Vai Trò Giám Sát Của Quốc Hội Đối Với Việc Thực Hiện Công Ước Quốc Tế

Trên cơ sở kế thừa tinh thần đoàn kết truyền thống, phù hợp với các quy định về không phân biệt chủng tộc của Công ước, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, giúp nhau cùng phát triển giữa các d

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

HOÀNG THỊ THANH HOA

VAI TRÕ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN CÔNG ƢỚC QUỐC TẾ XÓA BỎ MỌI HÌNH THỨC PHÂN BIỆT CHỦNG TỘC (CERD)

CỦA VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội, 2020

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

HOÀNG THỊ THANH HOA

VAI TRÕ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN CÔNG ƯỚC QUỐC TẾ XÓA BỎ MỌI HÌNH THỨC PHÂN BIỆT CHỦNG TỘC (CERD)

CỦA VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Quốc tế

Mã số: 8380101.06

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS Nguyễn Bá Diến

Hà Nội, 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các

số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo

vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Hoàng Thị Thanh Hoa

MỤC LỤC Trang phụ bìa

LỜI CAM ĐOAN i

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT v

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN 13

1.1 Khái niệm giám sát của Quốc hội 13

1.2 Điều ước quốc tế và những quy định liên quan 14

1.2.1 Điều ước quốc tế 14

1.2.2 Khái niệm “Thực hiện điều quốc tế” 14

1.3 Chủng tộc, người dân tộc thiểu số, người bản địa - các khái niệm liên quan 16

1.3.1 Chủng tộc 16

1.3.2 Dân tộc, dân tộc thiểu số (national/ethnic minorities) 19

1.3.3 Dân tộc bản địa 21

1.3.4 Khái niệm “Bình đẳng” và “Phân biệt đối xử” 21

1.4 Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (Công ước ICERD) và sự tham gia của Việt Nam 27

1.4.1 Sự ra đời của Công ước 28

1.4.2 Công ước ICERD 29

1.4.3 Thực trạng thực thi công ước ICERD và những khó khăn, thách thức 35

1.4.4 Vấn đề “phân biệt chủng tộc” ở Việt Nam 40

CHƯƠNG 2 GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC THỰC HIỆN CÔNG ƯỚC ICERD CỦA VIỆT NAM, KINH NGHIỆM GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 42

2.1 Giám sát thực hiện Điều ước quốc tế của Quốc hội Việt Nam theo pháp luật hiện hành 42

2.1.1 Vai trò và ý nghĩa của việc giám sát thực hiện điều ước quốc tế của Quốc hội 42

2.1.2 Thẩm quyền giám sát thực hiện Điều ước quốc tế của Quốc hội 45 2.1.3 Hệ quả pháp lý của hoạt động giám sát của Quốc hội và các thiết chế giám sát

của Quốc hội đối với thực hiện các điều ước quốc tế 47

2.1.4 Việc giám sát của Quốc hội Việt Nam trong thực hiện Công ước ICERD 50

2.2 Giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế của một số quốc gia trên thế giới về vấn đề dân tộc, dân tộc thiểu số 55

2.1.1 Ban hành luật chuyên ngành về lĩnh vực dân tộc thiểu số trong thực thi Công ước ICERD 55

2.2.2 Các quốc gia không có luật chuyên ngành về lĩnh vực dân tộc thiểu số 60

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ 67

3.1 Cơ chế thực hiện Công ước ICERD 67

3.1.1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 67

3.1.2 Thiết chế 70

3.2.2 Các chương trình mục tiêu quốc gia ban hành theo Nghị quyết của Quốc hội 71

3.2.3 Chính phủ ban hành các chính sách triển khai các Nghị quyết của Quốc hội 74

3.2.4 Kết quả thực hiện 74

3.3 Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam về việc thực hiện Công ước ICERD 76

3.3.1 Các hình thức giám sát 76

3.3.2 Giám sát thực hiện nghĩa vụ thành viên của Công ước ICERD 83

3.3.3 Giám sát thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội 84

3.3.4 Giám sát thực hiện các kiến nghị của Ủy ban CERD 87

3.3.5 Kết luận 90

3.4 Kiến nghị giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Quốc hội trong việc thực hiện các quy định của Công ước ICERD 92

3.4.1 Nâng cao hiệu lực của Công ước ICERD bằng việc giãn thời gian thực hiện báo cáo quốc gia 93

3.4.2 Hoàn thiện khung pháp lý về hoạt động giám sát 95

3.4.3 Tăng cường tổ chức hoạt động giám sát thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người trong đó có Công ước ICERD 97

3.4.4 Rõ ràng, minh bạch trong tổ chức thực hiện giám sát thực hiện Công ước ICERD 100

KẾT LUẬN 102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104 PHỤ LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1 DTTS Dân tộc thiểu số

2 UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội

3 CERD Ủy ban Công ước xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc

4 ICERD International Convention of Elimination of All Forms of

Racial Discrimination

5 LGBT lesbian, guy, bisexual and transgender

6 Ilo International Labour Organization

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục hội nhập ngày càng sâu rộng và toàn diện vào tất cả các lĩnh vực của cộng đồng quốc tế, chủ động tích cực đóng góp có trách nhiệm vào những lợi ích chung của cộng đồng nhằm “Thực hiện nhất quán đường lối đối

ngoại độc lập, tự chủ, hòa bình, hợp tác và phát triển, đa phương hóa, đa dạng hóa

quan hệ; chủ động và tích cực hội nhập quốc tế; là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách nhiệm trong cộng đồng quốc tế; vì lợi ích quốc gia, dân tộc, vì một nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa giàu mạnh”

Phân biệt chủng tộc là chất độc làm suy giảm sự đa dạng và đoàn kết xã hội, gia tăng bất bình đẳng, và châm ngòi cho sự giận dữ, đau khổ, bạo lực Vì vậy, việc cấm phân biệt đối xử dựa trên chủng tộc, sắc tộc đã được quy định trong nhiều điều ước quốc tế đặc biệt là Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc của Liên hợp quốc (tên tiếng Anh: International Convention on the Elimination

of All forms of Racial Discrimination, sau đây gọi tắt là Công ước, là một công ước của tổ chức Liên hợp quốc Công ước này được viết tắt phổ biến là CERD hoặc ICERD Tuy nhiên, để phân biệt Công ước và Ủy ban chuyên môn của Công ước và

để giữ được đầy đủ nội hàm của Công ước theo tiếng Anh, tác giả sẽ sử dụng cụm viết tắt ICERD thống nhất trong phần nội dung của Luận văn Công ước ICERD có hiệu lực từ năm 1969 và tính đến ngày 17/12/2019 đã có 88 bên ký kết và 182 bên tham gia Việt Nam trở thành thành viên của Công ước này năm 1982

Trên cơ sở kế thừa tinh thần đoàn kết truyền thống, phù hợp với các quy định

về không phân biệt chủng tộc của Công ước, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, giúp nhau cùng phát triển giữa các dân tộc, Việt Nam đã chuyển hóa các giá trị này vào Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác có liên quan, đồng thời triển khai thực hiện trong thực tiễn thông qua nhiều chính sách, chương trình quốc gia nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các nhóm dân tộc thiểu số có điều kiện phát triển bình đẳng trong đại gia đình các dân tộc Việt Nam Ví dụ như Chương trình 135 thuộc

Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững đã và đang được triển khai thực hiện hơn 20 năm qua; Chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số và miền núi; Chính sách phát triển nguồn nhân lực các dân tộc thiểu số;

và nhiều chương trình, đề án, kế hoạch phát triển khác

Quá trình triển khai thực hiện những chường trình, kế hoạch trên cần phải có

sự giám sát tối cao của Quốc hội để đảm bảo các cơ quan hữu quan tuân thủ các nguyên tắc pháp luật trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ cũng như bảo đảm hiệu quả của các chính sách, pháp luật Là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân,

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước

Thẩm quyền của Quốc hội được thực hiện có hiệu quả ra sao trên thực

tế, đặc biệt là trong giám sát thực hiện Công ước ICERD, mặt khác, cũng cần có những tổng kết, đánh giá kịp thời để từ đó rút ra những bài học, đưa ra những kiến nghị, giúp hoàn thiện hệ thống các quy định về vai trò giám sát của Quốc hội trong thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đem lại những hiệu quả phát triển tích cực cho xã hội nói chung và đời sống người dân nói riêng, đáp ứng yêu cầu của người dân khi họ tin tưởng bỏ lá phiếu bầu ra người đại diện cho mình

Xét tổng thể những yêu cầu, đòi hỏi của thực tế quốc tế, trong nước và thẩm quyền hiến định của Quốc hội, trong bối cảnh Việt Nam đang xây dựng Báo cáo quốc gia định kỳ về tình hình thực hiện Công ước giai đoạn 2012-2018, tiến tới nộp báo cáo năm 2020 và bảo vệ báo cáo sau đó, tác giả đã lựa chọn đề tài nghiên cứu:

“Vai trò giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện Công ước quốc tế xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (ICERD) ở Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ luật học Luận văn sẽ tập trung tìm hiểu thực tiễn vai trò giám sát của Quốc hội Việt Nam trong việc thực hiện Công ước và quá trình xây dựng Báo cáo Quốc gia định kỳ; tìm hiểu tham vấn quy định pháp luật về vai trò giám sát thực hiện Điều ước quốc tế của quốc hội, nghị viện một số nước trên thế giới, từ đó, đóng góp phần nào điều chỉnh những mặt hạn chế trong quy định của pháp luật Việt Nam về triển khai giám sát của Quốc hội đối với thực hiện Công ước ICERD

2 Tình hình nghiên cứu

Quyền giám sát theo Hiến định của Quốc hội có thay đổi theo từng thời kỳ

để phù hợp với bối cảnh lịch sử riêng Nghiên cứu về thẩm quyền, vai trò giám sát của cơ quan quyền lực cao nhất của Việt Nam trong việc tham gia, ký kết, thực hiện Điều ước quốc tế trước đây ở nhiều góc nhìn khác nhau, cụ thể như sau:

Kỷ yếu Hội thảo hoạt động giám sát của Quốc hội - Viện nghiên cứu Lập

pháp – gồm những phân tích, đánh giá việc sử dụng các công cụ giám sát, kinh nghiệm tổ chức điều trần tại các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam và nêu những kinh nghiệm tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội Hoa kỳ và một số nước trên thế giới năm 2013;

Tiếp tục đổi mới hoạt động của quốc hội từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội khóa XII – TS Đinh Xuân Thảo đưa ra đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động

của Quốc hội sau gần 25 năm đổi mới năm 2013;

Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Kế thừa, đổi mới và phát triển – Viện nghiên cứu lập pháp, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, xuất bản

năm 2016 - gồm khái quát những kết quả quan trọng của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và những hoạt động đang được tiếp tục kế thừa ở Quốc hội khóa XIV, nêu lên bài học kinh nghiệm và những vấn đề còn để ngỏ để Quốc hội khóa tiếp theo tiếp tục đổi mới và hoàn thiện;

Giáo trình Công pháp quốc tế - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb

Đại học quốc gia, Hà Nội, 2013 do PGS.TS Nguyễn Bá Diến làm chủ biên đề cập đến vấn đề điều ước quốc tế;

Kỷ yếu Hội thảo “Tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với các điều ước Quốc tế về quyền con người” năm 2015 - Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội

đã phân tích đặc điểm giám sát của quốc hội đối với các điều ước quốc tế trong so sánh với hoạt động giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước và việc thực hiện pháp luật trong nước;

Luận văn thạc sỹ luật học của Chu Thị Thanh Hương về “Vai trò giám sát của Quốc hội trong ký kết và thực hiện Điều ước Quốc tế ở Việt Nam” năm 2017;

Luận văn thạc sỹ luật học của Ngô Thùy Linh về “Việc nâng cao vai trò của

Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế ở Việt Nam và kinh nghiệm nước ngoài”, năm 2014;

Luận văn thạc sỹ luật học của Trịnh Văn Chiến về “Vai trò giám sát của Quốc hội Việt Nam trong quá trình đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế” năm 2013;

Bên cạnh đó, một số bài viết, bài phát biểu về nhiều khía cạnh liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện điều ước quốc tế như:

Tham luận Hội thảo (năm 2015) “Chức năng giám sát của quốc hội Việt Nam và vấn đề giám sát thực hiện các điều ước quốc tế về nhân quyền” – GS TS

Nguyễn Đăng Dung, Đại học Quốc gia Hà Nội

Tham luận “Một vài suy nghĩ về vai trò giám sát của quốc hội đối với việc thực thi pháp luật về quyền con người tại Việt Nam” – TS GVC Nguyễn Lan

Nguyên, Đại học Quốc gia Hà Nội tại Hội thảo năm 2015 của Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội khóa XIII về “Tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với các Điều ước quốc tế về quyền con người”

“Vai trò của Nghị viện các nước trong việc giám sát việc ký kết thực hiện các điều ước quốc tế và kinh nghiệm cho Việt Nam” – TS Nguyễn Tiến Vinh, Tài liệu

phục Hội thảo “Tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với các điều ước quốc

tế về quyền con người” năm 2015

Tham luận “Cơ sở lý luận về vai trò giám sát của quốc hội trong việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên” – TS Phạm Lan Dung năm 2015

“Thẩm quyền của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội trong giám sát việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên”, Ths Phạm Hồng

đều mang trong đó những hạn chế nhất định về tính thời sự của nó

Thêm vào đó, các nghiên cứu ấy tập trung phân tích nhiều về hoạt động giám sát thực hiện các điều ước quốc tế nói chung mà Việt Nam là thành viên mà chưa có hướng

cụ thể một công ước nào như Công ước xóa bỏ mọi hình thức chống phân biệt chủng tộc ICERD mà Việt Nam là thành viên từ năm 1982

Thế giới vẫn đang thay đổi từng ngày Các quan hệ đa phương được ràng buộc, điều chỉnh bởi các điều ước quốc tế Việt Nam cũng có rất nhiều những biến đổi hệ thuộc của tình hình chung và trở thành thành viên của hàng nghìn điều ước quốc tế Việc nghiên cứu phân tích hoạt động giám sát của Quốc hội trong thực thi Công ước ICERD trên cơ sở phân tích những quy định pháp luật trong nước và tình hình thực hiện Công ước thực tiễn, đưa ra những ý kiến xác thực để góp phần giúp nâng cao năng lực của Quốc hội trong việc thực hiện quyền hiến định, đóng góp vào quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Việt Nam đạt được hiệu quả hơn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích

Luận văn hướng tới việc đề xuất một số biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trên cơ sở phân tích cơ sở pháp lý và hoạt động thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội đối với đối tượng giám sát trong việc ban hành và thực hiện chính sách đối với người dân tộc thiểu

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn tập trung làm rõ một số vấn đề lý luận về giám sát Quốc hội; nêu

và phân tích thực trạng giám sát Quốc hội trong thực hiện Công ước ICERD của Việt Nam; nêu và phân tích một số quy định nội luật hóa các quy định của Công ước ICERD trong quá trình thực hiện của một số quốc gia trên thế giới để so sánh, đối chiếu và đưa ra những kiến nghị tích cực cho việc ban hành quy định về giám sát Quốc hội của Việt Nam trong việc thực thi các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên nói chung và Công ước ICERD nói riêng

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

quốc tế nói chung và Công ước xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc của Việt Nam nói riêng;

- Cơ sở lý luận và thực tiễn về vấn đề chủng tộc và chính sách dân tộc ở Việt Nam

- Thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội trong thực hiện Công ước của Việt Nam

kỳ gần đây nhất (giai đoạn 2001 -2009) về tình hình thực hiện Công ước

5 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp tổng hợp, phân tích, diễn giải được sử dụng khi đánh giá, bình luận các quy định của pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật về quyền của Quốc hội trong giám sát việc thực hiện Công ước của Việt Nam để làm cơ sở cho những kết luận khoa học Phương pháp này được sử dụng trong suốt quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu

- Phương pháp so sánh luật học, được sử dụng khi phân tích, đánh giá các quy định trong mối tương quan với các quy định pháp luật của nước ngoài nhằm sáng tỏ những điểm chung, sự khác biệt giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật nước ngoài về thẩm quyền của Quốc hội trong hoạt động giám sát thực hiện các điều ước quốc tế

- Phương pháp phân tích logic quy phạm, được sử dụng khi đánh giá thực trạng pháp luật, xem xét về tính thống nhất pháp luật về thực hiện quyền giám sát của Quốc hội

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn luận văn

* Ý nghĩa khoa học

Luận văn là công trình nghiên cứu pháp luật về thẩm quyền được giao cho Quốc hội trong việc thực hiện giám sát tối cao đối với đối tượng giám sát, góp phần

hoàn thiện khung pháp lý về vai trò giám sát tối cao của Quốc hội, đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan dân biểu này thông qua những tổng kết, đánh giá quá trình hoạt động giám sát đối với một Công ước cụ thể mà Việt Nam là thành viên

* Ý nghĩa thực tiễn

Luận văn là tài liệu nghiên cứu có ý nghĩa tham khảo, giúp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận

Chương 2: Giám sát của Quốc hội trong việc thực hiện Công ước ICERD của Việt Nam, kinh nghiệm giám sát của Quốc hội của một số nước trên thế giới

Chương 3: Thực hiện công ước ICERD và hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam - các ý kiến tham vấn

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN

1.1 Khái niệm giám sát của Quốc hội

Theo cuốn Từ điển Việt Nam(NXB Thời thế năm 1958), giám sát có nghĩa

là “xem xét và đàn hặc”, tức là: “coi mà xét kỹ lưỡng” [1, tr.1470] và “chỉ trích tội lỗi của quan lại” [1, tr.378] Tuy nhiên, cách nhìn nhận về hoạt động giám sát như vậy chưa bao quát được toàn bộ nội hàm của từ trong bối cảnh đời sống pháp luật hiện nay

Từ điển Luật học của Nhà xuất bản Tư pháp năm 2006 nêu khái niệm “Giám sát” là sự “theo dõi, quan sát mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”

Khái niệm “giám sát” được luật hóa cụ thể trong Luật hoạt động giám sát của

Quốc hội năm 2015: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá

hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.”

Như vậy, nếu xét trên phương diện chung, giám sát được hiểu là việc thực hiện xem xét, đánh giá toàn diện hoạt động của chủ thể thuộc phạm vi thẩm quyền giám sát theo những quy tắc, quy phạm nhất định nhằm bảo đảm việc hoạt động đó được tiến hành đúng yêu cầu và/hoặc chấn chỉnh, xử lý hành vi vi phạm của chủ thể chịu sự giám sát

Giám sát của Quốc hội, trong mối liên hệ các khái niệm về “giám sát” nêu

trên, có thể hiểu như sau: Quốc hội bằng việc sử dụng các phương tiện và công cụ của mình để tìm hiểu, thu thập thông tin về việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật trong các hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội, qua đó, đưa ra đánh giá và nhận định hoạt động nào trong đó là đúng hay sai so với những điều đã

được quy định Trên cơ sở những đánh giá và nhận định về tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động của chủ thể chịu sự giám sát, Quốc hội có thể biểu dương hoặc phê phán các chủ thể đó Trong một số trường hợp, Quốc hội bày tỏ tín nhiệm đối với chủ thể chịu sự giám sát đó Việc thực hiện giám sát của Quốc hội được tổ chức một cách chủ động và thường xuyên trên cơ sở luật định cụ thể nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cử tri

Hoạt động giám sát của Quốc hội cần phải được phân biệt với các hoạt động kiểm tra, kiểm sát của các cơ quan chức năng khác thuộc nhánh quyền tư pháp trên

cơ sở xác định thẩm quyền, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện và

hệ quả pháp lý

1.2 Điều ƣớc quốc tế và những quy định liên quan

1.2.1 Điều ước quốc tế

Theo quy định tại Khoản 1, Điều 1 Công ước Viên 1969 về Luật điều ước

quốc tế: “Điều ước quốc tế là một thỏa thuận quốc tế được ký kết bằng văn bản giữa các quốc gia và được luật quốc tế điều chỉnh, không phụ thuộc vào việc thỏa thuận đó được ghi nhận trong một văn kiện duy nhất hoặc hai hay nhiều văn kiện có quan hệ với nhau, cũng như không phụ thuộc vào tên gọi của các văn kiện đó”

Luật Điều ước Quốc tế của Việt Nam năm 2016 quy định: “Điều ước quốc

tế là thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế, không phụ thuộc vào tên gọi là hiệp ước, công

ước, hiệp định, định ước, thỏa thuận, nghị định thư, bản ghi nhớ, công hàm trao đổi hoặc văn kiện có tên gọi khác

1.2.2 Khái niệm “Thực hiện điều quốc tế”

Khi điều ước quốc tế có hiệu lực, các quốc gia thực thi điều ước quốc tế theo ba phương thức như: áp dụng trực tiếp không đặt ra chuyển hóa; áp dụng gián tiếp các điều ước quốc tế sau khi đã được nội luật hóa (quá trình chuyển hóa luật thông qua chức năng hoạt động của các cơ quan lập pháp); và vừa trực tiếp, vừa

gián tiếp áp dụng thực hiện các điều ước quốc tế, tức là các quốc gia có thể trực tiếp

áp dụng các quy định của điều ước quốc tế để thực hiện của điều ước quốc tế, đồng thời cũng áp dụng quy phạm pháp luật trong nước liên quan đến vấn đề này và coi

là một văn bản nội luật hóa quy phạm của điều ước quốc tế

Để có cơ sở áp dụng điều ước quốc tế, yêu cầu quan trọng nhất là xác định vị trí pháp lý của điều ước quốc tế đối với pháp luật quốc gia Thế giới hiện nay tồn tại hai trường phái quan điểm về vị trí pháp lý của điều ước quốc tế Cộng hòa liên bang Đức là một trong số những quốc gia điển hình coi các điều ước quốc tế mang thứ bậc ngang với luật bình thường, không phải là đạo luật sửa đổi hiến pháp và áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế trong đời sống pháp luật

Đối với Việt Nam, dưới góc độ pháp lý thì tới năm 1989, Nhà nước ta mới ban hành Pháp lệnh ký kết và thực hiện điều ước quốc tế Đây là văn bản pháp luật đầu tiên và có tính chuyên ngành của Việt Nam quy định các vấn đề cơ bản trong lĩnh vực này [13, tr.1470] Nhưng đến ba năm sau 1992, Hội đồng Bộ trưởng mới

có Nghị định quy định chi tiết thực hiện về Pháp lệnh

Sau gần mười năm ban hành và triển khai, Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế 1998 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành thay thế cho Pháp lệnh năm 1989 Đến năm 2005 Pháp lệnh 1998 được phát triển thành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế

Nhìn chung việc thực hiện các điều ước quốc tế của các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đều thể hiện tinh thần: “Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nghiêm chỉnh tuân thủ điều ước quốc tế mà mình đã ký kết, đồng thời đòi hỏi các bên ký kết khác cũng nghiêm chỉnh tuân thủ điều ước quốc tế đã được ký kết với nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [17, Điều 23]

Năm 2016, Việt Nam ban hành Luật Điều ước quốc tế quy định rõ ràng những thứ tự ưu tiên thực hiện các quy định pháp lý đó là: “Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp” [18, Điều 6] Bằng quy định này, Việt Nam

đã khẳng định giá trị cốt lõi của các quy định pháp lý của Hiến pháp hiện hành, đồng thời thực hiện cam kết tôn trọng việc áp dụng những quy định của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên

1.3 Chủng tộc, người dân tộc thiểu số, người bản địa - các khái niệm liên quan

1.3.1 Chủng tộc

Để hiểu rõ chủ nghĩa chủng tộc cần hiểu thế nào là chủng tộc (tiếng Anh là

“race”) và phân biệt khái niệm chủng tộc và tộc người (ethic group/ethnicity)

Chủng tộc

Đến nay, có hai cách nhìn chủ yếu về chủng tộc, đó là cách nhìn của sinh học (Biology) - thuộc khoa học tự nhiên, và của nhân học (Anthropology) - thuộc khoa học xã hội

Với góc độ sinh học, các nhà nhân chủng học cho rằng “chủng tộc” là một

quần thể hay tập hợp quần thể hình thành trong lịch sử trên một lãnh thổ nhất định

có một số đặc điểm chung trên cơ thể mang tính chất di truyền Theo đó, các nhóm người này có nguồn gốc hình thành gắn liền với một vùng địa vực nhất định và mang những đặc trưng di truyền về hình thái, sinh lý có thể là về nhiễm sắc thể (theo Rieger, Michaelis and Green, 1968) và sinh học thể chất (theo Morris (Ed), 1992) Nhắc lại rằng, chủng tộc ở đây xét trên quan điểm sinh học thuần túy mà không xét yếu tố xã hội Chủng tộc và quốc gia là hai phạm trù không đồng nhất Một chủng tộc người có thể phân định trên khu vực nhiều quốc gia

Để phân loại chủng tộc, có quan điểm xác định loài người thuộc ba đại chủng tộc, đó là Đại chủng Xích đạo hay Úc - Phi (Negro-Australoid), Đại chủng Âu (Oproloid) hay Âu - Á (Oradien), và Đại chủng Á (Mogoloid) [8, tr48-561]

Quan điểm khác cho rằng, loài người thuộc bốn chủng tộc: Trắng (người Caucas - Caucasian); Đen (người châu Phi - African); Vàng (người châu Á - Asian);

và Đỏ (thổ dân Mỹ - Native American)

Sự phân loại theo quan điểm nào nêu trên cũng chủ yếu dựa trên 12 yếu tố: màu da, dạng tóc, mức độ của lớp lông thứ ba trên cơ thể, khuôn mặt, hình dạng mắt, mũi, môi, đầu, vóc dáng, tỷ lệ thân hình, răng, vân tay

Cách phân biệt chủng tộc dựa trên các đặc điểm sinh học không còn nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ trong thời đại ngày nay

Quan điểm thứ hai hiện nay, quan điểm nhân học xem xét chủng tộc trong mối quan hệ có sự tác động của các yếu tố mang tính xã hội hay còn gọi là “chủng tộc xã hội” Có thể nhìn thấy, ở Mỹ, “chủng tộc” theo các sắc thái màu da không phải dựa trên quan điểm theo sinh học hay khoa học thuần túy nào hoặc theo các cấp quản lý của nhà cầm quyền nào mà nó là sự lựa chọn dựa trên yếu tố văn hóa được xã hội dán nhãn Ví dụ, một trẻ được sinh ra bởi người cha da trắng và người

mẹ da đen, đứa trẻ đó sẽ được coi là thuộc chủng tộc người da đen (nhóm bị coi là thiểu số trong xã hội)

Trên giác độ của quan điểm thứ hai, tác giả Phan Ngọc Chiến thuộc Viện Phát triển bền vững vùng Nam bộ nhận định: “Ba yếu tố thường được xem là những chỉ báo về thành phần dân tộc gồm ngôn ngữ, đặc điểm văn hóa, và ý thức tự giác dân tộc” [43, tr.1] Đây là những yếu tố được chọn làm tiêu chí xác định thành phần dân tộc ở Việt Nam, và cũng thường là những yếu tố phân biệt thành phần dân tộc theo tri thức phổ thông của số đông người trong các xã hội” Tuy nhiên, theo nghiên cứu của tác giả này, các chỉ báo trên đều mang “tính tương đối” Ví dụ, xét theo chỉ báo về ngôn ngữ, những cộng đồng người sống gần nhau có thể nói ngôn ngữ tương đồng nhau, đôi khi sự tương đồng lớn đến mức người ta có thể nói các cộng đồng người khác nhau đó đang nói cùng một ngôn ngữ như người K’ho và người Mạ ở tỉnh Lâm Đồng, Việt Nam Hoặc việc dùng chỉ báo về đặc điểm văn hóa trong việc xác định thành phần dân tộc cũng không phải luôn chính xác Trong nghiên cứu của mình

về người Kachin ở Myanmar, Edmund Leach, một nhà nghiên cứu người Anh đã chỉ ra rằng những nhóm người trong tộc người Kachin nói nhiều ngôn ngữ khác nhau và giữa

họ có rất nhiều khác biệt về văn hóa – “This population speaks a number of different languages and dialects and there are wide differences of cultures between one part of the area and another” [56, tr.1]

Trên giác độ sinh học và khu vực địa lý phân bố để nhận dạng chủng tộc thì Việt Nam tồn tại chủng tộc Mongoloid, Australoid và loại hình trung gian chuyển tiếp mang hỗn hợp các đặc điểm của nhiều loại chủng tộc

Chủng tộc Mongoloid phân bố ở sát biên giới Việt Nam - Trung Quốc, có đặc điểm da sáng hơi vàng, tóc đen thẳng và cứng, tầm vóc trung bình 1,60m ở nam

và 1,50m ở nữ, đầu tròn, mặt rộng bẹt, mắt một mí chiếm đa số, mũi rộng tẹt, môi dày trung bình Những đặc điểm này khá phổ biến ở các tộc người thiểu số sống phía Bắc và tây Bắc Việt Nam, ví dụ tộc người Tày, Nùng, Thái… Chủng tộc người Australoid ở vùng cao nguyên Trung bộ có đặc điểm như người tầm thước, da ngăm ngăm đen, tóc uốn làn sóng hoặc quăn, đầu dài hoặc rất dài, môi dày, hàm trên vẩu, mũi rộng ở phần cánh mũi và đặc biệt là phần sống mũi bị gãy ở chỗ gốc mũi; gồm các dân tộc Tây Nguyên sống ở cao nguyên Trung bộ mà đại diện là các dân tộc Thượng, Bru - Vân Kiều…

Loại hình trung gian chuyển tiếp mang hỗn hợp các đặc điểm của nhiều loại chủng tộc, điển hình người Việt (hay còn gọi là người Kinh)

Do sự phát triển, tiến hóa thích nghi nên đặc điềm hình thái, sinh lý của những tộc người này có thể thay đổi đôi chút so với chủng tộc tương ứng thời Đá mới điển hình như sự hình thành người Việt hiện nay

Mặt khác, trên giác độ của các nhà xã hội ở Việt Nam, theo nghiên cứu của Henri Maitre về các “bộ lạc hỗn hợp” ở vùng Trường Sơn - Tây Nguyên, người Krung, Chur, Mdhur, Blao là những “bộ lạc hỗn hợp” giữa Ê-đê và Gia-rai vì họ nói ngôn ngữ nửa Ê-đê, nửa Gia-rai

Từ những phân tích liên quan đến khái niệm “chủng tộc”, có thể thấy, hiện nay, trên thế giới đang tồn tại các quan điểm về phương thức phân biệt các chủng tộc mà ở đó còn nhiều ý kiến phản biện Nhưng dù xét trên quan điểm của các nhà sinh học hay các nhà xã hội học, thì các “chủng tộc” ở Việt Nam cũng đã và đang tiếp tục chuyển hóa, giao thoa, đặc biệt trong xu thế chung của thế giới khi sự di cư ngày càng diễn ra mạnh mẽ Những luận điểm này phần nào khẳng định sự đúng đắn trong đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước Việt Nam về một Việt Nam không có sự phân biệt chủng tộc Nước Việt Nam gồm nhiều các dân tộc anh em cùng sinh sống (trong đó dân tộc Kinh chiếm đa số) và có sự cư trú đan xen trên nhiều địa bàn và Đảng và Nhà nước Việt Nam nhất quán thực hiện nguyên tắc “các dân tộc bình đẳng, đoàn kết, tương trợ nhau cùng phát triển”

1.3.2 Dân tộc, dân tộc thiểu số (national/ethnic minorities)

Về khái niệm “dân tộc” và “người thiểu số” chưa được chính thức xác nhận trong bất cứ văn kiện quốc tế nào của Liên hợp quốc Các nhóm thiểu số hay được

đề cập đến là thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ

Tuyên ngôn của Liên hợp quốc về người thiểu số, Điều 1 có viết: người thiểu

số được xét trên các khía cạnh về dân tộc/tộc người, văn hóa, tín ngưỡng và ngôn ngữ và khuyến nghị các quốc gia thành viên bảo vệ những tồn tại này Tuy nhiên, đây không phải định nghĩa chính thức về vấn đề “người thiểu số” được thế giới công nhận

Hệ thống quyền con người của Liên hợp quốc quan niệm “người thiểu số” được xét về khía cạnh dân tộc, tôn giáo và ngôn ngữ và điều này phù hợp với Tuyên

bố của Liên hợp quốc về Dân tộc thiểu số năm 1992 Các quốc gia có thể có một hoặc nhiều nhóm người dân tộc thiểu số trong lãnh thổ của mình và mang các đặc điểm dân tộc, văn hóa, ngôn ngữ và tín ngưỡng khác so với dân tộc chiếm đa số trong tổng số dân

Tòa án Công lý quốc tế thường trực (PCIJ) đưa ra định nghĩa về dân tộc thiểu số: dân tộc thiểu số là một nhóm người sống trên một quốc gia hoặc một địa phương nhất định, có những đặc điểm đồng nhất về chủng tộc, tín ngưỡng, ngôn ngữ và truyền thống, có sự giúp đỡ lẫn nhau và có quan điểm thống nhất trong việc bảo lưu những yếu tố truyền thống, duy trì tôn giáo, tín ngưỡng và hướng dẫn, giáo dục trẻ

em trong cộng đồng theo tinh thần và truyền thống của chủng tộc họ

Năm 1977, Francesco Capotorti, một Cao ủy của Ủy ban Bảo vệ và Chống phân biệt người thiểu số đã đưa ra một định nghĩa về “Người thiểu số” là một nhóm người, về mặt số lượng, ít so với phần dân cư còn lại của một quốc gia, có vị thế yếu trong xã hội, là một công dân của quốc gia nhưng có những đặc tính riêng về mặt chủng tộc, tín ngưỡng hoặc ngôn ngữ và cho thấy những dấu chỉ mong muốn đoàn kết bảo tồn những nét văn hóa, truyền thống, tôn giáo hay ngôn ngữ của họ

Năm 1995, Liên Hiệp Âu Châu đưa ra khái niệm về dân tộc thiểu số trong

“Công ước của Liên Hiệp Âu Châu về dân tộc thiểu số”, rất gần gũi với khái niệm

của Liên Hiệp Quốc biểu quyết vào năm 1992: “Dân tộc thiểu số ám chỉ một nhóm người từ một quốc gia khác đến cư trú trên lãnh thổ của quốc gia thuộc Liên Hiệp

Âu Châu và có quốc tịch của khối Âu Châu”

Một định nghĩa khác về người thiểu số, đó là một nhóm công dân của một quốc gia, ít về mặt số lượng và yếu về vị thế trong quốc gia đó, mang những đặc trưng về chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ mà tạo sự khác biệt so với nhóm dân cư

đa số, có một ý thức thống nhất, một động cơ rõ rệt trong việc sử dụng ý chí tập thể

để tồn tại và đạt được mục tiêu bình đẳng với nhóm dân cư đa số, cả trên phương diện pháp luật và thực tiễn

Như vậy, các khái niệm đưa ra không hoàn toàn giống nhau, điều này cho thấy tính chất phức tạp của vấn đề người thiểu số trên thế giới Tổng hợp những thuộc tính được nêu ra từ các định nghĩa trên và nội dung các văn kiện quốc tế có liên quan về vấn đề người thiểu số, có thể thấy, về mặt khách quan, người thiểu số

có những đặc điểm (1) số lượng ít (so sánh với nhóm đa số cùng sinh sống trên lãnh thổ); (2) yếu thế trong xã hội (thể hiện ở tiềm lực, vai trò ảnh hưởng của nhóm tới đời sống chính trị, kinh tế, xã hội ở lãnh thổ nơi họ sinh sống); (3) có bản sắc riêng (về mặt chủng tộc, dân tộc, ngôn ngữ, phong tục, tập quán); (4) địa vị pháp lý (có thể là công dân hoặc kiều dân của quốc gia nơi họ đang sinh sống); (5) về mặt chủ quan, nhóm cộng đồng này có ý thức bảo tồn truyền thống văn hóa của mình

Phù hợp với các nghiên cứu trên, tại Nghị định số 05/2011/NĐ-CP của Chính phủ về công tác dân tộc, khoản 1 Điều 4 có quy định “dân tộc thiểu số” là “những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.Theo đó, yếu tố số lượng được Nhà nước Việt Nam lấy làm đặc điểm quan trọng cốt lõi để xác định một dân tộc là dân tộc thiểu số Điểm quan trọng cần chú ý nữa là về thuật ngữ “dân tộc” ở đây cần được hiểu là “tộc người” (ethnic) chứ không phải là chủng tộc (race/nation) Từ cách tiếp cận như trên, Việt Nam xác định không có sự phân biệt chủng tộc trên đất nước này và luôn luôn khẳng định Việt Nam là một quốc gia gồm cộng đồng các dân tộc thống nhất, bình đẳng, hỗ trợ nhau cùng phát triển

1.3.3 Dân tộc bản địa

Cũng giống như thuật ngữ “người thiểu số”, trên thế giới hiện nay, cộng đồng quốc tế hiện chưa thống nhất được một khái niệm chung về “dân tộc bản địa” Tuy nhiên, từ thực tế hoạt động của mình, dựa trên những điều khoản quy định của Công ước số 169 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) và nội dung trong Tuyên bố

của Liên hợp quốc về quyền của người bản địa, trong cuốn Minority rights: International standards and Guidance for Implementation (tạm dịch là: Quyền của Người thiểu số: Tiêu chuẩn quốc tế và Hướng dẫn thực hiện) của Tổ chức Nhân

quyền thế giới năm 2010, Nhóm hoạt động về những dân tộc bản địa đã nêu ra một

số điểm về dân tộc bản địa gồm những đặc điểm như (i) là những người có tổ tiên định cư trên một vùng đất hay vùng lãnh thổ trước khi có sự đô hộ hoặc hình thành biên giới quốc gia; (ii) người bản địa có hệ thống chính trị, kinh tế, xã hội, ngôn ngữ, văn hóa và tôn giáo riêng và quyết tâm gìn giữ và phát triển những đặc trưng riêng biệt đó; (iii) người bản địa có mong muốn mạnh mẽ gắn bó với vùng đất tổ tiên của họ, những nguồn tài nguyên thiên nhiên trên vùng đất đó; (iv) họ có thể là nhóm người có vị thế yếu trong xã hội và tự nhận diện mình là người bản địa

1.3.4 Khái niệm “Bình đẳng” và “Phân biệt đối xử”

Sử dụng pháp luật để dần hạn chế, rồi sau đó xóa bỏ sự bất bình đẳng trong

xã hội là hệ sự quan trọng của mỗi nhà nước nhằm đảm bảo các quyền và phẩm giá của mỗi công dân, đảm bảo xã hội được gắn kết, đặc biệt tăng cường sự gắn kết đến

từ các cá nhân, nhóm dễ bị tổn thương và nhóm thiểu số trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế và đời sống xã hội

Giải quyết vấn đề phân biệt đối xử nói chung và phân biệt đối xử với người dân tộc thiểu số cần hiểu được bản chất của sự phân biệt đối xử, khái niệm sự bình đẳng và phân biệt đối xử với người dân tộc thiểu số từ quan điểm xã hội, kinh tế và pháp lý

Bình đẳng, theo Giáo sư Sandra Fredman, khoa Luật của Đại học Oxford

trong bài viết “Discrimination Law” trên tạp chí Clarendon năm 2002, ở cấp độ khái niệm có ba khía cạnh riêng biệt

Thứ nhất, bình đẳng là một nguyên tắc phổ quát Theo ý tưởng này thì tất cả

mọi người đều xứng đáng được hưởng một cách đối xử nhất định bởi sự đức hạnh trong nhân tính và tư cách thành viên loài người của họ

Thứ hai, bình đẳng là giống nhau, tức là được đối xử giống nhau Điều này phù hợp với công bằng trong luật pháp và công lý cá nhân đòi hỏi người phân xử không nên tùy tiện phân biệt giữa các trường hợp hoặc tính đến các yếu tố không chắc chắn trong khi đi đến quyết định

Thứ ba, bình đẳng về cơ hội và bình đẳng về kết quả Liên quan đến khái niệm này, hai luồng quan điểm nổi bật cho rằng đó là bình đẳng trong pháp lật thủ tục hoặc pháp luật nội dung về cơ hội

Ở góc nhìn pháp luật thủ tục, bình đẳng về cơ hội yêu cầu loại bỏ các chướng ngại đối với sự tiến bộ của phụ nữ hoặc các nhóm thiểu số, nhưng không đảm bảo rằng điều này sẽ dẫn tới kết quả là sự công bằng hơn về pháp luật nội dung Đối lập với đó, một cảm thức mang tính pháp luật nội dung về bình đẳng trong cơ hội đòi hỏi những biện pháp nhằm bảo đảm mọi người từ mọi tầng lớp xã hội có cơ hội bình đẳng có thể đáp ứng các tiêu chí để tiếp cận một lợi ích xã hội cụ thể Điều này đòi hỏi các biện pháp tích cực như giáo dục, đào tạo và các biện pháp thân thiện với gia đình, thậm chí nó có thể đi xa hơn và thách thức bản thân các tiêu chí tiếp cận

do những tiêu chí công nhận đang tồn tại có thể tự phản ánh và củng cố các kiểu mẫu bất lợi hiện có

Fredman tiếp tục phân biệt bình đẳng về cơ hội với bình đẳng về kết quả mà

bà viết là “mối quan tâm chính đối với việc phân phối lợi ích công bằng hơn; trong khi bình đẳng chính thức dựa trên một hạt nhân của công bằng trong pháp luật thủ tục bắt nguồn từ sự đối xử nhất quán” Tuy nhiên, sự chú trọng tới kết quả được khuyến khích bởi ý tưởng này về bình đẳng có thể gây hiểu lầm Nó có thể khuyến khích việc giám sát kết quả với một góc nhìn nhằm đạt được sự ngang hàng hơn hơn là nhắm tới nguồn gốc gây ra những bất lợi mang tính cấu trúc Hơn nữa, chú trọng tới “bình đẳng” về kết quả có thể dẫn tới các mô hình đồng bộ hóa, bỏ qua sự khác biệt có liên quan mà bản thân chúng có thể là một nguyên nhân tiềm ẩn về lợi thế mang tính cấu trúc

Phân biệt đối xử, theo Bruce G Link and Jo C Phelan, là hợp phần thứ năm

trong quá trình hình thành sự kỳ thị gồm: Dán nhãn, định khuôn (mẫu), chia rẽ, mất địa vị, và phân biệt đối xử Khi một nhóm người theo khả năng tiếp cận quyền lực

xã hội, kinh tế, chính trị cho phép định nghĩa sự khác biệt, định hình thành các khuôn mẫu, phân dạng vào các loại khác nhau và cuối cùng là dẫn tới sự bị chối bỏ, bác bỏ, loại trừ và phân biệt đối xử [69, tr 363-385]

Phân biệt đối xử được định nghĩa bởi Từ điền Cambridge là “đối xử một người hoặc một nhóm người nhất định một cách khác biệt, đặc biệt là theo cách tệ hơn so với cách mà anh thường đối đãi với người khác, bởi màu da, giới tính, xu hướng tính dục, vân vân” Khái niệm này được định nghĩa trong các công ước quốc

tế khác nhau của Liên hợp quốc như Điều 1 của Công ước Quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (ICERD), Điều 1 Công ước Quốc tế về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối với phụ nữ (CEDAW), Điều 2 của Công ước về quyền của người khuyết tật (CRPD), điều 1 của Công ước liên quan tới Phân biệt đối xử trong việc làm và nghề nghiệp, 1958 (Công ước 111 của ILO) và Điều 1 của Công ước chống phân biệt đối xử trong giáo dục (CADE)

Ví dụ, Công ước xóa bỏ mọi hình thức về phân biệt chủng tộc (ICERD) đã

định nghĩa “phân biệt chủng tộc” có nghĩa là “bất kỳ sự phân biệt, loại trừ, hạn chế

hoặc ưu đãi nào dựa trên chủng tộc, màu da, gốc gác, xuất thân quốc gia hay dân tộc

có mục đích hoặc làm ảnh hưởng đến việc vô hiệu hóa hoặc làm suy yếu sự công nhận, hưởng thụ hoặc thực hành, trên cơ sở bình đẳng về nhân quyền và tự do cơ bản trong chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa hay bất cứ lĩnh vực nào khác của đời sống công chúng”

Điều 1, Công ước đã đưa ra một khái niệm về “phân biệt chủng tộc” nghĩa là bất kỳ sự phân biệt, loại trừ, hạn chế hoặc ưu đãi nào dựa trên cơ sở chủng tộc, màu

da, dòng dõi, nguồn gốc dân tộc hoặc sắc tộc, với mục đích hoặc có tác dụng vô hiệu hóa hay làm giảm sự thừa nhận, hưởng thụ hoặc thực hành, trên cơ sở bình đẳng, các quyền và tự do cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa hoặc về bất kỳ lĩnh vực nào khác của đời sống công cộng

Sự phân biệt, loại trừ, hạn chế hoặc ưu đãi thực hiện dựa trên quyền công dân (nghĩa là giữa công dân và người không phải công dân của quốc gia đó) không bao gồm trong định nghĩa này cũng như những chính sách hay các biện pháp phân biệt khác được thực nhiện nhằm khắc phục những thiên lệch và thúc đẩy sự bình đẳng

Định nghĩa này phân định sự phân biệt trên cơ sở yếu tố tộc người và chủng tộc, một phần bởi còn những tranh cãi khác nhau trong giới nhân học về các yếu tố này

Sự phân biệt về dòng dõi đặc biệt nhấn tới địa vị hay các hình thức kế

vị khác

Sự phân biệt không nhất thiết phải dựa theo yếu tố tộc người hay chủng tộc

mà một hành động hay một chính sách đó bị phán quyết là gây phân biệt

Phân biệt đối xử biểu hiện dưới một số hình thức chủ yếu như phân biệt đối

xử trực tiếp, phân biệt đối xử gián tiếp, và sách nhiễu, hành động ngược đãi, hành động bảo đảm và ngoại lệ

Phân biệt đối xử trực tiếp là sự đối xử thường không thuận lợi với một nhóm được bảo vệ Ví dụ như sa thải một ai đó bởi tư cách thành viên của họ thuộc về một nhóm được bảo vệ, quyết định không tuyển dụng họ, từ chối việc đào tạo, phủ nhận cơ hội thăng tiến, hoặc đưa ra các điều kiện bất lợi bởi một đặc điểm được bảo

vệ Định nghĩa về phân biệt đối xử trực tiếp được bao hàm trong các đạo luật, ví dụ, đạo luật Phân biệt đối xử giới tính của Vương quốc Anh (SDA 75) khẳng định rằng:

“một người phân biệt đối xử với một phụ nữ dưới bất cứ hoàn cảnh nào liên quan tới mục đích của đạo luật này nếu - (a) dựa trên giới tính của người phụ nữ mà đối

xử với người này kém thuận lợi hơn đối xử với một nam giới” Điều này cũng có thể áp dụng với chủng tộc, dân tộc, xu hướng tính dục và bản dạng giới hay tình trạng khuyết tật

Phân biệt đối xử gián tiếp diễn ra khi người sử dụng lao động hoặc thực hành chính sách hay quy trình của một số tổ chức có ảnh hưởng tới những người bị bất lợi chia sẻ những đặc điểm cần được bảo vệ nhất định Điều này có nghĩa các yêu cầu có vẻ trung lập nhưng lại có tác động không cân xứng lên nhóm người được bảo

vệ Ví dụ, đối xử ưu đãi với lao động toàn thời gian dựa trên sự trả giá của lao động

bán thời gian có thể tạo thành sự kỳ thị gián tiếp đối với phụ nữ bởi phụ nữ có xu hướng làm việc bán thời gian hơn nam giới, một phần bởi các hình mẫu xã hội hiện tại có xu hướng khiến phụ nữ đảm đương trách nhiêm chăm sóc con cái lớn hơn

Sách nhiễu, hành vi không mong muốn có liên quan tới một đặc điểm được bảo vệ (bao gồm chủng tộc, niềm tin tôn giáo, màu da, giới tính, tình trạng khuyết tật thể chất hoặc tâm thần, tuổi tác, tổ tiên, nơi xuất thân, tình trạng hôn nhân, nguồn thu nhập, tình trạng gia đình hay xu hướng tính dục và bản dạng giới) xâm phạm đến phẩm giá của một ai đó hoặc tạo ra một môi trường khó chịu với họ Sách nhiễu

có thể là một sự vụ riêng lẻ hoặc một chuỗi sự vụ và có thể xuất hiện trong giờ làm việc hoặc không Sách nhiễu có thể liên quan đến các cá nhân hoặc nhóm và có thể bằng lời nói, chữ viết, hình ảnh hoặc các dạng vật chất và bao gồm quấy rối tình dục Sách nhiễu cá nhân có nghĩa là những bình luận, hành vi hay truyền đạt không được chào đón hướng trực tiếp tới một cá nhân hoặc nhóm mà ở đó có sử dụng sai trái, lạm dụng quyền lực tạo ra ảnh hưởng hoặc có mục đích lạm dụng, đe dọa, hạ thấp hoặc gây hấn nghiêm trọng với cá nhân hoặc một nhóm cá nhân; các hành động có mục đích hoặc ảnh hưởng gây trở ngại đến công việc, thành tích học tập; các hành động gây hấn, gây khó chịu hoặc xúc phạm môi trường làm việc và giáo dục

Ngược đãi là đối xử với ai đó không công bằng, thúc ép hoặc đe dọa trừng phạt một ai đó bởi họ phàn nàn về sự phân biệt đối xử hoặc sách nhiễu, khẳng định quyền của họ theo luật cơ hội bình đẳng khiếu nại, giúp ai đó khiếu nại, hoặc từ chối làm một điều gì đó vì đó là hành vi phân biệt đối xử, quấy rối tình dục hoặc ngược đãi Ngược đãi đối với người dân tộc thiểu số có thể trong xây dựng vị trí công việc như làm việc lao động giản đơn, nặng nhọc trong môi trường độc hại, nguy hiểm, ít cơ hội thăng tiến

Hành động bảo đảm, nghĩa là cần có những ưu đãi đặc biệt cho các nhóm được bảo vệ như phụ nữ, LGBT, người thiểu số và người khuyết tật để vượt qua những bất lợi và sự loại trừ xã hội gây ra bởi sự phân biệt về thể chế hoặc cơ cấu (trong quá khứ và hiện tại) Ví dụ về các hành động tích cực bảo gồm các cơ hội giáo dục cho người dân tộc thiểu số hoặc các mục thiếu hạn ngạch để bảo đảm sự

đại diện chính trị của phụ nữ trong hệ thống chính trị [5, tr.12] Những hành động đảm bảo không thể bị coi là sự phân biệt đối xử, bởi đây được coi là nhằm khắc phục những bất lợi cho chủ thể được hưởng sự bảo đảm đó từ lịch sử, tâm lý xã hội

để lại

Mặt khác ở Anh, một số trường hợp ngoại lệ có thể được cho phép nếu họ cần thiết cho cách tổ chức hoạt động vì bản chất vốn có của tổ chức, ví dụ như một trường Công giáo ở La Mã hạn chế đơn xin tiếp nhận học sinh chỉ có người công giáo hoặc chỉ sử dụng phụ nữ trong một số trung tâm y tế cho phụ nữ Hồi giáo Điều này cũng được ghi tại Điều 1, Công ước ILO 111 vì “bất kỳ sự phân biệt, loại trừ hay ưu tiên nào đối với một công việc cụ thể dựa trên các yêu cầu vốn có của nó

sẽ không bị coi là phân biệt đối xử”

Phân biệt đối xử đối với người dân tộc thiểu số

Phân biệt đối xử đối với người dân tộc thiểu số là cách tiếp cận tiến hóa đơn tính đối với văn hóa và phát triển đã làm cho người dân tộc thiểu số bị loại trừ về mặt xã hội và bị lề hóa về khía cạnh kinh tế Các khuôn mẫu tiêu cực và hành vi phân biệt đã được diễn dịch thành sự tiếp cận bổ trợ trong các chính sách, báo chí

và thậm chí các chương trình phát triển cho đồng bào dân tộc thiểu số [5, tr.19]

Ví dụ, như một nghiên cứu của Phạm Quỳnh Phương và cộng sự, kỳ thị phân biệt đối xử ảnh hưởng đến người dân tộc thiểu số về kết quả giáo dục Trình độ học vấn thấp dẫn đến thiếu cơ hội việc làm được trả lương Nghiên cứu đã chỉ ra sự vắng mặt của người Dao trong đội ngũ giáo viên người hoặc các cán bộ địa phương trong địa bàn nghiên cứu Trong số 20 cán bộ của xã Yên Đĩnh, huyện Chợ Mới, tỉnh Bắc Kạn, Việt Nam chỉ có một người Dao mặc dù dân tộc Dao chiếm đa số trong dân cư của khu vực này

Bên cạnh các nguyên nhân nội tại của giáo dục chính quy hạn chế, người dân tộc thiểu số cũng phải đối mặt với những trở ngại về tâm lý để tiếp cận các cơ hội việc làm Con em trong gia đình nông dân bình thường không có khả năng tìm được việc làm được trả lương sau khi tốt nghiệp là một rào cản về tâm lý ngăn cản cả học sinh và phụ huynh theo đuổi giáo dục đại học Nguyên nhân chính cho sự bất bình

đẳng về cơ hội này là hậu quả của sự kỳ thị đối với các nhóm dân tộc nhỏ và yếu hơn, những người bị các nhóm khác hoặc chính bản thân họ cho là lạc hậu và chậm học hỏi

Trong nghiên cứu của Phạm Quỳnh Phương và cộng sự, ông Lê Viết Thắng, Giám đốc Sahabak, một nhà máy với 200 công nhân xác nhận rằng không có một công nhân người Dao nào trong lực lượng lao động của mình Ông nói, công ty có chính sách tuyển dụng bình đẳng Họ đã gửi các quảng cáo tuyển dụng đến các xã

và sau đó đến tất cả các bản làng, bất kể dân tộc của dân cư ở đó Tuy nhiên, người quản lý nguồn nhân lực của công ty ông là một người dân tộc Tày và tất cả nhân viên của ông thuộc hai nhóm người Tày hoặc Kinh Gám đốc xác nhận rằng chính sách của ông là công bằng và bình đẳng Tuy nhiên, ông không thể kiểm soát suy nghĩ trong đầu của cán bộ nhân sự khi họ lọc đơn xin việc và phỏng vấn người lao động và loại rào cản nào được đưa ra để ngăn chặn một số nhóm dân tộc nhất định được tuyển dụng

Theo Kim Ngân trong bài Bất cập trong đào tạo nguồn nhân lực miền núi năm 2012, tỷ lệ lao động không có tay nghề ở các cộng đồng dân tộc thiểu số là rất cao, chiếm 87,21% tổng số lực lượng lao động người dân tộc thiểu số [5, tr.20] Đây

là rào cản lớn nhất để loại trừ các người dân tộc thiểu số ra khỏi thị trường lao động, đặc biệt là việc làm trong các khu đô thị và khu công nghiệp Cùng với sự khác biệt

về văn hóa, người dân tộc thiểu số phải đối mặt với những rào cản kép Trong nghiên cứu của Lê Quang Bình, người dân tộc thiểu số bị người sử dụng lao động coi là “những người lạc hậu và có học vấn thấp…, thường làm việc trong các công trình xây dựng, nhà hàng hoặc các công việc khác đòi hỏi sức mạnh thể chất” Những biểu hiện dán nhãn của xã hội như vậy, lâu dân sẽ trở thành những định dạng khuôn mẫu gây chia rẽ, mất địa vị và phát triển thành hiện tượng phân biệt đối

xử đối với người dân tộc thiểu số

1.4 Công ƣớc về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (Công ƣớc ICERD)

và sự tham gia của Việt Nam

Công ước ICERD à một công cụ về quyền con người, ràng buộc các nước thành viên xóa bỏ sự phân biệt chủng tộc và thúc đẩy sự hiểu biết giữa các dân tộc -

[49, Điều 2.1] Công ước này cũng đồi hỏi các bên nghiêm cấm luận điệu thù địch và hình sự hóa tư cách thành viên tham gia các tổ chức phân biệt chủng tộc - Điều 4

Việc quy định cơ chế khiếu nại các nhân khiến Công ước có hiệu lực thực thi hơn đối với các nước tham gia Điều này giúp tăng cường hệ thống pháp luật còn yếu trong việc giải thích và thực hiện Công ước

Công ước được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua và để ngỏ cho các nước tham gia ký kết tại Nghị quyết số 2106, ngày 21 tháng 12 năm 1965 và có hiệu lực ngày 04 tháng 01 năm 1969 Tính đến ngày 17/12/2019 đã có 88 bên ký kết

và 182 bên tham gia

1.4.1 Sự ra đời của Công ước

Cụ thể hóa vấn đề của công ước vào những năm 1960 không phải là sự trùng hợp ngẫu nhiên mà là kết quả của việc thay đổi cân bằng quyền lực trên thế giới Mặc dù tập trung vào phân biệt chủng tộc, Công ước thực sự là một nỗ lực nhằm chấm dứt cả sự phân biệt chủng tộc và tôn giáo - hai vấn đề đan xen do hậu quả của những cuộc tàn sát và bạo lực Áp lực cho ra đời một công ước vào giữa những năm

1960 bắt nguồn từ hai điểm nhấn Thứ nhất, cuối những năm 1950 và đầu những năm 1960 đã trải qua một sự gia tăng mới trong các sự kiện chống chủ nghĩa bài Do Thái trên khắp thế giới, dẫn đến kêu gọi Đại hội đồng đưa ra một công ước lên án

sự phân biệt tôn giáo và chủng tộc Thứ hai, bối cảnh chính trị của thế giới đã thay đổi vào cuối những năm 1950 và 1960 do sự sụp đổ của chủ nghĩa thực dân Nhiều quốc gia châu Á và châu Phi mới độc lập đã thay đổi sự cân bằng quyền lực tại Liên hợp quốc khi họ bắt đầu tham gia và gây ảnh hưởng đến tổ chức này

Tháng 12 năm 1960 sau những diễn biến các hoạt động bài xích chủ nghĩa

Do Thái ở một số nơi trên thế giới, Đại Hội đồng Liên hợp quốc đã thông qua một nghị quyết lên án “mọi biểu hiện và hành vi của thù hận chủng tộc, tôn giáo và dân tộc” và coi đó là những vi phạm Hiến Chương Liên hợp quốc cũng như Tuyên bố Nhân quyền thế giới đồng thời kêu gọi chính phủ các quốc gia “tiến hành những biện pháp cần thiết để ngăn chặn mọi biểu hiện của sự thù hận chủng tộc, tôn giáo

và dân tộc” [44, phần IV] Ủy ban về Kinh tế và Xã hội đã soạn thảo một nghị quyết

về các biểu hiện của sự thiên lệch chủng tộc và sự kỳ thị dân tộc, tôn giáo, kêu gọi các chính phủ giáo dục công dân chống lại sự kỳ thị và xóa bỏ những đạo luật gây phân biệt chủng tộc [45, mục XVII]

Trong giai đoạn thảo luận ban đầu về nghị quyết, các quốc gia Châu Phi, dẫn đầu là các nước Cộng hòa Trung Phi, Chad và Guine cùng các nước khác đã thúc đẩy hành động mạnh mẽ hơn để có một công ước quốc tế riêng về chống phân biệt chủng tộc Động thái này được sự ủng hộ từ các quốc gia Arab, những người cũng mong chờ một công ước như vậy do cuộc khủng hoảng kéo dài giữa người Arab và người Israel và các quốc gia Đông Âu có tư tưởng vô thần Kết quả là Ủy ban về quyền con người đã soạn ra tuyên bố đính kèm là một công ước thuần túy về chống phân biệt chủng tộc [62, đoạn 2]

Việc hình sự hóa hành động kích động phân biệt chủng tộc gây nhiều tranh cãi trong giai đoạn soạn thảo công ước Lúc này, Hoa kỳ và Liên ban Xô viết cùng

Ba Lan đệ trình hai bản dự thảo công ước Trong bản dự thảo của mình, Hoa Kỳ cho rằng chỉ những hành động kích động “gây ra hoặc sẽ gây ra bạo lực” thì cần cấm, trong khi đó, Liên bang Xô viết muốn “ngăn cấm và chặn đứng những kẻ phân biệt chủng tộc, phát xít và các tổ chức hoạt động hoặc kích động phân biệt chủng tộc” Các quốc gia Bắc Âu đề xuất một giải pháp là thêm vào mệnh đề cụm từ “phù hợp với” các quyền trong Tuyên bố thế giới về quyền con người khi xét đến tính hình sự hóa phát ngôn thù địch

1.4.2 Công ước ICERD

Hiến chương Liên hợp quốc 1945 được coi là văn kiện nền tảng của luật

quốc tế về quyền con người Với những quy định cụ thể về việc tôn trọng, thúc đẩy

và bảo vệ con người, Hiến chương đã khẳng định đây là một trong những mục tiêu hoạt động của Liên hợp quốc Liên hợp quốc xác định sẽ theo đuổi việc “thúc đẩy

và khuyến khích sự tôn trọng quyền con người và tự do cơ bản cho tất cả mọi người” [47, tr 1]

Trên cơ sở Hiến chương, nhiều công ước quốc tế về bảo vệ quyền con người trong các lĩnh vực được xây dựng, phát triển thành các “bộ luật” quốc tế về quyền

con người như: Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người 1948; Công ước quốc

tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa 1966 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị 1966 Bên cạnh đó, các văn kiện quốc tế cơ bản khác về quyền con người được tổ chức Liên hợp quốc phát triển, hoàn thiện và được nhiều quốc gia công nhận, gia nhập như Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc 1965; Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ

nữ 1979; Công ước chống tra tấn và các hình thức trừng phạt hay đối xử tàn ác vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm 1984; Công ước về quyền trẻ em 1989; Công ước quốc tế về bảo vệ quyền cả tất cả những người lao động di trú và các thành viên gia đình họ 1990; Công ước về bảo vệ tất cả mọi người khỏi bị cưỡng bức mất tích 2006; Công ước về quyền của người khuyết tật 2007

Công ước xóa bỏ mọi hình thức về phân biệt chủng tộc (ICERD) là sự phát triển, cụ thể các mục tiêu của Hiến chương Liên hợp quốc và Tuyên bố quốc tế về quyền con người 1948 trên quan điểm tiếp tục khẳng định sự tôn trọng và bình đẳng trước pháp luật

*) Nội dung chính

Các quốc gia thành viên cam kết sẽ cấm và xoá bỏ sự phân biệt chủng tộc dưới mọi hình thức và đảm bảo quyền bình đẳng trước pháp luật của tất cả mọi người, không phân biệt chủng tộc, màu da, nguồn gốc quốc gia hay sắc tộc, đặc biệt trong việc hưởng những quyền sau đây:

a) Quyền được đối xử bình đẳng trước các toà án cũng như trước các cơ quan tài phán khác;

b) Quyền an ninh cá nhân và được nhà nước bảo vệ chống lại những hành vi bạo lực hoặc gây xâm hại đến thân thể do các nhân viên nhà nước gây ra hoặc do bất cứ cá nhân, nhóm người hoặc cơ quan nào gây ra;

c) Những quyền về chính trị, đặc biệt là quyền về bầu cử - được đi bầu và được ứng cử - trên cơ sở phổ thông đầu phiếu, quyền được tham gia vào chính phủ cũng như các hoạt động công cộng khác ở mọi cấp và được bình đẳng trong tiếp cận với các dịch vụ công cộng;

d) Các quyền dân sự khác, đặc biệt là:

(i) Quyền tự do đi lại và cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia;

(ii) Quyền được xuất cảnh khỏi bất cứ quốc gia nào, kể cả nước mình, và được quay trở lại nước mình;

(iii) Quyền có quốc tịch;

(iv) Quyền được kết hôn và được tự do lựa chọn người phối ngẫu;

(v) Quyền sở hữu tài sản riêng cũng như sở hữu chung với người khác;

(vi) Quyền thừa kế;

(vii) Quyền tự do tư tưởng, tự do tín ngưỡng và tôn giáo;

(viii) Quyền tự do ngôn luận và tự do báo chí;

(ix) Quyền tự do hội họp và lập hội một cách hoà bình;

e) Các quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, cụ thể là:

(i) Quyền được làm việc, được tự do lựa chọn việc làm và được có các điều kiện làm việc công bằng, thuận lợi, được bảo vệ chống thất nghiệp, được trả lương bình đẳng cho những công việc tương đương, được trả công công bằng và thích đáng;

(ii) Quyền được thành lập và tham gia các nghiệp đoàn;

(iii) Quyền có nhà ở;

(iv) Quyền được tiếp cận với y tế công cộng, chăm sóc sức khoẻ, an sinh xã hội và dịch vụ xã hội;

(v) Quyền được giáo dục và đào tạo;

(vi) Quyền được tham gia bình đẳng vào các hoạt động văn hoá

f) Quyền được tiếp cận với bất kỳ địa điểm và dịch vụ công cộng nào, ví dụ như các phương tiện giao thông vận tải, khách sạn, nhà hàng, các quán giải khát, nhà hát, công viên

*) Các nguyên tắc, quy định chính của Công ƣớc CERD

Lên án nạn phân biệt chủng tộc và cam kết sẽ theo đuổi những biện pháp cần thiết nhằm loại trừ nạn phân biệt chủng tộc dưới bất cứ hình thức nào và khuyến khích sự hiểu biết giữa những chủng tộc

Có những biện pháp đặc biệt và đúng đắn trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội,

văn hoá để đảm bảo sự phát triển phù hợp và bảo vệ các nhóm chủng tộc nhằm đảm bảo cho họ được hưởng các quyền con người và quyền tự do cơ bản

Lên án mọi sự tuyên truyền và tổ chức dựa trên ý tưởng học thuyết về tính trội hơn của một chủng tộc hoặc một nhóm người hay nguồn gốc; học thuyết khuyến khích sự hận thù chủng tộc, sự phân biệt dưới bất cứ hình thức nào

Đảm bảo quyền bình đẳng trước pháp luật của mỗi người không phân biệt chủng tộc, màu da, dân tộc hay nguồn gốc dân tộc

Bảo vệ mọi công dân chống lại bất kỳ hành động phân biệt đối xử, vi phạm quyền con người và các quyền tự do cơ bản; Đảm bảo được mưu cầu xét xử công bằng và được đền bù xứng đáng những thiệt hại do nạn phân biệt chủng tộc gây ra

Thông qua các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục nhằm chống lại các định kiến có thể dẫn tới phân biệt chủng tộc

*) Định nghĩa về phân biệt chủng tộc, đối tƣợng và phạm vi điều chỉnh của Công ƣớc

Điều 1, phần I Công ước chống phân biệt chủng tộc của Liên hợp quốc đã nêu rõ, thuật ngữ “phân biệt chủng tộc” nghĩa là bất kỳ sự phân biệt, xua đuổi, hạn chế hoặc ưu đãi nào dựa trên cơ sở chủng tộc, màu da, nguồn gốc, dân tộc hoặc người gốc thiểu số với mục đích hoặc nỗ lực để vô hiệu hoá hay làm giảm giá trị thừa nhận, sự hưởng thụ và thực hành trên một địa vị bình đẳng các quyền con người và tự do cơ bản trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, văn hoá hay bất cứ lĩnh vực nào khác

Công ước này sẽ không áp dụng đối với những sự phân biệt, loại trừ, hạn chế hoặc ưu đãi mà một quốc gia thành viên Công ước áp dụng giữa những người là công dân quốc gia đó và những người không là công dân quốc gia đó

Theo công ước này, những biện pháp thực thi với mục tiêu duy nhất là đảm bảo sự phát triển phù hợp của một số chủng tộc hoặc nhóm dân tộc cũng như một nhóm cá nhân yêu cầu những sự bảo trợ tương tự như vậy có thể sẽ cần thiết nhằm đảm bảo cho các nhóm hoặc các cá nhân đó được thừa hưởng các quyền con người

và các quyền tự do cơ bản sẽ không bị coi như phân biệt chủng tộc, mặt khác sẽ quy

định rằng những biện pháp đó sẽ không dẫn tới việc duy trì những đặc quyền riêng cho những nhóm chủng tộc riêng và những biện pháp đó sẽ không được tiếp tục thực hiện khi mục tiêu đặt ra đã đạt được

*) Cơ chế hoạt động Uỷ ban Công ƣớc CERD

Thành lập một Uỷ ban Xoá bỏ phân biệt chủng tộc (Gọi tắt là Uỷ ban Công ước CERD) gồm 18 chuyên gia có đạo đức tốt và được công nhận là công bằng, do các quốc gia thành viên bầu ra một cách độc lập từ các công dân của các quốc gia thành viên, có cân nhắc đến sự sắp xếp cân bằng về mặt địa lý và tính đại diện của những nền văn minh khác nhau cũng như những hệ thống luật pháp chủ yếu; các thành viên của Uỷ ban sẽ được bầu ra bằng phiếu kín; việc bầu cử các thành viên của Uỷ ban sẽ được thực hiện tại phiên họp toàn thể của các quốc gia thành viên do Tổng thư ký triệu tập tại trụ sở chính của Liên hợp quốc; các thành viên của Uỷ ban

sẽ phục vụ với nhiệm kỳ 4 năm Ban Thư ký Uỷ ban sẽ do Tổng thư ký Liên hợp quốc chỉ định

Cam kết trình lên Tổng Thư ký Liên hợp quốc một báo cáo về các biện pháp lập pháp, hành chính, tư pháp cũng như các biện pháp khác đảm bảo các điều khoản của công ước có hiệu lực Uỷ ban phải gửi báo cáo hàng năm, thông qua Tổng thư

ký, đến Đại hội đồng Liên hợp quốc về các hoạt động của mình, đồng thời có thể đưa ra những bình luận và khuyến nghị chung trên cơ sở xem xét các báo cáo và thông tin gửi đến từ các quốc gia thành viên

Nếu một quốc gia thành viên cho rằng một nước thành viên khác không thực hiện đầy đủ các điều khoản của Công ước này thể có thể khiếu nại ra trước Uỷ ban Quốc gia nhận được khiếu nại phải có văn bản gửi đến Uỷ ban giải trình về vấn đề,

và đưa ra các giải pháp, nếu có, mà quốc gia này dự định sẽ áp dụng để giải quyết vấn đề Nếu các vấn đề đưa ra không làm hai bên thoả mãn, một tiểu ban hoà giải tạm thời sẽ được thành lập nhằm giải quyết các tranh chấp, hòa giải những vấn đề phát sinh giữa các quốc gia trong quá trình thực hiện Công ước Thủ tục này đã được áp dụng trong vụ việc ngày 8 tháng 3 năm 2018 khi Qatar đệ đơn khiếu nại Arabia Saudi

Việc mở rộng cơ chế giải quyết tranh chấp giữa các nước thành viên liên quan đến việc giải thích và áp dụng những nội dung của Công ước bằng Tòa án Công lý Quốc tế cũng được nhắc đến tại Điều 22 của Công ước này Theo quy định này, khi có tranh chấp mà các bên không giải quyết được bằng thỏa thuận, một bên

có thể đưa vụ việc ra trước Tòa án Công lý để giải quyết

Công ước cũng đưa ra một cơ chế khiếu nại cá nhân tương tự như Nghị định thư không bắt buộc đầu tiên của ICCPR, Nghị định thư không bắt buộc trong Công ước về quyền của người khuyết tật và Công ước xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối

xử với phụ nữ Các bên có thể bất kỳ khi nào yêu cầu Ủy ban xóa bỏ phân biệt chủng tộc xem xét các khiếu nại của cá nhân hay nhóm người có khiếu nại về việc quyền theo Công ước của họ bị vi phạm Các bên này có thể thành lập những cơ quan địa phương để nghe khiếu nại trước khi họ chuyển tiếp Những người khiếu nại cần phải sử dụng mọi phương thức nội bộ, với những khiếu nại nặc danh và khiếu nại tham chiếu đến các sự việc xảy ra trước khi nước đó quan tâm, trở thành thành viên của Nghị định thư không bắt buộc thì không được công nhận

Cơ chế khiếu nại cá nhân được áp dụng năm 1982 kể từ khi có 10 quốc gia công nhận

*) Sự tham gia của các quốc gia

Công ước này để ngỏ cho các quốc gia thành viên của Liên hợp quốc cũng như thành viên của bất kỳ tổ chức chuyên môn nào của Liên hợp quốc ký

Công ước này sẽ có hiệu lực vào ngày thứ 30 sau ngày Tổng thư ký Liên hợp quốc lưu chiểu văn bản phê chuẩn hoặc gia nhập

Tổng thư ký Liên hợp quốc sẽ nhận và chuyển cho các quốc gia là thành viên của Công ước những điều khoản bảo lưu của các quốc gia thành viên đưa ra vào thời điểm phê chuẩn hoặc gia nhập Công ước Một nước thành viên có thể rút lại sự bảo lưu bất cứ lúc nào bằng cách thông báo cho Tổng thư ký Liên hợp quốc

Một quốc gia thành viên có thể tuyên bố rút khỏi Công ước này bằng một thông báo bằng văn bản gửi cho Tổng thư ký Liên hợp quốc Việc bội ước này sẽ có hiệu lực một năm sau khi Tổng thư ký Liên hợp quốc nhận được thông báo đó

Bất cứ tranh chấp nào giữa hai hay nhiều quốc gia thành viên liên quan đến việc giải thích và áp dụng Công ước này mà không dàn xếp được bằng con đường đàm phán hoặc bằng các thủ tục được quy định tại Công ước này, sẽ được chuyển đến Toà án Công lý quốc tế để giải quyết

Các quốc gia thành viên có thể yêu cầu xem xét lại Công ước này bất cứ lúc nào bằng một văn bản gửi cho Tổng thư ký Liên hợp quốc

Bản dự thảo Tuyên bố về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc được Đại hội đồng thông qua ngày 20 tháng 11 năm 1963

1.4.3 Thực trạng thực thi công ước ICERD và những khó khăn, thách thức

a) Thực trạng thực thi Công ƣớc ICERD

Công ước dường như tạo được sự chấp thuận nhờ cơ chế thực thi của nó được thành lập, một công cụ về quyền con người mạnh nhất của Liên hợp quốc lúc bấy giờ Các cơ chế này bao gồm một cơ quan của Công ước có tên là Ủy ban về loại bỏ tất cả các hình thức phân biệt chủng tộc, theo dõi và thúc đẩy việc thực thi công ước Ủy ban thực hiện điều này thông qua việc các quốc gia nộp báo cáo định

kỳ về tình trạng phân biệt chủng tộc tại quốc gia mình và thông qua cơ chế khiếu nại cá nhân, nghĩa là, cho phép các cá nhân gửi khiếu nại lên Ủy ban CERD nếu thấy quyền của họ bị xâm phạm

Ngoài ra, công ước cũng nhận được sự chấp thuận là do hy vọng nhằm loại

bỏ hoàn toàn phân biệt chủng tộc, thay vào đó chỉ nhằm mục đích đơn giản là giảm bớt tình trạng đó Công ước ước này còn quy định các điều về sự lên án, ví dụ như những bài phát biểu gây thù hận và chủ nghĩa Apartheid

Công ước cũng là một trong những điều ước quốc tế được Liên hợp quốc thông qua nhanh nhất, đây còn được xem là bằng chứng về tầm quan trọng mà tổ chức này và các quốc gia thành viên giành cho vấn đề này Đại hội đồng đã chấp nhận bản dự thảo công ước vào giữa năm 1964 và nó bắt đầu có hiệu lực sau 5 năm vào năm 1969, một tốc độ chưa từng thấy tại Liên hợp quốc tại thời điểm đó hay về sau Nhìn chung, lộ trình của công ước dường như phản ánh một ý chí mạnh mẽ giữa các quốc gia thành viên Liên hợp quốc để chấm dứt phân biệt chủng tộc

Nhưng ICERD đã thành công như thế nào trong việc đạt được mục tiêu trong 50 năm tồn tại?

Những bước phát triển tích cực về phạm vi áp dụng Công ước ICERD

Những năm gần đây, có nhiều quan điểm cho rằng, sau sự sụp đổ của Chủ nghĩa Apartheid ở Nam Phi, Công ước không còn giá trị khởi nguồn của nó Đúng

là khi được soạn thảo vào năm 1965, Công ước đã nhắm chủ yếu vào việc xóa bỏ sự phân biệt chủng tộc, và đặc biệt là chủ nghĩa Apartheid, được đề cập cả trong phần

mở đầu và riêng tại điều 3 của Công ước Tuy nhiên, khi xem xét kỹ lại định nghĩa

về phân biệt chủng tộc tại điều 1 của Công ước, chúng ta sẽ thấy phạm vi điều chỉnh của Công ước vượt xa hơn rất nhiều chứ không chỉ đơn thuần một vấn đề xóa bỏ chủ nghĩa phân biệt chủng tộc Apartheid Theo Lions Alexander Sicilians, Giáo sư tại đại học Athens, báo cáo viên của Ủy ban CERD năm 2002: “Công ước về xóa bỏ phân biệt chủng tộc ngày nay cần thiết có hơn bao giờ hết Nó điều chỉnh phạm vi rộng lớn hàng loạt các hoạt động phân biệt đối xử liên quan đến hàng trăm triệu người trên toàn cầu Các hoạt động phân biệt đối xử, kích động bạo lực, xung đột vũ trang, tội phạm chống người dân tộc thiểu số, thậm chí là diệt chủng ngày càng gia tăng như một ví dụ điển hình tại Uganda và Nam Tư cũ” [61, đoạn 12]

Ngoài những sự kiện bi thảm tại Uganda và Nam Tư cũ, các hình thức phân biệt chủng tộc hoặc sắc tộc khác và sự bất dung nạp ảnh hưởng đến các nhóm lớn những người không phải là công dân, người tị nạn, người di cư, người không quốc tịch, người bản địa thiểu số, vân vân Hầu hết những hình thức vừa nêu đã được nêu trong Tuyên bố Durbin năm 2001 tại Hội nghị thế giới chống chủ nghĩa phân biệt chủng tộc và sự phân biệt chủng tộc

Nhưng câu hỏi đặt ra là liệu chúng ta có công nhận quan điểm hạn chế hay quan điểm mở về khái niệm phân biệt chủng tộc điều chỉnh tất cả các nhóm đó hay không Xu hướng chung trong thực tiễn hoạt động của Ủy ban xóa bỏ phân biệt chủng tộc là tăng dần phạm vi áp dụng Công ước bằng cách giải thích định nghĩa trong Điều 1 Điều này được cảm nhận xuyên suốt trong các kết luận quan sát, dựa trên các báo cáo gửi về Ủy ban của các quốc gia thành viên và các khuyến nghị chung của Ủy ban này

Ví dụ vào những năm 90 thế kỷ trước, Ủy ban đã thông qua hai khuyến nghị chung liên quan điều 1 của Công ước như Khuyến nghị chung số XXII (năm 1996)

về khả năng áp dụng Công ước với người tị nạn và người di cư; Khuyến nghị số XXIII về khả năng áp dụng Công ước đối với người bản địa (năm 1997) đã khẳng định rõ ràng rằng sự phân biệt đối xử đối với người bản địa nội dung quan trọng thuộc phạm vi áp dụng của Công ước Cách tiếp cận này đã được thể hiện trong một loạt các kết luận quan sát liên quan đến các quốc gia Bắc Âu, các quốc gia Mỹ Latinh, Úc, New Zealand và một số quốc gia khác

Khuyến nghị chung về sự phân biệt đối xử với người Roma và người dân tộc thiểu số khác được thông qua vào năm 2000 Khuyến nghị này được áp dụng rộng rãi ngày nay mà chưa từng bị phủ nhận rằng các hình thức phân biệt đối xử với người Roma khác là những hình thức phân biệt chủng tộc dựa trên yếu tố dân tộc là trái với quy định tại Điều 1 của Công ước

Khuyến nghị chung XXX có các điều khoản xã hội liên quan đến các biện pháp chống khủng bố và tác động đó đối với người không có công dân

Khuyến nghị chung 31 được thông qua vào năm 2005 về phân biệt đối xử trong quản lý tư pháp hình sự tái khẳng định khả năng áp dụng công ước đối với người thiểu số, người không phải công dân, người tị nạn, người di cư vân vân

Bằng các khuyến nghị của mình, Ủy ban về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc đã dần dần mở rộng phạm vi áp dụng của Công ước một cách có hệ thống Việc giải thích mở rộng phạm vi nội dung điều chỉnh tại Điều 1 của Công ước đã nhấn mạnh tiềm năng và sự quan trọng của Công ước trong thế giới đương đại

Trong những năm gần đây, Ủy ban xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc

đã có nhiều thay đổi tiến bộ về quy trình thủ tục và phương thức hoạt động của mình Mục đích thay đổi lớn nhất nhằm hài hòa hóa các phương thức hoạt động của

Ủy ban này bằng tạo ra một hệ thống bộ hiệp ước chỉnh thể Một nhiệm vụ quan trọng của Ủy ban CERD là thực hiện công tác kiểm duyệt các báo cáo quốc gia của các quốc gia thành viên Do vậy, Ủy ban CERD cũng hài hóa các cách thức làm việc của họ và xây dựng được một quy trình báo cáo thống nhất hơn

Một vấn đề quan trọng mà tất cả các nhiệm kỳ Ủy ban xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc gặp phải là tình trạng các quốc gia không gửi báo cáo thường kỳ

Để giải quyết vấn đề này, Ủy ban CERD đã đề ra một quy trình rà soát đó là kiểm tra tình hình của bất kỳ một quốc gia không có báo cáo chính thức trên cơ sở các nguồn thông tin từ các cơ quan khác của Liên hợp quốc như các tổ chức phi chính phủ, các cơ quan nhân quyền quốc gia, vân vân Bằng quy trình này, Ủy ban có thể đưa ra các báo cáo kết luận và mật gửi tới quốc gia liên quan Quốc gia liên quan, trong trường hợp này sẽ được kiến nghị gửi báo cáo chính thức và họ thường sẽ thực hiện Trường hợp

họ không gửi báo cáo chính thức, bản báo cáo kết luận của Ủy ban như đã đề cập trở thành bản báo cáo cuối cùng và được đưa lên công báo

Trong quá trình thẩm tra báo cáo quốc gia, điểm quan trọng cần có sự hợp tác của toàn bộ Ủy ban và các cơ quan hữu quan của quốc gia đó ví dụ như cơ quan nhân quyền, tổ chức phi chính phủ, cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người là những đơn vị liên quan mật thiết nhất về nội dung liên quan Ví dụ, năm 2005, trong quá trình thẩm tra báo cáo của Ai-len, Ủy ban quốc gia về quyền con người của Ai-len lần đầu tiên được độc lập trong cuộc họp chính thức để giải đáp trực tiếp các câu hỏi của Ủy ban

Việc cải cách các phương thức làm việc của Ủy ban cũng làm tăng hiệu quả hoạt động của nó Ủy ban tiếp tục đưa ra quy trình hậu báo cáo kết luận gồm các kiến nghị đối với các báo cáo quốc gia và cử ra một ủy viên Ủy ban để kiểm soát những thay đổi thông tin mà quốc gia liên quan đệ trình đồng thời cũng theo sát những quan điểm theo kênh truyền thông cá nhân Mục đích của quy trình theo dõi sát sao nhằm duy trì đối thoại không liên tục với quốc gia liên quan

Cơ chế rà soát định kỳ phổ quát (hay còn gọi là UPR) được xây dựng trên cơ

sở các nghiên cứu, báo cáo kết luận của nhiều ủy ban khác nhau Trong trường hợp này, Ủy ban cần sự hợp tác của các chuyên gia độc lập và các cơ quan liên chính phủ giống như Hội đồng về quyền con người vậy

Cơ chế cảnh báo khẩn cấp sớm cũng được tăng cường thúc đẩy hơn sau thời gian bị bỏ ngỏ kể từ khi được lập ra năm 1993 Năm 2005 Ủy ban đã nhất trí đưa ra