Bàn về chế định thanh tra đất đai trong dự thảo luật đất đai sửa đổi bồ sung

BÀN VỀ CHẾ ĐỊNH THANH TRA ĐẤT ĐAI TRONG DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI SỬA ĐỔI BỔ SUNG ThS Nguyễn Tú Anh Khoa Luật Hành – Trường Đại học Luật TP.HCM Nội dung: Thể chế hóa quan điểm nội dung Nghị số 26-NQ/TW ngày 12 tháng năm 2003 Ban Chấp hành Trung ương Khóa IX , pháp luậ ời kỳ đẩy mạ , Luật Đất đai năm 2003 xây dựng theo hướng đẩy mạnh chuyển dịch cấu sử dụng đất, phục vụ mục tiêu cơng nghiệp hóa, đại hóa đất nước; hoàn thiện chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển bền vững Sau gần 10 năm triển khai thực Luật Đất đai 2003, đất nước ta đạt kết tích cực định, góp phần khai thác phát huy có hiệu nguồn lực đất đai phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, ổn định xã hội, an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường Hiệu quản lý nhà nước đất đai bước tăng cường; sách, pháp luật đất đai ngày hoàn thiện; quyền người sử dụng đất mở rộng Nhà nước bảo đảm; thị trường bất động sản, có quyền sử dụng đất hình thành phát triển Tuy nhiên, Kết luận số 22 ngày 25/02/2012 Ban chấp hành Trung ương Báo cáo Tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai 2003 ngày 06/9/2012 Bộ Tài Nguyên Môi trường bên cạnh thành tựu trên, công tác quản lý nhà nước đất đai nhiều hạn chế, quy hoạch sử dụng đất, định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư, thủ tục hành đất đai Lợi ích Nhà nước người dân có đất bị thu hồi chưa bảo đảm tương xứng; nguồn lực đất đai chưa phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất nhiều nơi cịn lãng phí, hiệu thấp; tham nhũng, tiêu cực lĩnh vực lớn; thị trường bất động sản phát triển không ổn định, thiếu lành mạnh, giao dịch "ngầm" cịn phổ biến; tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai diễn biến phức tạp Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng Một nguyên nhân công tác tra đất đai chưa tổ chức thường xun, cịn thiếu tính chủ động, chưa đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thực tiễn Việc xử lý sau tra cấp ngành chưa kiên quyết, triệt để, kịp thời làm hạn chế đến hiệu hoạt động tra nói riêng hoạt động quản lý nhà nước đất đai nói chung, cụ thể: tình trạng lấn chiếm đất cơng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nơng nghiệp, sử dụng sai mục đích, để đất hoang hóa diễn thường xuyên nhiều hình thức gây xúc dư luận nhân dân xã hội chưa có chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa hành vi vi phạm; chế tài quy định xử lý, xử phạt vi phạm pháp luật đất đai nhẹ, chưa đủ sức răn đe đối tượng vi phạm Bên cạnh đó, quy định tra đất đai bộc lộ bất cập cần khắc phục kịp thời Do vậy, chế định tra nội dung định hướng sửa đổi bổ sung Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lần Việc sửa đổi chế định tra cần thiết xuất phát từ sở lý luận vai trị cơng tác tra quản lý nhà nước đất đai từ yêu cầu tính tương thích với quy định pháp luật tra quan trọng đảm bảo nâng cao hiệu lực hiệu việc áp dụng Luật Đất đai thực tiễn Trong phạm vi tham luận tác giả mong muốn phân tích sở việc hồn thiện chế định tra đất đai đóng góp nhằm hồn thiện quy định thuộc chế định tra đất theo tinh thần Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi bổ sung Cơ sở lý luận, pháp lý thực tiễn việc hoàn thiện chế định tra đất đai Luật Đất đai sửa đổi bổ sung Về mặt lý luận công tác tra ln khẳng định tra đóng vai trị vơ quan trọng quản lý hành nhà nước nói chung quản lý hành nhà nước lĩnh vực đất đai nói riêng Bởi thứ nhất, tra chức thiết yếu quản lý nhà nước Trong trình thực chức quản lý nhà nước lĩnh vực đất đai, quan quản lý có thẩm quyền chung thẩm quyền chun mơn thiết phải tiến hành hoạt động tra nội dung quản lý nhà nước đất đai, việc chấp hành pháp luật đất đai Đó khâu thiếu chu trình quản lý hành nhà nước Thứ hai, tra góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Thanh tra, kiểm tra để đánh giá, nhận xét tình hình kết thực định quản lý; để kiểm nghiệm lại nội dung chất lượng quản lý; cần thiết phải bổ sung, sửa đổi, chí phải huỷ bỏ phần hay toàn định quản lý Thứ ba, tra phương thức bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa Với tư cách chức quản lý Nhà nước, tra hoạt động xem xét việc làm quan, tổ chức cá nhân có sách, pháp luật hay khơng Nếu họ làm sai làm chậm giúp họ sửa chữa làm cho Mục đích tra phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa xử lý vi phạm, bảo đảm để quan, tổ chức cá nhân tuân thủ chấp hành cách xác, đầy đủ nghiêm chỉnh pháp luật Nhà nước Muốn có pháp chế cần phải làm cho người hiểu biết pháp luật, thơng qua hoạt động mình, cơng tác tra góp phần tích cực vào việc giúp quan, tổ chức, cá nhân hiểu chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật hoạt động bảo đảm tăng cường pháp chế Vai trò hoạt động tra ngày tỏ quan trọng, đặc biệt lĩnh vực quản lý đất đai lĩnh vực nhạy cảm, có ảnh hưởng đến quyền lợi đại phận quan, tổ chức, cá nhân xã hội cơng tác tra đóng vai trị góp phần bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền lợi ích quan, tổ chức, cá nhân trình quản lý sử dụng đất nhằm khai thác cách hiệu quả, bền vững tiềm giá trị từ đất đai- nguồn tài nguyên quý giá quốc gia Với sở lý luận tầm quan trọng công tác tra Đảng, Nhà nước Chính phủ cho đời nhiều văn quan trọng làm sở pháp lý cho hoạt động tra lĩnh vực đất đai Ban Chấp hành Trung ương Khóa IX lần thứ ban hành Nghị số 26-NQ/TW ngày 12 tháng năm 2003 , pháp luậ thời kỳ đẩy mạ , Mục II chủ trương tiếp tục đỏi sách, pháp luật đất đai có đạo: “ Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật đất đai, việc thực quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, việc thực quyền, lợi ích nghĩa vụ người sử dụng đất hiệu sử dụng đất.” Đây sở quan trọng để thể chế hóa thành quy định pháp luật cụ thể Trên sở đó, Luật Đất đai năm 2003 mục I chương VI từ điều 132 đến 134 quy định tra đất đai Theo đó, khái niệm tra đất đai lần đưa xác định tra đất đai tra chuyên ngành Bên cạnh đó, Luật Đất đai 2003 quy định nội dung tra nhiệm vụ tra đất đai, quyền hạn trách nhiệm Đồn tra đất đai Đây sở pháp lý quan trọng để quan quản lý hành nhà nước lĩnh vực đất đai tiến hành tra đất đai Tuy nhiên, qua trình triển khai thực quy định tra đất đai Luật Đất đai năm 2003 lạc hậu thiếu tính tương thích với quy định pháp luật tra Do vậy, việc sửa đổi bổ sung quy định tra đất đai Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi tất yếu Tuy nhiên, nội dung tra đất đai theo Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi thiếu Dự thảo Luật quy định tra chuyên ngành đất đai hoạt động tra đất đai xét lý luận sở pháp lý quy định chức tra hành chính, tra chuyên ngành nhiệm vụ, quyền hạn quan tra nhà nước theo Luật Thanh tra năm 2010 tra đất đai vừa hoạt động tra hành vừa hoạt động tra chuyên ngành Việc quy định tra chuyên ngành đất đai thiếu hành lang pháp lý làm sở cho việc tiến hành tra Về thực tiễn quản lý hành lĩnh vực tra lĩnh vực đất đai cho thấy việc tiến hành tra đất đai nhằm xem xét, đánh giá xử lý việc thực sách pháp luật, thực nhiệm vụ lĩnh vực đất đai đồng thời xem xét, đánh giá, xử lý việc chấp hành pháp luật đất đai, chấp hành quy định chuẩn mực kỹ thuât, quy tắc ngành, lĩnh vực đất đai quan trọng Thông qua công tác tra đất đai phát nhiều dạng sai phạm làm giảm sút hiệu quản lý nhà nước lĩnh vực đất đai nhiều vấn đề cần khắc phục kịp thời nhằm nâng cao hiệu quản lý Có thể thấy Báo cáo Tổng kết công tác năm 2012 phương hướng nhiệm vụ năm 2013 ngành Thanh tra Thanh tra Chính phủ tổng xây dựng xác định tra lĩnh vực đất đai nội dung hoạt động tra hành (khoản a, điểm mục I Báo cáo) qua kết đạt công tác tra hành lĩnh vực đất đai: “Thanh tra Chính phủ tiến hành 46 tra, tập trung vào công tác quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai địa phương, kiến nghị thu hồi 17.750 tỷ đồng kiến nghị quan có thẩm quyền định thu hồi đất 48 kiểm tra, rà soát để xử lý theo quy định 5.862 ha” Báo cáo kết luận công tác quản lý đất đai cịn bng lỏng để xây nhiều thiếu sót, vi phạm như: quy hoạch sử dụng đất thiếu tính khả thi, khơng đồng bộ; việc giao, cho th đất khơng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; lấn chiếm đất công để sử dụng; chuyển nhượng trái phép; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu tiền sử dụng đất khơng quy định Ngồi Thanh tra Chính phủ, quan tra địa phương qua thực tế khẳng định vai trò tra hành lĩnh vực đất đai Theo báo cáo tổng kết công tác tra Thành phố Hồ Chí Minh năm 2012 thấy tra đất đai nội dung chủ yếu tra hành Thanh tra quận, huyện tiến hành qua phát sai phạm quản lý sử dụng 118.932m2 đất kiến nghị thu hồi 118.932m2 đất, tra chuyên ngành đất đai phát sai phạm quản lý 3.569m2 đất kiến nghị thu hồi 19,259 tỷ đồng 3.569m2 đấti Từ yêu cầu công tác quản lý nhà nước lĩnh vực đất đai, công tác quy hoạch, quản lý sử dụng đất đai xác định nhiệm vụ trọng tâmcủa Thanh tra TP Hồ Chí Minh Nhìn chung, từ sở lý luận, pháp lý thực tiễn cho thấy vai trò tra quản lý nhà nước đất đai việc hoàn thiện chế định tra đất đai yêu cầu cấp thiết Bên cạnh thấy, tra đất đai có tồn tra hành tra chuyên ngành Do vậy, Luật Đất đai sửa đổi lần nên bổ sung thêm quy định tra hành lĩnh vực đất đai Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chế định tra đất đai điều 197 Mục chương VIII Luật Đất đai sửa đổi Chế định tra đất đai quy định điều 197 mục chương VIII Luật Đất đai sửa đổi có điểm tiến định, đưa khái niệm tra chuyên ngành đất đai tương thích với khái niệm tra chuyên ngành quy định khoản điều Luật Thanh tra năm 2010 Tuy nhiên, vào nội hàm quy định tra nhà nước, tra hành chính, chuyên ngành điều Luật Thanh tra thấy việc quản lý đất đai nội dung quản lý nhà nước quan tra vừa cần tra việc thực sách, pháp luật nhiệm vụ quan, tổ chức, cá nhân lĩnh vực đất đai (thuộc phạm vi hoạt động tra hành chính) chấp hành pháp luật đất đai, quy định chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực vực đất đai (thuộc phạm vi hoạt động tra hành chính) Xét thực tiễn quan tra thực chức tra hành Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Tỉnh, Thanh tra Huyện tiến hành tra lĩnh vực đất đai bên cạnh hoạt động tra chuyên ngành đất đai Thanh tra Bộ Tài Nguyên Môi trường sở Tài nguyên Môi trường Do vậy, việc quy định tra chuyên ngành đất đai chưa đủ Do hướng đề xuất sửa đổi sau: Cần mở rộng phạm vi điều chỉnh điều 197 cụ thể: 1/ Đổi tên điều luật 197 thành Thanh tra nhà nước đất đai 2/ Bổ sung khái niệm tra nhà nước đất đai vào Luật sở bám sát nội hàm khái niệm tra nhà nước quy định khoản Điều Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra nhà nước hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định quan nhà nước có thẩm quyền việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn quan, tổ chức, cá nhân Thanh tra nhà nước bao gồm tra hành tra chuyên ngành.” Từ khái niệm tra nhà nước bổ sung khái niệm tra nhà nước đất đai sau: “Thanh tra nhà nước đất đai hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định quan nhà nước có thẩm quyền việc thực sách, pháp luật đất đai, việc thực nhiệm vụ quyền hạn quan tổ chức, cá nhân lĩnh vực đất đai Thanh tra nhà nước đất đai bao gồm tra hành đất đai tra chuyên ngành đất đai” Theo đó, bổ sung thêm khái niệm tra hành đất đai có nội hàm tương thích với khái niệm tra hành quy định khoản Điều Luật Thanh tra 2010 sau: “Thanh tra hành đất đai hoạt động tra quan nhà nước có thẩm quyền quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc việc thực sách, pháp luật đất đai thực nhiệm vụ, quyền hạn giao lĩnh vực đất đai” Bên cạnh đó, khái niệm tra chuyên ngành đất đai cần chuẩn hóa tương thích với nội hàm khái niệm tra chuyên ngành quy định khoản Điều Luật Thanh tra 2010 Theo khoản Điều 197 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi quy định tra việc chấp hành “quy định chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai” chưa tương thích với quy định tra chuyên ngành khoản Điều Luật Thanh tra 2010 bao gồm việc tra hoạt động chấp hành “quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực” Trên thực tế hoạt động chuyên ngành nói chung đặc biệt lĩnh vực đất đai nói riêng khơng phải phấp hành quy định chuyên môn, kỹ thuật mà phải chấp hành quy định quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực Do vậy, tác giả đề xuất phương án sửa đổi khoản Điều 197 sau: Khoản Điều 197 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi “Thanh tra chuyên ngành đất đai hoạt Thanh tra chuyên ngành đất đai hoạt động động tra quan nhà nước có Phương án sửa đổi tra quan nhà nước có thẩm quyền quan, tổ chức, cá nhân việc chấp hành pháp luật đất đai, quy định chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai thẩm quyền quan, tổ chức, cá nhân việc chấp hành pháp luật đất đai, quy định chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc lĩnh vực đất đai” Trên sở việc mở rộng phạm vi điều chỉnh điều 197 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần xác định quan đạo tổ chức thực tra đất đai khơng có Bộ Tài nguyên Môi trường sở Tài nguyên môi trường Bởi thực tế quan quản lý hành nhà nước đóng vai trị đạo, trực tiếp tổ chức tiến hành tra đất đai lại quan tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ Tài nguyên môi trường, Thanh tra tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt Thanh tra Tỉnh), Thanh tra sở Tài nguyên môi trường, Thanh tra quận, huyện (gọi tắt Thanh tra Huyện) Quy định Chính phủ đạo cơng tác tra nhà nước đất đai phạm vi nước Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm đạo, tổ chức thực tra hành đất đai nước Bộ Tài nguyên Môi trường chịu trách nhiệm đạo, tổ chức thực tra chuyên ngành đất đai nước Quy định phù hợp với trách nhiệm quản lý nhà nước đất đai điều 23 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi điều 14 chương II Luật Thanh tra năm 2010 “Thanh tra Chính phủ quan Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực quản lý nhà nước công tác tra, giải khiếu nại, tố cáo phòng, chống tham nhũng phạm vi nước; thực hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo phòng, chống tham nhũng theo quy định pháp luật.” Cơ quan tra nhà nước theo cấp hành ngành, lĩnh vực địa phương (bao gồm Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra sở tài nguyên môi trường) chịu trách nhiệm tổ chức thực tra hành chuyên ngành đất đai địa phương sở phê duyệt quan quản lý hành đất đai địa phương (các UBND cấp tỉnh, huyện sở tài nguyên môi trường) 3/ Khoản cần tách riêng nội dung tra hành đất đai tra chuyên ngành đất đai, cụ thể: a/ Nội dung tra hành đất đai: - Thanh tra việc quản lý nhà nước đất đai Ủy ban nhân dân cấp Bởi thực chất nội dung nội dung tra hành chính: tra việc thực sách, pháp luật nhiệm vụ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc thẩm quyền quản lý Thủ trưởng quan quản lý hành nhà nước cấp với quan tra (khoản điều Luật Thanh tra năm 2013) b/ Nội dung tra chuyên ngành đất đai - Thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai người sử dụng đất tổ chức, cá nhân khác có liên quan; - Thanh tra việc chấp hành quy định chuyên môn, nghiệp vụ lĩnh vực đất đai Quy định phù hợp với quy định tra chuyên ngành khoản điều Luật Thanh tra năm 2013 4/ Trên sở bám sát nội dung tiến hành tra khoản cần tách riêng nhiệm vụ tra hành đất đai tra chuyên ngành đất đai a/ Nhiệm vụ tra hành đất đai b/ Nhiệm vụ tra chuyên ngành đất đai 5/ Nên bổ sung mục đích tra hành tra chuyên ngành đất đai để thể vai trò tra khâu thiết yếu chu trình quản lý hành nhà nước lĩnh vực đất đai Việc bổ sung cần bám sát quy định mục đích hoạt động tra Điều Luật Thanh tra 2010 dựa yêu cầu đặc thù hoạt động quản lý nhà nước lĩnh vực đất đai 6/ Giữ nguyên quy định khoản “quyền nghĩa vụ trưởng đồn tra, tra viên, quy trình tiến hành tra chuyên ngành đất đai thực theo quy định pháp luật tra.” ngắn gọn khái quát hóa dẫn chiếu sang quy định pháp luật tra tránh tính trạng quy định vừa thừa vừa thiếu quy định nội dung Luật Đất đai năm 2003 Trên tham luận góp ý nhằm hoàn thiện chế định tra đất đai theo tinh thần Luật Đất đai sửa đổi, kính mong nhận đánh giá, góp ý nhà khoa học, thày cô giáo để củng cố hoàn chỉnh i http://www.thanhtra.hochiminhcity.gov.vn/tintuc/lists/posts/post.aspx?Source=%2ftintuc&Category=Tin+t%e1 %bb%a9c+s%e1%bb%b1+ki%e1%bb%87n+to%c3%a0n+ng%c3%a0nh&ItemID=2228&Mode=1 ... đổi bổ sung quy định tra đất đai Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi tất yếu Tuy nhiên, nội dung tra đất đai theo Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi thiếu Dự thảo Luật quy định tra chuyên ngành đất đai hoạt... thiện quy định thuộc chế định tra đất theo tinh thần Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi bổ sung Cơ sở lý luận, pháp lý thực tiễn việc hoàn thiện chế định tra đất đai Luật Đất đai sửa đổi bổ sung Về mặt... lĩnh vực đất đai Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chế định tra đất đai điều 197 Mục chương VIII Luật Đất đai sửa đổi Chế định tra đất đai quy định điều 197 mục chương VIII Luật Đất đai sửa đổi có