Đang tải... (xem toàn văn)
Xây dựng và ban hành quyết định hành chính (QĐHC) là hình thức chủ yếu nhất trong các hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước. QĐHC là phương tiện không thể thiếu để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. Chính vì vậy, sự ra đời của Luật Ban hành QĐHC là khung pháp lý cần thiết nhằm bảo đảm tính thống nhất, chặt chẽ trong hoạt động ban hành QĐHC, qua đó bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT NHÛÄNG BÙN KHÓN TÛÂ DÛÅ THẪO LÅT BAN HÂNH QUËT ÀÕNH HÂNH CHĐNH Cao Vũ MiNH* Xây dựng ban hành định hành (QĐHC) hình thức chủ yếu hình thức hoạt động quan nhà nước QĐHC phương tiện thiếu để thực chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước Chính vậy, đời Luật Ban hành QĐHC khung pháp lý cần thiết nhằm bảo đảm tính thống nhất, chặt chẽ hoạt động ban hành QĐHC, qua bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, quan, tổ chức Tuy nhiên, số vấn đề Dự thảo lần thứ Luật Ban hành QĐHC1 (Dự thảo Luật) gây nhiều băn khoăn Chúng có số ý kiến chung quanh Dự thảo Về định nghĩa “quyết định hành chính” Theo khoản Điều Dự thảo Luật “QĐHC văn áp dụng pháp luật quan hành nhà nước (CQ HCNN) quy định khoản Điều Luật ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, áp dụng lần nhằm giải vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành nhà nước, làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích đối tượng xác định nhằm giải vấn đề liên quan đến lợi ích công cộng, Nhà nước bảo đảm thực hiện” Khái niệm lại tồn nhiều bất cập khơng xác Thứ nhất, khái niệm * ThS Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Xem thêm: http://vibonline.com.vn/Duthao/1863/DU-THAO-LUAT-BAN-HANH-QUYET-DINH-HANH-CHINH.aspx Đây Dự thảo Dự thảo 26 khơng thể đầy đủ chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC Định nghĩa khoản Điều Dự thảo Luật liệt kê chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC “CQ HCNN” mà khơng kể đến “cá nhân có thẩm quyền” Định nghĩa không quán với khoản Điều Dự thảo Luật khoản Điều lại quy định thẩm quyền ban hành QĐHC “cá nhân có thẩm quyền” Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Thủ trưởng quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, cấp huyện Cần lưu ý rằng, Bộ hoạt động theo chế độ thủ trưởng nên thẩm quyền Bộ thẩm quyền NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Bộ trưởng, đồng hai khái niệm này2 Tương tự, quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (Sở, Phòng) làm việc theo chế độ thủ trưởng3 khái niệm Sở, Phịng khơng thể đồng với khái niệm Giám đốc Sở, Trưởng Phịng Do đó, xét chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Giám đốc Sở, Trưởng Phịng khơng thể “CQ HCNN” nhắc đến khoản Điều Dự thảo Luật Khoản Điều Dự thảo Luật quy định chủ thể ban hành QĐHC “CQ HCNN” Tuy nhiên, liệt kê chủ thể ban hành QĐHC Dự thảo Luật khơng liệt kê quan hành mà cịn có quan khác Khơng thể phủ nhận, QĐHC ban hành chủ yếu quan hành chính, nhưng, ngồi quan hành chính, QĐHC cịn quan, tổ chức giao thực nhiệm vụ quản lý nhà nước ban hành Tiếp thu tư hợp lý đó, khoản Điều Dự thảo Luật quy định: “Cơ quan ban hành QĐHC bao gồm: Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng đơn vị trực thuộc Bộ, trực thuộc quan ngang Bộ; UBND cấp; Chủ tịch UBND cấp; Thủ trưởng quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, Thủ trưởng quan, tổ chức giao thực nhiệm vụ quản lý hành nhà nước” Điều đáng lưu ý khoản Điều Dự thảo Luật sử dụng thuật ngữ “cơ quan ban hành QĐHC” “cơ quan hành ban hành QĐHC” Điều có nghĩa ngồi quan hành chính, quan nhà nước khác có quyền ban hành QĐHC quan “giao thực nhiệm vụ quản lý hành nhà nước” Do đó, theo chúng tơi, nhằm đảm bảo tính thống Dự thảo Luật, cần định danh cụ thể chủ thể có quyền ban hành QĐHC Từ đó, đưa khái niệm xác QĐHC Tiếp theo, khái niệm thừa thuật ngữ khơng xác Cơng thức “theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định” thừa thuật ngữ khái niệm “trình tự” bao hàm khái niệm “thủ tục”, nội dung chủ yếu khái niệm “thủ tục”4 Dưới góc độ ngơn ngữ “thủ tục” trình tự phương pháp làm việc, cịn “trình tự” thứ tự định Như vậy, có phạm vi khác chúng có nội dung chung trình tự nối tiếp định hành động Do đó, khái niệm cần viết “theo thủ tục quy định Luật này” đủ mà khơng cần phải thêm thuật ngữ “trình tự” Ngồi ra, điểm khơng xác Dự thảo Luật sử dụng thuật ngữ “quản lý hành nhà nước” Dưới góc độ ngơn ngữ, “quản lý” “hành chính” một5 Do đó, phải viết “quản lý nhà nước” hay “hành nhà nước” xác, tránh trùng lặp Bên cạnh đó, gọi “quản lý hành nhà nước” khơng thống với văn quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền quan hành Cụ thể, Điều Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/04/2012 Chính phủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ quy định: “Bộ Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr 164 Điều Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 Tổ chức quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định: “Sở thuộc UBND cấp tỉnh làm việc theo chế độ thủ trưởng” Điều Nghị định số 137/2014/NĐ-CP ngày 05/05/2014 Tổ chức quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định: “Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện làm việc theo chế độ thủ trưởng” Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, Giáo trình Luật Hành Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia TP Hồ Chí Minh, 2010, tr 608 Nguyễn Cửu Việt, Bàn thuật ngữ “quản lý hành nhà nước”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số năm 2007 NGHIÏN CÛÁU Sưë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 27 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LUÊÅT quan Chính phủ, thực chức quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực phạm vi nước; quản lý nhà nước dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực” Nghị định số 36/2012/NĐ-CP sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước” “quản lý hành nhà nước” Thậm chí, nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước”6 Cuối cùng, nay, khái niệm QĐHC ghi nhận nhiều văn pháp luật chưa có thống nội hàm khái niệm Theo khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 thì: “QĐHC văn CQ HCNN người có thẩm quyền CQ HCNN ban hành để định vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành nhà nước áp dụng lần đối tượng cụ thể” Theo khoản Điều Luật Tố tụng hành (TTHC) năm 2010 QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành “văn CQ HCNN, quan, tổ chức khác người có thẩm quyền quan, tổ chức ban hành, định vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành áp dụng lần đối tượng cụ thể” Nếu so sánh khái niệm QĐHC Dự thảo Luật khơng có thống với khái niệm QĐHC Luật Khiếu nại năm 2011 lẫn Luật TTHC năm 2010 Theo Luật Khiếu nại năm 2011 Luật TTHC năm 2010 QĐHC định cá biệt áp dụng lần đối 28 tượng cụ thể Trong đó, QĐHC theo Dự thảo Luật cịn bao gồm loại định giải vấn đề cụ thể khơng liên quan đến người, tổ chức đích danh, có tên gọi cụ thể7 QĐHC theo Luật Khiếu nại năm 2011 “CQ HCNN, người có thẩm quyền quan hành chính” ban hành, cịn QĐHC theo Luật TTHC năm 2010 ngồi chủ thể ban hành “CQ HCNN, người có thẩm quyền quan hành chính” cịn có chủ thể “cơ quan, tổ chức khác người có thẩm quyền quan, tổ chức đó”8 Trong đó, chủ thể ban hành QĐHC theo Dự thảo Luật lại hẹp so với Luật TTHC năm 2010 Luật Khiếu nại năm 2011 bao gồm “CQ HCNN” Điều 47 Dự thảo Luật quy định: “Cá nhân, tổ chức có quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHC theo quy định pháp luật” Theo “quy định pháp luật” đây, trước hết phải theo Luật Khiếu nại năm 2011 Luật TTHC năm 2010 hai đạo luật văn có giá trị pháp lý cao điều chỉnh hoạt động khiếu nại, khởi kiện Thế khái niệm QĐHC Dự thảo Luật khơng có qn với khái niệm QĐHC Luật Khiếu nại năm 2011 lẫn Luật TTHC năm 2010 Điều ảnh hưởng lớn đến quyền khiếu nại, khởi kiện cá nhân, tổ chức Tóm lại, QĐHC khái niệm Luật Ban hành QĐHC nên cần định nghĩa thật xác Việc đưa định nghĩa QĐHC tạo cách hiểu thống nhất, xác QĐHC Do đó, theo chúng tơi, khái niệm “QĐHC” nêu khoản Đơn cử, Nghị định số 63/2012/NĐ-CP ngày 31/08/2012 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Y tế, Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13/03/2013 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Tư pháp, Nghị định số 58/2013/NĐ-CP ngày 11/6/2013 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Ngoại giao, Nghị định số 58/2014/NĐ-CP ngày 16/06/2014 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Nội vụ… sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước” Xem thêm khoản Điều Dự thảo Luật Cao Vũ Minh, Để khiếu nại xứng tầm quyền hiến định, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 10 năm 2012 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Điều Dự thảo Luật cần định nghĩa sau: “QĐHC văn quan nhà nước giao thực quản lý nhà nước cá nhân có thẩm quyền quan nhà nước quy định khoản Điều Luật ban hành theo thủ tục pháp luật quy định, áp dụng lần nhằm giải vấn đề cụ thể hoạt động quản lý nhà nước, làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích đối tượng xác định nhằm giải vấn đề liên quan đến lợi ích cơng cộng, Nhà nước bảo đảm thực hiện” Phạm vi điều chỉnh Dự thảo Luật Khoản Điều Dự thảo Luật quy định: “Việc ban hành QĐHC sau thực theo quy định pháp luật liên quan: a QĐHC giải khiếu nại, tố cáo, xử lý vụ việc cạnh tranh hoạt động tố tụng; b Quyết định xử phạt vi phạm hành (VPHC); định áp dụng biện pháp giáo dục xã, phường, thị trấn; c QĐHC ban hành trường hợp khẩn cấp; d QĐHC áp dụng sách, pháp luật cán bộ, cơng chức, viên chức, người lao động đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước trực tiếp quan, tổ chức” Với quy định này, hình dung Dự thảo Luật không điều chỉnh việc ban hành định xử phạt VPHC, định áp dụng biện pháp giáo dục xã, phường, thị trấn mà “ủy quyền” cho văn pháp luật khác Nếu vậy, Dự thảo Luật có cịn “Luật Ban hành QĐHC” hay khơng? Nếu nói đời Luật Ban hành QĐHC cần thiết nhằm đưa hoạt động ban hành QĐHC vào nếp, đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng nhân dân thực tiễn quản lý nhà nước quy định “phủ định” hoàn toàn cố gắng QĐHC bị “loại bỏ” khỏi phạm vi điều chỉnh Dự thảo Luật QĐHC chiếm đa số hệ thống pháp luật Việt Nam QĐHC ảnh hưởng trực tiếp đến quyền nghĩa vụ cá nhân, tổ chức9 Đơn cử, định xử phạt VPHC, định áp dụng biện pháp giáo dục xã, phường, thị trấn văn cá biệt, chức vụ quan hành ban hành, áp dụng lần nhằm giải vấn đề cụ thể hoạt động quản lý nhà nước Đây định chiếm đa số loại QĐHC, lại thỏa mãn tất dấu hiệu QĐHC mà Dự thảo Luật đưa Thế lại “loại bỏ” định khỏi phạm vi điều chỉnh Dự thảo Luật? Bên cạnh đó, điều khơng thể khơng nhắc đến “quy định pháp luật liên quan” lại không điều chỉnh cụ thể nguyên tắc, thủ tục, biện pháp xử lý QĐHC Cụ thể, định xử phạt VPHC, định áp dụng biện pháp giáo dục xã, phường, thị trấn quy định Luật Xử lý VPHC năm 2012, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật xử lý VPHC, Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/09/2013 Chính phủ quy định Chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành giáo dục xã, phường, thị trấn Tuy nhiên, văn hoàn tồn khơng quy định biện pháp xử lý khiếm khuyết QĐHC Theo chúng tôi, phải nhận thức Luật Ban hành QĐHC đạo luật cụ thể nhất, hoàn thiện nhất, rõ ràng ban hành QĐHC cho tất lĩnh vực Do đó, áp dụng văn quy phạm pháp luật Tờ trình số 386/TTr - CP dự án Luật Ban hành QĐHC ngày 21/8/2015 Chính phủ gửi Ủy ban thường vụ Quốc hội NGHIÏN CÛÁU Söë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 29 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT khác vấn đề mang tính chất chun sâu chưa quy định Luật Ban hành QĐHC Ngược lại, vấn đề quy định Luật Ban hành QĐHC lẫn văn quy phạm pháp luật khác có mâu thuẫn phải ưu tiên áp dụng Luật Ban hành QĐHC Theo chúng tôi, cần bỏ quy định khoản Điều Dự thảo Luật Dự thảo Luật “từ bỏ” chức điều chỉnh việc xây dựng ban hành QĐHC mà “nhường quyền” cho văn khác hệ thống pháp luật phát sinh mâu thuẫn, chồng chéo nhiều trường hợp Luật Ban hành QĐHC bị “vơ hiệu hóa” Hình thức định hành quy định Dự thảo Luật Khoản Điều Dự thảo Luật quy định: “QĐHC thể hình thức sau đây: a Quyết định; b Quyết định ban hành kèm theo Giấy chứng nhận, Giấy phép, Giấy đăng ký, Chứng chỉ; c Giấy chứng nhận, Giấy phép, Giấy đăng ký, Chứng chỉ; d Các hình thức khác luật định” Theo chúng tơi, cần có phân biệt QĐHC với giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng Các loại giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng thường dùng để chứng nhận loại quyền chủ thể (giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, giấy chứng nhận quyền sở hữu xe, giấy phép lái xe, giấy đăng ký kết hôn) hay thường ghi nhận kiện tình trạng có giá trị pháp lý (như chứng Anh văn, chứng vi tính) Các loại giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng thường cấp sở QĐHC tương ứng nên đồng với QĐHC Ví dụ: việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực sở QĐHC giao đất UBND Nhìn chung, khác QĐHC với giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng chức pháp lý 30 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 Nếu QĐHC có khả làm thay đổi chế điều chỉnh pháp luật tất loại giấy tờ kể khơng có khả làm thay đổi chế điều chỉnh pháp luật hình thức Do đó, Dự thảo Luật đồng giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng với QĐHC hồn tồn khơng xác góc độ lý luận lẫn thực tiễn Các biện pháp xử lý định hành trái pháp luật Dự thảo Luật Điều 41 Dự thảo Luật quy định QĐHC trái pháp luật việc ban hành vi phạm quy định sau đây: a Không thẩm quyền theo quy định pháp luật; b Khơng hình thức theo quy định pháp luật; c Khơng tn thủ trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật; d Nội dung QĐHC trái với quy định pháp luật; đ Hết thời hiệu pháp luật quy định; e Vi phạm quy định khoản 2, khoản Điều Luật Tùy theo tính chất, mức độ trái pháp luật mà QĐHC bị đình chỉ, sửa đổi, thu hồi, bãi bỏ hủy bỏ Về biện pháp đình QĐHC Đình việc thi hành QĐHC biện pháp nhằm ngăn chặn khả tiếp tục gây ảnh hưởng xấu Về nguyên tắc, áp dụng quyền “đình chỉ” QĐHC cịn tồn khơng “dám” sử dụng hay viện dẫn định mà chờ kết luận xử lý cuối quan nhà nước có thẩm quyền Có hai trường hợp đình chỉ, “tạm đình chỉ” “đình chỉ” vĩnh viễn Theo Từ điển Từ Ngữ Việt Nam “đình chỉ” (đình: dừng lại, chỉ: thôi) “ngừng lại, không tiến hành nữa” cịn “tạm” “khơng lâu dài, thay đổi”10 Với ngữ nghĩa nên ghép lại, tạm đình QĐHC có nghĩa tạm thời ngừng thực định khoảng thời gian ngắn Trong BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT đó, đình vĩnh viễn sử dụng với nghĩa ngừng thực QĐHC mãi Tuy nhiên, Dự thảo Luật quy định biện pháp đình QĐHC chưa thật xác Cụ thể, theo điểm a khoản Điều 42 biện pháp đình QĐHC áp dụng “có dấu hiệu cho QĐHC trái pháp luật địi hỏi phải đình nhằm ngăn chặn hậu trước quan có thẩm quyền xem xét, xử lý” Trong trường hợp này, QĐHC “có dấu hiệu cho trái pháp luật”, kết luận định “có trái pháp luật” hay khơng phải trải qua trình xem xét cẩn trọng quan có thẩm quyền Thế nhưng, khoản Điều 42 Dự thảo Luật lại “vội vã” quy định: “QĐHC bị đình khơng cịn hiệu lực kể từ ngày định đình có hiệu lực” Nếu vậy, trường hợp, sau trình xem xét, QĐHC bị đình kết luận khơng trái pháp luật hiệu lực pháp lý định nào? Rõ ràng, Điều 42 Dự thảo Luật phân biệt biện pháp “tạm đình chỉ” “đình chỉ” Theo chúng tơi, trường hợp “QĐHC có dấu hiệu trái pháp luật cần thời gian xem xét, xử lý” áp dụng biện pháp “tạm đình chỉ” Khi áp dụng biện pháp “tạm đình chỉ” định cịn hiệu lực pháp lý thực tế tạm thời ngừng thực định để chờ kết luận cuối quan nhà nước có thẩm quyền Trường hợp quan nhà nước có thẩm quyền kết luận QĐHC trái pháp luật áp dụng biện pháp “đình chỉ” Lúc QĐHC bị đình khơng cịn hiệu lực kể từ ngày định đình có hiệu lực Biện pháp sửa đổi QĐHC Sửa đổi QĐHC việc quan nhà nước có thẩm quyền định khác để làm thay đổi tên định thay đổi phần nội dung giữ nguyên hiệu lực pháp lý QĐHC bị sửa đổi Điểm a khoản Điều 42 Dự thảo Luật quy định áp dụng biện pháp “sửa đổi” trường hợp QĐHC có số “sai sót nhỏ” nội dung không làm thay đổi nội dung QĐHC khơng ảnh hưởng đến mục đích ban hành QĐHC Tuy nhiên, Dự thảo Luật không giải thích “sai sót nhỏ” quan có thẩm quyền đánh giá “sai sót nhỏ” Cách sử dụng tiêu chí “định tính” làm cho việc áp dụng biện pháp sửa đổi QĐHC trở nên khó khăn, bất cập Ở khía cạnh tiêu cực, quy định dễ bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp Biện pháp thu hồi QĐHC Điểm b khoản Điều 43 Dự thảo Luật quy định biện pháp thu hồi QĐHC áp dụng trường hợp: “nội dung QĐHC không hợp lý, không phù hợp với điều kiện thực tế” Chất lượng QĐHC xem xét qua tính hợp pháp tính hợp lý Đó hai tiêu chuẩn đánh giá QĐHC hai góc độ khác Tính hợp pháp QĐHC ranh giới hợp pháp không hợp pháp Đây biểu nguyên tắc thượng tôn pháp luật - nguyên tắc hiến định Trong tính hợp lý QĐHC thể tính khả thi hiệu cao kinh tế, trị - xã hội Vi phạm yêu cầu tính hợp lý khơng phải vi phạm pháp luật Nói cách khác, QĐHC có nội dung khơng hợp lý khơng phải QĐHC trái pháp luật Do đó, khơng thể áp dụng biện pháp thu hồi QĐHC lý do: “nội dung QĐHC khơng hợp lý” Điều hồn tồn mâu thuẫn với khoản Điều 41 Dự thảo Luật là: “Tùy theo tính chất, mức độ trái pháp luật mà QĐHC bị đình chỉ, sửa đổi, thu hồi, bãi bỏ hủy bỏ” 10 Nguyễn Lân, Từ điển Từ Ngữ Việt Nam, Nxb Tổng hợp Tp Hồ Chí Minh, 2002, tr 637, 1634 NGHIÏN CÛÁU Söë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 31 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Biện pháp bãi bỏ hủy bỏ QĐHC Hiện nay, nhiều văn pháp luật sử dụng thuật ngữ “hủy bỏ” bên cạnh thuật ngữ “bãi bỏ”, thuật ngữ “hủy bỏ” dùng không quán không rõ nội hàm xác định, nhiều trường hợp quan hệ dùng “hủy bỏ”, “bãi bỏ” Có quan điểm cho rằng, khác với quyền “bãi bỏ”, quyền “hủy bỏ” có hàm ý áp dụng văn khơng có hiệu lực từ lúc ban hành11 Nói cách khác, “hủy bỏ” coi văn bị hủy bỏ chưa tồn tại, “bãi bỏ” văn bị bãi bỏ tồn có hiệu lực Điều 29 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật có phân biệt giải thích tương tự Hiện nay, Dự thảo Luật quy định biện pháp “hủy bỏ” bên cạnh biện pháp “bãi bỏ” không giải thích cụ thể “bãi bỏ” “hủy bỏ” Điều 44 Dự thảo Luật quy định biện pháp “bãi bỏ” áp dụng trường hợp QĐHC ban hành vi phạm quy định điểm a, d, đ điểm e khoản Điều 41 Dự thảo Luật Trong đó, theo 45 Dự thảo Luật, biện pháp “hủy bỏ” áp dụng trường hợp QĐHC ban hành vi phạm quy định điểm a, d, đ điểm e khoản Điều 41 Dự thảo Luật Như vậy, bản, khơng có phân định cụ thể trường hợp áp dụng biện pháp “hủy bỏ” trường hợp áp dụng biện pháp “bãi bỏ” Một câu hỏi đặt “QĐHC ban hành không thẩm quyền theo quy định pháp luật” quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp “hủy bỏ” hay “bãi bỏ” Dự thảo Luật quy định áp dụng “hủy bỏ” lẫn “bãi bỏ” trường hợp Nhằm tạo khác biệt biện pháp “hủy bỏ” với “bãi bỏ”, Dự thảo Luật quy định thêm 02 trường hợp trái pháp luật để áp dụng biện pháp “hủy bỏ” mà khơng tìm thấy biện pháp “bãi bỏ” là: - QĐHC ban hành có hành vi gian dối, đe dọa, hối lộ, dựa thơng tin khơng xác dẫn đến sai sót nghiêm trọng nội dung; - QĐHC có sự vi phạm nghiêm trọng quy định trình tự, thủ tục ban hành theo quy định pháp luật Tuy nhiên, theo chúng tôi, trường hợp “QĐHC ban hành có hành vi gian dối, đe dọa, hối lộ, dựa thơng tin khơng xác dẫn đến sai sót nghiêm trọng nội dung” có nội hàm pháp lý tương tự điểm e khoản Điều 41 Dự thảo Luật Như vậy, trường hợp hồn tồn áp dụng chế tài “bãi bỏ” không áp dụng biện pháp “hủy bỏ” Ngồi ra, có trường hợp áp dụng chế tài “hủy bỏ” không áp dụng chế tài “bãi bỏ” “QĐHC có sự vi phạm nghiêm trọng quy định trình tự, thủ tục ban hành theo quy định pháp luật” Thế Dự thảo Luật khơng có quy định đưa để xác định đâu vi phạm nghiêm trọng hay nghiêm trọng Vậy gặp trường hợp này, quan nhà nước có thẩm quyền vào đâu để áp dụng biện pháp hủy bỏ QĐHC? Và dám khẳng định quy định không bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp Theo chúng tơi, chế tài “hủy bỏ” nên quy định, cần, với công thức “phê chuẩn hủy bỏ” không quy định “hủy bỏ” độc lập với “phê chuẩn”, số quan hệ định muốn có hiệu lực hay có hiệu lực đầy đủ phải cần phê chuẩn, không phê chuẩn tức bị hủy bỏ, coi chưa tồn chưa có hiệu lực pháp lý Như vậy, viết hay không viết 11 Hoàng Thị Ngân, Văn quy phạm pháp luật: hủy bỏ bãi bỏ, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 6, năm 2005 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT thuật ngữ “hủy bỏ” không ảnh hưởng tới nội dung pháp lý quyền phê chuẩn, quyền phê chuẩn bao hàm quyền hủy bỏ văn bản12 Cũng có trường hợp hủy bỏ áp dụng độc lập, trường hợp áp dụng hủy bỏ độc lập kèm quyền phê chuẩn có Tiếp thu quan điểm hợp lý này, Hiến pháp năm 2013 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 bỏ thuật ngữ “hủy bỏ” điều khoản tương ứng Do đó, nhằm bảo đảm tính thống Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 với Dự thảo Luật, theo chúng tôi, không nên quy định “hủy bỏ” biện pháp xử lý QĐHC trái pháp luật Dự thảo Luật Xin nói thêm, khoản Điều 44 khoản Điều 45 Dự thảo Luật quy định: “Trường hợp QĐHC trái pháp luật lỗi quan ban hành QĐHC tạo cho cá nhân, tổ chức hưởng quyền, lợi ích mà họ khơng biết QĐHC trái pháp luật, định khơng bị bãi bỏ hủy bỏ, trừ trường hợp lý quốc phịng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, sức khỏe cộng đồng trường hợp việc thi hành QĐHC gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích cơng cộng” Theo chúng tôi, quy định tùy tiện tiềm ẩn nhiều nguy hiểm Đơn cử, theo Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 UBND cấp xã có quyền cho thuê đất thuộc quỹ đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích xã, phường, thị trấn UBND cấp huyện có quyền định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hộ gia đình, cá nhân UBND cấp huyện không ủy quyền cho UBND cấp xã việc giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất Theo quy định UBND cấp xã khơng có quyền giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trường hợp Nếu UBND cấp xã định giao đất cho cá nhân, tổ chức thông qua QĐHC rõ ràng QĐHC trái pháp luật Giả sử QĐHC trái pháp luật tạo cho cá nhân, tổ chức hưởng quyền, lợi ích mà họ khơng biết QĐHC trái pháp luật định khơng bị bãi bỏ hủy bỏ - tức định có hiệu lực pháp luật Nếu vậy, quy định vơ hình trung “phủ định” thẩm quyền hình thức nội dung chủ thể việc ban hành QĐHC Tiếp theo, câu hỏi đặt QĐHC trái pháp luật tạo cho cá nhân, tổ chức hưởng quyền, lợi ích mà họ khơng biết QĐHC trái pháp luật QĐHC gây bất lợi cho bên thứ ba bên thứ ba biết QĐHC trái pháp luật giải nào? Trường hợp bên thứ ba định khiếu nại, khởi kiện việc giải khiếu nại, khởi kiện có sở “số phận” QĐHC trái pháp luật sao? Trong khoa học pháp lý, QĐHC ban hành khơng đáp ứng u cầu hợp pháp để bảo đảm quyền lợi ích cơng dân, tổ chức, lợi ích Nhà nước, ngồi việc áp dụng biện pháp đình chỉ, bãi bỏ thiết phải áp dụng biện pháp khơi phục lại tình trạng cũ việc thực định trái pháp luật gây Đó biện pháp cụ thể bồi thường thiệt hại vật chất hay tinh thần cho đối tượng liên quan bị thiệt hại từ định định giải tỏa, đền bù, giá cả, thuế, tài chính… Nghị Đại hội đại biểu lần thứ X Đảng Cộng sản Việt Nam rõ: “Các quan có thẩm quyền phải đền bù thích đáng cho công dân doanh nghiệp thiệt hại danh dự 12 Nguyễn Cửu Việt, Các yếu tố cấu thành thẩm quyền tính hệ thống thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số năm 2005 NGHIÏN CÛÁU Sưë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 33 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT vật chất định trái pháp luật gây ra”13 Do đó, nguyên tắc, quan ban hành văn sai, gây hậu phải khơi phục lại14 Nếu gây thiệt hại cho người dân phải bồi thường Đây trách nhiệm quan nhà nước trước công dân người dân có quyền khiếu nại, khởi kiện Do đó, nhằm đảm bảo tính hợp pháp QĐHC, đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức, Dự thảo Luật cần loại bỏ điều khoản “Trường hợp QĐHC trái pháp luật lỗi quan ban hành QĐHC tạo cho cá nhân, tổ chức hưởng quyền, lợi ích mà họ khơng biết QĐHC trái pháp luật, định khơng bị bãi bỏ hủy bỏ” Biện pháp đính QĐHC Như trình bày, khoản Điều 41 Dự thảo Luật quy định trường hợp QĐHC xem trái pháp luật Vấn đề có tính thực tiễn quan trọng áp dụng biện pháp xử lý QĐHC trái pháp luật Theo đó, QĐHC vi phạm yêu cầu điểm a, d, đ điểm e khoản Điều 41 bị bãi bỏ QĐHC vi phạm yêu cầu điểm a, c, d, đ điểm e khoản Điều 41 bị hủy bỏ Tuy nhiên, QĐHC vi phạm yêu cầu điểm b khoản Điều 41 “khơng hình thức theo quy định pháp luật” bị áp dụng biện pháp khơng quy định Dự thảo Luật Trong đó, theo khoản Điều 38 Dự thảo Luật biện pháp đính QĐHC thực “có sai sót thể thức, kỹ thuật trình bày vấn đề có tính kỹ thuật khác” “Sai sót thể thức” nêu khoản Điều 38 Dự thảo Luật có phải “khơng hình thức” nêu điểm b khoản Điều 41 Dự thảo Luật hay không? Nếu “phải” dường Dự thảo Luật khơng có qn, biện pháp đính khơng áp dụng QĐHC trái pháp luật, đó, “khơng hình thức” tiêu chí để xác định QĐHC trái pháp luật Ngược lại, câu trả lời “khơng” “sai sót thể thức” với “khơng hình thức” khác “khơng hình thức” áp dụng biện pháp xử lý nào? Theo Từ điển tiếng Việt, “đính” sửa lại, cịn “chính” Khi ghép lại “đính chính” có nghĩa “sửa lại cho đúng”15 Bản chất “đính chính” việc sửa đổi hay số điều, khoản văn tồn trước Như vậy, “đính chính” dù hiểu nghĩa “sửa đổi” Do đó, việc Dự thảo Luật phân chia thành “sai sót thể thức, kỹ thuật trình bày vấn đề có tính kỹ thuật khác” để “đính chính” “sai sót nhỏ nội dung” để “sửa đổi” khơng có sở Phải chăng, so với sai phạm mặt nội dung sai phạm thể thức, kỹ thuật trình bày khơng phải sai phạm lớn, nên tùy tiện “đính chính” Vậy, vai trò quan soạn thảo, vai trò quan kiểm tra tính pháp lý dự thảo QĐHC… đâu mà để xảy sai sót pháp lý viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày?16 Theo chúng tơi, cần xem xét lại biện pháp “đính chính” Dự thảo Luật Nếu thừa nhận biện pháp “đính chính” Dự thảo Luật cần có tiêu chí cụ thể nhằm phân định rõ ràng “đính chính” QĐHC với “sửa đổi” QĐHC n 13 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr 131 14 Trích phát biểu Nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp Uông Chu Lưu Việt báo.Vn, Bộ Tư pháp yêu cầu Hà Nội bỏ quy định tạm giữ xe máy, thứ ba, ngày 24/11/2006 phát biểu Cục trưởng Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật Lê Hồng Sơn Vnexpress, Hà Nội tạm dừng đăng ký xe máy cách lách luật, thứ bảy, ngày 26/11/2005 15 Nguyễn Lân, Từ điển Từ Ngữ Việt Nam, Nxb Tổng hợp Tp Hồ Chí Minh, 2010, tr 638; Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb Phương Đông, Hà Nội, 2009, tr 290 16 Cao Vũ Minh, Đính văn quy phạm pháp luật - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay lạm quyền?, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12, năm 2012 34 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 ... biện pháp xử lý định hành trái pháp luật Dự thảo Luật Điều 41 Dự thảo Luật quy định QĐHC trái pháp luật việc ban hành vi phạm quy định sau đây: a Không thẩm quyền theo quy định pháp luật; b Không... định Luật Ban hành QĐHC lẫn văn quy phạm pháp luật khác có mâu thuẫn phải ưu tiên áp dụng Luật Ban hành QĐHC Theo chúng tôi, cần bỏ quy định khoản Điều Dự thảo Luật Dự thảo Luật ? ?từ bỏ” chức điều... dung Dự thảo Luật không điều chỉnh việc ban hành định xử phạt VPHC, định áp dụng biện pháp giáo dục xã, phường, thị trấn mà “ủy quyền” cho văn pháp luật khác Nếu vậy, Dự thảo Luật có cịn ? ?Luật Ban