NguyÔn quang tuyÕn * iên quan đến thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất, Dự thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2003 sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật đã sửa đổ
Trang 1Ts NguyÔn quang tuyÕn *
iên quan đến thu hồi đất và bồi thường
khi thu hồi đất, Dự thảo luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật đất đai năm 2003
(sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật) đã sửa đổi,
bổ sung 4 điều, cụ thể:
- Sửa đổi, bổ sung Điều 39 về nguyên tắc
thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng và phát triển kinh tế;
- Sửa đổi, bổ sung Điều 41 về việc thu
hồi đất và quản lí quỹ đất đã thu hồi;
- Sửa đổi, bổ sung Điều 42 về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có
đất bị thu hồi;
- Sửa đổi, bổ sung Điều 44 về thẩm
quyền thu hồi đất;
Mục đích của việc sửa đổi, bổ sung các
quy định này là nhằm tháo gỡ những khó
khăn vướng mắc trong việc thực hiện bồi
thường khi thu hồi đất, đáp ứng yêu cầu
của thực tiễn Tuy nhiên, để nội dung sửa
đổi, bổ sung của Dự thảo Luật về thu hồi
đất và bồi thường khi thu hồi đất đáp ứng
được kì vọng của xã hội, chúng tôi xin đưa
ra một số bình luận, góp ý thêm về những
nội dung này như sau:
II CÁC BÌNH LUẬN CỤ THỂ
1 Về nguyên tắc thu hồi đất để sử dụng
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển
So với quy định hiện hành tại Điều 39
Luật đất đai năm 2003, Dự thảo Luật có một
số sửa đổi đáng chú ý sau:
- Bổ sung yếu tố công khai vào nguyên tắc
thu hồi đất; theo đó: “Việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi quy hoạch sử dụng đất,
kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và công khai”
(khoản 1) Chúng tôi tán thành với việc bổ
sung này, vì: Một là, bảo đảm sự tương thích
với các quy định sửa đổi, bổ sung của Dự thảo Luật về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hai là, đề cao tính công khai, minh bạch
của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ba là,
giúp ngăn ngừa sự tùy tiện hoặc các tiêu cực
có thể xảy ra trong việc thu hồi đất từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất;
- Sửa đổi quy định về thời hạn thông báo cho người bị thu hồi đất biết, cụ thể:
Luật đất đai năm 2003 Dự thảo Luật
Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lí do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư (khoản 2 Điều 39)
Trước khi thu hồi đất ít nhất là
30 ngày, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lí
do thu hồi, thời gian và kế hoạch
di chuyển (khoản
2 Điều 39 sửa đổi)
L
* Giảng viên chính Khoa pháp luật kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội
Trang 2Chúng tôi tán thành với nội dung sửa
đổi, bổ sung này của Dự thảo Luật, vì việc
rút ngắn thời hạn thông báo của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thu hồi đất cho người
sử dụng đất biết lí do thu hồi đất dựa trên
căn cứ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền và
được công bố công khai cho mọi người sử
dụng đất biết Hơn nữa, việc thu hồi đất dựa
trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét
duyệt nên quy định rút ngắn thời hạn thông
báo thu hồi đất như Dự thảo Luật là chấp
nhận được Tuy nhiên, Dự thảo Luật quy
định cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất chỉ
có trách nhiệm phải thông báo cho người bị
thu hồi đất biết lí do thu hồi, thời gian và kế
hoạch di chuyển là chưa đủ Chúng tôi cho
rằng Ban soạn thảo nên xem xét, cân nhắc bổ
sung thêm quy định: “Thông báo về phương
án tổng thể về bồi thường” cho người bị thu
hồi đất biết; bởi lẽ, khi người sử dụng đất
không biết được cụ thể, rõ ràng về phương
án mình được bồi thường như thế nào thì
chắc chắn họ sẽ không chấp hành quyết định
thu hồi đất (cho dù có sự cưỡng chế của
công quyền)
2 Về việc thu hồi đất và quản lí quỹ
đất đã thu hồi
So với Điều 41 Luật đất đai năm 2003,
Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung đã xác lập
cơ chế thu hồi đất mới Theo Luật đất đai
năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi
hành, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất
sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và
sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế
có tầm quan trọng đặc biệt đối với đất nước như: (1) Sử dụng đất để xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế; (2) Sử dụng đất để thực hiện các
dự án đầu tư thuộc nhóm A; (3) Sử dụng đất để thực hiện dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài; (4) Sử dụng đất để thực hiện
dự án bằng nguồn vốn ODA; (5) Sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh
tế quan trọng do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (6) Sử dụng đất để thực hiện
dự án kinh tế do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư Còn đối với các dự án phát triển kinh tế khác thì pháp luật hiện hành cho phép nhà đầu tư thoả thuận việc bồi thường với người sử dụng đất Dự thảo Luật lần này sửa đổi cơ chế thu hồi đất theo hướng quy định Nhà nước thu hồi đất và giao cho tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện Chúng tôi ủng hộ cơ chế
thu hồi đất này của Dự thảo Luật, vì: Một
là, Nhà nước thực hiện thu hồi đất sẽ chuyển toàn bộ địa tô chênh lệch của đất đai vào trong tay Nhà nước thay vì khoản lợi nhuận địa tô này rơi vào tay các nhà đầu tư nếu để họ thoả thuận bồi thường với người sử dụng đất như quy định hiện nay;
Hai là, việc giao cho Nhà nước thu hồi đất tức là Nhà nước đảm nhiệm việc chuẩn bị, cung cấp nguồn “đất sạch” cho nhu cầu của các doanh nghiệp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp tiếp cận với vấn đề đất đai; không để doanh nghiệp “đối đầu” với người dân trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB) vốn rất khó khăn,
Trang 3phức tạp trên thực tế Tuy nhiên, Dự thảo
Luật giao việc thực hiện bồi thường,
GPMB cho tổ chức phát triển quỹ đất,
chúng tôi đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc
thêm về vấn đề này; bởi vì:
Thứ nhất, qua hơn 4 năm triển khai thi
hành Luật đất đai năm 2003 song vai trò và
hoạt động của tổ chức phát triển quỹ đất rất
“mờ nhạt” Có nhiều tỉnh còn chưa thành lập
tổ chức phát triển quỹ đất Có tỉnh đã thành
lập tổ chức phát triển quỹ đất (kể cả Thủ đô
Hà Nội) song chưa để lại dấu ấn đáng kể nào
về sự tồn tại của tổ chức này Hơn nữa, qua 4
năm hoạt động, các địa phương cũng như Bộ
tài nguyên và môi trường chưa có sự tổng
kết đánh giá một cách toàn diện, thấu đáo về
hiệu quả hoạt động của mô hình “tổ chức
phát triển quỹ đất” mà đã vội “luật hoá” quy
định của khoản 1 Điều 10 Nghị định số
181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 trong Dự
thảo Luật phải chăng là sự nóng vội và thiếu
tính thuyết phục;
Thứ hai, hiện tại ngoài tổ chức phát triển
quỹ đất còn có 2 đơn vị khác được hoạt động
trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt
bằng (GPMB); đó là các ban bồi thường
GPMB và Công ti Đức Khải (vừa được
Chính phủ cho phép thành lập) Ban bồi
thường GPMB sẽ GPMB cho những dự án
đã có chủ đầu tư, Công ti Đức Khải là đơn vị
tư nhân có thể GPMB thuê cho những doanh
nghiệp khác Vậy nếu có doanh nghiệp thuê
tổ chức phát triển quỹ đất GPMB thì tổ chức
này có được làm hay không? Mặt khác, ranh
giới, phạm vi thực hiện bồi thường GPMB
giữa tổ chức phát triển quỹ đất, các ban bồi
thường GPMB và Công ti Đức Khải chưa được Dự thảo Luật đề cập và có quy định rõ ràng nên việc triển khai quy định giao cho tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện nhiệm vụ bồi thường GPMB của Dự thảo Luật sẽ gặp khó khăn trên thực tế
Hơn nữa, để có thể thực hiện được các nhiệm vụ mà Dự thảo Luật quy định tại khoản 4 Điều 41 (sửa đổi, bổ sung); tổ chức phát triển quỹ đất phải huy động vốn từ rất nhiều “kênh” khác nhau Vậy trong trường hợp tổ chức phát triển quỹ đất sau khi huy động vốn từ nhiều nguồn sẽ giải quyết “đầu ra” như thế nào? Doanh nghiệp góp vốn có được chia lãi hay được ưu tiên trong đấu giá? Những câu hỏi này không tìm được câu trả lời trong Dự thảo Luật
Thứ ba, hiện nay công tác bồi thường GPMB do Nhà nước thực hiện đang còn gặp nhiều khó khăn, phức tạp Nhiều dự án bị ách tắc, chậm tiến độ thực hiện do không thực hiện xong việc thu hồi đất, GPMB vì người dân không đồng thuận với phương án bồi thường, phát sinh nhiều tranh chấp, khiếu kiện kéo dài Nay Dự thảo Luật chuyển giao nhiệm vụ này cho tổ chức phát triển quỹ đất (là doanh nghiệp đứng ra thực hiện) thì liệu Tổ chức này có đầy đủ khả năng để đảm đương được không? Trong khi
đó mô hình hoạt động bồi thường GPMB do doanh nghiệp tiến hành (Công ti Đức Khải thực hiện mới chỉ ở giai đoạn thử nghiệm) lại chưa đưa lại hiệu quả Vì vậy, theo chúng tôi Ban soạn thảo nên cân nhắc về nội dung
bổ sung này xem khi ban hành nó có tính khả thi hay không
Trang 43 Về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
cho người có đất bị thu hồi
Chúng tôi cho rằng cơ sở để xây dựng,
ban hành quy định sửa đổi về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu
hồi đó là: (1) Quán triệt sâu sắc Nghị quyết
Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành trung
ương Đảng khoá X về vấn đề “nông nghiệp
- nông dân - nông thôn” trong việc kiên
quyết bảo vệ quỹ đất nông nghiệp (đặc biệt
là đất trồng lúa); không được chuyển quỹ
đất này sang sử dụng vào mục đích khác để
bảo đảm vấn đề an ninh lương thực quốc
gia, bảo vệ quyền lợi của hàng triệu hộ gia
đình nông dân Trường hợp đặc biệt phải
lấy đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục
đích khác thì phải có ngay biện pháp bổ
sung diện tích đất nông nghiệp bị mất bằng
cách yêu cầu doanh nghiệp phải có nghĩa vụ
đóng góp tài chính để Nhà nước thực hiện
việc khai hoang, phục hoá… Đồng thời,
doanh nghiệp - đối tượng hưởng lợi từ việc
thu hồi đất phải có trách nhiệm cùng với
Nhà nước, xã hội giải quyết công ăn, việc
làm cho người nông dân bị mất đất sản
xuất thông qua việc đóng góp vốn để tạo
quỹ giải quyết hoặc trợ cấp thất nghiệp cho
người nông dân; (2) Việc sửa đổi, bổ sung
quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư phải dựa trên việc giải quyết hài hoà lợi
ích của Nhà nước, doanh nghiệp, chủ đầu
tư và người bị thu hồi đất Có như vậy
chúng ta mới mong xử lí được các vướng
mắc, khó khăn nảy sinh từ việc người dân
bị mất đất sản xuất;
Với cách tiếp cận như vậy, chúng tôi xin
đi vào những bình luận cụ thể về quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người
có đất bị thu hồi của Dự thảo Luật như sau:
- Khoản 2 Điều 42 Luật sửa đổi, bổ sung
quy định: “Người bị thu hồi đất nào thì được
bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cùng mục đích sử dụng tại thời điểm
có quyết định thu hồi đất và được hỗ trợ các thiệt hại khác do việc thu hồi đất gây ra”. Chúng tôi cho rằng Ban soạn thảo nên cân nhắc về quy định của Dự thảo Luật về thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất Trên thực tế, việc xác định thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất dường như có một số điểm
chưa hợp lí bởi lẽ: Một là, trong việc bồi
thường, giải toả, đa số các khiếu nại của người dân liên quan đến giá đất Theo quy định hiện hành, người dân được bồi thường theo phương án do cơ quan nhà nước phê duyệt khi có quyết định thu hồi đất Tuy nhiên, từ lúc có quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường có khi là 3 năm hoặc 5 năm Khi đó, giá đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đã khác xa
so với giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất Vì vậy, người bị thu hồi đất luôn chịu thiệt thòi Trong những năm đó, giá đất và cả chính sách bồi thường về đất đai đã thay đổi, đồng tiền giảm giá trị, cơ hội đầu tư kinh doanh hay có nhà ở của
Trang 5người dân cũng bị mất… Hai là, việc thu
hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng
vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là
xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà
ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ
được bồi thường theo giá đất nông nghiệp
(thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài
chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m2) Sau
đó, diện tích đất này được giao cho các
công ti kinh doanh xây dựng nhà ở Họ tiến
hành san lấp nền và xây dựng nhà để bán
Mỗi m2 đất lúc này có giá trị lên đến vài
triệu hoặc vài chục triệu đồng Người bị thu
hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa
giá đất mình được bồi thường với giá đất
mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà:
Giá đất được bồi thường quá thấp trong khi
giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử
dụng đất nông nghiệp lại quá cao Người
nông dân cho rằng dường như mình bị
“mất” đất và không được lợi gì từ việc bị
thu hồi đất nên đã phát sinh tranh chấp,
khiếu kiện Theo chúng tôi, để giải quyết
những khó khăn này, Ban soạn thảo nên cân
nhắc, xem xét những góp ý sau:
+ Nên quy định việc tính giá bồi thường
theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế;
+ Đối với trường hợp thu hồi đất nông
nghiệp của nông dân thì ngoài việc họ được
bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời
điểm thu hồi cần quy định tỉ lệ hỗ trợ nhằm
thưởng khuyến khích đối với những người
bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh,
nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng cho
các nhà đầu tư Khoản hỗ trợ này trích từ
khoản chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử
dụng đất nông nghiệp Ví dụ: Người bị thu
hồi đất nông nghiệp được bồi thường theo giá đất nông nghiệp 200.000 đồng/m2 Sau
đó, đất này được giao cho nhà đầu tư xây dựng nhà ở chung cư thương mại và được bán 10 triệu đồng/m2 Khoản thưởng cho người bị thu hồi đất nghiêm chỉnh chấp hành việc bàn giao mặt bằng được trích từ
sự chênh lệch giữa 2 loại giá đất này là 9,8 triệu đồng/m2 Có như vậy mới hi vọng tạo thêm nhiều sự đồng thuận và giảm các khiếu kiện liên quan đến việc bồi thường đất bởi lẽ, người bị thu hồi đất được hưởng lợi từ việc thu
- Về quy định giải quyết vấn đề công ăn, việc làm bảo đảm đời sống của người nông dân bị mất đất sản xuất được Dự thảo Luật
đề cập tại khoản 5 Điều 43 Chúng tôi cho rằng ngoài những nội dung đã được đề cập tại khoản này, Ban soạn thảo nên nghiên cứu, xem xét có thể bổ sung quy định về việc thành lập quỹ trợ cấp thất nghiệp, quỹ giải quyết việc làm cho người nông dân bị mất đất nông nghiệp Một phần kinh phí để thành lập các quỹ này do các doanh nghiệp được hưởng lợi từ việc thu hồi đất của người nông dân đóng góp
Trên đây là một số bình luận và góp ý thêm của chúng tôi về các quy định thu hồi đất, bồi thường khi thu hồi đất của Dự thảo Luật với mong muốn đóng góp để bản Dự thảo Luật này càng hoàn thiện hơn đáp ứng được sự kì vọng của xã hội./