Chi tiêu công và phát triển bền vững

Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 Chi tiêu cơng phát triển bền vững TS Bùi Đại Dũng* Khoa Kinh tế Phát triển, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 19 tháng năm 2012 Tóm tắt Nợ cơng ngắn hạn có ảnh hưởng tích cực định Tuy nhiên, nợ công mức cao, kéo dài gây tác động tiêu cực cho phát triển bền vững Những nước có mức nợ cơng nghiêm trọng bắt nguồn từ tình trạng thâm hụt ngân sách khơng thể kiểm sốt mà ngun nhân trực tiếp yếu phủ nguyên nhân sâu xa yếu thể chế Tình trạng chi tiêu cơng thiếu hiệu có biểu như: chi tiêu vượt quy mô tối ưu, chi sai chức năng, chi sai thứ tự ưu tiên Để hạn chế nguy này, giải pháp khả thi áp dụng quy trình ngân sách trung hạn, nhu cầu chi tiêu cơng trung hạn lập kế hoạch hình thành dự án Mỗi dự án cần phân tích chi phí - lợi ích để xếp hạng ưu tiên Kế hoạch ngân sách hình thành sở phạm vi nguồn lực xác định thứ tự ưu tiên Từ khóa: Nợ cơng, chi tiêu cơng, quy trình ngân sách trung hạn, nhóm lợi ích Mở đầu* tích tụ đủ lớn phát sinh khủng hoảng Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng chưa nhiều nghiên cứu quan tâm là: Tại nước có hệ thống pháp lý trị hàng đầu giới, phủ nước mắc sai phạm nghiêm trọng đến mức đưa kinh tế đến bờ vực khủng hoảng? Các minh chứng cho thấy trường hợp nợ công nghiêm trọng đôi với thâm hụt ngân sách khơng thể kiểm sốt nguy trung/dài hạn phản ánh yếu phủ nói riêng chất lượng thấp thể chế nói chung Sửa đổi thể chế mà đặc biệt vấn đề thể chế có liên hệ trực tiếp hiệu lực, hiệu hoạt động chi tiêu cơng vấn đề mang tính cấp thiết nhiều nước có dấu hiệu khủng hoảng điều kiện tảng bảo đảm cho phát triển bền vững Trong 135 nước thống kê nợ cơng năm 2011, Việt Nam có mức nợ công 54,5% Khủng hoảng nợ công châu Âu đánh giá nguy hệ thống tài tồn cầu, kiện trở nên trầm trọng Hy Lạp đầu năm 2010 sau lan sang Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha Italy Nợ công vấn đề lịch sử phát triển đại Thập kỷ 80 kỷ XX ghi nhận kiện nợ công trầm trọng gần 30 quốc gia với tổng số nợ lên tới 240 tỷ USD Nợ công kèm với hệ tai hại như: tăng thuế, lạm phát giá đồng nội tệ, tăng lãi suất nội địa, hạn chế phát triển khu vực tư, cuối khủng hoảng kinh tế Khủng hoảng nợ cơng có chất thâm hụt ngân sách lâu dài với tác động có hại trực tiếp gián tiếp đến nhiều lĩnh vực * ĐT: 84-4-37547506 (306) E-mail: dungbd@vnu.edu.vn 217 218 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 GDP, xếp thứ 45 giới Tuy số nợ công chưa mức báo động xu tăng nợ công Việt Nam vài thập kỷ gần kèm mức lạm phát trung bình cao (đứng thứ 6) dấu hiệu đáng lo ngại, cần quan tâm, theo dõi cảnh báo Nợ công thâm hụt ngân sách Nợ công: Theo Ngân hàng Thế giới (WB) Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), nợ công theo nghĩa rộng nghĩa vụ nợ khu vực công, bao gồm nghĩa vụ nợ phủ trung ương, cấp quyền địa phương; ngân hàng trung ương tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động ngân sách nhà nước định hay 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước, trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay) Luật Quản lý nợ công ban hành năm 2009 Việt Nam quy định nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh nợ quyền địa phương Theo đó, nợ Chính phủ khoản nợ phát sinh từ khoản vay nước, nước ngoài, ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ khoản vay khác Bộ Tài ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định pháp luật Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu Chính phủ; chi tiêu Chính phủ lớn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải vay (trong nước) phát hành tiền để trang trải thâm hụt ngân sách Mỗi giải pháp vay nước, vay nước phát hành tiền có tác động hệ khác tùy theo quy mô, mức độ, thời gian giải pháp Thâm hụt ngân sách: Một nguyên tắc quan trọng quản lý ngân sách nhà nước đảm bảo cân đối thu chi Tuy nhiên, nhiều khả dẫn đến nguồn thu bị hạn chế tăng trưởng chậm, nhu cầu chi lại tăng nhanh nên phủ chủ trương thực bội chi ngân sách Chênh lệch mức thu chi ngân sách (thường tính theo năm ngân sách) gọi thâm hụt ngân sách Thước đo mức độ thâm hụt ngân sách thường sử dụng tỷ lệ thâm hụt ngân sách so với GDP so với tổng số thu ngân sách nhà nước Có quan điểm cho chủ động thâm hụt ngân sách có mức độ giải pháp hữu hiệu để hạn chế khủng hoảng, thúc đẩy tăng trưởng giải vấn đề thất nghiệp Quan điểm đối lập cho chủ trương thâm hụt ngân sách bù đắp nợ phủ khơng làm tăng thu nhập thường xun cá nhân mà làm dịch chuyển thuế từ sang tương lai Vì vậy, thâm hụt ngân sách dẫn đến nợ cơng khơng có lợi cho tăng trưởng kinh tế Thực tế cho thấy, thâm hụt ngân sách nhà nước ảnh hưởng tích cực tiêu cực đến kinh tế tùy theo tỷ lệ thâm hụt thời gian thâm hụt Nói chung, tình trạng thâm hụt ngân sách nhà nước mức cao thời gian dài dẫn đến ảnh hưởng tiêu cực Tính rủi ro nợ cơng: Trên sở lý thuyết, để khắc phục nợ công, cần thực đồng thời tương đối đơn lẻ giải pháp: (i) Tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước; (ii) Vay nợ nước nước để bù đắp thâm hụt; (iii) Phát hành tiền giấy để bù chi Để đạt tốc độ phát triển nhanh, phủ số nước chủ trương sử dụng sách tài khóa mở rộng, tăng chi tiêu phủ nhằm đẩy mạnh sản xuất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, thực sách tài khóa mở rộng đồng nghĩa với việc gia tăng thâm hụt ngân sách, phủ phải vay nợ để bù đắp thâm hụt Việc sử dụng sách tài khóa mở rộng thời gian dài làm gánh nặng nợ lớn dần lên Trong trường hợp tốc độ tăng thu ngân sách không theo kịp với tốc độ tăng nghĩa vụ trả nợ, phủ buộc phải sử dụng biện pháp vay để trả nợ cũ Tình trạng kéo dài dẫn tới nguy khả trả nợ phủ, tổng số nghĩa vụ nợ phải trả vượt khả thu ngân sách Nhìn chung, trang trải thâm hụt ngân sách vay nước hay vay nước có B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 ảnh hưởng bất lợi tới mơi trường kinh tế vĩ mô Ở nước phát triển, thâm hụt ngân sách thường tài trợ giải pháp hỗn hợp vay nước vay nước Kết cấu hỗn hợp phụ thuộc vào khả huy động nguồn vốn nước, lãi suất điều kiện vay nước Trong trường hợp thâm hụt ngân sách tài trợ vốn vay nước, phần nguồn lực tài kinh tế chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà nước thông qua kênh trái phiếu phủ Việc huy động tác động đến thị trường vốn nói chung, làm tăng cầu tín dụng, đẩy lãi suất lên cao Lãi suất tăng đến lượt làm tăng chi phí đầu tư, giảm nhu cầu đầu tư kinh tế, dẫn đến hiệu ứng thu hẹp đầu tư tư nhân (crowding-out effect) Trong trường hợp thâm hụt tài trợ vay nước ngoài, tác động thu hẹp đầu tư hạn chế, phủ sử dụng nguồn lực bổ sung từ bên thay dùng nguồn lực khu vực tư nhân nước 219 Việc sử dụng phần vốn vay nước để tài trợ cho thâm hụt ngân sách làm giảm bớt căng thẳng thị trường tín dụng nước Tuy nhiên, vay nước ngồi lại có tác động khác nguy hại đến kinh tế Bên cạnh hậu mặt kinh tế, nợ nước ngồi lớn đưa quốc gia tới nguy suy giảm chủ quyền trị Bài học Argentina năm 2001 cho thấy ví dụ cụ thể tác động trị quốc gia lâm vào tình trạng tuyên bố chậm nợ Theo Ngân hàng Thế giới khơng có hạn mức an toàn chung cho nước với điều kiện kinh tế, xã hội, trị khác Các tiêu chí đánh giá mức độ an tồn nợ cơng phụ thuộc vào chất lượng thể chế lực sách nước Theo hướng dẫn số nợ bền vững Ngân hàng Thế giới tháng 2/2009, nợ cơng phân loại theo ba nhóm Những nước có chất lượng thể chế sách tốt trì số nợ cao nước có chất lượng thể chế Bảng Mức an tồn nợ cơng theo chất lượng thể chế lực sách Chỉ số Nợ cơng/GDP Nợ cơng/Kim ngạch xuất Chất lượng thể chế, sách Kém Trung bình Tốt 30% 40% 50% 100% 150% 200% Nguồn: Trích từ Bảng 2, Heavily Indebted Poor Countries Capacity Building Program, World Bank, 2/2009 Thâm hụt ngân sách khủng hoảng tài - tiền tệ Những tác động mang tính lý thuyết: Tại khoản thâm hụt tài lớn lại dẫn khủng hoảng tài tiền tệ? Các tài liệu nghiên cứu nhấn mạnh đặc biệt vào ba kênh tác động sau: Kênh thứ gọi “kênh tài khóa trực tiếp”, có nguồn gốc từ mơ hình nghiên cứu đổ vỡ tiền tệ hệ đầu tiên, mà tiên phong Krugman (1979) Flood Garber (1984) thực thiện vào năm sau hệ thống Bretton Woods sụp đổ Điểm yếu mơ hình nêu thâm hụt tài đến mức phải tài trợ in tiền, cuối dẫn đến sụp đổ sách neo tiền tệ Nếu lượng tiền phát hành nhiều so với mức mà khu vực tư nhân sẵn sàng nắm giữ số lượng tiền vượt trội đưa vào bn bán ngoại hối, dự trữ tụt giảm Đó tác động nhân đằng sau định tài trợ thâm hụt ngân sách phủ cách in tiền ảnh hưởng tới dự trữ ngoại hối họ Krugman cho biết ngụ ý trực tiếp điều cuối không tránh khỏi khủng hoảng tiền tệ phủ chủ trương thâm hụt tài khóa, dự trữ ngoại hối ban đầu lớn đến đâu Quan điểm thứ hai mà nhiều nghiên cứu đề cập “kênh khủng hoảng ngân hàng” xuất 220 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 sau khủng hoảng châu Á, phát triển đáng kể Corsetti, Pesenti Roubini (1999); Burnside, Eichenbaum Rebelo (2001) Như số nghiên cứu nêu phát hiện, việc tài trợ cho thâm hụt tài khóa cách in tiền khơng đóng vai trị khủng hoảng tiền tệ đồng tiền châu Á năm 1997-1998, nhiều kinh tế vùng có thâm hụt tài khóa ít, chí thặng dư Thực tế khoản nợ phải trả bất ngờ thâm hụt tài tiềm liên quan đến khoản yêu cầu cứu trợ tiềm ẩn hệ thống ngân hàng suy sụp ngòi nổ khủng hoảng tiền tệ Như vậy, hiểm họa bắt nguồn từ yếu hệ thống ngân hàng Quan điểm thứ ba trọng tới “kênh nợ cấu trúc” mà vấn đề tỷ lệ nợ nước nợ nước ngồi phủ Theo quan điểm này, phần lớn nợ phủ nợ nước ngồi khuếch đại tác động dẫn đến khủng hoảng tiền tệ từ mức thâm hụt tài định Đặc biệt, mơ hình cổ điển Corsetti Mackowiak (2005, 2006) nghiên cứu Krugman (1979) cho thấy tỷ lệ nợ nước ngồi cao mức tác động làm giá đồng nội tệ lớn Hơn nữa, phần nợ nước ngồi cao góp phần làm tăng khả khủng hoảng tiền tệ việc rút vốn đầu tư nước ngồi kích hoạt dòng vốn rút gây nên bất ổn tiền tệ Các kết nghiên cứu thực chứng: Kết nghiên cứu định lượng khủng hoảng tài nợ công với số liệu từ 21 nước 130 năm (từ năm 1880 đến 2010) Marcel Fratzscher cộng (2011) kiểm chứng ảnh hưởng nợ cơng đến khủng hoảng tài thơng qua ba kênh tác động cho kết sau: (i) Tác động thơng qua kênh tài khóa trực tiếp Kết theo hồi quy chuẩn so sánh nghiên cứu số chứng kênh tài khóa trực tiếp Như làm rõ từ nghiên cứu Marcel Fratzscher (2011), thâm hụt ngân sách cao làm tăng đáng kể khả xảy khủng hoảng tiền tệ quốc gia Tác động độ co dãn cân đối tài khóa logarit xác suất vụ đổ vỡ tiền tệ -0.02/0.03 Nói cách khác, việc giảm điểm phần trăm GDP cân đối tài khóa làm tăng tỷ lệ vụ khủng hoảng tiền tệ vào khoảng 2,5% (ii) Tác động kèm khủng hoảng ngân hàng Nghiên cứu tìm thấy chứng mạnh mẽ tác động kèm khủng hoảng ngân hàng Những thâm hụt ngân sách lớn kết hợp với khủng hoảng ngân hàng kéo theo khủng hoảng tiền tệ hệ chắn Ý nghĩa kinh tế việc phối hợp tác động thâm hụt tài khóa khủng hoảng ngân hàng vào khoảng -0.2 điểm phần trăm, tức lớn khoảng lần mức ước tính riêng cho kênh tài khóa Theo ước tính này, việc giảm điểm phần trăm trong cân đối tài khóa làm tăng khả khủng hoảng tiền tệ lên tới khoảng 18% kèm nguy khủng hoảng ngân hàng (iii) Tác động cấu nợ nước ngồi Nghiên cứu tìm thấy số chứng khả khủng hoảng tăng lên tác động nợ nước ngồi Thâm hụt tài khóa lớn thường dẫn đến khủng hoảng nước có tỷ lệ nợ nước ngồi chiếm phần lớn nợ cơng Ý nghĩa kinh tế tác động thâm hụt tài khóa nợ nước ngồi vào khoảng -0,18 điểm phần trăm, tức lớn khoảng lần mức ước tính riêng cho kênh tài khóa trực tiếp Theo ước tính này, việc giảm điểm phần trăm trong cân đối tài khóa làm tăng khả khủng hoảng tiền tệ lên tới khoảng 16% kèm nguy tác động nợ nước Thực trạng chi tiêu nợ công giới Quy mơ chi tiêu phủ nợ cơng: Quy mô tối ưu việc chi tiêu công cộng chứng minh lý thuyết thừa nhận rộng rãi thực tiễn vận hành nhiều phủ Stiglitz(1) nhiều nhà kinh tế học (1) Stiglitz (1995), Giáo trình Kinh tế học Cơng cộng, NXB Thống kê, Hà Nội B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 khác phân tích kỹ lưỡng điều kiện để quy mơ chi tiêu cơng tối ưu Việc chi tiêu q q nhiều cho hàng hóa dịch vụ cơng làm giảm hiệu phát triển toàn xã hội dài hạn Mức chi tiêu công cộng đem lại lợi ích 221 cao cho kinh tế gọi quy mô chi tiêu công cộng tối ưu Trong trường hợp đó, chi tiêu cơng tạo điều kiện để khu vực tư phát triển mà không chèn lấn thay khu vực tư… Uii Hình Mối quan hệ quy mơ chi tiêu phủ nợ cơng Nguồn: Tác giả tính từ số liệu World Development Indicators (WDI) 2011 Số liệu thống kê phản ánh thực tế thú nước rơi vào khủng hoảng bên bờ vực khủng hoảng nợ cơng có quy mơ chi tiêu cơng lớn liên tục nhiều năm Hình cho thấy mối quan hệ quy mô chi tiêu phủ nợ cơng Số liệu rút từ WDI 2011 (số liệu 216 nước giới từ năm 2007-2011) tính số trung bình giai đoạn Giữa quy mô chi tiêu công nợ cơng có hệ số tương tác thuận chiều cao mật thiết Hệ số vào khoảng 0,2 nước có số liệu thống kê WDI 2011 thập kỷ đầu kỷ XXI Như vậy, ngun nhân dẫn đến nợ cơng hầu quy mô chi tiêu cơng q lớn Trong giai đoạn này, nước có quy mơ chi tiêu cơng tăng lên 1% GDP có mức nợ cơng tăng khoảng 0,2 điểm phần trăm Như phần lý thuyết nêu mối quan hệ nợ cơng nợ nước ngồi, chất nợ nước phận cấu thành quan trọng nợ cơng Vì thế, hai nhân tố chắn có mối liên hệ thuận chiều Phân tích nhấn mạnh thêm khía cạnh nợ cơng bù đắp phương thức vay nợ bị khống chế phát hành tiền Điều đáng ý nhóm nước có số lạm phát cao mối liên hệ nợ cơng nợ nước ngồi có hệ số liên hệ thấp thiếu mật thiết nhóm nước có số lạm phát thấp Như vậy, nhóm nước có số lạm phát thấp, khả thể chế nước ràng buộc khơng để phủ tùy tiện phát hành tiền, nguồn bù đắp cho thâm hụt tài khóa chủ yếu vay, có vay nước ngồi (Hình 2) Ở nước có số lạm phát thấp, nợ cơng cao phần vay nước ngồi lớn Đây kênh tác động với nhiều nguy dẫn tới khủng hoảng phân tích phần 222 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 Nguồn: Tác giả tính từ số liệu WDI 2011 Hình Mối quan hệ Nợ cơng Nợ nước ngồi 6,5% nợ công 40%, gồm 54 nước (iv) Nhóm IV góc cao bên phải nước có mức lạm phát 6,5% nợ cơng 40%, gồm 20 nước Nhóm I đánh giá tốt Nhóm IV đánh giá Nhóm II III vị trí Nhóm I theo hai khuynh hướng tương đối khác biệt Nhóm II thường nước có thâm hụt ngân sách lớn mà vị quốc tế thấp, khó vay nước ngồi mức sống người dân thấp, khơng thể tiếp tục vay nội địa có khuynh hướng phát hành tiền Đây nhân tố dẫn đến lạm phát Nhóm III thường nước thâm hụt ngân sách lớn chế ràng buộc tương đối chặt chẽ hoạt động tiền tệ, có việc phát hành tiền, giải pháp lại nước vay Các số vay nợ nước ngoài, khối lượng phát hành trái phiếu phủ phản ánh tình hình tài cơng nước thuộc Nhóm III Nợ cơng lạm phát: Phần phân tích tập trung vào khía cạnh phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách số nước chế ràng buộc lỏng lẻo giải pháp Hình cho thấy mức nợ công lạm phát trung bình thập kỷ đầu kỷ XXI 135 nước giới theo thống kê Cục Tình báo Trung ương Hoa Kỳ vào tháng 3/2012 Nếu lấy điểm giao cắt 6,5% trục lạm phát (mức trung bình nước) 40% trục nợ cơng (mức trung bình theo WB, Bảng 1) làm gốc tọa độ phân loại chia 135 nước có số liệu thống kê thành bốn nhóm (i) Nhóm I góc thấp bên trái nước có hoạt động tài cơng bền vững với mức lạm phát 6,5% nợ công 40%, gồm 36 nước (ii) Nhóm II góc cao bên trái nước có mức lạm phát 6,5% nợ cơng 40%, gồm 25 nước (iii) Nhóm III góc thấp bên phải nước có mức lạm phát yi B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 223 Nguồn: Tác giả tính từ số liệu https://www.cia.gov/library/publications Hình Mối quan hệ nợ công lạm phát Thực trạng khủng hoảng nợ công châu Âu cho thấy nước rơi vào khủng hoảng thuộc Nhóm III IV Một số nước khác bên bờ vực khủng khoảng nằm nhóm III Điều đáng lưu ý số nước thuộc nhóm III chuyển sang nhóm IV mà khả vay nợ khơng giải nhu cầu xúc phủ, số quan chức định làm điều để có tiền chi tiêu, kể lạm phát có chủ trương với quy mơ lớn Khi xem xét nợ cơng, ngồi số tổng nợ, nợ hàng năm phải trả, cấu nợ…, cần đặc biệt quan tâm tới khả trả nợ tính bất ổn kinh tế tương lai Mức độ an toàn hay nguy hiểm nợ công phụ thuộc chủ yếu vào khả phát triển kinh tế, nghĩa khả trả nợ giai đoạn sau Điều đặc biệt quan trọng chi tiêu công lớn để lại hậu kiềm chế phát triển kinh tế, đồng thời tạo nhiều rủi ro, bất ổn giai đoạn sau Đến lượt mình, kinh tế bất ổn làm suy giảm nguồn thu ngân sách dẫn đến khủng hoảng nợ cơng, từ tất yếu dẫn tới khủng hoảng kinh tế Ảnh hưởng nợ công đến phát triển bền vững Nợ công ngắn hạn có ảnh hưởng tích cực định Tuy nhiên, dài hạn, nợ công mức cao đem lại tác động tiêu cực cho phát triển bền vững kinh tế Như phân tích lý thuyết nêu, trường hợp thâm hụt ngân sách tài trợ vốn vay nước, phần nguồn lực tài kinh tế chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà nước Việc huy động làm tăng khan khiếm tiền tệ khu vực tư nhân, đẩy lãi suất lên cao, giảm đầu tư tư nhân Trong trường hợp thâm hụt tài trợ vay nước ngồi, làm giảm bớt căng thẳng thị trường tín dụng nước, lại có tác động khác nguy hại đến kinh tế Ban đầu, dòng ngoại tệ lớn chảy vào nước làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ; trung dài hạn, việc phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc lãi đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm giảm giá nội tệ, tăng chi phí nhập máy móc thiết bị nguyên liệu, dẫn tới nguy lạm phát Tỷ 224 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 giá tăng cao làm chi phí tốn nợ trở nên đắt đỏ hơn, làm tăng nguy vỡ nợ Tăng thuế giai đoạn sau để bù đắp nợ công giai đoạn trước giải pháp phổ biến Thuế đề cập đến tỷ lệ phần trăm mà phủ thu tổng lợi nhuận sản xuất, kinh doanh xã hội Tăng thuế suất đồng nghĩa với thu hẹp lợi nhuận doanh nghiệp, tạo khan khu vực tư chuyển phần nguồn lực sang khu vực công Khi đẩy thuế suất lên cao hệ thu hẹp quy mô sản xuất, kinh doanh khu vực tư, gián tiếp thu hẹp khối lượng thuế thu tương lai, định dẫn tới thâm hụt ngân sách thêm nặng nề Mối quan hệ thuế suất nội địa nợ công kiểm chứng nhiều nghiên cứu định lượng Hình cho thấy nước có quy mơ nợ công cao thường áp dụng mức thuế suất cao nước khác uo Nguồn: Tác giả tính từ số liệu WDI 2011 Hình Mối quan hệ quy mơ nợ cơng thuế suất Theo đó, quy mơ nợ cơng tăng 1% hệ thuế suất nước phải tăng lên khoảng 0,127% Ước tính thực số trung bình khoảng 10 năm với 216 nước thống kê WDI 2011 Thực tế cho thấy tác động nợ cơng thuế suất có độ trễ lớn khác biệt nhiều nước giới Phân tích mang tính khái quát mà chưa có điều kiện để kiểm định chuỗi thời gian dài với chứng định lượng đáng tin cậy Một số nhà trị lập luận rằng, chi tiêu công lớn dẫn tới nợ công thực chi cho nhân dân xã hội với nhiều mục tiêu cao lâu dài hơn, có mục tiêu như: kj thúc đẩy tăng trưởng, mục tiêu xã hội, môi trường… Với số liệu thống kê WDI 2011 cho 216 nước giới vòng gần thập kỷ cho thấy lập luận khơng Hình cho thấy mối quan hệ chi tiêu phủ tăng trưởng kinh tế gần 216 nước giới thập kỷ đầu kỷ XXI mối quan hệ trái chiều Nhóm nước có quy mơ chi tiêu cơng cao (góc cao bên trái đồ thị) nước có tốc độ tăng trưởng bình qn thập kỷ tương đối thấp Ngược lại, nhóm nước có quy mơ chi tiêu cơng khiêm tốn (góc thấp bên phải đồ thị) lại có tốc độ tăng trưởng cao B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 225 Nguồn: Tác giả tính từ số liệu WDI 2011 Hình Quy mơ chi tiêu công tăng trưởng kinh tế Hệ số khái quát mối quan hệ cho biết quy mô chi tiêu cơng tăng 1,57% tốc độ tăng trưởng bình qn giảm 1% Hệ số góp phần khẳng định luận điểm quan trọng rằng, nhiều quốc gia giới có quy mô chi tiêu công vượt xa mức tối ưu Tác động tiêu cực quy mô chi tiêu cơng vượt q mức tối ưu tích tụ dẫn đến khủng hoảng nợ công nhiều nước, có nước cơng nghiệp phát triển châu Âu lâm vào khủng hoảng nợ công Thể chế - Căn nguyên chủ yếu tình trạng chi tiêu cơng thiếu hiệu Điều khó giải thích nợ công vấn đề nảy sinh hậu nhiều quốc gia nếm trải, song khơng quốc gia, người dân phủ (nhiều nhiệm kỳ, thuộc nhiều đảng phái) đồng thuận theo vết xe đổ trước sụp đổ? Đối với Liên minh Tiền tệ Châu Âu, liệu có phải thể chế yếu nguyên chủ yếu khủng hoảng nợ công hay không? Hiệp ước Maastricht hình thành Liên minh Tiền tệ Châu Âu Hiệp ước Maastricht Liên minh Châu Âu ký ngày 7/2/1992 Maastricht, Hà Lan có hiệu lực từ ngày 1/11/1993 Hiệp ước thành lập Liên minh Châu Âu nội dung trụ cột kinh tế thiết lập đồng tiền chung châu Âu hình thành Liên minh Tiền tệ Châu Âu (EMU) Chính phủ nước thuộc Cộng đồng Châu Âu (EC) thỏa thuận nước tham gia EMU phải đáp ứng tiêu chuẩn: (i) lạm phát thấp; (ii) tỷ giá hối đoái ổn định; (iii) lãi suất thấp; (iv) tiêu chuẩn tài khóa Tiêu chuẩn tài khóa bao gồm yêu cầu sau: (i) thâm hụt tổng ngân sách 3% GDP hàng năm; (ii) nợ cơng tồn khu vực công không 60% GDP Năm 1991, nợ cơng trung bình EU 61,7% GDP thâm hụt ngân sách trung bình 4,3% GDP Các nghiên cứu định lượng cho kết tương tự với giả định tăng trưởng dài hạn EU 3%, lạm phát mức 2% (mức tăng trưởng danh nghĩa khoảng 5%) nợ cơng mức 60% thâm hụt mức 3% phù hợp (Buiter, Corsetti Roubini, 1993) Trong trình hoạt động, nhiều quốc gia thuộc EMU ứng cử viên EMU khơng đáp ứng tiêu chí nên có điều chỉnh, cho phép “giám sát đa phương” hình thành, cho phép tồn mức tự quyền định lớn sách tài khóa nước Vấn đề coi nguyên nhân quan trọng thuộc thể chế dẫn tới khủng hoảng nợ công thuộc Eurozone Đây kết luận chủ chốt nhà lãnh đạo EMU để tới giải pháp củng cố bổ sung khung khổ thể chế 226 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 Khung khổ thể chế bổ sung: Tuy muộn nhà lãnh đạo châu Âu phải nhìn thẳng vào thực thể chế thứ cần kíp phải sửa đổi để cứu vãn tồn EMU EU đề giải pháp phòng chống khủng hoảng cách ký lại hiệp ước ngân sách nghiêm ngặt Ngày 25/3/2012, nhà lãnh đạo EU ký hiệp ước tài khóa nhằm áp dụng nguyên tắc tài nghiêm ngặt phạt nước thành viên không tuân thủ Hiệp ước ngăn chặn quốc gia khu vực đồng Euro mắc khoản nợ kếch xù phải viện tới gói cứu trợ Hy Lạp, Ireland Bồ Đào Nha thời gian qua Thủ tướng Đức Angela Merkel cho hiệp ước bước tiến lớn, bước tiến tới ổn định liên minh trị Trước đây, Pháp Đức vi phạm nguyên tắc thâm hụt ngân sách EU Nếu hiệp ước có hiệp lực, quốc gia Eurozone giám sát chặt chẽ ngân sách Tịa án Cơng lý Châu Âu kiểm tra tuân thủ nguyên tắc quốc gia, quốc gia vi phạm bị phạt khoản tiền tương đương 0,1% GDP Việc siết chặt thể chế tài Eurozone nhằm đối phó với vài thành viên khơng phải giải pháp hữu hiệu để xử lý triệt để vấn đề Quy mơ chi tiêu cơng cao tình trạng phổ biến giới, có nước châu Âu mà nguyên nhân dường vấn đề mơ hình xã hội Ngay nước coi dân chủ với kinh tế thị trường hồn thiện chế tác động khiến chi tiêu công ngày tăng thêm lại bắt nguồn từ cấu kết lợi ích nhóm mà Các nước cơng nghiệp phát triển nói chung nước cơng nghiệp phát triển châu Âu nói riêng tự hào mơ hình xã hội họ coi dân chủ giới Mơ hình xã hội dựa tảng ngun lý dân chủ, nguyện vọng đa số dân chúng thu thập qua tầng nấc đại diện, tổng hợp thành sách chủ đạo phủ Mối quan hệ nhóm dân chúng với đại diện họ có chất lợi ích nhóm Nhóm lợi ích gửi gắm vào người đại diện họ mong ước ưu tiên hơn, nhận phân bổ lợi ích trội xã hội Người đại diện cố hứa hẹn nhiều để cử tri bỏ phiếu cho Khi đắc cử khách vị đại diện sức đáp ứng nguyện vọng nhóm cử tri mà họ đại diện với mong muốn tiếp tục trúng cử khóa sau Trong trường hợp này, lợi ích người đại diện nhóm đại diện thống Tuy nhiên, nhiều trường hợp lợi ích lại ngược với lợi ích dài hạn xã hội Các vị đại diện nhóm đại diện có động hành vi giống Họ muốn ưu đãi hơn, phân bổ nhiều chí phân bổ sớm so với đối tượng khác Kết cục sức ép khổng lồ từ nhiều nhóm xã hội vị đại diện bắt quy mơ chi tiêu ngân sách phải phình lên Trong nhiều trường hợp khác, ảnh hưởng tiêu cực khơng khuyến khích qua động lợi ích nhóm mà cịn dung túng nhiều điều kiện thể chế lỏng lẻo, nghiêm trọng điều kiện cho phép độc quyền, lạm quyền nảy nở Hành vi trục lợi cá nhân ngụy trang vỏ bọc đẹp đẽ sáng kiến tài chính, giải pháp khuyến khích tăng trưởng, sách hỗ trợ, sách phát triển vùng… với lợi ích tơ vẽ lòe loẹt tiềm ẩn nguy hại nghiêm trọng Stiglitz cho hành vi trục lợi nhân vật giới chóp bu (nhóm 1% giàu nhất) thực biện pháp lạm dụng thể chế chí làm méo mó thể chế hầu hết sản phẩm thể chế làm cá nhân thuộc giới 1% giàu này(2) Nợ công Việt Nam - Thực trạng vài dự báo Từ nguồn số liệu nợ công, chi tiêu công lạm phát Việt Nam từ năm 20012012, vẽ tranh sơ lược tình hình nợ cơng liên quan đến chi tiêu công Việt Nam sau: (2) http://tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=114&Category ID=7&News=4021 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 227 hk Nguồn: Tác giả tính tốn từ số liệu IMF Hình Chi tiêu, nợ cơng lạm phát Việt Nam Hình cho thấy từ năm 2001-2007, tăng trưởng diễn thuận chiều với chi tiêu công Trong giai đoạn này, chi tiêu cơng có tác động tích cực đến tăng trưởng Tuy nhiên, từ năm 2007-2012, mối quan hệ đảo chiều, chuyển sang ảnh hưởng tiêu cực tiếp tục diễn biến theo chiều hướng Cần lưu ý từ năm 2007, tăng trưởng giảm sút chi tiêu cơng Việt Nam tăng lạm phát tăng nhanh đáng kể nợ cơng có suy giảm chút năm 2008 tiếp tục tăng vọt từ năm 2009 Một cách giải thích có tính logic bối cảnh nguồn chi tiêu công tài trợ chủ yếu phát t(3) hành tiền, lạm phát phản ứng xã hội kỳ vọng giá đồng nội tệ Trong thời gian năm từ 1986-1990, 59,7% mức thâm hụt ngân sách hệ thống ngân hàng toán cách phát hành tiền Con số phát hành tiền năm từ 1984-1990 là: 0,4 tỷ; 9,3 tỷ; 22,9 tỷ; 89,1 tỷ; 450 tỷ; 1.655 tỷ; 1.200 tỷ đồng Số lại bù đắp khoản vay nợ viện trợ nước (so với bội chi, khoản vay viện trợ nước năm 1984 71,3%, năm 1985: 40,8%, năm 1986: 38,4%, năm 1987: 32,1%, năm 1988: 32,6%, năm 1989: 24,9%, năm 1990: 46,7%) số nhỏ khoản thu từ bán công trái nước(3) (3) Lê Quốc Lý (2008), “Bội chi ngân sách nhà nước mối quan hệ với lạm phát nay”, Tạp chí Ngân hàng số 10/2008 228 B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 Tiền phát hành bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, tỷ VNĐ Thâm hụt ngân sách nhà nước, tỷ VNĐ Nguồn: Bộ Kế hoạch Đầu tư Hình Tổng bội chi ngân sách nhà nước tiền phát hành để bù đắp (giai đoạn 1985-1990) Một số nghiên cứu giới cho biết tác động tiêu cực từ chi tiêu công đến tăng trưởng có độ trễ định; nhiên, lạm phát nợ cơng Việt Nam lại có tác động trực tiếp đến tăng trưởng (năm 2007, xem Hình 6) Đây tình trạng đặc biệt cần sâu tìm hiểu nghiên cứu thêm Cần lưu ý Việt Nam có số nợ cơng lạm phát cao, lại quốc gia thuộc nhóm IV (Hình 3) Hơn nữa, chương trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Việt Nam số khiếm khuyết không nhỏ cấu trúc chất lượng hệ thống ngân hàng, đặc biệt tình trạng góp vốn chồng chéo ngân hàng cho vay tín dụng theo quan hệ(4) Dự báo trung hạn tác động nợ công đến kinh tế Việt Nam: Điểm bật thực trạng kinh tế Việt Nam thập kỷ gần sách tăng trưởng dựa tảng tăng trưởng theo chiều rộng với số đặc điểm: (i) Chi tiêu công lớn vượt quy mô tối ưu với hệ thu hẹp hoạt động đầu tư, kinh doanh khu vực tư; (ii) Lạm phát cao sách (4) http://ebank.vnexpress.net/gl/ebank/tintuc/2012/09/ngan-hang-thich-cho-vay-theo-quan-he/ tiền tệ bất cập làm cho hoạt động sản xuất, kinh doanh gặp nhiều rủi ro, trở ngại; (iii) Nợ công cao đôi với lạm phát cao hệ thống ngân hàng yếu tiền đề dự báo cho nguy dễ xảy khủng hoảng tài - tiền tệ Nguyên lý mức an tồn nợ cơng phụ thuộc vào mức độ lành mạnh kinh tế, nghĩa phát triển nhanh ổn định kinh tế đảm bảo trang trải khối lượng nợ công kỳ Trong trường hợp thâm hụt ngân sách lớn với biểu tiêu cực đến khả kinh doanh ổn định khu vực tư hệ tất yếu thất thu thuế, nợ công tiếp diễn nợ công với khả khủng hoảng nợ cơng xảy Việc xử lý vấn đề thâm hụt ngân sách nợ cơng dẫn đến phải cắt giảm số dự án, chương trình chi tiêu cơng Tuy nhiên, việc cắt giảm khơng hợp lý gây hệ lụy nặng nề lâu dài khơng có cân nhắc khoa học công tâm Việc cắt giảm chi tiêu công cần gắn với yêu cầu bảo đảm trì chức đích thực phủ, đồng thời thu hẹp dần trả lại chức thị trường cho thị trường B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230 Kết luận Hầu hết nhà kinh tế học công cộng trí chi tiêu quá nhiều cho hàng hóa dịch vụ cơng làm giảm hiệu phát triển Mức chi tiêu công cộng đem lại lợi ích cao cho kinh tế gọi quy mô chi tiêu công cộng tối ưu Trong trường hợp đó, chi tiêu cơng tạo điều kiện để khu vực tư phát triển mà không chèn lấn thay khu vực tư Hiệu chi tiêu cơng cịn phụ thuộc tỷ lệ hàng hóa cơng túy tổng chi tiêu công cộng với lý khu vực công hiệu cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng túy Điều có nghĩa hiệu giảm khu vực cơng cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng túy hơn, lấn sân sang cung cấp hàng hóa, dịch vụ thuộc chức khu vực tư Việc chi tiêu công phân tán, chịu ảnh hưởng từ “vận động hành lang”, thiếu tiêu chí minh bạch dẫn đến giảm hiệu chi tiêu Như vậy, tình trạng chi tiêu công thiếu hiệu thường xảy phủ chi tiêu vượt q quy mơ tối ưu, sai chức sai thứ tự ưu tiên Riêng khu vực công, việc trùng chéo quyền hành hay lẫn lộn chức thẩm quyền cấp dẫn đến giảm thiểu hiệu khu vực cơng Chính quyền trung ương thiết phải quản lý phải quản lý hàng hóa cơng trung ương Tương tự vậy, quyền địa phương thiết phải quản lý phải quản lý hàng hóa cơng địa phương Trong trường hợp đó, tổng thể hiệu quản lý máy quyền cấp cao Như vậy, để chi tiêu cơng hiệu quả, khu vực cơng phải có phân cấp hợp lý theo nguyên tắc cấp quyền cần phân cấp quản lý hàng hóa, dịch vụ cơng phù hợp Các chương trình chi tiêu công cộng nhiều nước giới mang tính trị, việc chia sẻ lợi ích từ “bầu sữa” ngân sách hợp pháp hóa thơng qua sách tài khóa thường niên quy trình chi tiêu ngân sách thừa nhận tập quán khó thay đổi Bản chất 229 trình dàn xếp, chia sẻ lợi ích nhóm quyền lực cách thời mà khía cạnh hiệu quả, bền vững quốc gia bị đặt vào vị trí thứ yếu Để phần hạn chế điểm yếu này, đánh giá trung thực, khách quan khoa học cần vận dụng để điều chỉnh định chi tiêu công cộng nhằm nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực cơng Lý tưởng quy trình ngân sách trung hạn áp dụng cách khoa học, nhu cầu chi tiêu cơng trung hạn lập kế hoạch đề xuất hình thành dự án Các dự án đề xuất cần phân tích chi phí - lợi ích cách khách quan, khoa học để xếp hạng ưu tiên Kế hoạch ngân sách hình thành sở định chi tiêu theo thứ tự ưu tiên Tài liệu tham khảo [1] Burnide, C., M Eichenbaum, S Rebelo (2001), [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] “Prospective deficits and the Asian currency crises”, Journal of Political Economy, 2001, Vol 109, No 6, pp 1155-1996 G Corsetti, P Pesenti and N Roubini (1999), “Paper tigers? A model of the Asian crises”, European Economic Review, 43, pp 1211-1236 G Corsetti, B Mackowiak (2006), “Fiscal imbalances and the dynamics of currency crises”, European Economic Review, 50, pp 1317-1338 R Flood, P Garber (1984) “Collapsing exchange rate regimes: some linear examples”, Journal of International Economics, No 17 (August 1984), pp 1-13 Krugman, P (1979), “Model of balance-ofpayments crises”, Journal of Money, Credit, and Banking, 11, pp 311-325 Lê Quốc Lý (2008), “Bội chi ngân sách nhà nước mối quan hệ với lạm phát nay”, Tạp chí Ngân hàng số 10/2008 Marcel Fratzscher, Arnaud Mehl, Isabel Vansteenkiste (2011), “130 years of fiscal vulnerabilities and currency crashes in advanced economies”, IMF Economic Review, Palgrave Macmillan, Vol 59(4), pp 683-716 Stiglitz (2011), “Của 1%, 1%, 1%”, http://tiasang.com.vn/Default.aspx? tabid=114&CategoryID=7&News=4021 230                             B.Đ. Dũng / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 28 (2012) 217‐230                              Public Expenditure and Sustainable Development Dr Bùi Đại Dũng Faculty of Development Economics, VNU University of Economics and Business, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hanoi, Vietnam Asbtract Public debt may show certain positive impacts on sustainable development in short run, but usually negative impacts in long run Countries engaged in serious public debts can be explained by large budget deficits purposefully conducted but gone out of control for a certain period of time This situation reflects the inefficiency of particularly public expenditure and the institutional backwardness generally and eventually Public expenditure inefficiency can be recognized as spendings exceed the optimum level, spendings for non-public fuctions, spendings out of priority order For the sake of upgrading public expenditure inefficiency, a strong recommendation is to apply Medium Term Expenditure Framework (MTEF), in which public spending demand in medium term should be planned and relevant projects should be set up Proposed projects should be analysed in terms of cost-benefit to be sorted in a priority order Expenditure plan shall be decided in accordance with yearly public spending and the project priority order  ... chi tiêu q nhiều cho hàng hóa dịch vụ công làm giảm hiệu phát triển Mức chi tiêu cơng cộng đem lại lợi ích cao cho kinh tế gọi quy mô chi tiêu cơng cộng tối ưu Trong trường hợp đó, chi tiêu công. .. này(2) Nợ công Việt Nam - Thực trạng vài dự báo Từ nguồn số liệu nợ công, chi tiêu công lạm phát Việt Nam từ năm 20012012, vẽ tranh sơ lược tình hình nợ công liên quan đến chi tiêu công Việt... kinh tế Ảnh hưởng nợ công đến phát triển bền vững Nợ cơng ngắn hạn có ảnh hưởng tích cực định Tuy nhiên, dài hạn, nợ công mức cao đem lại tác động tiêu cực cho phát triển bền vững kinh tế Như phân