Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

1 Học viện Tài Nguyễn Hồng Hà Hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài công Việt Nam Họ tên cán hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Đường Nghiêu 2.TS Phạm Văn Khoan MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài nghiên cứu Cải cách tài vừa yêu cầu nội đổi tài cơng vừa địi hỏi quan trọng tồn công cải cách HCNN Việc cải cách thể chế, cải cách máy hành chính, đổi nâng cao chất lượng đội ngũ cơng chức có đạt kết mong muốn hay không phụ thuộc phần lớn thành công công cải cách tài cơng, có việc đổi chế quản lý tài khu vực Hoạt động lĩnh vực tài cơng vừa cung cấp nguồn lực, vừa thơng qua mà điều tiết hoạt động máy HCNN cung cấp dịch vụ cơng cho xã hội Vì vậy, vấn đề cải cách tài cơng coi trọng tồn cơng cải cách hành cơng Thậm chí, cải cách tài cơng phải trước bước tiến trình cải cách hành Cải cách tài cơng chìa khố cho thành cơng việc nâng cao hiệu hoạt động khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động khu vực dịch vụ cơng Từ đó, cải thiện bước đáng kể tiêu chí đo lường chất lượng sống, đo lường phát triển xã hội Vấn đề bật cải cách tài cơng hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn để góp phần tốt nhất, hiệu vào tiến trình thực thành cơng cơng cải cách tài cơng nói riêng cải cách HCNN nói chung Đây vấn đề then chốt, bảo đảm thành công công cải cách hành quốc gia muốn triển khai cải cách Thực chủ trương cải cách hành nhà nước nói chung cải cách tài cơng nói riêng, hàng loạt chế quản lý tài đơn vị dự tốn ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi cho đơn vị quản lý hành nhà nước đơn vị nghiệp có nguồn thu khơng có nguồn thu hoạt động Q trình cải cách, đổi Việt Nam chia thành giai đoạn sau: Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, chế quản lý tài khu vực HCSN chế quản lý theo mơ hình quan liêu, bao cấp, chưa có đổi Giai đoạn 1991 - 2000 Đây giai đoạn dị tìm chế quản lý tài khu vực đơn vị dự tốn nhằm giải toán hiệu quản lý, tạo thơng thống bổ sung nguồn lực cho đơn vị dự toán Kết bật giai đoạn hình thành mơ hình thí điểm bắt đầu có phân biệt khu vực hành khu vực nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005 Trong giai đoạn này, chế thí điểm vào sống, xu hướng cải cách khẳng định Một số chế thức hố văn pháp quy tạo nên chế đổi hệ thứ Đó chế tài áp dụng cho đơn vị nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP Chính phủ ban hành năm 2002) chế “Thí điểm khốn biên chế kinh phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001) Trong giai đoạn này, hình thành khái niệm tự chủ tài việc phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho quan hành chính, đơn vị nghiệp việc tổ chức công việc, xếp lại máy, sử dụng lao động quản lý nguồn lực tài đơn vị Đặc biệt, có phân biệt rõ chế quản lý nhà nước đơn vị nghiệp với chế quản lý nhà nước quan HCNN Giai đoạn từ 2005 đến Trong thời gian này, chế quản lý tài đơn vị dự tốn hệ thứ II đời vào sống Một chế độ tài áp dụng chung cho đơn vị có thu (bao gồm khu vực y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá, ) thay nhiều Nghị định quy định cho lĩnh vực nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát hết đặc thù hoạt động loại hình Cùng với chế quản lý tài đặc thù ban hành áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN hành chính, gồm: Nghị định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP “Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành quan nhà nước” thay chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp công lập” thay chế thực theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP Chính phủ ban hành năm 2002 Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm giai đoạn phát huy kết nhật định chưa thực phát huy sức mạnh toàn hệ thống Hơn nữa, chế có biểu “hoàn thành sứ mạng lịch sử”, thể “chật trội” hệ thống chế “nửa vời”, chưa không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho đơn vị Những xúc thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức khơng khu vực hành chính, khơng riêng giáo dục mà y tế, văn hoá, thể thao, khoa học cơng nghệ Những xúc ln thu hút quan tâm tồn xã hội đe doạ tiến lâu dài đất nước Thực tiễn cho thấy xuất nhiều vấn đề bất cập phát sinh Cái áo chế hệ thứ dường chật Đến cuối giai đoạn này, năm đầu thập niên thứ kỷ XXI, xuất nhiều hội thảo khoa học, nhiều đề tài, đề án tập trung nghiên cứu, dị tìm chế hơn, thực đổi toàn diện khu vực dịch vụ cơng Từ đó, hình thành thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống chế hành, thai nghén cho việc đời hệ thống chế quản lý hệ thứ III Và khơng địi hỏi thực tiễn phát triển mà cịn xúc mặt học thuật thúc đẩy nghiên cứu tìm tịi đổi mới, hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn Đó lý thúc đẩy việc chọn nghiên cứu đề tài luận án Về mặt học thuật, nhận thức đơn vị dự toán chưa thực rõ nét quan hành đơn vị nghiệp Cịn thiếu nghiên cứu sâu sở lý luận đơn vị dự tốn, vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trị đơn vị dự tốn kinh tế nói chung hệ thống máy quyền nói riêng Các nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị dự tốn chưa cơng trình đề cập tồn diện, đầy đủ khía cạnh vấn đề Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Tuy thực tiễn quản lý đặt nhiều vấn đề xúc cần làm rõ cần tổng kết thực tiễn, song, mặt lý luận nghiên cứu đáp ứng nhu cầu không nhiều, tập trung chủ yếu vào đề tài nghiên cứu khoa học Bộ Tài Từ 2001 đến nay, có đề tài nghiên cứu vấn đề liên quan đến chế quản lý tài đơn vị dự toán, bao gồm đề tài sau: Đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2004 “Các giải pháp tài thúc đẩy tổ chức khoa học công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo chế doanh nghiệp”, PGS TS Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển tổ chức KH&CN sang hoạt động theo chế doanh nghiệp Tuy nhiên, kết nghiên cứu đề tài dừng mức độ đề xuất tích cực thực Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài có đưa số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy tổ chức KH&CN chuyển sang hoạt động theo chế doanh nghiệp Đề tài không nghiên cứu chế tài đơn vị dự tốn cơng lập Đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2010 “Hồn thiện chế quản lý tài đơn vị nghiệp giáo dục, đào tạo đại học cao đẳng công lập”, TS Lê Xuân Trường, Học viện Tài làm chủ nhiệm Đề tài tập trung phân tích vấn đề mơ hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học cao đẳng chế quản lý tài mơ hình này; phân tích nội dung chế tự chủ tài áp dụng đơn vị nghiệp giáo dục đại học Tuy nhiên, đề tài chưa làm rõ vấn đề lý luận cần thiết liên quan đến khu vực nghiệp công khái niệm, đặc điểm khu vực Đề tài chưa làm rõ khái niệm chế tự chủ nội hàm chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể vấn đề liên quan đến nội dung giá phí dịch vụ cơng, quản lý theo kết đầu ra… Đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2010 “Tăng cường cơng tác quản lý tài cơng Việt Nam điều kiện nay”, PGS TS Trần Xuân Hải, Học viện Tài làm chủ nhiệm Đề tài tập trung nghiên cứu vấn đề liên quan đến tài cơng Việt Nam; đó, tập trung chủ yếu vào vấn đề nghiên cứu phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm hụt NSNN quản lý nợ công Các giải pháp đề xuất tập trung vào vấn đề vĩ mô NSNN, không sâu nghiên cứu chế tài áp dụng đơn vị dự toán Đề tài “Cải cách thủ tục hành tài chính, kết định hướng giai đoạn 2011 - 2015” đề tài “Những vấn đề lý luận thực tiễn hoàn thiện thể chế tài giai đoạn 2011 - 2020” hai đề tài cấp Bộ Bộ Tài năm 2010 ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài làm chủ nhiệm Hai đề tài nghiên cứu vấn đề liên quan cách vĩ mô đến chế quản lý tài đơn vị dự tốn, kết nghiên cứu hai đề tài sử dụng tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất giải pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực chế quản lý tài đơn vị dự tốn Ngồi ra, danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 Bộ Tài giao hai đề tài cấp là: “Đổi chế quản lý tài sở giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 định hướng 2020”, TS Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm đề tài: “Đổi tài đơn vị nghiệp cơng dịch vụ công”, PGS.TS Phạm Văn Đăng, Học viện Tài làm chủ nhiệm Tuy nhiên, hai đề tài giai đoạn nghiên cứu Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, công cụ chế quản lý tài nói chung chế quản lý tài đơn vị dự tốn nói riêng vấn đề xúc, cần nghiên cứu, tổng kết, lý luận thực tiễn nhằm hệ thống hóa củng cố lại vấn đề mang tính học thuật bản, giúp tạo dựng sở lý luận cho nhận thức đắn chế quản lý tài mà cịn tạo tảng lý luận cho nghiên cứu đối mới, hoàn thiện chế Nghiên cứu hồn thiện chế quản lý tài áp dụng đơn vị dự tốn khơng nhu cầu xúc mà nhiệm vụ cấp bách cần giải quyết, xét nhu cầu thực tiễn khái cạnh khoa học vấn đề Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài cơng Việt Nam làm luận án nghiên cứu với mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu kết cấu nội dung nghiên cứu thể trình bày Đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài luận án Đối tượng nghiên cứu đề tài luận án chế quản lý tài Các nghiên cứu đề tài luận án giới hạn nghiên cứu lý luận thực tiễn chế quản lý tài đơn vị dự toán Việt Nam Về thời gian, phạm vi nghiên cứu đề tài luận án xác định từ thực đường lối đổi đến nay, tập trung vào nghiên cứu, phân tích, đánh giá hệ thống chế hành Về lĩnh vực nghiên cứu luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị dự tốn, khơng vào nghiên cứu chế quản lý tài sản, chế quản lý đầu tư XDCB Về không gian nghiên cứu, đơn vị dự toán bao gồm đơn vị dự tốn khu vực hành nhà nước đơn vị dự tốn khu vực dịch vụ cơng cung cấp dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao, cho xã hội (được gọi chung đơn vị nghiệp) Trong đơn vị nghiệp, ĐVSN y tế giáo dục chiếm tỷ trọng lớn quy mô ngân sách (trên 30% NSNN) quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến phát triển tiến xã hội, tác động nhiều đến sách Nhà nước Do vậy, hạn chế thời gian đề tài luận án nên việc nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị nghiệp luận án tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình khu vực: Các đơn vị nghiệp y tế đơn vị nghiệp giáo dục Các đơn vị nghiệp khác nghiên cứu điều kiện khác Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là: - Hệ thống hóa làm rõ vấn đề lý luận chế quản lý tài đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý chế quản lý tài chính; Xác định rõ nhân tố ảnh hưởng đến chế quản lý tài - Đánh giá làm rõ thực trạng quản lý tài đơn vị dự toán nước ta - Đề xuất kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi chế quản lý tài đơn vị dự tốn thời gian tới Phương pháp nghiên cứu Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án sử dụng phương pháp biện chứng mác-xít làm tảng, kết hợp sử dụng phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệm thực tiễn Nội dung kết cấu chủ yếu Các nội dung nghiên cứu chủ yếu đề tài luận án kết cấu sau Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, bảng biểu tài liệu tham khảo, kết cấu đề tài luận án chia thành chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận quản lý tài đơn vị dự tốn (36 trang) Chương 2: Thực trạng chế quản lý tài đơn vị dự toán (66 trang) Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài cơng Việt Nam (38 trang) 10 Chương NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN 1.1 NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH 1.1.1 Khái niệm, nội hàm quản lý Khái niệm quản lý Xuất phát từ góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả nước đưa giải thích khơng giống quản lý Trên thực tế, khái niệm quản lý ln nhìn nhận theo nhiều quan niệm đa dạng đến nay, chưa có định nghĩa thống quản lý Có thể trình bày khái qt quan niệm khác quản lý chế quản lý Theo Fayel: “Quản lý hoạt động mà tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, phủ) có, bao gồm yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ chức, đạo, điều chỉnh kiểm soát Quản lý thực kế hoạch, tổ chức, đạo điều chỉnh kiểm soát” Định nghĩa đúng, song, mô tả hoạt động quản lý, chưa nêu chất quản lý để làm gì? Theo Tailor: “Làm quản lý bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc ý đến cách tốt nhất, kinh tế mà họ làm” Hard Koont cho rằng: “Quản lý xây dựng trì mơi trường tốt giúp người hoàn thành cách hiệu mục tiêu định” Các định nghĩa đúng, nêu mục đích quản lý (là hiệu quả) trừ tượng, không đề cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý thực tiễn Bản chất khơng nằm nhận thức mà hành động; kiểm chứng khơng nằm logic mà thành quả; quyền uy thành tích” ... phục đơn vị dự toán, quản lý chế quản lý tài đơn vị dự tốn - Nêu rõ vai trị, đặc điểm, tính chất quản lý quản lý tài đơn vị dự toán - Làm rõ nội dung quản lý, nội dung chế quản lý tài đơn vị dự toán. .. đề lý luận quản lý tài đơn vị dự toán (36 trang) Chương 2: Thực trạng chế quản lý tài đơn vị dự tốn (66 trang) Chương 3: Giải pháp hồn thiện chế quản lý tài đơn vị dự tốn tiến trình cải cách tài. .. khen thưởng theo kết quả, trao quyền tự chủ cho đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý Trong quản lý tài đơn vị dự tốn, đối tượng quản lý tài đơn vị dự toán hoạt động thu, chi tiền đơn vị dự toán