Cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và kiến nghị

Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày thực trạng cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp và đưa ra các kiến nghị hoàn thiện pháp luật cũng như tổ chức thi hành pháp luật về vấn đề này.

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ Nguyễn Mạnh Cường* * ThS Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Quốc hội Thông tin viết: Từ khóa: kiểm sốt quyền lực, hoạt động lập pháp Lịch sử viết: Ngày nhận : 01/6/2020 Biên tập : 18/6/2020 Duyệt : 28/6/2020 Article Infomation: Keywords: Power control; legislative activities Article History: Received : 01 Jun 2020 Edited : 18 Jun 2020 Approved : 28 Jun 2020 Tóm tắt: Vấn đề kiểm sốt quyền lực (KSQL) nói chung, KSQL máy nhà nước nói riêng ghi nhận Hiến pháp năm 2013 Trên thực tế, việc kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp hạn chế định Trong phạm vi viết này, tác giả trình bày thực trạng chế kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp đưa kiến nghị hoàn thiện pháp luật tổ chức thi hành pháp luật vấn đề Abstract: Control of power in general, and control of power in the state apparatus in particular is recognized in the Constitution of 2013 In fact, there have appeared certain shortcomings in the control of power in legislative activities Within the scope of this article, the author presents the current situation of the power control mechanism in legislative activities and provides recommendations for further improvements of the legal regulations as well as arrangements of the law enforcement on this concerning matter Thực trạng chế kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp 1.1 Quy định pháp luật chế kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp KSQL hoạt động lập pháp thực thông qua quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập pháp, đồng thời thông qua quy định khác cấu, tổ chức máy hoạt động quan nhà nước có liên quan Những nội dung quy định Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Quy chế hoạt động Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội (ĐBQH) đại biểu Hội đồng nhân dân (ĐBHĐND), Luật Tiếp cận thơng tin, Luật Báo chí, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định tập trung Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội Luật Ban hành VBQPPL quy định Quốc hội có thẩm quyền lập pháp, ban hành luật Tuy nhiên, thẩm quyền lập pháp kiểm sốt thơng qua quy định pháp luật quy trình lập pháp Có thể nhận thấy rằng, tất quy trình ban hành sách, NGHIÊN CỨU Số 13 (413) - T7/2020 LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT quy trình định, thực cơng việc quan nhà nước, quy trình lập pháp quy trình quy định rõ ràng, đầy đủ, cụ thể phức tạp nhất, bảo đảm kiểm soát chặt chẽ hoạt động lập pháp Điều xuất phát từ tính chất tầm quan trọng hoạt động lập pháp việc phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh đất nước, bảo vệ quyền người, quyền công dân Theo đó, quy trình lập pháp bao gồm nhiều bước, nhiều giai đoạn bắt buộc phải tuân thủ, giai đoạn có tính chất độc lập tương đối (từ lập chương trình xây dựng pháp luật; soạn thảo; thẩm tra; trình Quốc hội xem xét, thơng qua), với nhiều chủ thể tham gia, bảo đảm quyền chủ thể tham gia không bị tác động, chi phối tiêu cực chủ thể khác1 Để bảo đảm việc xây dựng pháp luật khách quan, có chất lượng, khả thi, thể ý chí, nguyện vọng, lợi ích chung nhân dân, đất nước, khơng mang lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ, quy trình lập pháp trọng tới yêu cầu sau: i) Bảo đảm công khai, dân chủ, minh bạch bước thực quy trình, qua tạo điều kiện cho quan nhà nước, người dân giám sát hoạt động này; bảo đảm tuân thủ đầy đủ nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL (bảo đảm hợp hiến, hợp pháp; theo thẩm quyền, bảo đảm khả thi ) ii) Quy định rõ thẩm quyền nội dung ban hành văn bản, vấn đề ủy quyền lập pháp, qua loại trừ việc lạm quyền, tùy tiện ban hành văn iii) Quy định trách nhiệm tham gia quan trình soạn thảo việc lấy ý kiến bộ, ngành, địa phương dự án; dự án khơng Chính phủ trình dự án phải lấy ý kiến Chính phủ; trách nhiệm lấy ý kiến đối tượng chịu tác động dự án; lấy ý kiến nhân dân; trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến Việc huy động tham gia lấy ý kiến rộng rãi dự án luật bảo đảm cho sách xây dựng dự án luật khách quan, tồn diện, có chất lượng iv) Quy định trách nhiệm tổng kết thực tiễn; việc đánh giá tác động sách; đánh giá thủ tục hành nhằm bảo đảm cho sách dự kiến ban hành bảo đảm tính khách quan, minh bạch, thuận tiện, rõ ràng, khoa học, sát thực tiễn, có tính khả thi Thực tế cho thấy, pháp luật rõ ràng, thủ tục hành thuận tiện, đơn giản yếu tố quan trọng để loại trừ tham nhũng, tiêu cực thực thi sách v) Quy định việc thẩm định Bộ Tư pháp (cơ quan độc lập với quan soạn thảo), thẩm tra Ủy ban Quốc hội (cơ quan độc lập với quan trình dự án); quy định nội dung bắt buộc phải có báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra nhằm bảo đảm kiểm sốt sách dự án; quy định chặt chẽ thủ tục thẩm tra để bảo đảm tất ý kiến thành viên ủy ban thẩm tra phải thể báo cáo thẩm tra; quy định tham gia thẩm tra Ủy ban vấn đề có liên quan Những quy định nhằm bảo đảm cho dự án xem xét, kiểm tra, đánh giá đa chiều, qua loại bỏ việc “cài cắm” lợi ích cục (nếu có) dự án luật vi) Quy định việc xin ý kiến UBTVQH, ý kiến ĐBQH, Đoàn ĐBQH dự án; việc phối hợp quan thẩm tra với quan Trong phạm vi viết này, tập trung chủ yếu hoạt động xây dựng luật; hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật khác có nội dung tương tự, mức độ đơn giản NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 13 (413) - T7/2020 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT trình dự án, quan hữu quan chủ trì UBTVQH việc tiếp thu, chỉnh lý dự án Đồng thời, quan trình dự án có quyền báo cáo trước Quốc hội không đồng ý với nội dung chỉnh lý Những quy định nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học việc tiếp thu dự án, tránh việc áp đặt ý kiến chiều quan Quốc hội (nếu có) vii) Quy định phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tham gia ý kiến tổ chức trị - xã hội quy trình lập pháp; giám sát báo chí (thơng qua quy định Luật Báo chí); giám sát nhân dân hoạt động lập pháp; giám sát Quốc hội hoạt động lập pháp viii) Quy định trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xây dựng, ban hành văn Người đứng đầu quan soạn thảo, thẩm định, trình, thẩm tra phải chịu trách nhiệm việc khơng hồn thành nhiệm vụ tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định pháp luật cán bộ, công chức trường hợp dự thảo văn không bảo đảm chất lượng, tiến độ, tính hợp hiến, tính hợp pháp văn phân cơng thực Bên cạnh đó, để bảo đảm cho ĐBQH hoạt động độc lập, không bị ảnh hưởng, không phụ thuộc, chịu chi phối quan khác hoạt động lập pháp, Luật Bầu cử ĐBQH ĐBHĐND, Luật Tổ chức Quốc hội có quy định tiêu chuẩn, cấu, thành phần đại biểu; chế đãi ngộ điều kiện bảo đảm hoạt động đại biểu Bên cạnh quy định pháp luật, Đảng có quy định nhằm bảo đảm kiểm soát hoạt động lập pháp như: Thẩm quyền Đảng cho ý kiến chiến lược, định hướng xây dựng pháp luật; thủ tục báo cáo cấp có thẩm quyền (Bộ Chính trị) với nội dung lớn, quan trọng dự án; sau có ý kiến Bộ Chính trị, Đảng đồn Quốc hội có trách nhiệm lãnh đạo tổ chức thực hiện; thông qua lãnh đạo, đạo công tác nhân quan lập pháp, thông qua thủ tục kiểm tra hoạt động Đảng đoàn, Ban cán có liên quan tới hoạt động lập pháp (ví dụ, quan Đảng kiểm tra, làm rõ xử lý trách nhiệm việc để xảy sai sót ban hành Bộ luật Hình năm 2015 ) 1.2 Thực trạng thực chế kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp Thực quy định Luật Ban hành VBQPPL, Quốc hội thông qua số lượng lớn luật với chất lượng ngày nâng cao; nội dung luật bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính thống hệ thống pháp luật; đa số văn bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn Quy trình xây dựng pháp luật thực nghiêm túc, có chất lượng từ khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội Quốc hội xem xét, thông qua luật Các dự thảo luật, pháp lệnh bám sát thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội, tổ chức lấy ý kiến quan, tổ chức có liên quan đối tượng chịu tác động trực tiếp văn với nhiều hình thức phù hợp Chất lượng báo cáo thẩm định, thẩm tra ngày nâng cao, bảo đảm tính độc lập, khách quan, có tính phản biện cao, nêu kiến quan thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản, vấn đề trí, khơng trí cịn có ý kiến khác nhau, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Việc thảo luận ĐBQH dự thảo luật tiến hành nghiêm túc, có nhiều ý kiến xác đáng, làm sở cho việc chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Sau Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, UBTVQH đạo Ủy ban Quốc hội phối hợp với NGHIÊN CỨU Số 13 (413) - T7/2020 LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT quan trình dự án quan có liên quan tiếp thu, chỉnh lý dự án luật Quy trình xin ý kiến Bộ Chính trị nội dung lớn, quan trọng dự án luật tuân thủ chặt chẽ, bảo đảm lãnh đạo Đảng cơng tác xây dựng pháp luật Có thể nói, việc thực nghiêm túc quy định nêu đảm bảo kiểm soát hoạt động lập pháp, bảo đảm văn luật ban hành cơng khai, minh bạch, có chất lượng, phản ánh đường lối, sách Đảng, ý chí nhân dân, khơng bị lợi ích cục ngành, địa phương, “nhóm lợi ích” chi phối, qua thực tốt mục tiêu phòng, chống tham nhũng (PCTN) Tuy nhiên, q trình tổ chức thực hiện, cịn số hạn chế, tồn dẫn đến hiệu kiểm soát quyền lập pháp chưa cao, cụ thể sau: - Trong trình soạn thảo luật, việc lấy ý kiến dự thảo kể đề nghị xây dựng luật, nhìn chung cịn mang tính hình thức; chất lượng ý kiến đóng góp chưa cao, vấn đề mới, phức tạp, nhiều tranh luận - Sự tham gia quan hữu quan vào soạn thảo luật hạn chế; số tài liệu hồ sơ luật cịn hình thức, báo cáo đánh giá tác động, báo cáo rà sốt thủ tục hành chính, dự thảo văn quy định chi tiết - Chính phủ, quan trình dự án chưa dành thời gian thỏa đáng để xem xét, cho ý kiến vào dự thảo luật trước trình sang Quốc hội (có trường hợp tập thể quan trình dự án dành thời gian để thảo luận dự án luật; xin ý kiến văn nên việc tranh luận, thảo luận bị hạn chế ) Những vấn đề nêu làm cho việc kiểm sốt sách, thủ tục hành chính, nội dung lớn khác dự thảo bị buông lỏng, không chặt chẽ - Chất lượng báo cáo thẩm định, NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 13 (413) - T7/2020 thẩm tra chưa đồng đều, nội dung số báo cáo sơ sài, xi chiều, chưa thực mang tính phản biện; chưa dựa lập luận mang tính khoa học, nên thiếu tính thuyết phục - Trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật tồn bất cập có dự án chuẩn bị chưa tốt trình Quốc hội sau Quốc hội cho ý kiến gần dự án cần phải sửa đổi lại nhiều Tuy nhiên, đến lúc dự án “nằm sân Quốc hội”, quan soạn thảo gần có trách nhiệm “tham gia”; việc chỉnh lý, soạn thảo lại dự án tuân theo quy trình Luật Ban hành VBQPPL (đánh giá tác động, lấy ý kiến đối tượng chịu tác động ), dẫn đến kiểm soát nội dung soạn thảo, chỉnh lý lại thiếu chặt chẽ - Nhiều quy định số văn luật cịn mang tính ngun tắc, chưa cụ thể, cần phải có văn quy định chi tiết thi hành Ngược lại, văn hướng dẫn thi hành cịn bao hàm nội dung khơng luật giao - Sự tham gia quan hữu quan trình tiếp thu, chỉnh lý số dự án luật hạn chế, chí có dự án có cán cấp phịng chuyên viên tham gia Việc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên tham gia xây dựng giám sát hoạt động lập pháp chưa đạt hiệu mong muốn Việc phân định, xác định rõ trách nhiệm quan hạn chế, bất cập ban hành luật khó khăn Qua q trình thi hành quy định Luật Ban hành VBQPPL quy định khác pháp luật có liên quan tới kiểm sốt quyền lực lĩnh vực lập pháp, thấy bản, quy định pháp luật nước ta vấn đề phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu đặt NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT phù hợp với nhiều kinh nghiệm, thông lệ quốc tế xây dựng pháp luật2 Phần lớn tồn tại, hạn chế trình bày khâu tổ chức thực pháp luật chưa tốt Tuy nhiên, có tồn tại, hạn chế quy định pháp luật chưa phù hợp; tổ chức máy, nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho hoạt động lập pháp chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn Một số kiến nghị hồn thiện chế kiểm sốt quyền lực hoạt động lập pháp Để hồn thiện chế kiểm sốt quyền lực hoạt động lập pháp, chúng tơi có số kiến nghị sau đây: Một là, bảo đảm chất lượng cơng tác xây dựng pháp luật nói chung, có việc bảo đảm kiểm sốt quyền lực hoạt động lập pháp nói riêng, có vai trị ý nghĩa quan trọng việc xây dựng, hoàn thiện thể chế - khâu đột phá chiến lược mục tiêu phát triển đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN Bộ Chính trị ban hành Nghị số 48-NQ/TW Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (NQ 48-NQ/TW), đề số giải pháp xây dựng pháp luật liên quan trực tiếp tới nội dung Trong bối cảnh nay, giải pháp nêu NQ 48-NQ/TW cần phải tiếp tục thực bổ sung thêm nội dung nhằm khắc phục tồn tại, hạn chế công tác xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu tình hình Hai là, tiếp tục tăng cường lãnh đạo Đảng công tác xây dựng pháp luật, quan soạn thảo luật cần thực nghiêm túc trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL, tiến hành việc tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động sách, đánh giá thủ tục hành đầy đủ, có chất lượng; xây dựng sách minh bạch, cụ thể, rõ ràng, đồng bộ, thống nhất, thẩm quyền, khơng có lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm, bảo đảm thể chế chủ trương, sách Đảng; lấy ý kiến đối tượng chịu tác động, quan, tổ chức hữu quan có tiếp thu giải trình nghiêm túc ý kiến Hồ sơ dự án phải gửi cho Quốc hội theo thời hạn; tăng cường trách nhiệm Chính phủ trưởng việc đạo hoạt động xây dựng pháp luật Mỗi dự án luật trước trình sang Quốc hội phải thẩm định kỹ lưỡng, khách quan, khoa học phải Chính phủ dành thời gian thỏa đáng, thảo luận kỹ nội dung dự án, vấn đề mang tính quan điểm, sách vấn đề liên ngành cịn có ý kiến khác nhau, qua khơng để lọt lợi ích cục bộ, khơng để sơ hở sách dễ dẫn đến lạm dụng để tham nhũng Ba là, tăng cường trách nhiệm quan chủ trì thẩm tra quan tham gia thẩm tra Việc phân công Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội chủ trì, tham gia thẩm tra phải bảo đảm quy định pháp luật phải bảo đảm tính khoa học, tính hợp lý thống việc phân công Luật Ban hành VBQPPL cần có quy định rõ trách nhiệm cụ thể việc tham gia thẩm tra Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội (trách nhiệm cử thành viên dự họp; trách nhiệm xây dựng báo cáo Tuy nhiên, thể chế trị khác nhau, nên Việt Nam với nước theo chế độ đa đảng trị có khác định chế kiểm soát, chế ước quyền lực NGHIÊN CỨU Số 13 (413) - T7/2020 LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT tham gia thẩm tra; trách nhiệm “gác cổng”, “kiểm sốt” sách thuộc lĩnh vực ủy ban phụ trách ) Các quan cần phải tăng cường nữa, đặc biệt số lượng thành viên hoạt động chuyên trách; tăng cường vai trò, trách nhiệm Thường trực quan công tác thẩm tra, bước thẩm tra sơ trước thẩm tra thức Hoạt động thẩm tra cần cơng khai, huy động tham gia ĐBQH quan tâm đến dự án, theo dõi báo chí, tổ chức xã hội, nhân dân, qua giám sát hoạt động thẩm tra, bảo đảm hoạt động diễn minh bạch, khách quan Hoạt động xem xét, thông qua luật Quốc hội, UBTVQH tiến tới phải dựa chủ yếu vào ý kiến Hội đồng dân tộc Uỷ ban Quốc hội Việc biểu vấn đề dự án luật lần trình thứ nhằm làm sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý luật cần quan tâm thực theo quy định Luật Ban hành VBQPPL; cần xác định trách nhiệm Ủy ban chủ trì thẩm tra việc giúp UBTVQH dự kiến trước vấn đề cần trình Quốc hội biểu Chất lượng việc xem xét, cho ý kiến UBTVQH dự án luật trước trình Quốc hội cần phải tiếp tục tăng cường; Đảng đoàn Quốc hội thực nghiêm túc trách nhiệm báo cáo, xin ý kiến Bộ trị nội dung lớn dự án luật Bốn là, thực tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách giảm số lượng ĐBQH kiêm nhiệm công tác quan hành pháp, tư pháp, bảo đảm hoạt động lập pháp chuyên nghiệp, độc lập, khách quan việc xem xét, định sách; cân nhắc việc bố trí cán thuộc bộ, ngành biệt phái sang làm lãnh đạo, thường trực Ủy ban NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 13 (413) - T7/2020 Quốc hội; tăng cường máy giúp việc Quốc hội, quan Quốc hội gồm chuyên gia (về pháp luật lĩnh vực hoạt động Uỷ ban) có kinh nghiệm, làm nhiệm vụ tham mưu, giúp việc cho Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội công tác thẩm tra Đồng thời, cần có chế để huy động nhà khoa học, chuyên gia pháp lý chuyên gia lĩnh vực mà dự án luật điều chỉnh tham gia vào việc phản biện, tư vấn, đóng góp ý kiến cho hoạt động thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý luật; nâng cao trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức có trách nhiệm quy trình xây dựng pháp luật Xây dựng thể chế nhiệm vụ quan trọng nên cần phải coi kết hoạt động xây dựng pháp luật, chất lượng luật xem xét, thông qua tiêu chí đánh giá kết hoạt động, mức độ hoàn thành nhiệm vụ quan, tổ chức có trách nhiệm quy trình xây dựng pháp luật Năm là, tăng cường kênh, hoạt động giám sát hoạt động xây dựng pháp luật như: Hoạt động giám sát Đảng công tác lập pháp; hoạt động giám sát Quốc hội việc thực thi pháp luật Qua giám sát, phát sơ hở, thiếu sót VBQPPL u cầu quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung nhằm hồn thiện hệ thống pháp luật kiểm sốt quyền lực; hoạt động giám sát phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc tổ chức thành viên, giám sát báo chí nhân dân; tiếp tục nghiên cứu để bảo đảm thực tốt chế bảo hiến, phù hợp với quy định Hiến pháp năm 2013 thể chế trị nước ta n ... hạn chế quy định pháp luật chưa phù hợp; tổ chức máy, nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho hoạt động lập pháp chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn Một số kiến nghị hồn thiện chế kiểm sốt quyền lực hoạt động. .. động lập pháp Để hoàn thiện chế kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp, chúng tơi có số kiến nghị sau đây: Một là, bảo đảm chất lượng công tác xây dựng pháp luật nói chung, có việc bảo đảm kiểm. .. nhiệm việc để xảy sai sót ban hành Bộ luật Hình năm 2015 ) 1.2 Thực trạng thực chế kiểm soát quyền lực hoạt động lập pháp Thực quy định Luật Ban hành VBQPPL, Quốc hội thông qua số lượng lớn luật