Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

1 Học viện Tài Nguyễn Hồng Hà Hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài công Việt Nam Họ tên cán hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Đường Nghiêu 2.TS Phạm Văn Khoan MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài nghiên cứu Cải cách tài vừa yêu cầu nội đổi tài cơng vừa địi hỏi quan trọng tồn công cải cách HCNN Việc cải cách thể chế, cải cách máy hành chính, đổi nâng cao chất lượng đội ngũ cơng chức có đạt kết mong muốn hay không phụ thuộc phần lớn thành công công cải cách tài cơng, có việc đổi chế quản lý tài khu vực Hoạt động lĩnh vực tài cơng vừa cung cấp nguồn lực, vừa thơng qua mà điều tiết hoạt động máy HCNN cung cấp dịch vụ cơng cho xã hội Vì vậy, vấn đề cải cách tài cơng coi trọng tồn cơng cải cách hành cơng Thậm chí, cải cách tài cơng phải trước bước tiến trình cải cách hành Cải cách tài cơng chìa khố cho thành cơng việc nâng cao hiệu hoạt động khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động khu vực dịch vụ cơng Từ đó, cải thiện bước đáng kể tiêu chí đo lường chất lượng sống, đo lường phát triển xã hội Vấn đề bật cải cách tài cơng hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn để góp phần tốt nhất, hiệu vào tiến trình thực thành cơng cơng cải cách tài cơng nói riêng cải cách HCNN nói chung Đây vấn đề then chốt, bảo đảm thành công công cải cách hành quốc gia muốn triển khai cải cách Thực chủ trương cải cách hành nhà nước nói chung cải cách tài cơng nói riêng, hàng loạt chế quản lý tài đơn vị dự tốn ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi cho đơn vị quản lý hành nhà nước đơn vị nghiệp có nguồn thu khơng có nguồn thu hoạt động Q trình cải cách, đổi Việt Nam chia thành giai đoạn sau: Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, chế quản lý tài khu vực HCSN chế quản lý theo mơ hình quan liêu, bao cấp, chưa có đổi Giai đoạn 1991 - 2000 Đây giai đoạn dị tìm chế quản lý tài khu vực đơn vị dự tốn nhằm giải toán hiệu quản lý, tạo thơng thống bổ sung nguồn lực cho đơn vị dự toán Kết bật giai đoạn hình thành mơ hình thí điểm bắt đầu có phân biệt khu vực hành khu vực nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005 Trong giai đoạn này, chế thí điểm vào sống, xu hướng cải cách khẳng định Một số chế thức hố văn pháp quy tạo nên chế đổi hệ thứ Đó chế tài áp dụng cho đơn vị nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP Chính phủ ban hành năm 2002) chế “Thí điểm khốn biên chế kinh phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001) Trong giai đoạn này, hình thành khái niệm tự chủ tài việc phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho quan hành chính, đơn vị nghiệp việc tổ chức công việc, xếp lại máy, sử dụng lao động quản lý nguồn lực tài đơn vị Đặc biệt, có phân biệt rõ chế quản lý nhà nước đơn vị nghiệp với chế quản lý nhà nước quan HCNN Giai đoạn từ 2005 đến Trong thời gian này, chế quản lý tài đơn vị dự tốn hệ thứ II đời vào sống Một chế độ tài áp dụng chung cho đơn vị có thu (bao gồm khu vực y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá, ) thay nhiều Nghị định quy định cho lĩnh vực nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát hết đặc thù hoạt động loại hình Cùng với chế quản lý tài đặc thù ban hành áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN hành chính, gồm: Nghị định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP “Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành quan nhà nước” thay chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp công lập” thay chế thực theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP Chính phủ ban hành năm 2002 Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm giai đoạn phát huy kết nhật định chưa thực phát huy sức mạnh toàn hệ thống Hơn nữa, chế có biểu “hoàn thành sứ mạng lịch sử”, thể “chật trội” hệ thống chế “nửa vời”, chưa không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho đơn vị Những xúc thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức khơng khu vực hành chính, khơng riêng giáo dục mà y tế, văn hoá, thể thao, khoa học cơng nghệ Những xúc ln thu hút quan tâm tồn xã hội đe doạ tiến lâu dài đất nước Thực tiễn cho thấy xuất nhiều vấn đề bất cập phát sinh Cái áo chế hệ thứ dường chật Đến cuối giai đoạn này, năm đầu thập niên thứ kỷ XXI, xuất nhiều hội thảo khoa học, nhiều đề tài, đề án tập trung nghiên cứu, dị tìm chế hơn, thực đổi toàn diện khu vực dịch vụ cơng Từ đó, hình thành thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống chế hành, thai nghén cho việc đời hệ thống chế quản lý hệ thứ III Và khơng địi hỏi thực tiễn phát triển mà cịn xúc mặt học thuật thúc đẩy nghiên cứu tìm tịi đổi mới, hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn Đó lý thúc đẩy việc chọn nghiên cứu đề tài luận án Về mặt học thuật, nhận thức đơn vị dự toán chưa thực rõ nét quan hành đơn vị nghiệp Cịn thiếu nghiên cứu sâu sở lý luận đơn vị dự tốn, vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trị đơn vị dự tốn kinh tế nói chung hệ thống máy quyền nói riêng Các nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị dự tốn chưa cơng trình đề cập tồn diện, đầy đủ khía cạnh vấn đề Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Tuy thực tiễn quản lý đặt nhiều vấn đề xúc cần làm rõ cần tổng kết thực tiễn, song, mặt lý luận nghiên cứu đáp ứng nhu cầu không nhiều, tập trung chủ yếu vào đề tài nghiên cứu khoa học Bộ Tài Từ 2001 đến nay, có đề tài nghiên cứu vấn đề liên quan đến chế quản lý tài đơn vị dự toán, bao gồm đề tài sau: Đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2004 “Các giải pháp tài thúc đẩy tổ chức khoa học công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo chế doanh nghiệp”, PGS TS Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển tổ chức KH&CN sang hoạt động theo chế doanh nghiệp Tuy nhiên, kết nghiên cứu đề tài dừng mức độ đề xuất tích cực thực Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài có đưa số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy tổ chức KH&CN chuyển sang hoạt động theo chế doanh nghiệp Đề tài không nghiên cứu chế tài đơn vị dự tốn cơng lập Đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2010 “Hồn thiện chế quản lý tài đơn vị nghiệp giáo dục, đào tạo đại học cao đẳng công lập”, TS Lê Xuân Trường, Học viện Tài làm chủ nhiệm Đề tài tập trung phân tích vấn đề mơ hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học cao đẳng chế quản lý tài mơ hình này; phân tích nội dung chế tự chủ tài áp dụng đơn vị nghiệp giáo dục đại học Tuy nhiên, đề tài chưa làm rõ vấn đề lý luận cần thiết liên quan đến khu vực nghiệp công khái niệm, đặc điểm khu vực Đề tài chưa làm rõ khái niệm chế tự chủ nội hàm chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể vấn đề liên quan đến nội dung giá phí dịch vụ cơng, quản lý theo kết đầu ra… Đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2010 “Tăng cường cơng tác quản lý tài cơng Việt Nam điều kiện nay”, PGS TS Trần Xuân Hải, Học viện Tài làm chủ nhiệm Đề tài tập trung nghiên cứu vấn đề liên quan đến tài cơng Việt Nam; đó, tập trung chủ yếu vào vấn đề nghiên cứu phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm hụt NSNN quản lý nợ công Các giải pháp đề xuất tập trung vào vấn đề vĩ mô NSNN, không sâu nghiên cứu chế tài áp dụng đơn vị dự toán Đề tài “Cải cách thủ tục hành tài chính, kết định hướng giai đoạn 2011 - 2015” đề tài “Những vấn đề lý luận thực tiễn hoàn thiện thể chế tài giai đoạn 2011 - 2020” hai đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2010 ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài làm chủ nhiệm Hai đề tài nghiên cứu vấn đề liên quan cách vĩ mô đến chế quản lý tài đơn vị dự tốn, kết nghiên cứu hai đề tài sử dụng tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất giải pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực chế quản lý tài đơn vị dự tốn Ngồi ra, danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 Bộ Tài giao hai đề tài cấp là: “Đổi chế quản lý tài sở giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 định hướng 2020”, TS Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm đề tài: “Đổi tài đơn vị nghiệp cơng dịch vụ công”, PGS.TS Phạm Văn Đăng, Học viện Tài làm chủ nhiệm Tuy nhiên, hai đề tài giai đoạn nghiên cứu Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, công cụ chế quản lý tài nói chung chế quản lý tài đơn vị dự tốn nói riêng vấn đề xúc, cần nghiên cứu, tổng kết, lý luận thực tiễn nhằm hệ thống hóa củng cố lại vấn đề mang tính học thuật bản, giúp tạo dựng sở lý luận cho nhận thức đắn chế quản lý tài mà cịn tạo tảng lý luận cho nghiên cứu đối mới, hoàn thiện chế Nghiên cứu hồn thiện chế quản lý tài áp dụng đơn vị dự tốn khơng nhu cầu xúc mà nhiệm vụ cấp bách cần giải quyết, xét nhu cầu thực tiễn khái cạnh khoa học vấn đề Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài cơng Việt Nam làm luận án nghiên cứu với mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu kết cấu nội dung nghiên cứu thể trình bày Đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài luận án Đối tượng nghiên cứu đề tài luận án chế quản lý tài Các nghiên cứu đề tài luận án giới hạn nghiên cứu lý luận thực tiễn chế quản lý tài đơn vị dự toán Việt Nam Về thời gian, phạm vi nghiên cứu đề tài luận án xác định từ thực đường lối đổi đến nay, tập trung vào nghiên cứu, phân tích, đánh giá hệ thống chế hành Về lĩnh vực nghiên cứu luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị dự tốn, khơng vào nghiên cứu chế quản lý tài sản, chế quản lý đầu tư XDCB Về không gian nghiên cứu, đơn vị dự toán bao gồm đơn vị dự tốn khu vực hành nhà nước đơn vị dự tốn khu vực dịch vụ cơng cung cấp dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao, cho xã hội (được gọi chung đơn vị nghiệp) Trong đơn vị nghiệp, ĐVSN y tế giáo dục chiếm tỷ trọng lớn quy mô ngân sách (trên 30% NSNN) quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến phát triển tiến xã hội, tác động nhiều đến sách Nhà nước Do vậy, hạn chế thời gian đề tài luận án nên việc nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị nghiệp luận án tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình khu vực: Các đơn vị nghiệp y tế đơn vị nghiệp giáo dục Các đơn vị nghiệp khác nghiên cứu điều kiện khác Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là: - Hệ thống hóa làm rõ vấn đề lý luận chế quản lý tài đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý chế quản lý tài chính; Xác định rõ nhân tố ảnh hưởng đến chế quản lý tài - Đánh giá làm rõ thực trạng quản lý tài đơn vị dự toán nước ta - Đề xuất kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi chế quản lý tài đơn vị dự tốn thời gian tới Phương pháp nghiên cứu Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án sử dụng phương pháp biện chứng mác-xít làm tảng, kết hợp sử dụng phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệm thực tiễn Nội dung kết cấu chủ yếu Các nội dung nghiên cứu chủ yếu đề tài luận án kết cấu sau Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, bảng biểu tài liệu tham khảo, kết cấu đề tài luận án chia thành chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận quản lý tài đơn vị dự tốn (36 trang) Chương 2: Thực trạng chế quản lý tài đơn vị dự toán (66 trang) Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài cơng Việt Nam (38 trang) 10 Chương NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN 1.1 NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH 1.1.1 Khái niệm, nội hàm quản lý Khái niệm quản lý Xuất phát từ góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả nước đưa giải thích khơng giống quản lý Trên thực tế, khái niệm quản lý ln nhìn nhận theo nhiều quan niệm đa dạng đến nay, chưa có định nghĩa thống quản lý Có thể trình bày khái qt quan niệm khác quản lý chế quản lý Theo Fayel: “Quản lý hoạt động mà tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, phủ) có, bao gồm yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ chức, đạo, điều chỉnh kiểm soát Quản lý thực kế hoạch, tổ chức, đạo điều chỉnh kiểm soát” Định nghĩa đúng, song, mô tả hoạt động quản lý, chưa nêu chất quản lý để làm gì? Theo Tailor: “Làm quản lý bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc ý đến cách tốt nhất, kinh tế mà họ làm” Hard Koont cho rằng: “Quản lý xây dựng trì mơi trường tốt giúp người hoàn thành cách hiệu mục tiêu định” Các định nghĩa đúng, nêu mục đích quản lý (là hiệu quả) trừ tượng, không đề cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý thực tiễn Bản chất khơng nằm nhận thức mà hành động; kiểm chứng khơng nằm logic mà thành quả; quyền uy thành tích” 139 (iii) Áp dụng hệ số ưu tiên đơn vị ISO hóa quản lý 1,5 đến 2,0 lần so với đơn vị chưa ISO hóa quản lý (iv) Mở rộng tối đa chế tự chủ, tự cho đơn vị ISO hóa; Trong giai đoạn mở rộng: (i) Chỉ cấp kinh phí hoạt động cho đơn vị thực ISO hóa quy trình nghiệp vụ (ii) Những đơn vị có lý đáng việc chưa thực ISO hóa quy trình nghiệp vụ cấp kinh phí thực mức khoán ấn định NSNN, khoảng 2/3 mức cấp bình quân năm liền kề trước (iii) Khơng cấp kinh phí cho đơn vị khơng ISO hóa quy trình nghiệp vụ khơng có lý đáng Lộ trình đề xuất đổi chế cấp phát phân bổ ngân sách cho khu vực hành theo kết cơng việc dựa tiêu chuẩn ISO hóa q trình cung cấp dịch vụ hành cơng theo giai đoạn giai đoạn thí điểm giai đoạn triển khai đại trà Giai đoạn thí điểm cần thực từ đến 2020 Sau đó, từ sau năm 2020, thực cấp phát theo tiêu chuẩn ISO hóa, khơng cấp phát ngân sách cho đơn vị khơng thực ISO hóa Trong đó, đơn vị tự chủ quản lý chi tiêu, Nhà nước kiểm soát khối lượng, chất lương theo cơng việc theo quy trình tiêu chuẩn ISO Hồn thiện chế quản lý tài quan hành nhà nƣớc theo hƣớng phù hợp với tiến trình xây dựng hành minh bạch, công tâm, tận tụy, hiệu lực hiệu Hồn thiện chế quản lý tài quan hành nhà nước theo hướng xây dựng hành minh bạch, cơng tâm, tận tụy, hiệu lực hiệu 140 - Trước hết, Nhà nước cam kết thực cung cấp đủ nguồn tài cho máy hành nhà nước hoạt động hiệu quả, công tâm - Nhà nước đảm bảo đủ sở vật chất đầu tư XDCB, trang thiết bị máy móc đại, tiên tiến lợi ích cơng việc - Nhà nước bảo đảm thu nhập trung bình cơng chức tương đương thu nhập trung bình khu vực doanh nghiệp, thu nhập công chức nhà nước đủ đảm bảo sống thuộc lớp trung bình xã hội - Nhà nước công bố chế độ kỷ luật, trách nhiệm giải trình, hệ thống giám sát tương xứng với quyền lợi hưởng giới công chức Cơ chế quản lý tài khối quản lý hành phải tạo điều kiện cho đơn vị chủ động sử dụng nguồn kinh phí có hiệu quả, thực tốt nhiệm vụ giao 3.2.5 Nhóm giải pháp “Hồn thiện chế, sách giá phí dịch vụ cơng” Thực chế tính đủ chi phí vào giá dịch vụ Trao quyền cho đơn vị tự chủ định thu phí dịch vụ sở giá phí dịch vụ tính đủ chi phí hợp lý Hồn thiện sách học phí, viện phí theo hướng tính đủ chi phí vào giá phí học phí, viện phí đảm bảo mức thu đủ trang trải cho khoản chi phí hợp lý: - Chi phí trực tiếp tiền lương, tiền công khoản chi cho người - Chi phí nghiệp vụ, nghiên cứu khoa học - Chi phí khấu hao tài sản cố định (để tích luỹ nguồn tài cho tái đầu tư, phát triển sở vật chất) Hoàn thiện chế học phí, viện phí thực theo lộ trình: 141 1) Nhà nước bước cho phép tính đúng, tính đủ chi phí vào giá thành dịch vụ, viện phí, học phí giai đoạn nhà nước cịn quản lý giá dịch vụ công thực nguyên tắc lấy thu đủ bù đắp chi phí thường xuyên 2) Nhà nước trao cho đơn vị sở quyền ban hành giá phí dịch vụ (học phí, viện phí ) để đơn vị sở chủ động huy động nguồn thu, quản lý chất lượng sản phẩm, cải thiện chất lượng dịch vụ môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng 3) Nhà nước áp đặt sách hỗ trợ tầng lớp khó khăn xã hội tiếp cận dịch vụ công theo hướng trợ cấp trực tiếp sử dụng công cụ hệ thống bảo trợ người nghèo, cho vay ưu đãi tầng lớp nghèo, bảo hiểm học đường, bảo hiểm y tế… để đảm bảo lợi ích chung xã hội quyền lợi tiếp cận, thụ hưởng dịch vụ cơng tầng lớp nghèo Đổi cách tính học phí, viện phí theo hƣớng xóa bỏ cách thu học phí, viện phí tính theo dịch vụ cung cấp, thực thu học phí, viện phí trọn gói theo kết đào tạo, KCB theo ngành nghề đào tạo, loại bệnh Phương thức thu viện phí thu phí theo dịch vụ Bệnh nhân đến viện trả tiền gửi xe, tiền giường bệnh, tiền lưu trú, tiền bác sỹ, tiền xét nghiệm, tiền chiếu, chụp Sau cùng, chất lượng KCB không bệnh viện xem xét đến, tổng tiền bệnh nhân chi trả có người nhà bệnh nhân biết, bệnh viện khơng biết khơng có cộng tổng khoản mà bệnh viện thu bệnh nhân Do đó, khơng thể có đối chiếu, phân tích xem tổng tiền thu từ bệnh nhân với kết KCB cho bệnh nhân theo loại bệnh nào? Thật chưa Cơ chế thu viện phí hành thu theo dịch vụ tạo điều kiện cho việc định xét nghiệm, dịch vụ kỹ thuật cao, kê đơn thuốc không cần thiết Điều ngày chất thêm gánh nặng cho bệnh nhân, ngày thiếu thống kê, nghiên cứu, đánh giá “chi phí- 142 hiệu quả”cho bệnh nhân để thấy chất lượng, hiệu khám bệnh điều trị bệnh viện Tăng nguồn tài cho bệnh viện phải gắn liền với số lượng, chất lượng, hiệu hoạt động chun mơn, gồm phịng bệnh, phát sớm, chữa khỏi bệnh gắn với số lần xét nghiệm, chiếu chụp… Đề xuất luận án đổi chế tính tiền bệnh nhân đến bệnh viện KCB, từ bỏ cách tính tiền theo dịch vụ cung cấp riêng biệt, thực cách tính viện phí trọn gói theo loại bệnh, bao gồm xét nghiệm, chiếu chụp, thuốc men cần để khám chữa khỏi bệnh cho bệnh nhân Trong lĩnh vực đào tạo, lĩnh vực y tế chăm sóc sức khỏe người dân, địi hỏi Nhà nước cần trao quyền tự chủ nguồn thu học phí, viện phí cho đơn vị dự tốn để đơn vị tự chủ thực nguồn thu, cân xứng với tự chủ chi tiêu, sử dụng tài Nhưng mặt khác, Nhà nước phải có chế để giải vấn đề lợi ích tối ưu chung xã hội có đảm bảo hay không sau Nhà nước trao nhiều quyên tự chủ cho đơn vị cung ứng dịch vụ cơng? Có nên vừa trao quyền tự chủ cho đơn vị, vừa khống chế mức học phí, viện phí, khống chế tốc độ tăng học phí, viện phí hay tìm cách kiểm sốt khác? Đề xuất không nên ban hành áp đặt mức trần học phí, viện phí điều tốn nhiều công sức để xây dựng mức trần phù hợp cho nhóm loại đơn vị, khu vực Nếu không, mức trần áp đặt cản trở sinh cách ngụy biện cho tư tưởng kiểm sốt bảo thủ cịn rơi rớt lại cản trở mong muốn việc trao mạnh quyền tự chủ cho đơn vị Hãy để đơn vị quyền tính tốn, xây dựng, thực mức học phí, viện phí chế giá phí cho hoạt động sản xuất cung ứng dịch vụ công cho xã hội Nhà nước kiểm soát cách tạo trì mơi trường cạnh tranh lành mạnh, trì khung khổ pháp lý cơng minh vận 143 hành hữu hiệu hệ thống trợ cấp cho tầng lớp khó khăn, tạo thuận lợi cho họ tiếp cận dịch vụ công Thực tế hầu phát triển phát triển cho thấy mức học phí hầu hết khơng bù đắp đủ 100% chi phí cần thiết tạo sản phẩm dịch vụ Theo nghiên cứu Arthur M.Hauptman, 2006, khu vực công, mức học phí thường đạt khoảng 10%, có nước đạt tới 20% chi phí khu vực tư, mức học phí thường vượt xa 50% chi phí đào tạo, khơng ngang với tồn chi phí trường bỏ đào tạo thường xuyên [Nguồn: “Higher Education Finance: Trends and Issues”, International Handbook of Higher Education, Springer 2006, p.83-106] Các trường tư áp dụng nhiều sách khác để bù đắp số thiếu hụt đó, sách thu hút sinh viên nước ngoài, đẩy mạnh hoạt động nghiên cứu khoa học để tăng danh tiếng, tăng thứ hạng cho trường tăng nguồn kinh phí chung Đồng thời, trường tư bị áp lực cạnh tranh kiềm chế việc tăng học phí vơ điều kiện Đối với đơn vị dự tốn cơng lập trao quyền tự chủ tài chính, vấn đề quan hệ ngân sách cấp học phí, viện phí sau trao quyền tự chủ nào? Cụ thể, câu hỏi đặt điều xảy với ngân sách học phí, viện phí tăng? Khoản kinh phí thường xuyên cấp cho đơn vị dự toán nào, tăng hay giữ nguyên hay giảm? Nếu ngân sách cấp không giảm, đơn vị dự toán thực tự chủ chẳng có lý mà khơng tăng học phí, viện phí Nhưng ngân sách cấp cho đơn vị dự toán giảm ngang với mức tăng học phí, viện phí các đơn vị chẳng có động lực chẳng “dại dột” thực việc tăng học phí, viện phí Một cách tối ưu để vừa khuyến khích đơn vị tăng nguồn tài chính, vừa kiểm sốt mức tăng giá dịch vụ, Nhà nước nên áp dụng sách thích hợp nằm giữa, tức nguồn ngân sách thường xuyên 144 từ NSNN, thực chế đấu thầu gói hỗ trợ kinh phí thường xun, cần phải giảm tương ứng phần với mức tăng học phí, viện phí tốc độ giảm nguồn từ NSNN nên thấp tốc độ tăng học phí, viện phí 3.2.6 Nhóm giải pháp bổ trợ Củng cố vai trò Nhà nƣớc lĩnh vực hành chính, nghiệp cơng Trong bối cảnh giao quyền tự chủ tài cho đơn vị dự tốn cơng lập, bên cạnh việc nên trao quyền tự chủ cách thực để đơn vị dự toán chủ động hoạt động, cần thiết phải xác lập lại xác lập cách đắn vai trò Nhà nước Đặc biệt, sau trao quyền tự chủ, đơn vị chủ động quản lý tài chính, chủ động mở rộng hoạt động dịch vụ (liên doanh, liên kết hoạt động) để vừa tăng nguồn tài chính, vừa tăng thu nhập Điều dẫn đến việc chạy theo hoạt động dịch vụ mà không quan tâm đến chất lượng hoạt động, lạm dụng kỹ thuật để tăng thu… Do đó, địi hỏi cần phải tăng cường vai trò giám sát, quản lý nhà nước sở ban hành kiểm tra việc thực tiêu chí đảm bảo chất lượng hoạt động dịch vụ công Luận án đề xuất củng cố ba vai trò chủ yếu Nhà nước sau: 1) Vai trò tạo dựng khung khổ luật pháp hiệu lực hiệu quả, đồng thời người trì hiệu lực khung khổ pháp luật (vai trò người cầm cân nảy mực, người xây dựng trì luật chơi) 2) Vai trị người đảm bảo cân lợi ích chung tồn xã hội lĩnh vực hành chính, dịch vụ cơng, đảm bảo bình đẳng xã hội việc cung cấp, bố trí, phân bổ nguồn lực cho khu vực cơng trì bình đẳng tầng lớp xã hội hội tiếp cận dịch vụ công 3) Vai trò giám sát vai trò sứ mạng quan trọng Nhà nước, theo đó, trao quyền tự chủ mạnh cho đơn vị dự toán, phải đẩy 145 mạnh hồn thiện cơng tác giám sát, giám sát tài chính, giám sát tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ cung cấp cho xã hội Trong bối cảnh đổi mạnh mẽ chế quản lý tài đơn vị dự tốn, vai trị quản lý, giám sát Nhà nước trách nhiệm thực thi đơn vị dự toán cần phải xác lập định nghĩa rõ ràng theo hướng Nhà nước tập trung vào vai trò tạo luật chơi sân chơi cho khu vực nghiệp công Trao quyền thực hiện, quyền điều hành cụ thể tài chính, nghiệp vụ chun mơn, quản lý nhân máy cho đơn vị sở Việc xác định trì vai trị đích thực nhà nước trao quyền điều hành cụ thể tài chính, nghiệp vụ chun mơn, quản lý nhân máy cho đơn vị sở cần thiết Theo đó, Nhà nước tập trung vào vai trò tạo luật chơi sân chơi cho khu vực nghiệp công Trao quyền thực cho đơn vị dự toán triển khai hoạt động sân chơi luật chơi xác định Trong mơi trường cạnh tranh tích cực Nhà nước trì, chất lượng sản phẩm dịch vụ chất lượng phục vụ cải thiện, lợi ích tối ưu xã hội đảm bảo, lợi ích người tiêu dùng bảo vệ tương xứng với mức giá, mức chi phí mà họ chi trả Đảm bảo quyền lợi tầng lớp khó khăn, trì lợi ích chung xã hội giao quyền tự chủ thực cho đơn vị dự toán Nhà nước khẳng định việc tiếp tục đảm bảo lợi ích khu vực khó khăn tiếp cận dịch vụ cơng NSNN đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên đơn vị cung cấp dịch vụ công địa bàn vùng sâu, vùng xa, vùng núi, vùng đồng bào dân tộc người, lĩnh vực ứng dụng khoa học, công nghệ, giáo dục, đào tạo, y tế dự phịng; văn hóa, thể dục, thể thao, xã hội, nghiệp kinh tế trường tiểu học, bệnh viện phong, lao, tâm thần, sở y tế dự phịng có nguồn thu thấp, khơng đảm bảo bù đắp chi phí hoạt động 146 Nhà nước thực phương thức hỗ trợ trực tiếp kinh phí cho đối tượng sách xã hội, người nghèo để “mua” dịch vụ nghiệp công từ thị trường Đồng thời, Nhà nước ban hành sách hỗ trợ hợp lý tầng lớp khó khăn việc tiếp cận dịch vụ công, tăng cường sử dụng chế công cụ đặc thù: hệ thống bảo hiểm y tế, bảo hiểm học đường cho người nghèo, sách ưu đãi sinh viên nghèo Khi hệ thống bảo hiểm y tế, bảo hiểm học đường, sách hỗ trợ người nghèo, sách xã hội khác thiết kế vận hành tốt nhà nước khơng cần quản lý giá dịch vụ công cộng Trao quyền chủ động xác định giá bán dịch vụ công cộng (học phí, viện phí) cho đơn vị sở Khi quyền ban hành giá giá dịch vụ đặt môi trường cạnh tranh có tăng, giảm Điều tạo mơi trường cạnh tranh tích cực, chất lượng sản phẩm dịch vụ chất lượng phục vụ cải thiện Khi đó, lợi ích tối ưu xã hội đảm bảo, lợi ích người tiêu dùng bảo vệ tương xứng với mức giá, mức chi phí mà họ chi trả Cùng với việc thay đổi chế học phí, viện phí, Nhà nước có sách tạo điều kiện cho đối tượng người nghèo tiếp cận dịch vụ giáo dục bậc tiểu học trở xuống, khuyến khích, cấp học bổng cho học sinh nghèo, học sinh học tập đạt kết tốt, khuyến khích doanh nghiệp cá nhân đóng góp xây dựng quỹ xã hội, quỹ từ thiện phát triển giáo dục tiểu học Chính phủ quy định về miễn, giảm học phí , hỡ trợ chi phí học tập , cho vay sinh viên nghèo Thực phương thức hỗ trợ trực tiếp kinh phí cho đối tượng sách xã hội, người nghèo để nộp học phí, thay chế độ miễn, giảm học phí thông qua đơn vị nghiệp công lập Các biện pháp sách hỗ trợ người nghèo, tài trợ học phí, cho vay ưu đãi tầng lớp nghèo xác định giải pháp bổ trợ thiếu, tiền đề điều kiện cho việc tự chủ tài đơn vị nghiệp công lập 147 Giải vấn đề công tiếp cận dịch vụ y tế, tăng tỷ lệ chi NSNN cho lĩnh vực y tế để cải thiện tính cơng chi tiêu y tế Thông thường, chi tiêu công (NSNN BHYT) cho y tế chiếm 50%, chi từ khu vực tư nhân (người bệnh trực tiếp chi trả) chiếm 50% tổng chi cho y tế toàn xã hội, dấu hiệu chế tài cơng q mức Hiện tại, mức chi tiêu từ NSNN cho y tế nước ta chiếm khoảng 6-7% tổng chi NSNN Mức chi từ NSNN cho y tế năm 2002 7.187 tỷ đồng, đạt 5% tổng dự toán; năm 2007 tăng lên 23.280 tỷ đồng, đạt 6,3%; năm 2008 27.463 tỷ đồng, đạt 6,9% tổng chi NSNN Với mức chi tại, “NSNN chi khoảng 30%, nhân dân chi trả 60%, 10% huy động từ nguồn viện trợ nhân đạo, đóng góp doanh nghiệp” [Báo cáo Bộ Y tế] Nếu tăng lên 10% tổng chi NSNN vừa tăng nguồn kinh phí cho hoạt động y tế, vừa cải thiện cấu chi tiêu y tế, tăng tỷ lệ chi tiêu công cho y tế lên khoảng 45%, phần nhân dân đóng góp trực tiếp giảm xuống cịn khoảng 55%, chưa khỏi cấu bất cơng chi tiêu y tế cải thiện tình trạng công chi y tế Do vậy, luận án đề xuất từ đến 2020, tăng chi NSNN cho Y tế lên 10% tổng chi NSNN để góp phần cải thiện mức độ cơng chi y tế Đồng thời, tiến hành rà soát lại chế tự chủ tài khu vực y tế, cải thiện tỷ lệ chi tiêu công cho y tế, hạn chế gia tăng chi bệnh nhân trực tiếp qua viện phí, cải thiện mức độ công chi tiêu y tế Nghiên cứu từ số liệu Bộ Y tế cho thấy xuất khuynh hướng nguồn thu từ viện phí tăng nhanh nguồn kinh phí NSNN cấp nguồn thu từ BHYT bệnh viện thực chế tự chủ tài 43 Số liệu cho thấy nguồn thu từ viện phí bệnh viện tuyến trung ương năm 2007 so với năm 2000 tăng gần 2,5 lần, từ 17,27% lên 42,66%; tuyến địa phương tăng 1,3 lần, từ 23,9% lên 31,4% Kết từ báo cáo kiểm tra 731 bệnh viện năm 2007 cho thấy nguồn thu chủ yếu bệnh viện 148 từ viện phí, chiếm 59,4% nguồn thu tăng 26,5% so với năm 2006 Trên thực tế, xuất khuynh hướng nguồn thu từ viện phí ngày chiếm tỷ trọng cao tổng ngân sách bệnh viện công Một số quan điểm cho tăng nguồn thu bệnh viện từ viện phí thành công việc triển khai thực xã hội hóa y tế, góp phần tăng thu nhập cho bệnh viện… Thực tế, tỷ lệ thu từ viện phí tăng góp phần tăng nguồn tài cho bệnh viện, song, gia tăng lại đến từ “những đóng góp nhân dân” Điều cần nghiên cứu kỹ mâu thuẫn với yêu cầu công chi tiêu y tế, thu từ viện phí tăng khó có điều kiện cải thiện tỷ lệ chi tiêu công y tế, khó giảm bất cơng chi tiêu y tế Phải hậu đáng lo ngại việc hiểu chưa khái niệm xã hội hóa y tế, nhằm tăng đóng góp từ viện phí mà khơng tính đến việc cải thiện tỷ lệ chi tiêu y tế nhằm cải thiện mức độ công chi tiêu y tế Một chế tài cơng chế bảo đảm tỷ lệ chi tiêu từ khu vực công (từ NSNN BHYT) cân đối tích cực với tỷ lệ chi tiêu từ khu vực tư (người bệnh chi trả trực tiếp từ viện phí) theo hướng chi tiêu cơng cho y tế lớn chi tư cho y tế Cách hiểu cách làm tập trung mạnh vào tăng thu từ viện phí cho bệnh viện thực tự chủ tài theo Nghị định 43 vơ hình chung làm gia tăng mức độ bất cơng chi tiêu y tế, vốn tồn dai dẳng nước ta Hơn nữa, bất cơng cịn thể đặc điểm chế tăng thu viện phí tạo thêm nguồn thu cho bệnh viện có ý nghĩa thực khu vực có GDP bình quan đầu người cao (các thị lớn), cịn nơi có GDP bình qn đầu người thấp khó tăng thu từ viện phí Rõ ràng xuất thêm khía cạnh bất cơng nữa: Một là, bất công chế (vấn đề “một số đo vừa cho tất cả”) làm cho sở KCB thị có nhiều thu nhập sở KCB 149 vùng nghèo Cùng mà sở lại đầu tư nâng cấp số lượng chất lượng dịch vụ KCB Hai là, người dân vùng nghèo lại khó tiếp cận dịch vụ KCB đại sở gần thiếu phương tiện để cung cấp dịch vụ đại, sở xa tổng mức viện phí (tính theo phí dịch vụ cộng lại cho lần KCB) lại “đắt” Rõ ràng lại xuất nghịch lý công y tế: “người nghèo, khu vực nghèo “tài trợ ngược” cho người giàu, khu vực giàu có hơn” Đề xuất luận án nghiên cứu kỹ lưỡng lại toàn tác động chế tự chủ theo Nghị định 43 sở y tế công lập, lấy chất lượng dịch vụ y tế cung cấp cho xã hội tính cơng chi tiêu y tế làm trọng, tránh tác động tiêu cực không mong muốn mang lại áp dụng chế tự chủ tài cách máy móc, cứng nhắc Một vấn đề đảm bảo lợi ích chung xã hội khu vực y tế thể cách thức chi tiêu NSNN cho y tế dự phòng Y tế dự phòng điều kiện thiết thực thể vai trò Nhà nước, vừa thể tính cơng y tế Việc phân bổ ngân sách y tế hành thể định hướng ưu tiên cho vùng khó khăn đối tượng sách xã hội mức độ ưu tiên cịn chưa cao, chưa có chế ràng buộc để địa phương phải đảm bảo đủ định mức chi cho y tế theo quy định, chưa có ưu tiên thích đáng cho y tế dự phòng Đổi cách phân bổ ngân sách tăng chi NSNN tạo thêm nguồn lực cho công tác y tế dự phịng Việc lập dự tốn NSNN đơn vị y tế dự phòng cần phải dựa nhiệm vụ hoạt động chuyên môn làm sở, tức mặt phải đảm bảo toàn kinh phí chi cho người hoạt động quan, đồng thời phải thoả mãn hoạt động chun mơn y tế dự phịng 150 Đồng hóa chế tài tổng thể đổi hoàn thiện chế quản lý Hoàn thiện chế quản lý tài khơng thể tách rời việc tăng cường phân cấp thực trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao cho đơn vị nghiệp công lập đồng tổ chức thực nhiệm vụ, nhân lực, tài chính, tài sản cung cấp dịch vụ gắn với nhu cầu xã hội Đối với vấn đề tự chủ quản lý sử dụng vốn tài sản Nhà nước đơn vị dự toán, thực chế Nhà nước giao vốn, xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị nghiệp công lập chế giao vốn cho doanh nghiệp Đơn vị tự chủ quyền định việc huy động vốn, sử dụng vốn, sử dụng tài sản, quyền định số lượng biên chế, thăng chức, giáng chức, trả lương, thưởng, miễn nhiệm, sa thải tùy theo kết quả, hiệu quả, chất lượng công việc Tiếp tục đẩy mạnh phân công, phân cấp, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế, công tác nhân cho đơn vị nghiệp công lập Quy định rõ ràng thẩm quyền trách nhiệm người đứng đầu quản lý điều hành đơn vị; quy định thực chế giám sát, kiểm tra trách nhiệm người đứng đầu đơn vị nghiệp công lập việc thực thẩm quyền Xây dựng ban hành hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật tiêu chí, tiêu chuẩn loại hình dịch vụ nghiệp công để làm đặt hàng, giao nhiệm vụ đấu thầu cung cấp dịch vụ công Khắc phục tình trạng cơng - tư lẫn lộn, xóa bỏ chức cung cấp tư vấn dịch vụ hành công Cục, Tổng cục thuộc Bộ quản lý nhà nước Đổi chế phân phối theo hướng vừa đảm bảo quyền lợi người lao động vừa có tích lũy để tái đầu tư tăng cường sở vật chất đơn vị nghiệp công lập 151 KẾT LUẬN Sau chuyển sang thực chế tự chủ tài chính, quan hệ đơn vị dự toán khu vực nghiệp quan quản lý hành nhà nước có nhiều thay đổi Đơn vị nghiệp bước đầu chủ động xếp tổ chức máy, lao động theo yêu cầu công việc, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, phân bổ nguồn tài đơn vị, thực kiểm soát đánh giá hiệu hoạt động đơn vị theo kết “đầu ra”, giảm dần việc quản lý theo yếu tố “đầu vào”, giảm can thiệp trực tiếp quan chủ quản quan tài Đồng thời, chủ động tổ chức hoạt động dịch vụ, thu hút nhiều người tham gia hưởng thụ dịch vụ công với chất lượng cao chi phí hợp lý Các bộ, ngành, địa phương rà soát lại chức năng, nhiệm vụ quan hành nhà nước đơn vị nghiệp công; phân biệt quan hành có chức quản lý nhà nước, đơn vị nghiệp có chức cung cấp dịch vụ cơng để có chế quản lý phù hợp, xóa bỏ tình trạng “hành hóa” hoạt động nghiệp Các quan quản lý hành nhà nước bước đầu chủ động xếp lại cấu tổ chức theo hướng tinh gọn, đa ngành, đa lĩnh vực gắn với cải cách thủ tục hành theo mơ hình cửa, dấu Đã bắt đầu xây dựng, hồn thiện chức năng, nhiệm vụ phịng, ban, chức danh cơng chức, vị trí làm việc nhằm bố trí hợp lý lao động, vừa tinh giản biên chế, vừa nâng cao chất lượng, hiệu suất công việc Hoạt động quản lý nhà nước quan hành nhà nước nâng lên bước chất lượng số lượng Quy trình xử lý công việc sửa đổi xây dựng hợp lý, khoa học công khai cho dân biết Về mặt tài chính, quan tiết kiệm chi tiêu, tạo nguồn kinh phí để tăng thu nhập cho cán bộ, công chức 152 Quản lý tài đơn vị dự tốn, quan hành đơn vị nghiệp công vấn đề phức tạp tính đa ngành, đa lĩnh vực loại hình, chức năng, nhiệm vụ, lĩnh vực hoạt động đơn vị (hành chính, nghiệp giáo dục, nghiệp cơng ích…) Do vậy, để thực việc đổi quản lý tài đơn vị dự toán, cần phải nghiên cứu, đánh giá tổng thể, làm rõ vấn đề bất cập mang tính phổ quát, đồng thời, phải nghiên cứu, giải vấn đề cá biệt, đặc thù loại hình đơn vị Trên sở phương pháp tiếp cận khoa học, Luận án nghiên cứu kỹ vấn đề lý luận quản lý chế quản lý tài Qua đó, làm rõ sở khoa học tạo tảng thống nhận thức quản lý chế quản lý, lấy làm lý luận soi đường cho nghiên cứu thực tiễn đề xuất giải pháp đổi chế quản lý tài đơn vị dự tốn Những đóng góp chủ yếu đề tài luận án thể số điểm sau: - Đã hệ thống hóa khái niệm học thuật vấn đề nhận thức lý luận quản lý chế quản lý tài - Đã đưa số khái niệm có sức thuyết phục đơn vị dự tốn, quản lý chế quản lý tài đơn vị dự toán - Nêu rõ vai trị, đặc điểm, tính chất quản lý quản lý tài đơn vị dự tốn - Làm rõ nội dung quản lý, nội dung chế quản lý tài đơn vị dự tốn - Nêu rõ phương pháp, cơng cụ quản lý, nhân tố ảnh hưởng đến chế quản lý tài đơn vị dự tốn - Đánh giá tồn diện rõ nét thực trạng chế quản lý tài hành đơn vị dự toán Việt Nam 153 - Đưa hệ thống quan điểm làm sở cho giải pháp đề xuất hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự toán - Đã nghiên cứu đề xuất nhóm giải pháp có tính thuyết phục tính khả thi cao nhằm hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn Đổi chế quản lý tài đơn vị dự tốn nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sống động, có tính thời cao, đáp ứng trực tiếp nhu cầu đổi chế quản lý, điều hành Việt Nam ... THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN 2.1 THỰC TRẠNG NGUỒN VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TẠI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TỐN 2.1.1 Thực trạng nguồn tài đơn vị dự toán Tại Việt Nam, tồn... đề lý luận quản lý tài đơn vị dự toán (36 trang) Chương 2: Thực trạng chế quản lý tài đơn vị dự tốn (66 trang) Chương 3: Giải pháp hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài. .. Trực thuộc đơn vị dự toán cấp II đơn vị dự toán cấp III Đơn vị dự toán cấp II đơn vị quản lý trung gian, phân bổ dự toán nhận từ đơn vị dự toán cấp I phân bổ, giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp