Trong Thuyết minh về Dự án Luật Ban hành QĐHC, Chính phủ cho rằng “Một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động của nền hành chính không minh bạch, tham nhũng và ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các cơ quan hành chính (CQHC) nói riêng và các cơ quan nhà nước nói chung là do thiếu một văn bản áp dụng thống nhất trong toàn quốc...”. Bài viết nhằm làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về phạm vi và thẩm quyền ban hành QĐHC.
CHÚC MừNG NăM MớI - 2016 PHẨM VI ÀIÏÌU CHĨNH VÂ THÊÍM QUÌN BAN HÂNH QUËT ÀÕNH HÂNH CHĐNH TRONG DÛÅ THẪO LÅT BAN HÂNH QUËT ÀÕNH HÂNH CHĐNH NGUYỄN DUY PHƯƠNG* Cho đến nay, chưa có văn pháp luật quy định thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành thực định hành (QĐHC) Trong Thuyết minh Dự án Luật Ban hành QĐHC, Chính phủ cho “Một nguyên nhân làm cho hoạt động hành khơng minh bạch, tham nhũng ảnh hưởng đến niềm tin người dân quan hành (CQHC) nói riêng quan nhà nước nói chung thiếu văn áp dụng thống toàn quốc ” Bài viết nhằm làm rõ số vấn đề lý luận thực tiễn phạm vi thẩm quyền ban hành QĐHC Phạm vi điều chỉnh Luật Ban hành định hành Dự thảo Luật Ban hành QĐHC1 nêu 03 phương án xác định phạm vi điều chỉnh Luật Phương án 01: Luật quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân việc ban hành QĐHC thi hành QĐHC Luật không áp dụng QĐHC nội quan nhà nước, định xử phạt vi phạm hành (VPHC), QĐHC phát sinh trình giải khiếu nại, tố cáo, tố tụng, QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước QĐHC Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành * PGS, TS Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật, Đại học Huế Dự thảo lần ngày 06/4/2015 NGHIÏN CÛÁU Sưë 01(305) T1/2016 LÊÅP PHẤP 29 BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Phương án 02: Luật quy định việc ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân việc ban hành QĐHC Luật không áp dụng QĐHC phát sinh trình giải khiếu nại, tố cáo, tố tụng; QĐHC nội QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước Phương án 03: Luật quy định việc ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân việc ban hành QĐHC Luật không áp dụng QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước Theo chúng tơi, 03 phương án chưa hợp lý Ở phương án 01 phương án 02, Dự thảo loại trừ QĐHC không đưa vào phạm vi áp dụng là: “các QĐHC nội quan nhà nước, định xử phạt VPHC, QĐHC phát sinh trình giải khiếu nại, tố cáo, tố tụng, QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước QĐHC Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành” Việc loại trừ số định định xử phạt hành (XPHC), định phát sinh trình giải khiếu nại, tố cáo khơng có sở lý luận thực tiễn Thứ nhất, mặt lý luận định định XPHC, định phát sinh trình giải khiếu nại, tố cáo QĐHC cá biệt, CQHC nhà nước người có thẩm quyền 30 Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 Khoản Điều Luật TTHC năm 2010 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 01(305) T1/2016 CQHC nhà nước ban hành để giải công việc cụ thể, áp dụng 01 lần với đối tượng xác định quản lý hành nhà nước Loại định giải mối quan hệ bên Nhà nước bên công dân người chịu tác động định công dân, tổ chức Mặt khác, Luật Khiếu nại năm 2011 xác định phạm vi khiếu nại không loại trừ định XPHC, khái niệm QĐHC quy định Luật Khiếu nại là: “QĐHC văn CQHC nhà nước người có thẩm quyền CQHC nhà nước ban hành để định vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành nhà nước áp dụng lần đối tượng cụ thể”2 Tương tự, Luật Tố tụng hành (TTHC) năm 2012 xác định: “QĐHC văn CQHC nhà nước, quan, tổ chức khác người có thẩm quyền quan, tổ chức ban hành, định vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành áp dụng lần đối tượng cụ thể”3 Luật TTHC cho phép cơng dân, tổ chức khởi kiện Tịa hành định XPHC kể định giải khiếu nại Theo Nghị số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành số quy định Luật TTHC “QĐHC ban hành sau có khiếu nại có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ phần toàn QĐHC hướng dẫn điểm a khoản này” thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành CHÚC MừNG NăM MớI - 2016 Đối với định XPHC QĐHC phát sinh trình giải khiếu nại, tố cáo, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo chưa quy định rõ thẩm quyền ban hành, vấn đề ủy quyền, vấn đề gia hạn, bãi bỏ, trình tự, thủ tục ban hành loại định Thứ hai, thực tiễn hoạt động quản lý hành nhà nước cho thấy, loại định xử phạt VPHC ban hành phổ biến, theo Luật Xử lý VPHC năm 2013 có nhiều quan nhà nước, người có thẩm quyền quan nhà nước có quyền ban hành định XPHC Quyết định XPHC áp dụng để xử lý hành vi vi phạm lĩnh vực đời sống xã hội Trong thực tế, việc ban hành định có nhiều sai phạm thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành Đối với định giải khiếu nại tố cáo, thực tiễn hoạt động có nhiều sai phạm thẩm quyền Theo Luật Khiếu nại năm 2011 thẩm quyền ban hành định giải khiếu nại thuộc người đứng đầu CQHC, thực tế nhiều trường hợp cấp phó (Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân - UBND), chí cấp ký (Chánh văn phịng UBND) ban hành; hình thức nhiều trường hợp giải khiếu nại người có thẩm quyền không định mà ban hành thông báo, công văn, v.v việc giải khiếu nại Từ phân tích trên, theo chúng tơi, loại QĐHC định XPHC, định giải khiếu nại phải đưa vào phạm vi điều chỉnh Luật Ban hành QĐHC để đảm bảo việc ban hành QĐHC pháp luật, bảo đảm quyền lợi ích hợp pháp công dân Ở phương án 03 lại quy định phạm vi điều chỉnh rộng, bao gồm QĐHC quan lập pháp, tư pháp Trong hoạt động, quan lập pháp, tư pháp không thực chức quản lý hành chính, nên có ban hành QĐHC định chủ yếu dùng điều chỉnh hoạt động nội quan Trong thực tế, khơng có việc khiếu nại, khiếu kiện công dân định quan lập pháp, tư pháp Phương án bao gồm QĐHC Chính phủ Thủ tướng Chính phủ Tuy nhiên, Chính phủ Thủ tướng Chính phủ quản lý tầm vĩ mơ, chủ yếu ban hành định quy phạm để định vấn đề quan trọng kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, v.v ; ban hành QĐHC cá biệt tác động đến người dân Mặt khác, Luật Khiếu nại, Luật TTHC không quy định người dân khiếu nại, khiếu kiện QĐHC Chính phủ Thủ tướng Chính phủ, khơng cần đưa vào phạm vi điều chỉnh Một vấn đề mà 03 phương án không đặt ra, Luật Ban hành QĐHC có điều chỉnh QĐHC đơn vị nghiệp công lập hay không Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2010 người lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công chức nhà nước, QĐHC họ ban hành định pháp luật, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành cần điều chỉnh pháp luật Mặt khác, khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại giải khiếu nại QĐHC, hành vi hành đơn vị nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước áp dụng theo quy định Luật này” Như vậy, thấy Luật Khiếu nại xem định đơn vị nghiệp công lập QĐHC Từ phân tích trên, theo chúng tơi, phạm vi điều chỉnh Luật Ban hành QĐHC cần xác định phạm vi sau: Luật quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, NGHIÏN CÛÁU Sưë 01(305) T1/2016 LÊÅP PHẤP 31 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân việc ban hành QĐHC thi hành QĐHC Luật không áp dụng QĐHC nội QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước, QĐHC Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ định quan lập pháp, tư pháp ban hành Thẩm quyền ban hành định hành Cho đến nay, chưa có văn tập trung xác định thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt mà thẩm quyền quy định nhiều văn khác như: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) UBND, Luật Xử lý VPHC, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Cán bộ, công chức, v.v Vậy, quan, tổ chức, cá nhân có quyền ban hành QĐHC cá biệt? Trong hệ thống pháp luật hành Nhà nước ta, có nhiều quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt, cụ thể là: - Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng đơn vị trực thuộc Bộ - UBND cấp; Chủ tịch UBND cấp; Thủ trưởng quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện Thẩm quyền quan nhà nước người có thẩm quyền quan nhà nước quy định văn quy phạm pháp luật tổ chức hoạt động quan như: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND UBND, v.v - Tòa án nhân dân; theo quy định Điều 48 Luật xử lý VPHC năm 2012 Thẩm phán chủ tọa phiên tồ; Thẩm phán phân cơng giải vụ việc phá sản; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp tỉnh, 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 01(305) T1/2016 Chánh án Tòa án quân khu vực; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân quân khu tương đương, Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao có quyền XPHC mà định XPHC loại QĐHC - Đơn vị nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước; phân tích trên, khoản Điều Luật Khiếu nại xác định định đơn vị nghiệp công lập QĐHC Vấn đề đặt là, sở thực trạng pháp luật quy định thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt, phải nghiên cứu xác định lại cách xác, đầy đủ, có sở khoa học thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt quy định Luật Ban hành QĐHC Dự thảo Luật Ban hành QĐHC đưa hai phương án sau: Phương án 01: Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng đơn vị trực thuộc Bộ UBND cấp; Chủ tịch UBND cấp; Thủ trưởng quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện Công chức thi hành công vụ ban hành QĐHC theo quy định pháp luật Phương án 02: Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng đơn vị trực thuộc Bộ UBND cấp; Chủ tịch UBND cấp; Thủ trưởng quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện Công chức thi hành công vụ ban hành QĐHC theo quy định pháp luật Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành QĐHC theo quy định pháp luật (bao gồm quan, tổ chức, CHÚC MừNG NăM MớI - 2016 đơn vị nghiệp ban hành định có tính chất QĐHC theo quy định Luật) Chúng cho phương án 02 phù hợp, lý sau: Thứ nhất, phân tích, hệ thống pháp luật Nhà nước ta khơng quy định CQHC nhà nước, người có thẩm quyền CQHC nhà nước có quyền ban hành QĐHC cá biệt mà quy định quan tư pháp, đơn vị nghiệp công lập có quyền ban hành QĐHC, đó, lựa chọn phương án phù hợp Thứ hai, nguyên tắc tổ chức máy nhà nước ta tập trung quyền lực không phân quyền nhà nước tư sản, cho nên, đơi ngồi CQHC nhà nước thực chức hành pháp - quản lý hành nhà nước, số trường hợp quan nhà nước khác, đơn vị nghiệp công lập tham gia vào số hoạt động quản lý hành nhà nước, cung cấp dịch vụ cơng XPHC, giải khiếu nại, cung cấp dịch vụ giáo dục, y tế, điện, nước, xăng dầu v.v trường hợp đó, đương nhiên quan phải ban hành QĐHC Ủy quyền ban hành định hành Thứ nhất, sử dụng thuật ngữ ủy quyền hay giao quyền Đây vấn đề pháp luật quy định chưa rõ ràng thiếu thống nhất; có văn sử dụng thuật ngữ “giao quyền” có văn lại sử dụng thuật ngữ “ủy quyền” Ví dụ, Điều 54 Luật Xử lý VPHC quy định “Giao quyền xử phạt”: Người có thẩm quyền xử phạt VPHC quy định Điều 38… Điều 49; Điều 50 Điều 51 Luật giao cho cấp phó thực thẩm quyền xử phạt VPHC Việc giao quyền xử phạt VPHC thực thường xuyên theo vụ việc phải thể văn bản, xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền Tuy nhiên, khoản Điều 66 Luật Đất đai năm 2013 thẩm quyền thu hồi đất lại quy định: “Trường hợp khu vực thu hồi đất có đối tượng quy định khoản khoản Điều UBND cấp tỉnh định thu hồi đất ủy quyền cho UBND cấp huyện định thu hồi đất” Hay Công văn số 1101/TTg-KTN ngày 07/07/2011 Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ Xây dựng phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch chung xây dựng Khu Công nghiệp cao Đà Nẵng lại sử dụng thuật ngữ “ủy quyền” Vậy “giao quyền” “ủy quyền” có đồng với khơng? Theo chúng tơi, hai thuật ngữ theo từ điển tiếng Việt “ủy quyền giao cho người khác sử dụng số quyền mà pháp luật giao cho mình” Do đó, chúng tơi đồng ý với Dự thảo nên thống sử dụng thuật ngữ “ủy quyền” Thứ hai, vấn đề ủy quyền thẩm quyền ủy quyền ký ban hành QĐHC Trong thực tế hoạt động quan nhà nước, ủy quyền ban hành QĐHC chưa có phân biệt rạch ròi ủy quyền thẩm quyền hay ủy quyền ký Rất nhiều trường hợp ban hành QĐHC cá biệt, cấp phó người ký ban hành văn ghi ký thay cấp trưởng, như: Phó Thủ tướng ký thay Thủ tướng, Phó Chủ tịch UBND ký thay Chủ tịch Ở có số vấn đề pháp lý đặt ra: i) Nếu khơng có văn ủy quyền (ủy quyền thẩm quyền ủy quyền ký) việc cấp phó ký QĐHC có hiệu lực pháp lý hay khơng? Ví dụ Phó Chủ tịch UBND cấp huyện ký định thu hồi đất hộ gia đình, theo quy định Luật NGHIÏN CÛÁU Sưë 01(305) T1/2016 LÊÅP PHẤP 33 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Đất đai năm 2013, thẩm quyền thu hồi đất thuộc UBND người ký định Chủ tịch UBND ký phải ký thay mặt UBND Có quan điểm cho rằng, việc Phó Chủ tịch UBND ký khơng có giá trị pháp lý Phó Chủ tịch UBND khơng phải người đại diện cho UBND, lại có quan điểm cho rằng, việc Phó Chủ tịch ký có hiệu lực pháp lý Phó Chủ tịch ký thay Chủ tịch ban hành QĐHC thực việc ủy quyền ký, việc cấp phó ký thay cấp trưởng khơng thiết phải có văn ủy quyền ii) Khi cấp phó, cấp ủy quyền ký QĐHC gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức khác trách nhiệm thuộc ai? Điểm qua văn pháp luật hành cho thấy, điều chưa xác định rõ Ví dụ khoản Điều 54 Luật xử lý VPHC quy định: “Cấp phó giao quyền xử phạt VPHC phải chịu trách nhiệm định xử phạt VPHC trước cấp trưởng trước pháp luật Người giao quyền không giao quyền, ủy quyền cho người khác” Như vậy, pháp luật xác định cấp Phó phải chịu trách nhiệm trước cấp Trưởng trước pháp luật không quy định phải chịu trách nhiệm trước cá nhân, tổ chức khác Do đó, theo quy định định XPHC cấp Phó ban hành trái pháp luật gây thiệt hại cho quan, tổ chức khác cấp Trưởng người phải chịu trách nhiệm Điều không hợp lý trường hợp cấp Trưởng ủy quyền thẩm quyền XPHC cho cấp Phó Dự thảo Luật Ban hành QĐHC tách ủy quyền ban hành QĐHC thành hai trường hợp riêng biệt xác định rõ trách nhiệm người ký ban hành văn trường hợp cần thiết Khoản Điều 12 ủy quyền thẩm quyền ban hành QĐHC, quy định: “Trường 34 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 01(305) T1/2016 hợp phát sinh tranh chấp gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân quan, người ủy quyền phải chịu trách nhiệm tổ chức, cá nhân bị thiệt hại QĐHC gây ra, đồng thời chịu trách nhiệm theo quy định pháp luật”; khoản Điều 13 ủy quyền ký QĐHC, quy định: “Trường hợp phát sinh tranh chấp gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân người ủy quyền phải chịu trách nhiệm tổ chức, cá nhân bị thiệt hại QĐHC gây Người ủy quyền chịu trách nhiệm trước người ủy quyền việc ký QĐHC, đồng thời chịu trách nhiệm theo quy định pháp luật” Như vậy, Dự thảo Luật Ban hành QĐHC giải vấn đề hạn chế nêu Tuy nhiên, nghiên cứu Điều 12 Dự thảo Luật Ban hành QĐHC, thấy Dự thảo chưa lường hết vấn đề phát sinh thực tiễn, cụ thể Dự thảo xác định: “Việc ủy quyền thẩm quyền không cho cá nhân người mà cho người nắm giữ chức vụ cụ thể người giữ thẩm quyền người ủy quyền thay đổi chức vụ” Vậy, trường hợp người ủy quyền bị thay đổi việc ủy quyền có cịn giá trị hay khơng? Ví dụ: Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh X ủy quyền cho Phó Giám đốc Sở ký ban hành văn bản, thời điểm ủy quyền ơng A Phó Giám đốc sở sau ơng A điều chuyển cơng tác ơng B bổ nhiệm Phó Giám đốc Sở Theo chúng tôi, trường hợp việc ủy quyền có giá trị Giám đốc sở ủy quyền cho Phó Giám đốc khơng phải ủy quyền cụ thể cho ông A hay ông B, cần sửa đổi, bổ sung vào quy định sau: “Việc ủy quyền thẩm quyền không cho cá nhân người mà cho người nắm giữ chức vụ cụ thể việc ủy quyền có hiệu lực người ủy quyền, người ủy quyền thay đổi chức vụ”n ... có quyền ban hành định XPHC Quyết định XPHC áp dụng để xử lý hành vi vi phạm lĩnh vực đời sống xã hội Trong thực tế, vi? ??c ban hành định có nhiều sai phạm thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành. .. thuộc phạm vi bí mật nhà nước, QĐHC Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ định quan lập pháp, tư pháp ban hành Thẩm quyền ban hành định hành Cho đến nay, chưa có văn tập trung xác định thẩm quyền ban hành. .. họ ban hành định pháp luật, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành cần điều chỉnh pháp luật Mặt khác, khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại giải khiếu nại QĐHC, hành vi hành