Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 Phân quyền phân cấp quản lý nhà nước Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn pháp lý Phạm Hồng Thái** Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 23 tháng 02 năm 2011 Tóm tắt Hiện nay, việc sử dụng phương thức phân quyền trở thành phổ biến quốc gia phát triển, dân chủ pháp quyền nguyên tắc nhà nước pháp quyền Do đó, để có thêm cách nhìn góp phần đánh giá rõ vai trị, công dụng phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước, viết bàn luận phân quyền, phân cấp khía cạnh phương pháp luận, khía cạnh pháp lý nó, mối liên hệ hình thức cấu trúc nhà nước với phân quyền vấn đề phân cấp Việt Nam Ngày quốc gia giới có dân chủ xã hội phát triển áp dụng phương thức phân quyền, tản quyền quản lý nhà nước với mức độ khác Các phương thức ngày tỏ rõ ưu nó, khơng quốc gia phát triển, dân chủ pháp quyền mà không sử dụng phương thức phân quyền chiều ngang, chiều dọc phân quyền trở thành nguyên tắc nhà * nước pháp quyền luận, khía cạnh pháp lý nó, mối liên hệ hình thức cấu trúc nhà nước với phân quyền vấn đề phân cấp nước ta Phân biệt số khái niệm tập quyền, tản quyền, ủy quyền, phân quyền Để hiểu phân cấp quản lý nhà nước trước hết cần phân biệt khác số khái niệm: tập quyền, tản quyền, ủy quyền phân quyền - Tập quyền phương thức quản lý đòi hỏi tập trung cao độ, việc giải vấn đề nhà nước tập trung vào quyền Trung ương, khơng có phân quyền, phân cấp cách rõ ràng, ổn định Mọi hoạt động thiết chế cộng đồng địa phương vào định, thị quyền trung ương, quan cấp Chế độ quản lý tạo thành hành cai trị, cai quản, chế độ thư lại thứ bậc với nhiều đẳng cấp, hàm chức khác Phương thức áp dụng nhà nước phong kiến Trong thể cộng hịa, dân chủ xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta việc nghiên cứu lý thuyết phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước có ý nghĩa lý luận thực tiễn sâu sắc Để có thêm cách nhìn góp phần đánh giá rõ vai trị, công dụng phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước, viết bàn luận phân quyền, phân cấp khía cạnh phương pháp * ĐT: 84-4-37547787 E-mail: thaihanapa@yahoo.com P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 nhà nước kiểu khác giai đoạn lịch sử định, đặc biệt điều kiện chiến tranh đòi hỏi phải tập trung cao độ sức người sức để phục vụ cho chiến tranh Thực tiễn lịch sử đương đại có quốc gia áp dụng phương thức với thành công định Khi áp dụng phương thức cấp hành - lãnh thổ phải chấp hành Luật, mệnh lệnh, định cấp Nhưng mơ hình ngày trở nên lạc hậu không phù hợp với phát triển dân chủ, không phù hợp với kinh tế thị trường, khơng phát huy tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương, tính cực trị quần chúng nhân dân, nội dung phương thức tập quyền dần thay đổi với biểu quy mơ, tính chất, lĩnh vực quản lý - Tản quyền chất biểu tập trung, để hạn chế nhược điểm tập quyền, giảm mật độ tập trung quyền trung ương thủ phủ nó, hạn chế tình trạng quan liêu quyền trung ương việc giải vấn đề phát sinh cộng đồng lãnh thổ, để thực công việc quyền trung ương đặt phận cấu địa phương để giải vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn trung ương Các cấu tản quyền thực chất “người” đại diện quyền trung ương, cấp quan hệ với cấp để giải vấn đề phát sinh địa phương thuộc thẩm quyền cấp Hiện nước ta quan quản lý nhà nước trực thuộc theo ngành dọc hiểu thuộc cấu “tản quyền” như: Hải quan, Thống kê, Kho bạc, Ngân hàng nhà nước, Kiểm toán nhà nước - Ủy quyền thực chất việc quan cấp trao cho quan cấp thực quyền giải công việc điều kiện cụ thể, mà cấp thấy khơng cần phải trực tiếp giải Ủy quyền thường thực theo vụ việc cụ thể, uỷ quyền quyền cấp trên, người lãnh đạo cấp trao cho cấp phương tiện vật chất kỹ thuật, tài để thực cơng việc định Trong trường hợp ủy quyền, quyền cấp trên, người lãnh đạo cấp giữ quyền kiểm tra, giám sát cấp nghiêm ngặt Người ủy quyền khơng có quyền ủy quyền cho người khác Cơ quan, người uỷ quyền rút ủy quyền vào lúc xét thấy cần thiết Phân quyền có nhiều cách hiểu khác nhau: có người quan niệm phân quyền “phân chia quyền lực, hay tam quyền phân lập” Nếu hiểu phân quyền phân chia quyền lực dẫn đến tình trạng đụng độ, mâu thuẫn nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp tư pháp, cục bộ, cát địa phương, khơng đảm bảo tính thống quyền lực nhà nước, khơng bảo đảm tính thống quản lý nhà nước Tuy nhiên, cách hiểu phổ biến nhiều người chấp nhận là: Phân quyền bao gồm hai nội dung: phân quyền theo chiều ngang phân quyền theo chiều ngang Phân quyền theo chiều ngang thực chất phân công chức năng, phân định thẩm quyền trách nhiệm quan nhà nước cấp, tạo thành chế độc lập quan cấp tạo chế để quan kiểm soát kiềm chế lẫn để tránh lạm quyền Phân quyền theo chiều ngang trước hết thể phân quyền bảo đảm độc lập chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan thực quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp; quan hệ thống hành - bộ, quan ngang bộ, quan chuyên môn Đây cách hiểu áp dụng phổ biến giới với biểu biến thể khác nó: phân quyền cứng rắn (như Mỹ số quốc gia theo mơ hình này) phân quyền mềm dẻo (như Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức ) [1,2] Mối liên hệ hình thức nhà nước phương thức quản lý nhà nước Với quan niệm hình thức nhà nước phương thức, cách thức tổ chức thực P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 quyền lực nhà nước mối quan hệ quyền lực với công dân, giáo khoa cơng trình nghiên cứu hình thức nhà nước, quan niệm phổ biến nhiều người thừa nhận: hình thức (hay hình thái) nhà nước tạo ba yếu tố: hình thức thể, hình thức cấu trúc chế độ trị Hình thức thể gồm: thể qn chủ thể cộng hịa (chính thể qn chủ qn chủ chun chế, thể qn chủ hạn chế, thể cộng hịa có cộng hịa đại nghị thể cộng hịa tổng thống); hình thức cấu trúc nhà nước có nhà nước đơn nhất, nhà nước liên bang liên minh nhà nước; chế độ trị có chế độ phản dân chủ chế độ dân chủ Tất yếu tố hình thức thể, hình thức cấu trúc chế độ trị nhà nước ảnh hưởng sâu sắc, có tính định tới phương thức, cách thức quản lý đất nước Mỗi yếu tố thuộc hình thức nhà nước có bước chuyển định lịch sử Hình thức thể chuyển từ thể quân chủ chuyên chế tới => thể quân chủ hạn chế => chế độ cộng hòa với biến thể nó; hình thức cấu trúc nhà nước từ nhà nước đơn => đến nhà nước liên bang, liên minh nhà nước, đơi có chiều ngược lại; chế độ trị chuyển từ phản dân chủ đến => dân chủ Trong thể quân chủ chuyên chế với quan niệm thực tiễn quyền lực nhà vua vô hạn, vua trời, đất vua thần dân vua, tồn phương thức cai quản đất nước tập quyền, phân quyền theo chiều dọc chiều ngang Chính từ chế độ nẩy sinh triết lý dần thực tiễn phân quyền Khi chuyển sang thể qn chủ hạn chế quyền lực nhà vua bị giới hạn thiết chế nhà nước - thiết chế đại diện - nghị viện (hay quốc hội) thiết chế trực tiếp điều hành đất nước - thiết chế hành pháp thiết chế bảo đảm công lý - tư pháp Khi chuyển sang chế độ cộng hòa (cả cộng hịa đại nghị, hay cộng hịa tổng thống) quyền lực nhà nước phân thành quyên lập pháp, hành pháp tư pháp cách rành mạch, nhánh quyền lực thiết chế nhà nước thực Như vậy, bước chuyển quyền lực nhà nước tất yếu dẫn đến thay đổi phương thức thực quyền lực nhà nước - phương thức cai quản đất nước: từ tập quyền đến phân quyền Về hình thức cấu trúc nhà nước giới có hai mơ hình cấu trúc nhà nước: Nhà nước liên bang, nhà nước đơn Với cấu trúc nhà nước liên bang, quan hệ nhà nước liên bang chủ thể liên bang thiết lập sở nguyên tắc tản quyền (phi tập trung hóa) Khi thành lập nhà nước liên bang áp dụng học thuyết “Chủ nghĩa liên bang nhị nguyên” (Dualistic Federalism) Nội dung chủ thuyết cân quyền lực nhà nước liên bang chủ thể thuộc liên bang cách phân định rõ thẩm quyền liên bang thẩm quyền bang Nhà nước liên bang nhà nước chủ thể liên bang độc lập thực quyền hạn mình, khơng can thiệp vào công việc thuộc quyền hạn chủ thể khác Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ năm 1787 áp dụng mơ hình Về sau đa số nhà nước liên bang áp dụng chủ thuyết “Chủ nghĩa liên bang hợp tác” (Co-operative Federalism) làm sở cho việc thiết lập quan hệ giữ liên bang chủ thể liên bang Nội dung chủ thuyết nhà nước liên bang phối hợp, hợp tác, giúp đỡ, hỗ trợ bang trình phát triển Việc phân định thẩm quyền liên bang bang tiến hành sở sau: - Hiến pháp liên bang liệt kê vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang vấn đề thuộc thẩm quyền chủ thể liên bang (Achentina, Canada, Thụy Sỹ, Vêneduêla ) - Hiến pháp liên bang liệt kê vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang, vấn đề thuộc thẩm quyền chủ thể liên bang, vấn đề thuộc thẩm quyền giải chung liên bang chủ thể liên bang (Liên bang Đức, Malaixia) 4 P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 - Hiến pháp liên bang quy định vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang, thuộc thẩm quyền chung liên bang với chủ thể thuộc liên bang, ngồi phạm vi vấn đề lại thuộc thẩm quyền chủ thể liên bang [3] Nhà nước đơn có nhiều mơ hình khác nhau: - Nhà nước đơn tập quyền (The central unitary state) Mơ hình áp dụng nước xã hội chủ nghĩa (trước đây) số nước khác Với mơ hình quyền địa phương vừa phải chấp hành Hiến pháp, luật, định, văn quyền cấp trên, mặt khác thực vấn đề thuộc thẩm quyền pháp luật quy định phải xin ý kiến đạo cấp - Nhà nước đơn tản quyền (The decentral unitary state) Theo mơ hình mối quan hệ quyền trung ương với quyền địa phương xây dựng sở nguyên tắc tản quyền Theo nguyên tắc quyền nhà nước trung ương chuyển giao cho quyền địa phương cấp cao (tỉnh, vùng) độc lập thực nhiệm vụ, quyền hạn định, chẳng hạn việc: ban hành văn quy phạm pháp luật quy định tổ chức máy hành quyền địa phương mình, điều chỉnh địa giới đơn vị hành thuộc tỉnh, phát triển giáo dục, y tế, thành lập đơn vị cảnh sát địa phương Chính quyền cấp tỉnh lại tiến hành phân cấp cho quyền cấp - Nhà nước đơn phân quyền (The relative decentral unitary state) Theo mơ hình quyền trung ương giao cho quyền địa phương quyền tự quản mức độ định Chính quyền địa phương nhân dân địa phương bầu có nhiệm vụ, quyền hạn quản lý vấn đề thuộc phạm vi địa phương Chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân, có ngân sách đội ngũ công chức địa phương riêng - không gọi công chức nhà nước, mà công chức địa phương Như vậy, cấu trúc nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp đến phân quyền quốc gia, phân quyền nhà nước liên bang chủ thể liên bang, quyền trung ương quyền địa phương Thực tiễn áp dụng chế độ phân quyền quốc gia khác Nếu nước Mĩ áp dụng “cơ chế phân quyền cứng rắn” nước Pháp, Đức lại áp dụng chế “phân quyền mềm dẻo” Thực tiễn lịch sử rằng: thể, hình thức cấu trúc, chế độ trị bước phát triển khác quốc gia, điều kiện trị, kinh tế - xã hội mà có phương thức, cách thức quản lý nhà nước khác nhau: tập quyền, tản quyền, phân quyền, phân cấp Các phương thức phản ánh độ phát triển xã hội văn minh dân chủ xã hội quốc gia Nhưng phương thức có ưu thế, hạn chế định, nhận thức thực tiễn khơng thể tuyệt đối hóa phương thức hay phương thức khác, phương thức mang lại hiệu quả, phù hợp với hoàn cảnh lịch sử cụ thể quốc gia, giai đoạn lịch sử định Do đó, thực tiễn nước áp dụng tất phương thức khâu, mặt, lĩnh vực định quản lý nhà nước cách linh hoạt Phân cấp Việt Nam Thuật ngữ phân quyền khơng sử dụng thức văn kiện Đảng Cộng sản Việt Nam văn pháp luật Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, mà dùng phổ biến thuật ngữ phân cấp Quan điểm phân cấp nước ta trước hết thể văn kiện Đảng, Hội nghị Trung ương khóa VII khẳng định: “Chính phủ quan hành cấp tập trung quản lý vĩ mơ ” “Xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm thẩm quyền quản lý Bộ quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm ngành, lĩnh vực ” Hội nghị Trung ương khóa VIII tiếp tục khẳng định: “Chính phủ máy hành P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 nhà nước thống quản lý việc thực nhiệm vụ trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phịng an ninh đối ngoại theo chức phù hợp với chế mới”; “phân định trách nhiệm, thẩm quyền cấp quyền theo hướng phân cấp rõ cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành quản lý lãnh thổ” Quan điểm phân cấp lại tiếp tục khẳng định Nghị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X XI, Chương trình tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn 2001 đến 2010, nhiều văn Luật, pháp lệnh, nghị định thể chế hóa quan điểm phân cấp thông qua việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền Theo tinh thần, nội dung văn nói phân cấp quản lý phân tích điều chỉnh pháp luật nhiệm vụ, quyền hạn quan nhà nước quy định Hiến pháp, Luật tổ chức máy nhà nước số Luật chuyên ngành nhận thấy chứa đựng phân công nhiệm vụ, quyền hạn cấp quản lý nhà nước, từ nhận thấy: Phân cấp thực chất việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp hành Nhìn từ chế độ quản lý chất phân cấp việc cấp chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn nắm giữ cho cấp thực cách thường xuyên, liên tục phương thức ban hành văn quy phạm pháp luật, cách chuyển cho cấp thực nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể định hành Với cách hiểu vậy, chất phân cấp phân quyền theo chiều dọc tương ứng với quan niệm phân quyền nước Nội dung phân cấp trao cho cấp quyền, khâu máy nhiệm vụ, quyền hạn giải công việc định Nhiệm vụ, quyền hạn quan nhà nước thể qua quyền trách nhiệm: - Quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước, quyền cung ứng dịch vụ hành cơng, dịch vụ cơng lĩnh vực, quy mô định theo nguyên tắc cơng việc trao “trọn gói” cho cấp quản lý, có nghĩa việc cấp khơng thuộc quyền cấp khác Tuy vậy, số trường hợp cơng việc cấp đồng thời công việc chung cấp khác - Quyền ngân sách, tài độc lập với cấp khác để thực quyền, trách nhiệm trao - Quyền tổ chức, nhân để đảm bảo việc thực nhiệm vụ, công việc quản lý cung ứng dịch vụ hành cơng, dịch vụ cơng Như vậy, phân cấp nước ta thực chất trao cho cấp hành - lãnh thổ quyền tự định, tự quản lý công việc cụ thể định lĩnh vực Các cấp quyền có nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nguồn lực tuỳ theo khả thực tế địa phương để thực nhiệm vụ, quyền hạn Nhiệm vụ, quyền hạn tự thực thông qua pháp nhân công quyền là: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân quan chuyên môn Ủy ban nhân dân Nhưng hoạt động quyền địa phương đặt kiểm tra, giám sát quyền trung ương, hoạt động quyền cấp chịu kiểm tra, giám sát quyền cấp Vấn đề phân quyền phân cấp khơng phải vấn đề hồn tồn lạ nước ta lý luận nhận thức thực tiễn, có nhiều hội thảo, diễn đàn khoa học bàn luận vấn đề Về thực tiễn nhìn cách khách quan việc phân cấp quản lý ngành, lĩnh vực nước ta tiến hành với mức độ khác nhau, lĩnh vực định từ năm tháng chiến tranh chế kế hoạch hóa tập trung, chủ yếu quản lý, điều hành đất nước theo nguyên tắc tập trung Ngày trước yêu cầu công xây dựng nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phân cấp quản lý nhà nước lại đặt hướng tới mục tiêu: P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 - Phát huy tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp máy quyền Nhà nước; - Bảo đảm quản lý tập trung, thống thơng suốt Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành để nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý Nhà nước phục vụ tốt nhu cầu lợi ích nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương Phân cấp quản lý nhà nước dựa sở quan điểm, nguyên tắc: - Quyền lực nhà nước thống nhất, có phân cơng phối hợp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Quan điểm mặt thể thống quyền lực nhà nước khía cạnh trị, xã hội vấn đề, đồng thời thể khía cạnh phân quyền theo chiều ngang (lập pháp, hành pháp tư pháp), phân cấp (phân quyền theo chiều dọc cấp quyền) Việc thực nguyên tắc nhằm bảo đảm quản lý thống Chính phủ thể chế, sách, chiến lược, quy hoạch, tra, kiểm tra, đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền cấp tỉnh việc thực nhiệm vụ quản lý nhà nước địa bàn theo quy định pháp luật - Tuân thủ nguyên tắc kết hợp quản lý theo lãnh thổ quản lý theo ngành, quản lý ngày yếu tố lãnh thổ phải tôn trọng, đề cao yếu tố ngành, điều địi hỏi phải phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước Bộ, quan ngang với nhiệm vụ quản lý nhà nước quyền địa phương, đặc biệt quyền cấp tỉnh hoạt động kinh tế - xã hội địa bàn lãnh thổ - Bảo đảm hiệu quản lý nhà nước Hiệu quản lý nhà nước hiệu tổng hợp - hiệu kinh tế - xã hội Do đó, phân cấp phải tơn trọng ngun tắc này, điều đòi hỏi cần phải phân cấp theo quan lý việc nào, cấp sát thực tế hơn, giải kịp thời phục vụ tốt yêu cầu tổ chức nhân dân giao cho cấp thực hiện, phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ cấp - Phân cấp phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn, đặc thù ngành, lĩnh vực, điều kiện khả phát triển khu vực, vùng lãnh thổ, đơn vị hành - lãnh thổ, với đô thị, nông thôn, với xu mở cửa, hội nhập khu vực, quốc tế - Phải bảo đảm tương ứng nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức nhân điều kiện cần thiết khác, phải đồng bộ, ăn khớp ngành, lĩnh vực có liên quan - Bảo đảm đầy đủ quyền, phương tiện để thực phân cấp thực đầy đủ trách nhiệm Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp việc định, thực nhiệm vụ phân cấp, chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính, đồng thời phát huy quyền làm chủ nhân dân tham gia định vấn đề phát triển kinh tế - xã hội địa phương, tham gia quản lý nhà nước - Phân cấp phải thực sở hệ thống thể chế, văn quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, gắn với đổi chế bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp quyền, đơn vị sở - Đối với vấn đề phân cấp, quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện, ngành trung ương có trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn kiểm tra, phát có vi phạm pháp luật trái với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xử lý theo thẩm quyền báo cáo với Thủ tướng Chính phủ xem xét Nghị số 08/2004/NQ-CP Chính phủ ngày 30 tháng năm 2004 Về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền cấp tỉnh ban hành, có nhận xét: - Chính phủ có nhiều giải pháp tích cực, cụ thể để đổi phân cấp trung ương P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 địa phương Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp tăng thêm thẩm quyền, trách nhiệm việc định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội địa phương, định dự án đầu tư nước đầu tư nước ngoài, phân bổ điều hành ngân sách địa phương, quản lý đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp, quản lý hoạt động nghiệp định số vấn đề tổ chức máy, cán bộ, công chức Những kết đạt phân cấp năm vừa qua phát huy tính chủ động, sáng tạo quyền địa phương, khai thác nguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội địa phương, phục vụ tốt cho nhu cầu tổ chức lợi ích nhân dân Tuy vậy, trình phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền địa phương cấp vừa qua xét tổng thể chưa đáp ứng đòi hỏi xúc thực tiễn, nhiều hạn chế, bất hợp lý: Phân cấp chưa bảo đảm quản lý thống nhất, biểu phân tán, cục bộ, kỷ luật, kỷ cương hành chưa nghiêm, chưa trọng việc tra, kiểm tra việc phân cấp cho địa phương Tình trạng sẩy thực tiễn số địa phương, đặc biệt lĩnh vực quản lý đất đại Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền việc thực chức quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu tổ chức kinh tế nhà nước tài sản nhà nước Chưa xác định rõ trách nhiệm cấp, tập thể cá nhân nhiệm vụ phân cấp - Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới, chưa bảo đảm tương ứng điều kiện cần thiết để thực hiện, thiếu ăn khớp, đồng ngành, lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế cho địa phương chủ động cân đối nguồn lực nhu cầu cụ thể - Một số nội dung phân cấp pháp luật quy định chậm triển khai thực thực không triệt để Mặt khác, quy định phân cấp hành chưa phù hợp với thực tiễn khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân biệt rõ khác đô thị nông thôn Những hạn chế, bất cập nhiều nguyên nhân khác nhau, chủ yếu nguyên nhân: nhận thức, quan điểm chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền cấp tỉnh chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu quán, lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán, mật tập trung, khó điều hành Trong tổ chức đạo thiếu tâm, mạnh dạn từ xây dựng, ban hành thể chế, sách đến tổ chức thực hiện, chưa trọng đến tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước tình hình Nhận định cịn ngun giá trị tới ngày nay, việc phân cấp quản lý nhiều lĩnh vực pháp luật quy định rõ ràng đầy đủ, khoa học phù hợp với thực tiễn Để tiếp tục đổi phân cấp thực phân cấp có hiệu cần phải: Một là, đổi nhận thức phân cấp Về nhận thức cần phải ý thức rằng: không quốc gia gọi phát triển mà khơng có phân quyền, phân cấp mạnh mẽ Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, mở rộng quyền dân chủ, hội nhập mở cửa nước ta cần coi phân cấp phương thức hữu hiệu để giải phóng tiềm năng, kể tiềm người để phục vụ cho phát triển đất nước, vùng, miền cộng đồng lãnh thổ dân cư địa phương Hai là, tiếp tục hoàn thiện thể chế phân cấp Để thực quan điểm phân cấp giai đoạn cần phải tiếp tục hoàn thiện thể chế, pháp luật sở quan điểm: không nên quan niệm tập trung sấu, phân cấp tốt hay ngược lại Điều quan trọng đắn, P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 khoa học lĩnh vực cần quản lý tập trung, lĩnh vực cần phân cấp mạnh mẽ Các quan nhà nước Trung ương tập trung ban hành sách, thể chế, kiểm tra việc thực sách, thể chế cần tập trung quản lý, giải vấn đề có tính chiến lược, ý nghĩa quốc gia, dân tộc; cịn lại phải phân cấp cho địa phương Chính quyền địa phương trực tiếp giải vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương, trực tiếp cung ứng dịch vụ hành cơng, tổ chức cung ứng dịch vụ công cho công dân, tổ chức Đồng thời phải có quan điểm xây dựng ban hành pháp luật phân cấp sở nguyên tắc quy định rành mạch loại việc quản lý lẫn cung ứng dịch vụ công cho cấp hành chính, việc thuộc trung ương làm khơng trùng với việc địa phương; việc cấp khơng thể trùng Điều có nghĩa phải quy định cụ thể loại việc thuộc cấp quản lý: loại việc thuộc Chính phủ, bộ, quan ngang bộ, loại việc thuộc quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; loại việc thuộc quyền cấp huyện; loại việc thuộc quyền cấp xã loại việc đòi hỏi phải có phối hợp cấp, ngành để thực Ba là, tiếp tục cải cách thủ tục hành Trong quản lý điều hành hành nhà nước, giải công việc nhà nước, công việc cơng dân, thủ tục hành có ý nghĩa, vai trò đặc biệt quan trọng Thủ tục hành phương thức để đưa quy định thể chế vào đời sống nhà nước, đời sống xã hội Do đó, đơi với việc phân cấp quản lý phải đồng thời tiến hành cải cách thủ tục hành theo hướng “một cửa” “cửa liên thơng” tất cấp, ngành để giải cơng việc cách đơn giản, nhanh chóng, kịp thời phục vụ yêu cầu phát triển Bốn là, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức hành nhà nước Cán bộ, cơng chức hành nhà nước người trực tiếp thực chủ trương, sách, pháp luật phân cấp quản lý Cán bộ, công chức khâu định thành cơng Vì vậy, để nâng cao chất lượng cán bộ, công chức, đặc biệt cán bộ, cơng chức cấp quyền địa phương cần thay đổi phương thức đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chuyển từ việc đào tạo cung cấp tri thức, chuyên môn nghiệp vụ sang hướng nâng cao lực cho cán bộ, công chức với nội dung: nâng cao tri thức, kỹ ứng xử cán bộ, công chức Năm là, tăng cường công tác kiểm tra, tra nâng cao trách nhiệm người đứng đầu quan quản lý nhà nước Kiểm tra, tra chức thiết yếu quản lý, đâu có quản lý, có kiểm tra, tra Kiểm tra, tra giai đoạn chu trình quản lý Vì vậy, để bảo đảm quản lý thống nhất, điều chỉnh, bổ sung kịp thời sách, pháp luật phân cấp quản lý, phát kịp thời vướng mắc, sai phạm thực phân cấp, cần phải tăng cường cơng tác kiểm tra, tra hành Đi đôi với kiểm tra, tra phải nâng cao trách nhiệm người đứng đầu quan quản lý nhà nước xử lý nghiêm trường hợp sai phạm khắc phục hậu sai phạm thực phân cấp tạo nên Sáu là, nâng cao hiệu phân cấp quản lý nhà nước Hiệu quản lý nhà nước không đơn giản hiệu kinh tế lĩnh vực sản xuất kinh doanh, để xác định hiệu phân cấp quản lý, quản lý nhà nước phải dựa vào hiệu kinh tế, tăng trưởng kinh tế việc giải vấn đề xã hội chung nước phát triển bền vững kinh tế - xã hội địa phương, phân cấp phải tính tốn cách tồn diện, khoa học lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội phân cấp trước mắt lâu dài Phân cấp trình phức tạp, chứa đựng mâu thuẫn thống trình phát triển, vừa thể hiện, phản ánh trình phát triển dân chủ xã hội, đồng thời thân chứa đựng tâm lý cục địa phương, cục ngành làm phá vỡ quản lý thống Chính phủ, quyền P.H Thái / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9 cấp tỉnh Nhưng khơng biều mà khơng tăng cường phân cấp Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân, kinh tế thị trường, hội nhập mở cửa, phân cấp quản lý nhà nước vừa phương thức quản lý, đồng thời động lực cho việc khai thác tiềm năng, sáng tạo, trách nhiệm quyền cấp cho phát triển kinh tế - xã hội Để phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền cấp tỉnh, quyền địa phương cấp nhằm phát huy tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp máy nhà nước, bảo đảm quản lý thống thơng suốt Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước phục vụ tốt nhu cầu lợi ích nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương Tài liệu tham khảo [1] Thuật ngữ hành chính, Viện Nghiên cứu Khoa học hành chính, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2009 [2] Pháp luật hành Cộng hòa Pháp, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2007 [3] Lý thuyết quản lý nhà nước, NXB Ômega, M 2004 (tiếng Nga) Devolution and decentralization of state management Some theoretical - practical and legal problems Pham Hong Thai School of Law, Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam Currently, the use of devolution method has become popular in developed, democracy countries, also is one of principles of the rule of law Thus, for more new perspective and assessment the role and utility of devolution and decentralization of state management, this article discussed the devolution and decentralization in terms of methodology, its legal problems, and relationship between state structure forms with the state delegation and decentralization in Vietnam today ... người đứng đầu quan quản lý nhà nước xử lý nghiêm trường hợp sai phạm khắc phục hậu sai phạm thực phân cấp tạo nên Sáu là, nâng cao hiệu phân cấp quản lý nhà nước Hiệu quản lý nhà nước không đơn giản... nhất, có phân công phối hợp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Quan điểm mặt thể thống quyền lực nhà nước khía cạnh trị, xã hội vấn đề, đồng thời thể khía cạnh phân quyền. .. vụ, quyền hạn cấp quản lý nhà nước, từ nhận thấy: Phân cấp thực chất việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp hành Nhìn từ chế độ quản lý chất phân cấp việc cấp chuyển giao