TAP CHl KHOA HỌC ĐHQGHN, KINH TÊ' - LUẬT T.XXII, số 2, 2006 NHU CẦU CỦA CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC XEM XÉT LẠI NỘI HÀM CỦA CÂU THÀNH NGỬ “SÁNG CẮP Ô ĐI VÀ TỐI CẮP ỏ VỂ” Nguyển Đăng Dungn Bộ máy hành bao gồm cơng chức, có nhiệm vụ trực tiếp thực thi sách nhà nưốc Kết hoạt động nhà nước nói chung ngày, phụ thuộc cách trực tiếp vào hoạt động máy hành Chính phủ dân chủ có máy công chức đồ sộ (bộ máy quan liêu thư lại) nhiều chế độ quân chủ khứ Lý vấn đề chỗ, ngày nhà nước cần phải mở rộng phạm vi công việc cần phải đảm nhiệm Hệ thơng trị Mỹ chẳng hạn bao gồm triệu nhân viên phủ liên bang gần 14 triệu 80.000 phủ địa phương Đại đa số’nhân viên không dân chúng Mỹ bầu Kết phần lớn định hàng ngày máy hành định cách thiếu dân chủ.[2, tr.566] “Tău Bệ Hạ, s ố đông công chức trả lương thấp Kết người có kỹ khơng gia nhập đội ngũ cơng chức Vì vậy, phủ bệ hạ buộc phải tuyển mộ công chức mà mục tiêu họ cải thiện tinh hỉnh tài yếu thản c ầ n có người thơng m inh chăm chỉ, có lực động cá nhân trở thành nguyên tắc thống trị hoạt động vương quốc Ngài Bệ Hạ có đặc quyền tối cao đ ể vận dụng nguyên tắc cần thiết chịu trách nhiệm , mà khơng có th ỉ tiến bị trì hỗn, cơng việc tảt yếu Ngài không th ể thực đượcT (Trích chúc th T ể tướng Ali Pasha gửi Vua T hổ N h ĩ Kỳ, năm 1871) Trong lịch sử phát triển nhân loại, ngày máy hành đóng vị trí quan trọng Lịi cảnh báo tể tướng Pasha gửi nhà Vua Thổ Nhĩ Kỳ năm 1871 nói nên điều Nhưng tiếc Nhà Vua Thổ Abdul Aziiz Đế chế Ottoman không nghe, khoảng 30 năm sau đế chê bị lật đổ, mà nguyên nhân chủ yêu suy thối kéo dài máy hành đem lại Chính tầm quan trọng vậy, nên suốt th ế kỷ XIX, hầu phát triển tiến hành đại hóa đội ngũ cơng chức họ Sự thành cơng nưóc Anh giúp họ trở thành nước phát triển hàng đầu mặt có trợ giúp cho họ khơng chế thương mại quốc tế kết công cải cách đội ngũ công chức họ ° PGS TS, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Nguyễn Dăng Dung dựa nuôi dưỡng chu đáo tuyển lựa cách khắt khe quan tư pháp, quan quyền địa phương " trinh tiến triển kỷ nguyên Victoria, nước A nh trải qua thời kỳ cải cách m ạnh mẽ thúc đẩy thay đổi kinh tế ■ xã hội cần tầng lớp trung lưu có học thức ngày phát triển Các trường đại học, lực lượng võ trang, quan tư pháp máy viên chức trung ương địa phương cải cách Vào cuối th ế kỷ X IX nước Anh thiết lập sở quyền đại thức hóa giá trị trung thực, tính tiết kiệm trung lập trị cho đội ngũ công chức."[3, tr.104] K ế hoạch cải cách máy viên chức báo cáo Northcote - Trevelyan năm 1854 Báo cáo chủ trương xây dựng máy viên chức đại dựa viên chức dân chuyên nghiệp Dựa lý tưởng đ ể xây dựng máy viên chức Ân Độ thuộc Anh, N am tước Northcote Nam tước Trevelyan đề nghị chia cơng chức Chính phủ làm loại: Loại tri thức (chính sách quản lý) loại khí (thư ký) lập ngành viên chức dân đê thực cơng việc Chính phủ Các cán làm công việc tri thức tuyền lựa từ trường đại học; người tài tuyển lựa qua kỳ thi rât khó nằm giám sát ủy ban viên chức dân Đã có chống đối mạnh mẽ Mặc dù ủy ban viên chức Dân thành 1855, nhiều bộ, ngành tiếp tục tuyển nhân viên theo cách thường làm từ trước tận 1870, chế độ bảo trợ bị bãi bỏ hoàn toàn chê' độ hai ngạch nói áp dụng dụng băt buộc ngành Sau áp dụng lực lượng vũ trang, trung Các công chức thường làm việc cho quan ngang lãnh đạo trưởng Chính khách trưởng chức vụ "tạm thời" thường thay đổi theo nhiệm kỳ nội Vì trưởng phải dựa vào ý kiến trợ lực công chức - người hoạt động thường xuyên Đặc biệt quan chức cao cấp để điều hành hoạch định sách Người cơng chức cao cấp phải người am tường cách thức điều hành tất guồng máy bộ, phải nắm vững trở ngại, mà trưởng cần phải đơi phó, phải giải trình trưóc Quốc hội, báo chí, nhóm áp lực trước cơng chúng Các vị trưởng phải có tài trị riêng: Phải hiểu biết sách Đảng nội các; khiếu tinh tế đầu óc nhạy cảm để nắm bắt lòng dân, hướng phát triển tương lai ngành lĩnh vực việc ý thức cấp bách công việc điều hành thông qua hoạt động cơng chức, phải có quan niệm riêng sách thời gian cầm quyền Bằng chứng từ nhiều nước thê giới rõ rằng, máy cơng chức hoạt động tơ"t thúc đẩy Tạp chí Khoa học ĐHQGHN , Kinh tê - Luật, T.XXJI, Sô 2, 2006 Nhu cầu cách máy hành tăng trưởng giảm đói nghèo Nếu có máy cơng chức tốt lành nghề, máy viên chức cung cấp đầu vào tốt vê sách cung cấp hàng hóa dịch.vụ cơng cộng với giá thấp Xây dựng máy viên chức chuyên nghiệp dựa vào quy tắc phải tổn nhiều thời gian sức lực Trong thi hành sơ" biện pháp khác cách nhanh chóng hơn, sơ' sớm đưa lại điều có ích Các chế hoạt động tốt xây dựng sách làm rõ tổn phí sách cạnh tranh khuyến khích tranh luận tham khảo ý kiến giới quan tâm Sử dụng thị trường cung cấp dịch vụ có cạnh tranh, giảm bớt dịch vụ phủ nắm độc quyền để giảm bót chi phí cải tiến chất lượng dịch vụ Cũng vậy, ký hợp đồng các hoạt động xác định rõ ràng thơng qua đâu thầu có cạnh tranh giảm bớt gánh nặng khả tải nhà nước xây dựng mối quan hệ hợp tác với thị trường tổ chức phi phủ để tăng hiệu phục vụ Khơng nên dựa vào kiểm sốt nội bộ, mà cần phải tạo thêm kiểm tra họat động cung ứng dịch vụ công từ công ty nhân dân họ sử dụng dịch vụ cơng cộng, làm nhiều tạo áp lực bên ngồi đê có hoạt động cung ứng dịch vụ công tốt Nhưng đồng thời có trường hợp “cơng chức làm hư sách” Những Tạp chi Khoa học ĐHQGHN, Kinh t ế - Luật, T.XXII, S ổ 2, 2006 khích lệ cho tham nhũng phát sinh nơi mà cơng chức có nhiều quyền tự định rộng rãi, mà khơng phải chịu trách nhiệm hành vi Các cơng chức bị lơi kéo vào dụng vị trí quyền hạn họ để kiêm lợi riêng cách nhận hơ! lộ; ngược lại cá nhân mn tốn cách bất hợp pháp để có điểu mà họ mong muốn nhà nước Một điều kiện cần thiết cho tham nhũng chỗ công chức thưởng phạt theo ý chí họ cách tùy tiện Những sơ' tiền thất thốt, hối lộ, thường xảy đốì với cơng chức giao quyền thu th u ế quan, phân phát giây phép, việc định gói thầu, hợp đồng, việc phân phôi hạn ngạch xuất nhập khẩu, việc điều chỉnh vê độc quyền kinh doanh sách tạo khoảng cách giả tạo cung cầu tạo hội có lợi cho người trung gian lợi dụng, làm phát sinh nạn tham nhũng quan chức nhà nước Tham nhũng lớn xã hội, mà nhà nước có biện pháp bàn đến việc chơng tham nhũng Kẻ tham nhũng tin bị bắt, trường hợp bị bắt có hội cho việc chạy tội, chúng tin thân hệ thơng tư pháp mua tiền Tham nhũng dai dẳng tồn trường nhà nưóc có định độc lập tư pháp (tịa án) Tham nhũng phát triển mạnh hậu việc xét xử thấp so vỏi lợi lộc mà tham nhùng đem lại Nguyễn Đăng Piling Việc kiềm chế tham nhũng đòi hỏi phải có hiểu biết lợi ích chi phí kiểm sốt cơng chức Nhiều công chức người lương thiện th ật thà, bất chấp quyến rũ to lớn, nhiều người dân từ chối không đút lót, bất chấp hứa hẹn thu lợi ích trưốc mắt Nhưng lại có nhiều người khác nhiều công chức khác hám lợi Sẽ không khôn ngoan cho rằng, cơng chức phủ có đạo đức cao dân chúng thi hành áp dụng luật Bởi khơng lấy làm lạ, người ta gọi quyền đại quyền "thư lại'* Về phương diện ngành hành pháp có địi hỏi tương tự, công chức đảm nhiệm công việc cho hành pháp phải đặt bổ nhiệm thăng thưởng ngạch bậc Sự phức tạp cơng việc hành chính, tính chất rộng lớn, nội dung kỹ thuật, thủ tục rắc rối, hội làm việc chuyên nghiệp, hệ thống tuỵển chọn dựa tài Bày giờ, sách có nhiều tiến bên cịn nhiều tiêu cực Ví dụ sách thuê người hành thu không đúng, hành hạ người ta sách củng m át tác dụng Hiện nay, lãnh đạo nhiều tỉnh, thành p h ố củng biết chăm lo cho doanh nghiệp, cán bộ, công chức không làm quy định thành phố, tỉnh, Chính phủ, nhũng nhiễu, tiêu cực cịn nặng nề Đó văn đề lớn Đại diện Phịng Thương mại Mỹ nói tham nhũng nước ta tràn lan, làm vơ hiệu hố máy nhà nước, có pháp quyền hố lại vơ pháp quyền Chúng ta nghe cảm thấy khó chịu thực tế phải thấy điều đau lịng Khơng biết đồng chí nghĩ sao? Nhưng tơi thấy thật Ta nói lo cho dân, đâu củng có tiêu cực, người ta đâu có tin Trong nhiều năm làm Thủ tướng, tơi canh cánh điều lịng, đến lúc nghỉ hưu, máy hư hỏng, đẩy lùi Từ đến đầu năm 200Ờ, Tất điều khiến cho nghề cơng chức khơng quan trọng phức tạp nghề nghiệp thẩm phán ngành tư pháp So với tư pháp, người đảm trách công việc hành pháp, hành cần phải có hiểu biết chun mơn, người khơng đào tạo, khơng có chun mơn, cơng việc cơng chức trở nên hêt sức thần bí Nói cho cùng, quyền tốt hay xấu phụ thuộc nhiều vào việc làm giới cơng chức Chính người cơng chức làm tốt hay làm hư sách Quyền lực nằm tay nhửng người Và từ điểu phân tích phải khẳng định máy h n h đóng vai trị quan trọng đến công cải cách nhà nước Việt Nam nói chung Hãy xem tâm Thủ tướng Chính phủ P han Văn Khải phiên gặp mặt vói doanh nghiệp năm 2004 mỏi đây: “Đ iều tơi canh cánh lịng máy hư hỏng” Tạp chí Khoa học DHQGHN, Kinh t ế - L u ậ t , r.XXll, Sô'2,2006 I Nhu cầu cúa cách máy hành cho thành lập tô công tác đê kiểm tra, rà soát hết lại thủ tục, gi khó khăn vướng mắc cho doanh nghiệp đ ể xem th ế Mọi việc cơng khai, m inh bạch hố thi kinh tế không lành m n h ? Chỗ sai m khơng sửa nguy cho đất nước (Báo Thanh niên, Thứ sáu 15-10 - 2004) Những tâm phải không trùng với nhận định nhà nghiên cứu nói máy hành nhà nước tư sản cách gần 100 năm trước: Cơng chức làm hư sách? Vậy cơng chức cần có đặc điểm gì? Phải khơng phải Bộ máy công chức “thư lại” (Bureacracy) lành nghể có chun mơn theo cách đề nghị nhà xã hội học vĩ đại năm cuối thể kỷ XlXvà đầu kỷ XX M Weber Những đặc điểm tóm tắ t sau: Nhóm đặc điếm thứ nhất, gồm nguyên tắc pháp lý quy phạm pháp luật Những đặc điểm biểu việc hoạt động thường xuyên tổ chức hành xác định phân bổ rõ ràng, quyền uy huy quy định ổn định với quy tắc thực thi liên quan đến biện pháp có tính cưỡng chế, có cá nhân có đủ trình độ th tuyển để thực thi nghĩa vụ quyền hạn n h ất định tổ chức hành Nhóm đặc điểm th ứ hai, nguyên tắc tổ chức thứ bậc văn phòng, thứ bậc Tạp chi Khoa học ĐHQGHN Kinli t ế - Luật, T.XXII, S ố 2, 2006 quyền lực Tổ chức hành hệ thông trậ t tự dưới, cấp phải phục tùng chịu đạo giám sát cấp Đặc điểm định quyền lực cá nhân tổ chức hành Các cá nhân khơng có quyền lực riêng mà người tổ chức uỷ quyền để thực thi quyền lực tổ chức Đặc điểm có ý nghía cá nhân tuỳ tiện sử dụng quyền lực nhà nước; Nhóm quyền lực thứ ba, quản lý quan hành dựa văn bản, hồ sơ Mọi quy tắc, vị trí, vai trị chức năng, nhiệm vụ xác định rõ ràng thể chế hố, lưu trữ hệ thơng văn bản, hồ sơ; Nhóm thứ tư tính chun mơn nghiệp vụ Tổ chức hành hồn thiện bao gồm chuyên gia, chuyên viên đào tạo cách hệ thơng, quy, mà nguồn cung cấp sở giáo dục - đào tạo; Nhóm thứ năm tính mẫn cán, trung thành Mỗi cá nhân máy hành phải tồn tâm, tồn ý với cơng việc Đặc điểm có u cầu tách quan hệ cơng việc hành khỏi quan hệ cá nhân, tách chức khỏi tình cảm, tách viẹc cơng khỏi việc tư Đặc điểm hình thành q trình cơng tác cơng chức, họ phải có đầu tư định mặt thòi gian nguồn lực khác thái độ, thói quen Nhóm đặc điểm thứ sáu, tổ chức hành ln tuân theo nguyên tắc chung, phổ biến tương đối ổn định nhận biết áp dụng Nguyẻn Đăng Dung Đặc điểm thể chỗ quy tắc quản lý hành chung phổ biến cho phần lớn trường hợp, cho đối tượng, mà không áp dụng cho trường hợp riêng lẻ Đặc điểm yếu máy thư lại M Weber tính chuyên nghiệp Tuy nhiên, mặt trái tính hiệu tính máy móc, cứng nhắc Các đặc điểm tổ chức kiểu văn phòng dễ tạo nguy thành quan liêu thường gắn với tên gọi “Bureaucracy”.[4, tr.22] Nhu cầu cần có máy cơng chức lành nghề tận tuỵ thấy rõ hơn, đặt chúng bên cạnh khu vực sản xuất hàng hoá tư nhân bên cạnh đội ngũ thẩm phán xét xử ngành tư pháp + Nếu kết khu vực sản xuất tư nhân phụ thuộc vào: - C hất lượng nhân công, đầu vào - Các kỹ - Và áp dụng KHKTCN + Thì, khu vực nhà nưỏc, - Chất lượng đội ngũ công chức - Các kỹ - Và việc áp dụng tiến độ KHCN Nghề cơng chức nghề thẩm phán có khác nhau? + Khơng khác chỗ giao tính mạng tài sản cho họ + Thậm chí định cơng chức cịn nhiều đa dạng + Sự khó khăn tương đương + Thẩm phán cần có tay nghề chun mơn, cơng chức lại khơng có địi hỏi tương tự? Nhìn lại lịch sử nhà nước Việt Nam thịi kỳ Pháp thuộc có biểu yêu cầu máy “thư lại” vối câu thành ngữ “Sáng cắp ô tối cắp ô về” Nhưng không kịp thời phát huy sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 Vì trước năm thòi kỳ phong kiến chưa có đội ngũ cơng chức lại Cần phải bình tĩnh suy nghĩ lại ý nghĩa câu thành ngữ Đêm trước Cách mạng xã hội chủ nghĩa /cách mạng vô sản, theo nội dung thuật ngữ dùng để lên án chế độ bàn giấy quan liêu công chức thời kỳ tư chủ nghĩa, chế độ thực dân nửa phong kiến/chế độ thuộc địa, thể nhu cầu cách mạng cần phải thay đổi chế độ trị, có bao hàm chế độ hành kèm theo chế độ trị lỗi thời Hiện cơng cải cách máy hành tiêu chí hệ thơng cơng chức theo kiểu “sáng cắp ô tốì cắp ô về” lại cần thiêt Nói cách khác cơng cải cách hành với việc địi hỏi phải giải nhanh, xác u cầu cơng phát triển kinh tê lĩnh vực khoa học, dịch vụ xã hội khác kèm theo nay, thiếu đội ngũ công chức theo kiểu “Sáng cắp ô tối cắp ô về”, mà nội hàm thành ngữ địi Tạp chí Khoa học ĐHQ G HN , Kinh tê - Luật, T.XXII, sỏ 2, 2006 Nhu cầu cách máy hành hỏi chun mơn nghiệp vụ, vô tư đến mức không phụ thuộc vào điều kiện thời tiết tự nhiên, lẫn xã hội Việc phục hồi nội hàm thành ngữ có giúp có đội ngũ cơng chức có đáp ứng đặc điểm sau đây: - Thứ nhất, đội ngũ công chức người có chun mơn ngiệp vụ, đặc điểm cần phải có hàng ngũ cơng chức kinh tế thị trường - Thứ hai, cơng việc vụ hành thực cách không ngừng, không gián đoạn - Thứ ba không phụ thuộc vào điều kiện kể tự nhiên lẫn xã hội Công chức phải vô tư dựa vào pháp luật đê thực định hành - Thứ tư, cơng chức phải làm cơng việc xác định rõ ràng tiêu chuẩn của pháp luật khơng mang tính chất cá nhân; - Thứ năm, quan chức viên chức hành khơng có nguồn riêng để hồn thành chức trách Giữa cơng vụ tư vụ, thu nhập quan nhà nưóc thu nhập cá nhân phân biệt cách chặt chẽ, khơng có nhập nhằng công tư Thứ sáu, công việc vụ hành dựa sở công văn ghi chép lại, mà thị cấp trên, loại trừ thị miệng Những yêu cầu chế độ công chức “sáng cắp ô tổi cắp ô về” nghĩ trùng hợp yêu cầu máy hành quan liêu/ máy hành tư lại M Weber Đây điều cần thiết, an tâm giao sô' phận tài sản sinh mệnh cho người khơng có chun mơn nghiệp vụ Theo quan niệm Ơng thì, xét mặt kỹ th u ật chế độ hành quan liêu ưu việt hình thức quản lý hành khác, giơng sản xuất máy móc xuất lao động chân tay, hay thủ công nghiệp [1, tr.162] TÀI LIỆU THAM KHẢO Hà Lâm Hợp, Max Weber, NXB Thuận hóa Trung tâm Văn hóa Đơng Tây, 2004, tr 162 John J Macionis, Xã hội học, NXB Thông kê, 2004 tr 566 Ngân hàng Thế giới, Nhà nước giới đang*chuyển đổi Vũ Quốc Hùng Nguyễn Đình Tấn, Xã hội học hành chính, NXB Lý luận trị 2004, tr 22 Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh t ế - Luật, T.XXII, S ố 2, 2006 Nguyẻn Đăng Dung VNU JOURNAL OF SCIENCE, ECONOMICS-LAW, T.XXII Nọ2, 2006 THE DEM AND OF REFORM ING THE ADM INISTRATIVE MACHINERY AND RE-EXAM INING THE MEANING OF THE INDIOM “B R IN G UM BRELLA IN THE MORNING, TAKE IT BACK AT NIGH T” Assoc Prof Nguyen Dang Dung Faculty of Law, Vietnam National University, Hanoi Basing on the demand of the market economy, studying the propses of M Weber on the machinery of public servant, the author requested to redefine the content of the indiom: “Bring umbrella in the morning, take it back at night” as one main idea of buiding the machinery of public servant in current stage Tạp chí Khoa học ĐHQ G HN , Kinh tê - Luật, T.XXJI, Sô 2006 ... bao hàm chế độ hành kèm theo chế độ trị lỗi thời Hiện cơng cải cách máy hành tiêu chí hệ thông công chức theo kiểu ? ?sáng cắp ô tốì cắp về? ?? lại cần thiêt Nói cách khác cơng cải cách hành với việc. .. chun mơn, cơng chức lại khơng có địi hỏi tương tự? Nhìn lại lịch sử nhà nước Việt Nam thịi kỳ Pháp thuộc có biểu yêu cầu máy “thư lại? ?? vối câu thành ngữ ? ?Sáng cắp ô tối cắp ô về? ?? Nhưng khơng kịp... văn ghi chép lại, mà thị cấp trên, loại trừ thị miệng Những yêu cầu chế độ công chức ? ?sáng cắp ô tổi cắp ô về? ?? nghĩ trùng hợp yêu cầu máy hành quan liêu/ máy hành tư lại M Weber Đây đi? ??u cần thiết,