Đang tải... (xem toàn văn)
Tố cáo là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để phơi bày và khắc phục tham nhũng, hành vi vi phạm pháp luật và các hành vi tiêu cực khác. Việc bảo vệ an toàn cho người tố cáo thiện ý, trung thực là không thể thiếu trong nỗ lực chống tham nhũng, thúc đẩy sự liêm chính, trách nhiệm giải trình và hỗ trợ một môi trường kinh doanh trong sạch.
KINH NGHIÏåM QËC TÏË KINH NGHIÏåM BẪO VÏå NGÛÚÂI TƯË CẤO TRONG PHẤP LÅT QËC TÏË VÂ MƯÅT SƯË QËC GIA Mai Văn Duẩn* * NCS Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Từ khoá: tố cáo, người tố cáo, bảo vệ người tố cáo Lịch sử viết: Nhận bài: 20/12/2016 Biên tập: 13/02/2017 Duyệt bài: 15/02/2017 Article Infomation: Keywords: denounce, whistleblower, whistleblower protection Article History: Received: 20 Dec 2016 Edited: 13 Feb 2017 Approved: 15 Feb 2017 Tóm tắt: Tố cáo công cụ hữu hiệu để phơi bày khắc phục tham nhũng, hành vi vi phạm pháp luật hành vi tiêu cực khác Việc bảo vệ an toàn cho người tố cáo thiện ý, trung thực thiếu nỗ lực chống tham nhũng, thúc đẩy liêm chính, trách nhiệm giải trình hỗ trợ mơi trường kinh doanh Vì thế, quy định bảo vệ người tố cáo thể rõ Công ước quốc tế, châu lục chống tham nhũng Nhiều quốc gia ban hành đạo luật riêng bảo vệ người tố cáo Từ việc nghiên cứu quy định pháp luật quốc tế số quốc gia bảo vệ người tố cáo, đối chiếu với thực trạng pháp luật Việt Nam đề xuất số nội dung tham khảo, vận dụng để hồn thiện pháp luật vấn đề Abstract: Denounce is one of the most effective tools to expose and overcome the corruption and violations of laws and other negative behaviors in the world The safety protection for the faithful and honestly whistleblowers is indispensable in an effort to fight the corruption, promote integrity, accountability, and establish a fresh business environment Therefore, the provisions protecting whistleblowers is mentioned in the International Convention, the Continentia Conventions on anti-corruptions Several countries in the world have enacted separate laws on the whistleblower protection Through the analysis of the international law and the whistleblower protection laws from different countries, the author makes comparisons with Vietnam’s legal situations and suggests some reference for Vietnam so that it can be applicable to improve its related legal regulations Bằng cách vạch trần việc làm sai trái, người tố cáo ngăn chặn thiệt hại, bảo vệ quyền người, cứu giúp tính mạng người khác bảo vệ pháp luật Nhưng việc tố cáo khiến người ta phải trả giá đắt, phải chịu rủi ro lớn cho thân để bảo vệ lợi ích chung như: bị sa thải, tương lai nghề nghiệp bị ảnh hưởng, chí nguy hiểm đến sức khỏe, tính mạng, ngồi cịn phải chịu rủi ro trách nhiệm pháp lý, hay bị nhìn nhận cách tiêu cực Khuyến khích tạo điều kiện cho người tố cáo, đặc biệt cách quy định bảo vệ pháp lý hiệu hướng dẫn rõ ràng thủ tục tố cáo giúp bảo vệ người tố cáo khỏi rủi ro nêu trên, mà cịn giúp quan nhà nước có thẩm quyền giám sát việc tuân thủ phát hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng Nó giúp doanh nghiệp ngăn chặn NGHIÏN CÛÁU Sưë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP 55 KINH NGHIÏåM QËC TÏË phát tham nhũng giao dịch thương mại1 Vì thế, việc bảo vệ người tố cáo không bị trả thù tố cáo hành vi bị nghi ngờ tham nhũng hành vi sai trái khác cách thiện ý, trung thực thiếu nỗ lực chống tham nhũng, gian lận, thúc đẩy liêm chính, trách nhiệm giải trình, hỗ trợ môi trường kinh doanh sạch2 Pháp luật quốc tế số quốc gia bảo vệ người tố cáo Ở cấp độ quốc tế, Công ước Chống tham nhũng Liên hiệp quốc (UNCAC) đặt yêu cầu quan trọng để bảo vệ người tố cáo: “Mỗi quốc gia thành viên xem xét kết hợp quy định biện pháp thích hợp hệ thống pháp luật quốc gia để bảo vệ trước đối xử bất công với người tố cáo thiện ý dựa hợp lý với quan có thẩm quyền việc có liên quan đến tội phạm quy định theo Công ước này” (Điều 33) Điều 33 UNCAC tảng để quốc gia tham gia ký kết xây dựng quy định pháp luật thích ứng vấn đề bảo vệ người tố cáo Công ước đòi hỏi, quốc gia tham gia ký kết cần xem xét, rà soát, điều chỉnh, bổ sung ban hành quy định pháp luật phù hợp với điều kiện trị, kinh tế, văn hóa quốc gia mình, nhằm bảo vệ người tố cáo trước đối xử bất cơng từ phía người bị tố cáo người có liên quan Ở cấp độ châu lục, quy định bảo vệ người tố cáo tìm thấy cơng ước chống tham nhũng: Công ước Chống tham nhũng Tổ chức nước Châu Mỹ, Công ước Luật Dân Chống 56 tham nhũng Công ước Luật Hình Chống tham nhũng Hội đồng Châu Âu, Cơng ước Phịng chống tham nhũng Liên minh Châu Phi, Nghị định thư nước Nam Phi (SADC) Cũng UNCAC, văn kiện nêu thơng qua trí quốc gia thành viên phạm vi thể chế, hiến pháp nguyên tắc hệ thống pháp luật xem xét áp dụng biện pháp, trì tăng cường hệ thống bảo vệ cơng chức, người lao động công dân tố cáo thiện ý hành vi tội phạm, tham nhũng mà không sợ bị trả thù: “Các quốc gia thành viên cam kết:… Thông qua biện pháp đảm bảo công dân tố cáo trường hợp tham nhũng mà không sợ bị trả thù”3; hay “Các quốc gia thành viên quy định pháp luật biện pháp bảo vệ chống lại hành vi trừng phạt bất công người lao động có nghi ngờ hợp lý tố cáo thiện ý nghi ngờ tới quan cá nhân có thẩm quyền”4 Đặc biệt hơn, khuôn khổ pháp luật tố cáo bảo vệ người tố cáo thể chi tiết toàn diện khuyến nghị hướng dẫn nguyên tắc, thông lệ tốt tổ chức quốc tế như: Những nguyên tắc quốc tế pháp luật tố cáo, thông lệ tốt cho pháp luật bảo vệ người tố cáo khuyến khích tố cáo lợi ích cơng Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI); Khuyến nghị CM/Rec (2014) Hội đồng Châu Âu (Council of Europe) bảo vệ người tố cáo; Hướng dẫn tố cáo Ủy ban Châu Âu (European Commission); Hướng dẫn quản lý xung đột lợi ích dịch vụ công 2003, Khuyến nghị việc tăng cường chống hối lộ quan chức công quyền nước giao dịch G20 2011, ‘Study on whishtleblower protecrion frameworks’, Compendium of best practices ang guiding principles for legislation, www.oecd.org G20 2011, Tlđd African Union 2003, Convention on Preventing and Combating Corruption, viewed 15 December 2016, http://www.au.int Council of Europe (1999), Civil Law Convention on Corruption, viewed 15 December 2016, http://conventions.coe.int NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 04(332) T2/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË kinh doanh quốc tế năm 2009 (Khuyến nghị chống hối lộ), Khuyến nghị nâng cao đạo đức ứng xử công vụ năm 1998 Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (OECD) Về bản, khuyến nghị đưa nguyên tắc, hướng dẫn xây dựng khung pháp lý cần thiết cho quốc gia thành viên để từ đó, nước vào bối cảnh cụ thể điều chỉnh cho phù hợp với thể chế trị, điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa quốc gia mình, như: định nghĩa tố cáo, phạm vi áp dụng, thủ tục tố cáo, biện pháp bảo vệ, chế thực thi, đánh giá… Tổ chức nước Châu Mỹ đưa Luật mẫu (Model Law) tạo điều kiện thuận lợi khuyến khích tố cáo hành vi tham nhũng bảo vệ người tố cáo nhân chứng Ở phạm vi quốc gia, xuất phát từ đòi hỏi thực tiễn nước yêu cầu văn kiện nêu trên, Luật Tố cáo trở nên thông dụng hơn, “khoảng 30 nước giới thông qua luật tố cáo dạng hay dạng khác, nhiều quốc gia khác thơng qua biện pháp bảo vệ có giới hạn lĩnh vực khác nhau”5 Điều cho thấy, Luật Tố cáo bảo vệ người tố cáo tìm thấy đạo luật riêng, độc lập quy định bảo vệ người tố cáo (chẳng hạn Luật Bảo vệ người tố cáo năm 1989 Mỹ, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2004 Nhật Bản, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2004 Romani, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2011 Ấn Độ, Luật Bảo vệ tố cáo lợi ích công năm 2011 Hàn Quốc, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2010 Malaysia, Luật Tiết lộ lợi ích cơng (bảo vệ người tố cáo) năm 2010 Zambia…) tìm thấy đạo luật chuyên ngành (như Bộ luật Hình Đức, Canada, Mexico, Trung Quốc, Hungari…; Bộ luật Lao động Pháp, Cộng hòa Séc, Ba Lan, Látvia…; hay Luật Phòng, chống tham nhũng Brazil, Hàn Quốc…) Một số nước, bảo vệ người tố cáo ghi nhận Hiến pháp (Hiến pháp Trung Quốc, Thổ Nhĩ Kỳ, Nam Phi…) Quy định văn pháp luật quốc gia yêu cầu Văn kiện pháp lý quốc tế tạo tảng pháp lý hay khuôn khổ pháp luật bảo vệ người tố cáo (bảo vệ pháp lý), bao gồm quyền người tố cáo; thể chế thực thi quan nhà nước có thẩm quyền việc đảm bảo quyền bảo vệ, quyền khôi phục bồi thường cho người tố cáo… Những nội dung quy định bảo vệ người tố cáo pháp luật quốc tế pháp luật số quốc gia 2.1 Phạm vi bảo vệ - Người tố cáo bảo vệ: Pháp luật bảo vệ người tố cáo số nước chủ yếu hướng tới bảo vệ người tố cáo khu vực công, không mở rộng bảo vệ người lao động khu vực tư Úc, Canada, Nga, Thụy Sỹ bảo vệ người tố cáo lợi ích cơng Hàn Quốc Một số nước Nhật Bản, Hàn Quốc, Nam Phi, Anh ban hành luật riêng bảo vệ người tố cáo toàn diện cho khu vực cơng khu vực tư Ví dụ Luật Bảo vệ người tố cáo lợi ích cơng (PPIW) Hàn Quốc áp dụng cho “bất kỳ người nào” tố cáo hành vi vi phạm lợi ích cơng cộng Trong đó, Luật Bảo vệ người tố cáo Mỹ ban hành vào năm 1989, sau bổ sung quy định bảo vệ người tố cáo Luật Sarbanes-Oxley (Luật SOX) Luật Bảo vệ Người tiêu dùng Cải cách phố Wall Dodd-Frank (Luật Dodd-Frank) lại chủ yếu hướng tới khu vực tư nhân - Nội dung tố cáo bảo vệ: Công ước Liên hiệp quốc Chống tham nhũng đề cập đến phạm vi đối tượng bị tố cáo, tất vụ việc liên quan đến Banisar, D 2009, ‘Whistleblowing International standards and developments’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org NGHIÏN CÛÁU Sưë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP 57 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË hành vi phạm tội theo quy định Công ước Các Công ước Chống tham nhũng châu lục đạo luật chống tham nhũng quốc gia thường tập trung vào hành vi phạm tội tham nhũng Pháp luật số nước đưa định nghĩa rõ ràng phạm vi tiết lộ nhận bảo vệ, thí dụ Luật Tiết lộ lợi ích cơng 1998 (PIDA) Anh quy định số tố cáo đủ điều kiện bảo vệ gồm: hành vi phạm tội hình sự, nghĩa vụ pháp lý không thực hiện, vụ án oan, an toàn cá nhân bị đe dọa, mơi trường đã, có khả bị hủy hoại… Hay Đạo luật Bảo vệ người tố cáo (WPA) Nhật Bản liệt kê rõ hành vi vi phạm pháp luật thực phẩm, sức khỏe, an toàn môi trường Việc liệt kê cụ thể hành vi tiết lộ bảo vệ quy định đạo luật Nam Phi, Romani Về bản, pháp luật nước khuyến khích bảo vệ việc tiết lộ hành vi vi phạm pháp luật hình sự, tham nhũng, hành vi trái đạo đức hay mối nguy hiểm đem đến mối nguy hại cho sức khỏe an toàn cộng đồng, sử dụng công quỹ trái phép, hay lạm dụng quyền lực, bỏ bê trách nhiệm công việc - Điều kiện bảo vệ: Tiêu chí (hay điều kiện) để người tố cáo bảo vệ người tố cáo phải trung thực, thiện ý có hợp lý, khơng lợi ích cá nhân - Khơng bảo vệ: Một số quốc gia thiết lập ngưỡng tối thiểu theo mức độ hành vi sai trái trước bảo vệ người tố cáo thực Thí dụ, theo pháp luật Mỹ, việc tiết lộ hành vi vi phạm “không đáng kể” (trivial) không bảo vệ Hay Quy tắc dịch vụ công Úc quy định khơng có nghĩa vụ phải điều tra tố cáo mà nội dung “phù phiếm không đủ chứng cứ” (frivolous or vexatious)6 58 Có giới hạn đạo luật quốc gia phạm vi nội dung tiết lộ bảo vệ không bảo vệ tiết lộ mà nội dung ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc gia, ảnh hưởng đến sách ngoại giao mối quan hệ quốc tế tố cáo mà nội dung thơng tin có vi phạm quyền vi phạm nghĩa vụ bảo mật chuyên nghiệp7 Ở số nước, người lao động bị cấm tố cáo theo yêu cầu bảo mật thông tin Một số luật giải xung đột xảy với yêu cầu bảo mật thông thường cách đẩy họ ngồi trường hợp tố cáo (ví dụ Nam Phi Hàn Quốc) Vấn đề khó khăn liên quan đến tài liệu công bố bí mật lĩnh vực an ninh quốc gia, số luật không cho phép tiết lộ mà ảnh hưởng đến an ninh quốc gia (ví dụ Anh, Úc) “Bộ luật Dịch vụ công cộng Úc yêu cầu công chức không tiết lộ thông tin mật gây hại đến hiệu làm việc Chính phủ Nếu sai phạm, họ bị bãi nhiệm chấm dứt việc làm tổ chức đó”8 Luật Mỹ cơng nhận vị trí đặc biệt quan chức công nhiệm vụ nhạy cảm điều khoản Luật Bảo vệ người tố cáo, điều khoản nói người tố cáo đưa tiết lộ mà yêu cầu giữ bí mật lợi ích quốc phịng hay hoạt động ngoại vụ việc tiết lộ khơng bảo vệ trừ điều thực Cơ quan Tổng tra hay Văn phòng Tư vấn đặc biệt (OSC) họ Những giới hạn cần thiết, vấn đề an ninh nghiêm trọng Ở đây, người tố cáo cần phải nhận biết thông tin bị cấm thông tin phép tiết lộ, không dễ dẫn đến phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý hình G20 2011, Tlđd Transparency International (2013), ‘International Principles for Whistleblower Protetion’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org Banisar, D 2009, Tlđd NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 04(332) T2/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 2.2 Nội dung bảo vệ người tố cáo - Bảo vệ danh tính người tố cáo: Hầu hết luật tố cáo quy định bảo vệ danh tính người tố cáo, bảo mật trừ người tố cáo đồng ý cho việc tiết lộ Ví dụ, pháp luật Mỹ nghiêm cấm việc tiết lộ danh tính người tố giác mà khơng có đồng ý, trừ trường hợp OSC “xác định việc tiết lộ danh tính cá nhân cần thiết mối nguy hiểm xảy sức khỏe an tồn cơng cộng vi phạm luật hình sự”9 Một số nước áp đặt lệnh trừng phạt việc tiết lộ danh tính người tố cáo Ví dụ, Dự Luật PID Ấn Độ áp đặt hình phạt tù phạt tiền việc để lộ danh tính người tố cáo Pháp luật Hàn Quốc nghiêm cấm tiết lộ danh tính người tố cáo mà khơng có đồng ý họ, người vi phạm quy định bị xử lý kỷ luật chịu trách nhiệm hình phạt tù đến năm năm Một hình thức bảo vệ danh tính người tố cáo có hiệu khác thừa nhận tạo điều kiện để tố cáo nặc danh - Bảo vệ chống lại hành động trả thù: Người tố cáo phải đối mặt với tổn thất thể chất tinh thần hay bị ảnh hưởng đến việc làm điều kiện làm việc Vì thế, pháp luật nước thường tập trung bảo vệ chống lại hành động phân biệt đối xử trả thù cá nhân Pháp luật quốc tế đặc biệt quan tâm đến việc bảo vệ trạng thái việc làm “Các biện pháp bảo vệ quan trọng mà luật bảo vệ người tố cáo đưa để đảm bảo mối nguy hại tình trạng việc làm người lao động khắc phục lập tức”10 Luật Đấu tranh chống tham nhũng Pháp đưa biện pháp bảo vệ việc làm phạm vi rộng cho người tố cáo bao gồm việc kỷ luật trực 10 11 tiếp gián tiếp, sa thải phân biệt đối xử, đặc biệt liên quan đến thù lao, đào tạo, phân loại phân loại lại, phân cơng, trình độ chun mơn, thăng tiến nghề nghiệp, thuyên chuyển gia hạn hợp đồng, loại trừ tuyển dụng tiếp nhận vào thực tập Luật Tiết lộ bảo vệ Nam Phi (PDA), Mục VI, PDA đưa định nghĩa “Gây thiệt hại cho nghề nghiệp” cách liệt kê số hành vi cụ thể “biểu hiện” hành động trả thù Luật Bảo vệ người tố cáo lợi ích công Hàn Quốc quy định bảo vệ chống lại bất lợi tài chính, hành chính, bị phân biệt đối xử cá nhân sa thải, việc hủy bỏ giấy phép cho phép, việc thu hồi hợp đồng Ở Mỹ, Hàn Quốc Nam Phi, người tố cáo thun chuyển sang cơng việc khác so sánh vấn đề ví dụ quấy rầy sâu sắc dấy lên người lao động đứng vị trí họ “người tố cáo có quyền u cầu thay đổi nghề nghiệp, vị trí cơng tác, thuyên chuyển tạm thời biệt phái quan có thẩm quyền xem xét ưu đãi cho người có yêu cầu thấy hợp lý”11 - Bảo vệ rủi ro trách nhiệm pháp lý hình dân (quyền miễn trừ): Khi xây dựng pháp luật bảo vệ người tố cáo, số nước xem miễn trách nhiệm hình tiết lộ bảo vệ, bảo vệ tiết lộ thơng qua kênh quy định Thí dụ Mỹ, người tố cáo có mục đích, nội dung cụ thể mà theo quy định pháp luật mệnh lệnh hành pháp phải giữ bí mật lợi ích quốc phịng tiến hành hoạt động đối ngoại, tiết lộ nội dung “bị cấm theo luật” United States of America 1989, The whistleblower protection act, no 101-12, Apr 10, viewed 15 December 2016, http://www.usda.gov Banisar, D 2009, Tlđd Korean 2011, The Act on protection of public interest whistleblower, no 10472, Mar 20, viewed 15 December 2016, www.meleg.go.kr NGHIÏN CÛÁU Sưë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP 59 KINH NGHIÏåM QËC TÏË khơng thể áp dụng bảo vệ người tố cáo, trừ thực quan Tổng tra, Văn phòng Tư vấn đặc biệt12 Tại Hàn Quốc, Điều 14 Luật Bảo vệ người tố cáo lợi ích cơng quy định việc tố cáo lợi ích cơng cộng mà dẫn đến hành vi phạm tội hình phạt người giảm nhẹ tha thứ; trường hợp người tố cáo chịu biện pháp kỷ luật hành vi bất hợp pháp phát sinh từ việc tố cáo, Ủy ban Chống tham nhũng nhân quyền (ACRC) đề nghị quan kỷ luật có liên quan để giảm nhẹ tha bổng; quy định cấm hạn chế tố cáo lợi ích cơng cộng thỏa thuận tập thể, hợp đồng lao động, hợp đồng cung ứng bị coi không hợp lệ13 2.3 Nghĩa vụ chứng minh Luật Bảo vệ người tố cáo làm giảm nghĩa vụ chứng minh cho người tố cáo, theo người sử dụng lao động phải chứng minh hành vi thực người lao động không liên quan đến việc tố cáo Điều để đáp ứng với khó khăn mà người lao động phải đối mặt việc chứng minh trả thù kết việc tiết lộ, “đặc biệt nhiều hình thức trả đũa tinh tế khó khăn để thiết lập”14 Ở Nam Phi, sa thải tiến hành sau tiết lộ dường “sự sa thải không công cách tự động” PDA Nam Phi quy định: “bất kỳ sa thải vi phạm Đạo luật tự động coi sa thải không công bằng” Ở Anh, trách nhiệm đưa chứng phụ thuộc vào độ dài thời gian làm việc người lao động Nếu người lao động làm việc năm, người chủ lao động phải chứng minh sa thải khơng có vấn đề liên quan đến việc tiết lộ15 12 13 14 15 16 60 2.4 Cơ chế thực thi bảo vệ người tố cáo - Một quan thiết lập điều tra việc trả thù người tố cáo: Một số nước thiết lập quan độc lập có quyền nhận điều tra khiếu nại hành động trả đũa, phân biệt đối xử kỷ luật người tố cáo Thí dụ Mỹ, Luật Bảo vệ người tố cáo 1989 lập OSC Ở Canada, Luật Bảo vệ công chức tố cáo (PSDPA) năm 2005 thành lập Liêm ủy khu vực Các Ủy viên trao quyền để nhận điều tra khiếu nại việc làm sai trái tố cáo bị trả thù Nếu vi phạm quyền người tố cáo tìm thấy, Tịa án bảo vệ cơng chức u cầu khắc phục áp đặt hình phạt Luật bảo vệ người tố cáo chuyên ngành thành lập quan cụ thể để nhận tố cáo giải khiếu nại Thí dụ, Hàn Quốc, Ủy ban độc lập Chống tham nhũng Nhân quyền trao quyền theo luật để khởi động điều tra khiếu nại việc trả thù người tố cáo, người tố cáo hành vi phạm tội tham nhũng16 - Sự phán xét cơng tịa án: Những người tố cáo tin quyền họ bị xâm hại có quyền đến phiên tịa cơng với tất quyền yêu cầu, định đưa kịp thời quy định thủ tục phải cân khách quan “Bất kỳ người tố cáo tin quyền bị vi phạm phải có quyền đề nghị tổ chức phiên tịa cơng với đầy đủ quyền kháng án”17 Một số nước áp dụng quy định phạm vi pháp luật họ Thí dụ, PIDA Anh cho phép kháng cáo đến Tòa án Lao động Tương tự vậy, theo PDA Nam Phi, người lao động phải chịu, bị chịu, phải chịu tổn hại G20 2011, Tlđd Korea Ministry of Government Legislation, viewed 15 December 2016, http://www.moleg.go.kr/english/ U4 - Anti corruption resource Center 2009, ‘Good practice in whistleblowing protection legislation’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org G20 2011, Tlđd Korean 2011, Tlđd NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Sưë 04(332) T2/2017 KINH NGHIÏåM QËC TÏË nghề nghiệp tiếp cận tịa án có thẩm quyền, bao gồm Tòa Lao động Theo pháp luật Mỹ, người lao động liên bang người tố cáo dành chỗ đứng hợp pháp để khiếu nại trước Ban Bảo vệ hệ thống đạo đức Tòa phúc thẩm Mỹ, dựa vào OSC để khởi tố vụ án18 - Các biện pháp khôi phục bồi thường thiệt hại: Luật Bảo vệ người tố cáo phần lớn thường bao gồm biện pháp khôi phục cho người tố cáo, người bị tổn hại Những biện pháp khắc phục tính khơng gồm phần lương bị mà bồi thường cho tổn thất chịu đựng đau khổ Thông thường, luật sử dụng quy chế phân biệt đối xử để xác định tổn hại quấy rối19 Thí dụ, theo luật Anh, tịa án phán bồi thường dự phịng cho đau khổ, dựa hệ thống phát triển vào phát triển theo luật phân biệt đối xử Tại Hàn Quốc, người tố cáo có quyền yêu cầu ACRC trả tiền cứu trợ họ phải đối mặt với thiệt hại tài tiền chi tiêu, chẳng hạn chi phí y tế, chi phí di chuyển cho tranh chấp hay thiệt tiền lương, kết việc tố cáo ACRC yêu cầu phục hồi chuyển giao xếp hội việc làm mới20 - Chế tài việc trả thù người tố cáo: Một số nước áp đặt biện pháp trừng phạt hình cho người sử dụng lao động trả đũa người tố cáo Như nói trên, Mỹ, Đạo luật SOX áp đặt hình phạt tù lên đến mười năm và/hoặc phạt tiền người trả đũa người tố giác, người tiết lộ vi phạm hành vi phạm tội đến quan thực thi pháp luật 17 18 19 20 21 22 Hay Hungary, Điều 257 Bộ luật Hình rằng: Những người thực biện pháp bất lợi chống lại người tố cáo thông báo mối quan tâm cộng đồng bị phạt cách cư xử xấu bị bỏ tù lên tới năm lao động cơng ích, bị phạt tiền21 Tại Hàn Quốc, người chống lại người tố cáo bị phạt 10 triệu won22 Các nội dung Việt Nam tham khảo Từ kinh nghiệm quốc tế, để hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam bảo vệ người tố cáo, cần cân nhắc đến số nội dung sau: Một là, thừa nhận rộng rãi đề cao vai trò người tố cáo, đặc biệt “người cuộc”, nhấn mạnh đến đối tượng công chức, viên chức người lao động theo hợp đồng quan, đơn vị, tổ chức thuộc máy nhà nước doanh nghiệp Đây chủ thể có khả biết rõ hành vi sai phạm xảy nội người cuộc, “nhân chứng” vụ việc cụ thể Thực tiễn cho thấy, tố cáo nước ta phần lớn tố cáo thuộc lĩnh vực quản lý đất đai, vi phạm nguyên tắc quản lý tài xảy cấp sở, khu vực nông thôn (những sai phạm quan sát từ bên ngồi, đơn giản, phức tạp) Người tố cáo chủ yếu người sản xuất nông nghiệp, người tự (không thuộc lực lượng lao động cán bộ, công chức, viên chức hay làm việc theo chế độ hợp đồng lao động) Điểm hạn chế nhóm chủ thể có hội để tiếp cận chứng chứng minh hành vi sai phạm, đặc biệt Osterhaus, A & Fagan, C 2011, ‘Alternative to slince wishtleblower protection in 10 european countries’, Transparency International, viewed 15 December 2016, www.transparency.org G20 2011, Tlđd Banisar, D 2009, Tlđd ACRC 2011, ‘The ACRC implements the “Act on the Protection of the Public Interest Whistleblowers’, viewed 15 December 2016, http://www.theioi.org/news/korea-acrc-implements-act-on-the-protection-of-the-public-interestwhistleblowers Banisar, D 2009, Tlđd ACRC 2011, Tlđd NGHIÏN CÛÁU Söë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP 61 KINH NGHIÏåM QËC TÏË vụ việc phức tạp, vụ tham nhũng lớn lĩnh vực xây dựng, đầu tư, hải quan, thuế… Trong đó, yêu cầu pháp luật tố cáo cần phải có chứng lý cụ thể Người tố cáo phải “biết rõ” hành vi sai phạm mà tố cáo, “nghi ngờ” khơng thừa nhận pháp luật tố cáo Việt Nam Hai là, quy định rõ quyền tố cáo trình tự, thủ tục tố cáo cán bộ, công chức, người làm việc theo chế độ hợp đồng Luật Tố cáo, Luật Phịng, chống tham nhũng, Luật Cơng chức, Luật Viên chức, Bộ luật Lao động Quy chế tổ chức hoạt động quan, tổ chức theo hướng khuyến khích cơng chức, viên chức, người lao động báo cáo/tố cáo nội quan quan, tổ chức, đơn vị trước tố cáo bên tới quan thực thi pháp luật Quy định nhằm giúp quan, tổ chức đơn vị giải nội tránh tai tiếng không cần thiết mà giữ uy tín, khơng ảnh hưởng đến danh quan, đơn vị, cá nhân Quy định tố cáo nội điều khoản mang tính khuyến khích Cán bộ, cơng chức, viên chức có quyền tố cáo bên ngồi tới cá nhân, quan có thẩm quyền giải Trong trường hợp có cho việc tố cáo khơng giải quyết, giải khơng quy định, có dấu hiệu bao che có quyền tố cáo tới quan nhà nước có thẩm quyền khác, chí tố cáo tới quan truyền thơng, báo chí Việc quy định rõ ràng quyền tố cáo (nội bên ngoài) tránh rủi ro mà người tố cáo phải đối mặt trách nhiệm kỷ luật quan, trù dập cá nhân, nhìn nhận tiêu cực từ phía lãnh đạo, đồng nghiệp quan, tổ chức, đơn vị Ba là, thừa nhận tố cáo nặc danh Việc thừa nhận tố cáo nặc danh giúp quan nhà nước, người quản lý nắm bắt nhiều thơng tin hành vi có hại Cơ quan nhà nước, người quản lý lựa chọn coi manh mối để mở tra, kiểm tra hành điều tra 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 04(332) T2/2017 hình Đồng thời, giải pháp bảo vệ người tố cáo hiệu quả, tốn Bốn là, cần có nhận diện rõ hình thức “biểu hiện” trả thù, trù dập, phân biệt đối xử bất bình đẳng với người tố cáo Các hình thức trù dập, phân biệt đối xử bất bình đẳng hay hình thức bất lợi áp dụng người tố cáo cần phải định nghĩa rõ ràng, cụ thể để làm sở cho người tố cáo người áp dụng biện pháp bảo vệ thực thi nhằm hủy bỏ, chấm dứt hình thức khơi phục, bồi thường (nếu có) Đồng thời, vào hình thức trả trù, trù dập, phân biệt đối xử mà người tố cáo phải chịu quy định quan, người có trách nhiệm bảo vệ, người có trách nhiệm việc áp dụng biện pháp bảo vệ, khắc phục Luật Tố cáo cần định nghĩa rõ số khái niệm: “trả thù”, “trù dập”, “phân biệt đối xử khơng cơng bằng”, “hình thức bất lợi”, hay “tổn hại nghề nghiệp” cho người tố cáo; đồng thời phải dự liệu hình thức “biểu hiện” trả thù, trù dập, phân biệt đối xử bất bình đẳng biện pháp bất lợi cho người tố cáo; chế giải khắc phục theo hình thức Năm là, quy định phạm vi, điều kiện tố cáo bảo vệ Pháp luật cần quy định rõ điều kiện, phạm vi người tố cáo có quyền nhận bảo vệ, không nhận bảo vệ từ pháp luật Điều trước hết dựa vào: - Tính chất, mức độ hành vi bị tố cáo: cần có cân nhắc xác định rõ người tố cáo nào, tố cáo nội dung quan nhà nước có nghĩa vụ phải bảo vệ hay tất người tố cáo bảo vệ? Thí dụ, người tố cáo hành vi làm sai lệch hồ sơ tra để trục lợi việc tiết lộ hồ sơ, tài liệu hồ sơ, tài liệu lại khơng phép tiết lộ thuộc bí mật công tác Trong trường hợp này, người tố cáo có bảo vệ? - Căn tố cáo: người tố cáo tố cáo khơng có xác thực để chứng minh nội dung mà tố cáo KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË (mặc dù biết rõ hành vi sai phạm) quan giải kết luận tố cáo khơng có có bảo vệ khơng? Người tố cáo tố cáo nhiều nội dung người giải kết luận “có đúng, có sai” có bảo vệ? Pháp luật cần có quy định rõ người tố cáo trường hợp khơng bảo vệ Đồng thời, cần có khái niệm cụ thể “cố tình tố cáo sai thật” để từ quan có thẩm quyền định không áp dụng biện pháp bảo vệ hay truy cứu trách nhiệm hành chính, hình sự, bồi thường thiệt hại Sáu là, thiết lập quan với đủ thẩm quyền, độc lập, khách quan hiệu thực thi pháp luật mối quan hệ phối hợp với quan nhà nước khác để tiếp nhận, điều tra giải yêu cầu bảo vệ người tố cáo Cơ quan với đủ thẩm quyền, độc lập khách quan hiểu quan với quyền cụ thể yêu cầu quan, cá nhân có liên quan phải thực phán mà đưa ra; quan phải thực chí cơng vơ tư, không thiên vị không chịu đạo quan cá nhân quan hành pháp trình điều tra, giải tố cáo khiếu nại việc trả thù người tố cáo Tính hiệu hiểu lực lĩnh cán làm công tác bảo vệ người tố cáo Thường người bị tố cáo người có chức vụ, quyền hạn quan công quyền cơng ty, nhiều có ảnh hưởng đạo, bất hợp tác, chí chống đối phối hợp, thực thi trách nhiệm Vì thế, ngồi việc trao quyền đủ mạnh, người làm nhiệm vụ bảo vệ người tố cáo phải có trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm… Những lực có ý nghĩa quan trọng mang lại hiệu thực thi pháp luật Thực tế cho thấy, pháp luật quy định trao thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo cho người giải tố cáo, phối kết hợp với công an địa phương nơi người tố cáo sinh sống, làm việc, học tập cịn thiếu tính cụ thể tính hiệu thấp Chẳng hạn người giải tố cáo (giải lần đầu hay giải lần tiếp theo; người giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo hay người kết luận nội dung tố cáo?); Công an địa phương công an cấp xã hay công an cấp huyện, cấp tỉnh? Thẩm quyền người giải quyết, trách nhiệm quan phối hợp việc triển khai biện pháp bảo vệ? Nghĩa vụ phải chấp hành quan, cá nhân có liên quan? Pháp luật cần quy định trao quyền cho quan đứng lên chủ trì phối hợp với quan hữu quan thực việc điều tra, giải cáo buộc trả thù người tố cáo; áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo Chẳng hạn, người tố cáo bị xâm phạm thể chất trao cho quan cơng an; người tố cáo tố cáo hành vi tham nhũng trao cho quan phịng, chống tham nhũng người tố cáo cán bộ, công chức, người lao động bị trù dập, phân biệt đối xử cơng việc trao cho Bộ Nội vụ; cáo buộc liên quan đến việc bồi thường sa thải trao cho Tịa án, định quan đứng lên đảm trách điều Bảy là, quy định cách chi tiết, cụ thể trình tự, thủ tục bảo vệ thẩm quyền giải khiếu nại việc trả thù người tố cáo yêu cầu áp dụng biện pháp bảo vệ Đây nội dung quan trọng để người tố cáo tin tưởng yên tâm đứng tố cáo Pháp luật Việt Nam đưa thủ tục để triển khai biện pháp bảo vệ, mức độ nguyên tắc chung, chưa có hướng dẫn cụ thể thời hạn, trách nhiệm, quyền hạn người có thẩm quyền, người tố cáo, quan, cá nhân khác có liên quan Tám là, cần xây dựng quy định việc khôi phục hậu bồi thường thiệt hại Pháp luật hành dừng lại việc quy định biện pháp mang tính ứng NGHIÏN CÛÁU Sưë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP 63 KINH NGHIÏåM QËC TÏË phó, chưa tập trung quy định việc giải tranh chấp phát sinh, giải hậu xử lý vi phạm người có hành vi trả thù người tố cáo Chín là, xây dựng quy trình tố tụng tòa án để bảo vệ người tố cáo Pháp luật hành quy định người có thẩm quyền giải áp dụng biện pháp bảo vệ quan hành pháp, “người giải tố cáo” (chủ yếu Chủ tịch UBND cấp, người đứng đầu quan hành nhà nước, vị trí hay bị tố cáo) tính độc lập, khách quan hạn chế, cần phải có quy trình tố tụng tịa án để người tố cáo lựa chọn tiếp tục theo đuổi có cho kết việc giải quan hành thiếu khách quan, đặc biệt nội dung liên quan đến bồi thường khơi phục lại tình trạng việc làm Mười là, có chế tài cụ thể, rõ ràng nghiêm khắc việc xử lý người cản trở quyền tố cáo cơng dân; bao che cố tình khơng giải tố cáo; tiết lộ danh tính người tố cáo…; đặc biệt hành vi trả thù người tố cáo, bao gồm chế tài hành chính, hình dân sự; đồng thời phải có chế để thực thi chế tài thực tế Tóm lại, tố cáo đóng vai trị thiết yếu việc vạch trần tham nhũng, gian lận, quản lý yếu sai phạm khác đe dọa sức khỏe cộng đồng an tồn tài chính, quyền người, môi trường quy tắc của pháp luật Bằng cách tiết lộ thông tin việc làm sai trái đó, người tố cáo giúp tiết kiệm vơ số mạng sống hàng tỷ đô la công quỹ trình ngăn chặn vụ bê bối thảm họa tồi tệ23 Vì tố cáo tổ chức quốc tế quốc gia quan tâm, coi vấn đề “như phần khuôn khổ chống tham nhũng hiệu quả”24 Nghiên cứu quy định pháp luật quốc tế pháp luật quốc gia giới để hoàn thiện pháp luật tố cáo Việt Nam có ý nghĩa thiết thực việc đấu tranh đẩy lùi tệ nạn xã hội, vi phạm pháp luật, đặc biệt tham nhũng n TÀI LIỆU THAM KHẢO: ACRC 2011, ‘The ACRC implements the “Act on the Protection of the Public Interest Whistleblowers’, viewed 15 December 2016, http://www.theioi.org/news/korea-acrc-implements-act-on-the-protection-of-the-public-interestwhistleblowers African Union 2003, Convention on Preventing and Combating Corruption, viewed 15 December 2016, http://www.au.int Banisar, D 2009, ‘Whistleblowing International standards and developments’, viewed 15 December 2016, www transparency.org Council of Europe (1999), Civil Law Convention on Corruption, viewed 15 December 2016, http://conventions.coe.int G20 2011, ‘Study on whishtleblower protecrion frameworks’, Compendium of best practices ang guiding principles for legislation, www.oecd.org Korea Ministry of Government Legislation, viewed 15 December 2016, http://www.moleg.go.kr/english/ Korean 2011, The Act on protection of public interest whistleblower, no 10472, Mar 20, viewed 15 December 2016, www.meleg.go.kr Osterhaus, A & Fagan, C 2011, ‘Alternative to slince wishtleblower protection in 10 european countries’, Transparency International, viewed 15 December 2016, www.transparency.org Transparency International (2013), ‘International Principles for Whistleblower Protetion’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org 10 U4 - Anti corruption resource Center 2009, ‘Good practice in whistleblowing protection legislation’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org 11 United States of America 1989, The whistleblower protection act, no 101-12, Apr 10, viewed 15 December 2016, http://www.usda.gov 23 24 64 Transparency International (2013), Tlđd Banisar, D 2009, Tlđd NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 04(332) T2/2017 ... Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2004 Nhật Bản, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2004 Romani, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2011 Ấn Độ, Luật Bảo vệ tố cáo lợi ích cơng năm 2011 Hàn Quốc, Luật Bảo vệ người. .. đảm bảo quyền bảo vệ, quyền khôi phục bồi thường cho người tố cáo? ?? Những nội dung quy định bảo vệ người tố cáo pháp luật quốc tế pháp luật số quốc gia 2.1 Phạm vi bảo vệ - Người tố cáo bảo vệ: Pháp. .. biện pháp bảo vệ có giới hạn lĩnh vực khác nhau”5 Điều cho thấy, Luật Tố cáo bảo vệ người tố cáo tìm thấy đạo luật riêng, độc lập quy định bảo vệ người tố cáo (chẳng hạn Luật Bảo vệ người tố cáo