC ngày 22/5/2009 Ngay sau chiến lược quản lý nợ trung dài hạn giai đoạn 2011 – 2020 tầm nhìn đến năm 2030 thiết lập theo Quyết định 958/QĐ-TTg thủ tướng phủ Quy định nghiệp vụ quản lý nợ cơng chi tiết cịn Chính phủ hướng dẫn qua Quyết định quy chế xử lý rủi ro danh mục nợ công năm 2012 Nghị định nghiệp vụ quản lý nợ cơng năm 2018 Ngồi Quốc hội quan quyền lực cao ấn định tiêu chí quan trọng trần nợ cơng, tạo sở pháp lý cho việc giám sát thông qua Nghị chi tiêu ngân sách giai đoạn 2016 – 2020, giai đoạn 2021 – 2025 trước kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Xem thêm tin nợ công Việt Nam https://www.mof.gov.vn/webcenter/portal/btc/r/lvtc/qln 31 2011 – 2015 Thậm chí vấn đề nợ cơng cịn đạo sát từ Đảng thông qua Nghị 07/NQ-TW ngày 18/11/2016 Bộ Chính trị chủ trương, giải pháp cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ cơng để bảo đảm tài quốc gia an toàn, bền vững Với nỗ lực phát triển thị trường trái phiếu năm trở lại cộng với việc kiện toàn hệ thống pháp lý quản lý nợ công, chiến lược quản lý nợ công tổ chức hoạt động quản lý nợ công, Việt Nam thực xây dựng mơ hình quản lý nợ công đặc trưng nước phát triển giai đoạn quản lý nợ theo hệ thống thị trường định hướng Hình mơ tả mơ hình quản lý nợ cơng Việt Nam Đây mơ hình quản lý phân tích Hình nhiều nước phát triển sử dụng giai đoạn hình thành thị trường trái phiếu nói riêng thị trường vốn nói chung nước Cụ thể, Việt Nam có quan chuyên trách quản lý nợ công trực thuộc BTC, có chiến lược quản lý nợ cơng với tiêu an toàn Quốc hội quy định hoạt động quản lý nợ công phối hợp chặt chẽ với sách tài khóa nhằm hướng đến tài quốc gia an tồn, bền vững Kết rõ rệt mơ hình quản lý nợ cơng hình thành số liệu nợ công cập nhật thường xuyên tin nợ công công bố định kỳ BTC3 Các đánh giá phân tích nợ cơng Việt Nam trở nên dễ dàng, thực tiễn định lượng [20] Đây sở cho công tác điều hành quản lý nợ công trở nên hiệu Kết tiêu nợ công nằm ngưỡng an toàn Quốc hội ấn định, trừ tỷ trọng nợ cơng nước ngồi ngưỡng chút (xem bảng 2) Một biểu khác cho việc quản lý nợ cơng hiệu xếp hạng tín nhiệm quốc gia liên tục nâng cao năm gần Đánh giá S&P, Fitch Moody dành cho xếp hạng tín nhiệm Việt Nam liên tục tăng giai đoạn 2009 - 2018 (trong giai đoạn Moody thăng hạng Việt Nam từ B1 lên Ba3; Fitch BB- lên BB; 32 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 S&P giữ nguyên mức BB)4 Đặc biệt, thời điểm khó khăn dịch Covid 19 gây xếp hạng tín nhiệm Việt Nam trường hợp ngoại lệ trì mức tín nhiệm khơng đổi với triển vọng ổn định tương lai [21] Hình Mơ hình quản lý nợ công Việt Nam Nguồn: Tác giả tổng hợp dựa Luật quản lý nợ công 2017 Xem lịch sử xếp hạng tín nhiệm quốc gia Việt Nam https://tradingeconomics.com/vietnam/rating P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 33 Bảng Tỷ trọng nợ cơng/GDP nợ nước ngồi/tổng nợ cơng giai đoạn 2006 – 2018 Đơn vị: phần trăm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tỷ trọng nợ công/GDP 45,9 49,7 47,9 51,0 54,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 58,4 Ngưỡng an tồn tỷ trọng nợ cơng/GDP 60 60 60 60 60 65 65 65 65 65 65 65 65 58,2 56,9 52,4 57,5 55,8 43,3 45,8 50,2 54,6 58,0 59,0 59,7 40,6 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 Tỷ trọng nợ nước ngoài/tổng nợ cơng Ngưỡng an tồn tỷ trọng nợ nước ngồi/tổng nợ công Nguồn: Tác giả tổng hợp dựa số liệu Bản tin nợ công Việt Nam giai đoạn 2006 – 2018 Như phân tích trên, xét tổng hòa điều kiện hệ thống pháp lý, lực đội ngũ cán sở công nghệ Việt Nam mơ hình quản lý nợ cơng có phù hợp Tuy nhiên hạn chế tồn hệ thống quản lý nợ công Việt Nam so sánh với thực tiễn áp dụng tốt mơ hình tương tự giới là: i) hệ thống pháp luật thiếu đặc biệt khâu kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý nợ cơng phủ ii) số liệu chưa đầy đủ, thiếu cập nhật iii) thiếu nguồn nhân lực có chất lượng nên phần phân tích đánh giá dự báo nợ cơng phục vụ cơng tác quản lý cịn yếu iv) hoạt động kiểm tốn nợ cơng nói chung cịn nhiều bất cập khiến nhiều vụ việc vi phạm chi tiêu ngân sách đến bại lộ kiểm tốn vào [22-23] Trong điều kiện ngày xuất nhiều cú sốc thị trường (như khủng hoảng kinh tế 2008, đại dịch Covid 19), bối cảnh cần phải có can thiệp mạnh mẽ từ phủ với giảm dần nguồn vốn vay ưu đãi từ bên khiến cho việc cải thiện chất lượng hệ thống quản lý nợ công cần thiết hết Ngoài ra, kể khắc phục tất hạn chế nêu mơ hình quản lý nợ cơng Việt Nam dài hạn giữ nguyên theo kịp thực tiễn cơng cụ tài tài trợ nợ công ngày trở nên phức tạp hơn, quan phủ sử dụng ngân sách với mục tiêu riêng ngày chuyên biệt liệu nợ cơng ngày nhiều Điều địi hỏi việc chuyển đổi mơ hình sang mơ hình quản lý nợ cơng tiệm cận quốc gia Nếu khắc phục hạn chế mô hình quản lý nợ cơng mục tiêu ngắn hạn việc chuyển đổi mơ hình quản lý nợ công mục tiêu dài hạn Giải pháp xây dựng mơ hình quản lý nợ công hiệu Việt Nam Để khắc phục hạn chế hệ thống chuyển sang mơ hình quản lý nợ cơng đại hơn, phủ Việt Nam cần thực số giải pháp sau đây: Trước hết cần đào tạo nguồn nhân lực phù hợp, đáp ứng nhu cầu thu thập, xử lý số 34 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 liệu, từ đưa phân tích, dự báo chất lượng Hoạt động dễ dàng có trợ giúp kỹ thuật từ phía IMF, WB quốc gia có mơ hình quản lý nợ cơng đại Thứ hai, phủ cần phải cải thiện hệ thống thông tin, nâng cấp công nghệ để nhanh chóng cập nhật số liệu từ ban ngành, địa phương cơng khai website (ví dụ website ckns.mof.gov.vn công khai số liệu ngân sách tất địa phương ban ngành) Việc minh bạch thơng tin cung cấp thơng tin nhanh chóng vơ hình chung tạo nên sức ép việc cải thiện chất lượng số liệu nợ cơng có nhiều bên tham gia vào việc phản biện vấn đề số liệu Thứ ba, phát triển thị trường trái phiếu nói riêng thị trường vốn nước nói chung để dần gia tăng tỷ lệ nợ nước tổng nợ công Đây mục tiêu gián tiếp quản lý nợ cơng nợ nước có chi phí vay nợ thấp nợ nước ngồi với rủi ro kèm Có thể thấy nợ nước ngồi tổng nợ cơng ln ngưỡng vượt trần (dù ít), chưa kể chi phí vay nước ngồi ngày tăng Việt Nam khơng cịn quốc gia có thu nhập bình qn đầu người thấp Hai yếu tố thúc đẩy phủ phát triển thị trường vốn nước ngày hồn thiện Thứ tư, phủ cần lên kế hoạch kiểm soát khoản nợ tiềm tàng hoạt động quản lý nợ công sớm tốt Những khoản nợ tương lai quỹ bảo hiểm xã hội quốc gia, khoản nợ dự án PPP… ví dụ nợ tiềm tàng, khoản nợ mà tình hình kinh tế xấu thật tạo thành gánh nặng cho phủ lại chưa quy định nợ công theo luật từ hoạt động quản lý nợ cơng Thứ năm, phủ cần định hướng rõ phối hợp ba sách tài khóa, tiền tệ quản lý nợ công thể thống Nội dung phối hợp ghi chiến lược quản lý nợ công, đặc biệt tình phải đánh đổi mục tiêu sách Cuối cùng, nhà nước nên kiện tồn hệ thống kiểm tốn ngân sách trao thêm nhiều quyền cho kiểm tốn nhà nước việc cảnh báo cho phủ khoản chi, khoản vay dẫn đến rủi ro lớn vi phạm pháp luật quản lý nợ công Kết luận Quản lý nợ công nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến mức độ bền vững nợ cơng, từ góp phần trì ổn định vĩ mơ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Trên giới hình thành bốn mơ hình quản lý nợ cơng dựa thực tiễn triển khai nhóm quốc gia theo trình độ phát triển kinh tế Đó mơ hình quản lý nợ cơng nước phát triển, phát triển, chuyển đổi phát triển Mỗi mơ hình có kỹ thuật quản lý, cấu máy quản lý cách thức quản lý khác Hiện Việt Nam quản lý theo mơ hình nước phát triển với cơng cụ thị trường trái phiếu phủ, có quan quản lý chuyên trách nằm BTC có luật chiến lược quản lý nợ công riêng biệt Tuy nhiên với phát triển kinh tế, đặc biệt thị trường tài mơ hình bộc lộ vài bất cập Dựa muc tiêu nâng cấp mơ hình lên mơ hình nước phát triển hơn, Việt Nam cần phải tập trung vào giải pháp liên quan đến nhân lực, thông tin thể chế Trong phát triển thị trường trái phiếu phủ, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực liên quan đến quản lý nợ cơng giải pháp có tính định Tài liệu tham khảo [1] D.Q Bao, The science of Management and Organization Statistical Publishing House, Hanoi, 1999 (in Vietnamese), [2] IMF, Defining the Government’s debt and deficit, Working paper, WP/15/238, 2015 [3] IMF, Revised guidelines for public debt management, IMF Policy paper, 2014 [4] WB, Government debt management: Designing debt management strategies, Debt management learning & training note, 2017 [5] E Currie, J Dethier and E Togo, Institutional arrangements for Public Debt Management, World Bank Policy Research Working Paper 3021, 2003 P.X Truong / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol 37, No (2021) 22-35 [6] E.C Pascal, The debt office and the effective debt management functions: an institutional and operational framework, Public debt and Public Finance Working Paper, 2006 [7] H Bohn, Tax Smoothing with Financial Instruments, American Economic Review, 80/5 (1990) pp 1217–1230 [8] J Tobin, An Essay on the Principles of Debt Management, Fiscal and Debt Management Policies, (1963), Reprinted in J Tobin Essays in Economics, vol.1, Amsterdam: North Holland, 1971 [9] E Togo, Coordinating Public Debt Management with Fiscal and Monetary Policies: An Analytical Framework, World Bank Policy Research Working Paper, No 4369, 2007 [10] L Hoogduin, B Ozturk & P.Wierts, Public debt managers’ behavior: interactions with macro policies, DNB Working paper No.273, 2010 [11] WB, Debt management performance assessment (DeMPA) methodology, 2015 [12] R Cabral, How strategically is public debt being managed around the globe? A survey on public debt management strategies, WB Financial advisory and Banking department report, 2015 [13] C Aslan, A Ajazaj & S.A Wahidh, Study on Public debt management system and results of a survey on solutions used by debt management office, WB Financial advisory and Banking department report, 2018 [14] IMF, G-20 note: Improving public debt recording, monitoring, and reporting capacity in low and lower middle-income countries: proposed reforms, 2018 [15] A.A Badurina, S Svaljek, Public debt management before, during and after the crisis, Finance theory and practice, 36(1) (2012) 73 – 100 [16] I Storkey, Sound practice, in: M Williams and P Brione (Eds.), Government Debt Management: [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] 35 New Trends and Challenge, Central Banking Publications Ltd, London, 2006, pp 300 – 325 G Wheeler, Sound Practice in Government Debt Management, The World Bank Publication, Washington D.C, 2004 doi 10.1596/0-8213-5073-0 National Treasury Management Agency, Ireland Information Memorandum 2010, National Treasury Management Agency, Dublin, 2010 M Williams, The growing responsibilities of debt management offices, in: M Williams, P Brione (Eds.), Government Debt Management: New Trends and Challenge, Central Banking Publications Ltd, London, 2006, pp 258 – 273 H.N Au, Public debt management in Vietnam in the international integration period (in Vietnamese), https://hcma.vn/Uploads/2018/8/8/Hoang%20Ngo c%20Au%20-%20Luan%20an%20%20CN%20Quan%20ly%20kinh%20te.pdf, 2018 (accessed 20 August 2020) T Phung, Firmly maintaining the country’s credit rate (in Vietnamese), http://tapchitaichinh.vn/sukien-noi-bat/tiep-tuc-giu-vung-muc-xep-hang-tinnhiem-quoc-gia-325601.html, 2020 (accessed 21 August 2020) N.T Binh, The factors affecting the efficiency of public debt management in Vietnam (in Vietnamese), http://www.tapchicongthuong.vn/bai-viet/cac-yeuto-anh-huong-toi-hieu-qua-quan-ly-no-cong-oviet-nam-73005.htm, 2020 (accessed 22 August 2020) T Anh, Six solutions for public management in the new context (in Vietnamese), http://tapchitaichinh.vn/su-kien-noi-bat/6-giaiphap-quan-ly-no-cong-trong-boi-canh-moi308263.html, 2019 (accessed 23 August 2020) ... thống pháp lý quản lý nợ cơng, chiến lược quản lý nợ công tổ chức hoạt động quản lý nợ công, Việt Nam thực xây dựng mơ hình quản lý nợ cơng đặc trưng nước phát triển giai đoạn quản lý nợ theo hệ... mơ hình cho phù hợp với thông lệ giới quản lý nợ công theo trình độ phát triển kinh tế Từ khóa: Nợ cơng, nợ cơng bền vững, quản lý nợ cơng, quản trị rủi ro, mơ hình quản lý nợ công Mở đầu Nợ công. .. hình quản lý nợ cơng có chiến lược với mơ hình quản lý nợ cơng khơng có chiến lược,… Mỗi mơ hình quản lý nợ cơng lại phù hợp với trình độ phát triển định kinh tế Bài viết mơ hình quản lý nợ công