Chuyên đề BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI – KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Do vậy, pháp luật các nước thường đề ra nội dung/ biện pháp bảo vệ người tố cáo như: Bảo vệ thông tin/danh tính người tố cáo; Bảo vệ việc làm cho người tố cáo; Trao cho người tố cáo quyề

0

TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP

Thông tin chuyên đề

BẢO VỆ NGƯỜI TỐ CÁO Ở MỘT SỐ QUỐC GIA

TRÊN THẾ GIỚI – KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

(Tài liệu phục vụ kỳ họp thứ ba, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 5 năm 2017

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

1

MỤC LỤC

1 Quy định về bảo vệ người tố cáo ở một số nước trên thế giới 2

2 Kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình xây dựng pháp luật về bảo vệ người

tố cáo 12 Danh mục tài liệu tham khảo 15

2

MỞ ĐẦU

Bảo vệ người tố cáo là một trong những nội dung quan trọng của dự thảo Luật Tố cáo (sửa đổi) sẽ được trình xin ý kiến Quốc hội tại kỳ họp thứ 3 sắp tới Trong bối cảnh đó, việc tiếp tục nghiên cứu, tham vấn ý kiến chuyên gia, nhà khoa học để hoàn thiện hơn nữa các quy định liên quan đến bảo vệ người tố cáo là việc làm cần thiết Thực tế cho đến nay, nhiều nhà khoa học đã tiến hành nghiên cứu quy định về bảo vệ người tố cáo ở một số nước trên thế giới và có những đề xuất

cáo ở nhiều nước trên thế giới nhưng không đi sâu, cụ thể vào quốc gia nào Do đó, trên cơ sở tham khảo tài liệu của nước ngoài, nhóm nghiên cứu lựa chọn một số quốc gia có thành công nhất định trong việc xây dựng pháp luật về bảo vệ người tố

có liên quan (1) Đồng thời, trên cơ sở nghiên cứu Dự thảo Luật tố cáo (sửa đổi) được trình tại phiên họp thứ 8 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội khóa 14, chúng tôi xin đề xuất một số kinh nghiệm mà Việt Nam có thể học hỏi trong quá trình xây dựng Luật Tố cáo (sửa đổi) (2)

1 Quy định về bảo vệ người tố cáo ở một số quốc gia trên thế giới

Bảo vệ người tố cáo không chỉ là vấn đề của quốc gia mà nó đã là vấn đề được toàn thế giới quan tâm khi được quy định trong các văn kiện quốc tế và khu vực như: Công ước Chống tham nhũng của Liên hợp quốc (UNCAC) và một số công ước chống tham nhũng ở khu vực Châu Âu, Châu Mỹ, Châu Phi Ngoài ra, ở

1 Tham khảo Mai Văn Duẩn, Kinh nghiệm bảo vệ người tố cáo trong pháp luật quốc tế và một số quốc gia, Nghiên

cứu lập pháp số 04/T2 2017

2 Theo Báo cáo về pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở các quốc gia thuộc nhóm G20 do tổ chức minh bạch quốc tế

tại Úc thực hiện năm 2014 thì ÚC, Hoa Kỳ và Trung Quốc là một trong số quốc gia có những thành tựu nhất định trong thực thi bảo vệ người tố cáo từ những năm 2010 trở lại đây

3

phạm vi hẹp hơn, một số cơ quan, tổ chức quốc tế như: Hội đồng Châu Âu, Ủy ban Châu Âu, Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) cũng đã đưa ra khuyến cáo, hướng dẫn, chương trình bảo vệ người tố cáo Nhìn chung, các quy định nêu trên được xây dựng với mục đích tăng cường khả năng minh bạch hóa, chống lại nạn tham nhũng bằng cách đưa ra các cơ chế bảo vệ người tố cáo, để từ đó, khuyến khích họ tố giác hành vi trái pháp luật

Với xu thế và nền tảng nêu trên, hầu hết các quốc gia trên thế giới đã xây dựng cho mình các quy định về bảo vệ người tố cáo Các quy định này được thể hiện với hình thức khác nhau ở mỗi nước, có thể bằng “Luật bảo vệ người tố cáo” hoặc với tên gọi khác, hoặc lồng ghép trong các luật nội dung

Để tránh bị trả thù, giảm tâm lý e ngại bị trả thù cho người tố cáo, tất cả những gì liên quan đến nội dung tố cáo và người tố cáo cần được bảo vệ Do vậy, pháp luật các nước thường đề ra nội dung/ biện pháp bảo vệ người tố cáo như: Bảo

vệ thông tin/danh tính người tố cáo; Bảo vệ việc làm cho người tố cáo; Trao cho người tố cáo quyền được yêu cầu bồi thường thiệt hại, quyền miễn trừ, đồng thời quy định hình phạt cho những hành vi tiết lộ danh tính, trả thù nhắm vào người tố cáo

1.1 Kinh nghiệm của nước Úc

Nước Úc đưa ra các biện pháp bảo vệ người tố cáo ở các cơ quan nhà nước bằng các quy định của Luật tiết lộ vì lợi ích công (Federal Public Interest Disclosure Act 2013) và trong khu vực tư nhân bằng các quy định của Luật Doanh nghiệp (Corporations Act 2001)

Ở khu vực công, Luật tiết lộ vì lợi ích công được xây dựng nhằm mục đích

tạo điều kiện cho việc tiết lộ và điều tra về hành vi sai trái trong khu vực công Bảo

4

vệ người tố cáo được quy định tại Chương 2, các điều từ 9 đến 24, bao gồm các nội dung/biện pháp bảo vệ người tố cáo cơ bản như sau:

- Quyền miễn trừ trách nhiệm pháp lý;

- Bảo vệ người tố cáo khỏi các hành vi trả thù;

- Bảo vệ danh tính người tố cáo

Đối với quyền miễn trừ pháp lý, điều 10 của Luật này quy định, người tố cáo được miễn trừ khỏi các trách nhiệm hình sự, dân sự, hành chính liên quan đến hoạt động tiết lộ thông tin vì lợi ích công/ tố cáo, kể cả các nghĩa vụ hợp đồng, trách nhiệm bồi thường hợp đồng liên quan đến việc tố cáo Tuy nhiên, theo quy định của Úc thì quyền miễn trừ này có giới hạn Cụ thể là: Quyền này sẽ không được áp dụng nếu phát hiện tố cáo là sai sự thật; không áp dụng đối với một số hành vi quy định tại các điều 137.1, 137.2, 144.1 or 145.1 của Luật Hình sự và không áp dụng đối với việc tiết lộ vi phạm giới hạn của việc xuất bản

Đối với việc bảo vệ người tố cáo khỏi hành vi trả thù và bảo vệ danh tính người tố cáo, Luật của Úc quy định hành vi trả thù, đe dọa trả thù, chống lại và hành vi tiết lộ danh tính người tố cáo là tội phạm Một số hành vi trả thù được liệt

kê tại khoản 2 Điều 13 như: Sa thải người tố cáo; Gây thương tích cho người tố cáo; Gây tổn hại cho người tố cáo bằng cách thay đổi vị trí của họ và phân biệt đối

xử với người tố cáo Hành vi trả thù có thể phải chịu hình phạt hình sự hoặc phải bồi thường thiệt hại hoặc áp dụng các biện pháp dân sự Cụ thể là: về hình phạt hình sự, hành vi trả thù, đe dọa có thể phải chịu phạt tù lên đến 2 năm hoặc 120 đơn vị tiền phạt hoặc áp dụng cả hai hình phạt Hoặc, trường hợp nhẹ hơn, Tòa án liên bang có thể ra quyết định bồi thường dân sự dưới hình thức: Bồi thường thiệt

5

hại, ra lệnh cấm đảm nhiệm chức vụ hoặc khôi phục việc làm đối với các hành vi trả thù nêu trên nhằm vào người tố cáo/ tiết lộ thông tin vì lợi ích công

Hành vi tiết lộ và sử dụng thông tin về danh tính của người tố cáo sẽ có thể phải chịu hình phạt tù lên đến 6 tháng hoặc 30 đơn vị tiền phạt hoặc áp dụng cả hai hình phạt, ngoại trừ một số trường hợp pháp luật có quy định khác

Ở khu vực tư, thông tin do người tố cáo cung cấp được bảo vệ, người tố cáo

được bảo vệ khỏi việc mất việc làm và người bị tố cáo được bồi thường thiệt hại

Luật này gọi các thông tin do người tố cáo cung cấp là “điều tiết lộ được bảo vệ” (protected disclosure), theo đó, thông tin do người tố cáo và danh tính của họ

sẽ không được tiết lộ trừ trường hợp pháp luật cho phép Một ví dụ cụ thể về việc bảo vệ thông tin và danh tính cho người tố cáo ở nước này được nêu lên tại Quy định hướng dẫn số 103 về bảo mật và công bố thông tin (Regutory Guide 103 Confidentiality and Release of Information), theo đó, Ủy ban An toàn và Đầu tư của Úc ASIC (Australia Securities and Investment Commission) chỉ ra các phương pháp sẽ áp dụng liên quan đến việc tiết lộ thông tin nhận được Các phương pháp này được tổng kết từ quyết định của Tòa án cấp cao trong vụ án Johns với ASC (1993) 178 CLR 408 Hướng dẫn nêu trên gồm 03 phần: (1) Nghĩa vụ giữ bí mật của ASIC; (2) Một số trường hợp ASIC được quyền tiết lộ thông tin; (3) Cách ASIC thực hiện nghĩa vụ tiến hành thủ tục công bằng Trong số các quy định nêu trên, đáng chú ý có các nội dung về nghĩa vụ giữ bí mật của nơi tiếp nhận thông tin như sau:

- ASIC phải thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa việc sử dụng trái phép và tiết lộ thông tin nhận được trong quá trình thực hiện nhiệm vụ (điều 103.4);

6

- ASIC có thể nhận được thông tin bí mật từ 2 nguồn: Tự nguyện (từ đơn, khiếu nại, cáo buộc vi phạm) hoặc Bắt buộc (từ thông báo yêu cầu điều tra) Và, theo nguyên tắc công bằng thì ASIC chỉ được sử dụng thông tin này cho các mục đích mà nó được thu thập hoặc cho mục đích khác do người cung cấp thông tin yêu cầu (Điều 103.10 và 103.12)

Ngoài ra, ASIC còn cho phép tiếp nhận thông tin từ người tố cáo qua các hình thức: gọi điện thoại (những thông tin chi tiết, danh tính của người cung cấp sẽ được bảo vệ) hoặc nặc danh (tuy nhiên, giá trị thông tin cung cấp dưới hình thức nặc danh khá thấp và người tố cáo sẽ không được hưởng những biện pháp bảo vệ

Bên cạnh đó, Luật Doanh nghiệp còn đưa ra các quy định bảo vệ người tố cáo khỏi những tranh chấp (dân sự, hình sự và cả những tranh chấp liên quan đến hợp đồng) liên quan đến thông tin cung cấp Họ có thể được bảo vệ khỏi việc mất việc làm hoặc trù dập từ người sử dụng lao động bằng cách trao cho người tố cáo quyền được yêu cầu tòa án khôi phục lại vị trí ban đầu hoặc bố trí một việc làm tương đương nếu người sử dụng lao động sa thải người lao động vì lý do người này thực hiện tố cáo

Và cuối cùng, để bù đắp cho người tố cáo khỏi những tổn thất do việc tiết lộ thông tin/ tố cáo, Luật của Úc trao cho người tố cáo quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi trả thù việc tố cáo gây ra Tuy nhiên, nước này đã đặt ra điều kiện đối với việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường đó là: Thiệt hại phải chịu là từ việc thực hiện hành vi tố cáo và người tố cáo phải là người trực tiếp thực hiện yêu

3 Xem hướng dẫn của ASIC trên trang

http://asic.gov.au/about-asic/asic-investigations-and-enforcement/whistleblowing/guidance-for-whistleblowers/

7

cầu bồi thường (pháp luật không cho phép những nơi tiếp nhận thông tin như ASIC đòi bồi thường thay người tố cáo mà khuyến khích người tố cáo thực hiện quyền của mình với sự hỗ trợ của luật sư độc lập)

Như vậy, dù ở khu vực công hay tư, người tố cáo ở Úc khi thực hiện việc tiết lộ/ yêu cầu/ đề nghị một thông tin về hành vi sai trái đều được bảo vệ trước hết về thông tin mình cung cấp, sau đó về danh tính, việc làm, tổn thất về thể chất và tinh thần, thậm chí còn có quyền miễn trừ đối với với trách nhiệm pháp lý do hành động tố cáo gây ra Thêm vào đó, kinh nghiệm của nước Úc cho thấy, việc tố cáo nặc danh được chấp nhận ở khu vực tư nhân nhưng phải chịu giới hạn và phạm vi nhất định

1.2 Kinh nghiệm của Hoa Kỳ

Do đặc thù chính trị, địa lý mà Hoa Kỳ có rất nhiều luật ở cấp độ liên bang, tiểu bang và địa phương về tố cáo và bảo vệ người tố cáo Hơn nữa, mỗi một bang trong số 50 bang của Hoa Kỳ còn đưa ra các các hình thức bảo vệ người tố cáo riêng Ở cấp độ liên bang, nước này có Luật Bảo vệ người tố cáo (Whisterblower Protection Act) và Luật Tăng cường bảo vệ người tố cáo (the Whisterblower Protection Enhancement Act)

Được ban hành vào năm 1989, Luật bảo vệ người tố cáo (luật liên bang) có nhiệm vụ: Tăng cường và cải thiện việc bảo vệ quyền của người lao động liên bang; chống lại hành vi trả thù và loại bỏ các hành vi sai trái trong khu vực công

Để thực hiện các mục tiêu này, Luật quy định người lao động không phải gánh chịu bất kỳ hệ quả bất lợi nào từ việc tố cáo hành vi sai trái, đồng thời, có chế tài

xử lý đối với những người thực hiện hành vi sai trái nêu trên Các biện pháp được đưa ra bao gồm:

8

Một là, thông tin cung cấp bởi người tố cáo được bảo vệ và pháp luật Mỹ

nghiêm cấm việc tiết lộ danh tính của người tố giác mà không có sự đồng ý trừ trường hợp “xác định việc tiết lộ danh tính của cá nhân là cần thiết vì một mối nguy hiểm sẽ xảy ra đối với sức khỏe hoặc an toàn công cộng hoặc vi phạm luật

người tố cáo mà có căn cứ cho rằng nó là bằng chứng cho một hành vi vi phạm pháp luật hoặc bằng chứng cho hành vi vi phạm nghiêm trọng trong quản lý, lãng phí nghiêm trọng ngân sách, lạm dụng quyền lực, gây hại cho an toàn và sức khỏe cộng đồng thì được bảo vệ với điều kiện: Việc tiết lộ thông tin/ tố cáo đó không bị pháp luật cấm hoặc không thuộc những việc phải giữ bí mật theo quy định của cơ quan hành pháp Bên cạnh đó, Luật còn đặt ra quy định đối với thông tin được bảo

vệ, đó là, thông tin đó phải là sự thật Như vậy, cũng giống như các quốc gia khác, việc bảo vệ thông tin do người tố cáo cung cấp với các điều kiện nhất định được quy định trong luật như là một trong những biện pháp để bảo vệ người tố cáo

Ở một mức độ chi tiết hơn, Luật của Hoa Kỳ đã cụ thể hóa phạm vi và nội

dung của các thông tin, chẳng hạn, chỉ những thông tin về vi phạm quản lý

“nghiêm trọng”, lãng phí ngân sách “nghiêm trọng” và loại trừ các thông tin đã

gửi cho Hội đồng đặc biệt (Special Counsel) hoặc cho Tổng thanh tra (Inspector General) của một cơ quan hoặc đơn vị được ủy quyền tiếp nhận thông tin tố cáo;

Hai là, Luật Bảo vệ người tố cáo của Hoa Kỳ bảo vệ người tố cáo khỏi hành

vi trả thù dưới các hình thức thực hiện hoặc không thực hiện các hoạt động quy định tại điều 2302(a)(2)(A) như sau: Bổ nhiệm; thăng chức; kỷ luật hoặc yêu cầu

4 Tham khảo Mai Văn Duẩn, Kinh nghiệm bảo vệ người tố cáo trong pháp luật quốc tế và một số quốc gia, Nghiên

cứu lập pháp số 04/T2 2017, trang 59

9

bồi thường; thuyên chuyển; khôi phục việc làm; đánh giá kết quả làm việc; quyết định về tiền lương, trợ cấp, thưởng, đào tạo cán bộ, bổ nhiệm, thăng chức, đánh giá kết quả; quyết định áp dụng các biện pháp kiểm tra tâm lý; bất kỳ thay đổi nào khác về nhiệm vụ, trách nhiệm và điều kiện làm việc;

Ba là, Luật của Hoa Kỳ còn đưa ra các hình thức hỗ trợ khác như: Làm

chứng, hỗ trợ pháp lý cho người tố cáo để họ thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện

có liên quan hoặc để tiết lộ/ tố cáo một hành vi (Điều 2302(b)(9)(A)) Để thực hiện việc này, Luật của Hoa Kỳ đồng thời thiết lập 04 cơ chế thực thi bao gồm: (1) Gửi khiếu kiện lên Hội đồng bảo vệ nhân viên khỏi các hành vi bất lợi của cơ quan (Merit Systems Protection Board of agency’s adverse action against the employee); (2) Gửi khiếu kiện tới Văn phòng của Hội đồng tư vấn đặc biệt (Office of Special Counsel); (3) Kiện bảo vệ quyền cá nhân và (4) Khiếu nại theo thủ tục giải quyết khiếu nại thỏa thuận ( Negotiated grievance procedure)

Ngoài ra, để tăng cường hơn nữa việc bảo vệ người tố cáo đối với các vấn đề thuộc an ninh quốc gia, Hoa Kỳ ban hành Luật Tăng cường bảo vệ người tố cáo năm 2007 với các quy định cụ thể và chi tiết hơn phù hợp với mục tiêu đã đề ra Về

cơ bản, văn bản này tuân thủ Luật Bảo vệ người tố cáo và chỉ làm rõ hơn phạm vi

và nội dung các khái niệm Chẳng hạn, đối với giới hạn nội dung và phạm vi thông

tin tố cáo được bảo vệ, văn bản này quy định chi tiết hơn “thông tin tố cáo về hành

vi lạm quyền bao gồm hành vi vi phạm tính hợp lệ hoặc chính xác của liên bang trong việc nghiên cứu hoặc phân tích” và “phổ biến thông tin sai hoặc các thông tin gây hiểu nhầm về khoa học, y tế, kỹ thuật” (Điều 13)….Thành công của văn

bản này là đã khuyến khích người dân tham gia tố cáo; mở rộng thêm nhiều các hành vi vi phạm là đối tượng của tố cáo; bảo vệ người tố cáo khỏi quy tắc không công khai của các cơ quan Kết quả đạt được là: Từ năm 2007 đến 2012, số lượng