Bàn về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính

BÀN VỀ THẨM QUYỀN, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNHLƯU QUỐC THÁI – 2015TÓM TẮTBài viết này phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai.1. Về khái niệm “tranh chấp đất đai” và thẩm quyền của cơ quan hành chính trong giải quyết tranh chấp đất đai Thuật ngữ “tranh chấp đất đai” được sử dụng từ rất lâu trong các Luật Đất đai nhưng chỉ được chính thức giải thích lần đầu tiên tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai năm 2003.Theo đó: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai.” Định nghĩa này một lần nữa được lặp lại “nguyên văn” tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Rõ ràng, khái niệm “tranh chấp đất đai” nói trên quá rộng đến mức không thể xác định hết nội hàm của nó, như chủ thể tranh chấp là ai (hai hay nhiều bên trong quan hệ đất đai), quyền, nghĩa vụ tranh chấp là gì,… chưa kể đến sự bất hợp lý ở nội dung “tranh chấp về nghĩa vụ của người sử dụng đất”, bởi thông thường người ta chỉ tranh chấp quyền, lợi ích hợp pháp chứ không ai tranh chấp việc thực hiện nghĩa vụ, trừ khi nghĩa vụ đó đồng thời cũng là quyền, quyền lợi. Trong điều kiện thẩm quyền giải quyết các tranh chấp có liên quan đến đất đai được giao cho hai hệ thống cơ quan khác nhau, việc xác định cụ thể “đối tượng” tranh chấp trong tranh chấp đất đai có ý nghĩa rất quan trọng. Nó vừa giúp xác định chính xác thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về đất đai để hạn chế tình trạng “đùn đẩy” tránh nhiệm giải quyết tranh chấp giữa hai hệ thống cơ quan TAND và UBND, đồng thời đảm bảo quyền khởi kiện của các bên tranh chấp. Nếu là tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) thì pháp luật không quy định thời hiệu khởi kiện, nhưng nếu là các tranh chấp khác có liên quan đến QSDĐ (nhưng không phải tranh chấp QSDĐ) như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ thì các bên tranh chấp chỉ được khởi kiện trong một khoản thời gian nhất định. Ngoài ra, việc xác định rõ đối tượng tranh chấp trong tranh chấp đất đai cũng sẽ giúp xác định được loại tranh chấp nào cần phải thông qua thủ tục “hòa giải bắt buộc” tại UBND cấp xã theo quy định của Điều 135 Luật Đất đai năm 2003, Điều 202 Luật Đất đai năm 2013. Theo khoản 3 Điều 8 Nghị quyết 052012NQHĐTP ngày 03122012 của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao (hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011– gọi chung là BLTTDS), “khi xác định điều kiện khởi kiện vụ án dân sự mà đối tượng khởi kiện là quyền sử dụng đất thì thực hiện như sau: “a) Đối với tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấptheo quy định tại Điều 135 của Luật Đất đai năm 2003. b) Đối với tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,… thì không phải tiến hành hòa giải tại UBND xã ,phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp nhưng vẫn phải thực hiện thủ tục hòa giải theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự”. Với quy định trên thì TAND Tối cao đã “đồng nhất” tranh chấp đất đai với tranh chấp QSDĐ, bởi Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 (văn bản mà Nghị quyết 052012NQHĐTP đề cập đến) quy định “hòa giải tranh chấp đất đai” chứ không dùng cụm từ “hòa giải tranh chấp QSDĐ”. Ngoài ra, Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 khi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp của UBND cũng dùng cụm từ “giải quyết tranh chấp đất đai”. Quy định này buộc chúng ta phải khẳng định, tranh chấp đất đai chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ (tức tranh chấp để xác định ai là người có QSDĐ hợp pháp) bởi UBND không có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp còn lại có liên quan đến đất đai như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ, tranh chấp tài sản gắn liền với đất. Tóm lại, cơ quan hành chính chỉ có thể giải quyết tranh chấp QSDĐ, không hẳn với tư cách là cơ quan phân định quyền “sở hữu” đối với tài sản tranh chấp mà còn là chủ thể đại diện cho chủ sở hữu Nhà nước đối với đất đai để quyết định ai là người có thể sử dụng tài sản của Nhà nước.2. Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính 2.1. Hòa giải tranh chấp tại UBND cấp xã Kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã (nơi có đất tranh chấp) trở thành một thủ tục mang tính chất bắt buộc. Tuy nhiên, gần như trong suốt khoảng thời gian Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã tồn tại nhiều vướng mắc: (i) Về loại tranh chấp phải hòa giải tại UBND cấp xã Như đã phân tích ở trên, do khái niệm tranh chấp đất đai tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quá rộng nên thực tế đã có hai cách hiểu khác nhau trong việc thực hiện thủ tục hòa giải bắt buộc tại UBND cấp xã .Cách hiểu thứ nhất cho rằng, tất cả các tranh chấp có liên quan đến đất đai đều phải được hòa giải tại UBND cấp xã, trong khi theo quan điểm còn lại thì chỉ những tranh chấp QSDĐ mới phải tiến hành hòa giải theo thủ tục này. Mãi đến khi Luật Đất đai năm 2003 sắp hết hiệu thi hành thì Nghị quyết 052012NQHĐTP của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao mới xác định chỉ những“ tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hòa giải tại UBND xã ,phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp”. Tuy nhiên, quy định này cũng làm phát sinh những vấn đề pháp lý nhất định .Thứ nhất, Nghị quyết này của TAND Tối cao hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự (trên cơ sở thống nhất ý kiến của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân tối cao và Bộ trưởng Bộ tư pháp), vậy liệu nó có được coi là đồng thời có giá trị hướng dẫn thi hành Luật Đất đai bởi thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai không chỉ thuộc về hệ thống cơ quan tòa án và Nghị quyết này không thể hiện ý kiến của cơ quan quản lý đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường? Thứ hai, Nghị quyết này ban hành vào thời điểm Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực nhưng nay Luật này đã bị thay thế bởi Luật Đất đai năm 2013 thì liệu nó có còn giá trị áp dụng hay không? (ii) Về vấn đề nội dung quy định hòa giải và trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định thi hành đã có rất nhiều tiến bộ trong các quy định về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã. Bên cạnh việc quy định lại thời hạn hòa giải dài hơn (45 ngày so với 30 ngày trước đây) để đảm bảo tính khả thi, các nội dung quan trọng khác như: thành phần Hội đồng hòa giải; cách thức giải quyết khi một trong các bên tranh chấp vắng mặt tại buổi hòa giải lần thứ hai hoặc các bên có thay đổi ý kiến sau khi hòa giải thành cũng được quy định. Cụ thể: Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành. Trường hợp hòa giải không thành hoặc sau khi hòa giải thành mà có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải thì UBND cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo. Các quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các bên tranh chấp có thể nhanh chóng khởi kiện yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết.Tuy nhiên, trách nhiệm tổ chức hòa giải tranh chấp của UBND cấp xã vẫn còn điểm bất cập.Thứ nhất, nếu UBND cấp xã không tổ chức hòa giải trong thời hạn quy định thì các bên tranh chấp phải làm gì để có thể khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền? Thứ hai, trong trường hợp hòa giải không thành theo quy định của pháp luật nhưng UBND cấp xã không lập biên bản hòa giải không thành thì các bên tranh chấp phải làm sao? Những bất cập này nếu không được sớm làm rõ sẽ khiến cho tranh chấp đất đai kéo dài, ảnh hưởng không tốt đến quyền, lợi ích chính đáng của người sử dụng đất hợp pháp. 2.2. Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp Khác với quy định trước đây, việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết tranh chấp theo quy định của pháp luật hiện hành có thêm giai đoạn hòa giải trước khi các cơ quan này ban hành quyết định giải quyết. Việc hòa giải này được thực hiện ở cả UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đây có thể coi là một điểm tiến bộ của pháp luật, tận dụng mọi điều kiện có thể để hòa giải các tranh chấp đất đai vốn rất phức tạp và khó giải quyết. Tuy nhiên, cũng khác so với quy định về hòa giải tại UBND cấp xã, kết quả hòa giải (thành) tại UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường lại có cơ chế bắt buộc phải thực hiện. Cụ thể, nếu hòa giải thành, người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai sẽ ban hành quyết định công nhận kết quả hòa giải. Nếu các bên tranh chấp không tự nguyện thực hiện theo nội dung hòa giải đã được công nhận thì sẽ bị cưỡng chế thi hành quyết định công nhận hòa giải thành theo quy định chi tiết của UBND cấp tỉnh nơi có đất tranh chấp. Quy định về thủ tục hòa giải nói trên có những điểm khá giống với thủ tục hòa giải trong tố tụng dân sự. Tuy vậy, so với quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS), quy định của pháp luật đất đai về vấn đề này vẫn còn khá sơ sài mà nếu thực hiện trên thực tế sẽ phát sinh nhiều vấn đề không thể giải quyết: (i) Thứ nhất, việc hòa giải tại các cơ quan hành chính trên có phải là thủ tục bắt buộc hay không? Nếu các bên tranh chấp được mời đến hòa giải mà cố tình không đến thì các cơ quan này có được ban hành quyết định giải quyết hay không?Trong khi đó, theo quy định tại Điều 182 BLTTDS năm? đối với những vụ án không tiến hành hòa giải được thì Tòa án quyết định đưa vụ án ra xét xử ,bao gồm: Bị đơn đã được Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt; Đương sự không thể tham gia hòagiải được vì có lý do chính đáng; Đương sự là vợ hoặc chồng trong vụ án ly hôn là người mất năng lực hành vi dân sự. (ii) Thứ hai, sau khi có kết quả hòa giải, pháp luật đất đai không có quy định về khoảng thời gian để các bên tranh chấp cân nhắc về những thương lượng, thỏa thuận của mình như quy định của pháp luật tố tụng dân sự. Theo quy định tại Điều 187 BLTTDS, hết thời hạn 7 ngày, kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà không có đương sự nào thay đổi ý kiến về sự thỏa thuận của mình thì thẩm phán chủ trì phiên hòa giải hoặc một thẩm phán được chánh án tòa án phân công ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự .Trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự ,tòa án phải gửi quyết định đó cho các đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp. “Thẩm phán chỉ ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự nếu các đương sự thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết toàn bộ vụ án. Trong trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 184 BLTTDS mà các đương sự có mặt thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết vụ án thì thỏa thuận đó chỉ có giá trị đối với những người có mặt và được thẩm phán ra quyết định công nhận nếu không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt. Trong trường hợp thỏa thuận của họ có ảnh hướng đến quyền, nghĩa vụ của các đương sự vắng mặt thì thỏa thuận này chỉ có giái trị và được thẩm phán ra quyết định công nhận nếu được đương sự vắng mặt tại phiên tòa đồng ý bằng văn bản.Theo quy định tại Điều 188 BLTTDS, quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự có hiệu lực pháp luật ngay sau khi tòa án ban hành. Đương sự không có quyền kháng cáo, viện kiểm sát không có quyền kháng nghị phúc thẩm đối với quyết định này”. Tuy nhiên, theo Điều 188 BLTTDS thì quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự vẫn có thể bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm nếu có căn cứ cho rằng sự thỏa thuận đó là do bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc vi phạm điều cấm của pháp luật, trái đạo đức xã hội. Đây cũng là một vấn đề hoàn toàn có thể xảy ra đối với hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhưng pháp luật đất đai hoàn toàn không có quy định dự liệu hướng xử lý.3. Thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp tại cơ quan hành chính Theo khoản 2, 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất giấy chứng nhận và các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự được lựa chọn một trong hai cơ quan giải quyết là cơ quan hành chính hoặc TAND. Như vậy, nếu đương sự không chọn TAND thì cơ quan hành chính mới có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. So với Luật Đất đai năm 2003, thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính đã bị thu hẹp hơn. Trong trường hợp cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai thì thẩm quyền được quy định cụ thể như sau: a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính. Như vậy, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính được phân thành hai cấp tùy thuộc vào chủ thể tranh chấp. Nếu chỉ lựa chọn con đường giải quyết tại cơ quan hành chính thì cấp giải quyết thứ hai được coi là cấp giải quyết cuối cùng. Tuy nhiên, khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 cho phép các bên tranh chấp thêm một lựa chọn cách thức giải quyết sau khi đã được giải quyết theo thẩm quyền (lần đầu). Nếu như không đồng ý với lần giải quyết này ,các bên tranh chấp có thể khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tranh chấp của chủ tịch UBND theo pháp luật tố tụng hành chính thay vì chỉ được yêu cầu cấp cao hơn giải quyết như trước đây. Những điểm mới trong quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính dường như tạo ra nhiều lựa chọn, nhiều cơ hội hơn cho các bên tranh chấp bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của mình. Tuy nhiên, những thay đổi này lại đặt ra nhiều vấn đề cần phải làm rõ khi mà pháp luật vẫn còn quá chung chung: (i) Thứ nhất, như đã trình bày, trường hợp đương sự không có GCN và các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự được lựa chọn một trong hai cơ quan giải quyết là cơ quan hành chính hoặc TAND. Sẽ có hai khả năng xảy ra đối với trường hợp này mà pháp luật chưa quy định cách giải quyết.Một là, trường hợp có một đương sự vừa gửi đơn đến UBND và gửi đơn đến TAND; và hai là, một đương sự gửi đơn đến UBND còn một (hoặc các) đương sự còn lại nộp đến TAND yêu cầu giải quyết tranh chấp. Vậy, cơ quan nào sẽ giải quyết tranh chấp nếu các tình huống này xảy ra?(ii) Thứ hai, trong trường hợp các bên tranh chấp đều lựa chọn UBND giải quyết và sau khi đã có quyết định giải quyết của chủ tịch UBND theo thẩm quyền, một bên tranh chấp gửi đơn yêu cầu cơ quan cấp cao hơn giải quyết trong khi đó phía còn lại gởi đơn đến TAND có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính thì sẽ xử lý ra sao? (iii) Thứ ba, trường hợp vụ việc được đưa đến TAND giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính. Trường hợp này TAND không có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai mà chỉ có quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND. Hội đồng xét xử (HĐXX) vụ án hành chính chỉ có thẩm quyền “bác yêu cầu của người khởi kiện” hoặc “chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” chứ không có quyền sửa quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND. Như vậy, trong trường hợp HĐXX vụ án hành chính tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai thì sẽ phát sinh thêm nhiều thủ tục khác. Nếu như quyết định của HĐXX không bị kháng cáo, kháng nghị thì sẽ được đưa về UBND đã giải quyết tranh chấp để giải quyết lại. Không loại trừ khả năng sau khi giải quyết lại, quyết định giải quyết lại tranh chấp của chủ tịch UBND lại bị khởi kiện theo thủ tục hành chính một lần nữa. Cứ thế việc giải quyết tranh chấp sẽ lòng vòng, không có “đường” ra. Trường hợp quyết định của HĐXX bị kháng cáo, kháng nghị thì sẽ được giải quyết theo thủ tục phúc thẩm. Ngoài ra, trong trường hợp đặc biệt, bản án đã có hiệu lực của HĐXX vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai sẽ bị xem xét lại theo thủ tục Giám đốc thẩm hoặc Tái thẩm. Cả Hội đồng Giám đốc thẩm và Tái thẩm đều không có quyền sửa bản án đã có hiệu lực mà chỉ có thể tuyên hủy án để xét xử lại. Vụ việc sẽ có thể kéo dài không có thời hạn tại TAND theo thủ tục tố tụng hành chính chỉ để nhằm xác định quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND có hợp pháp hay không chứ không thể phân định QSDĐ tranh chấp thuộc về ai. Rõ ràng, đây không hẳn là lựa chọn tốt cho các bên tranh chấp đất đai.4. Kết luận và kiến nghị Hòa giải tranh chấp đất đai bắt buộc tại UBND cấp xã là thủ tục cần thiết. Các quy định của Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề này gần như đã khá đầy đủ, rõ ràng. Tuy nhiên, pháp luật cần bổ sung quy định về trường hợp UBND cấp xã không tổ chức hòa giải đúng thời hạn quy định hoặc không lập biên bản hòa giải không thành theo quy định của pháp luật để các bên tranh chấp có thể nhanh chóng khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền. Cụ thể, nếu hết thời hạn hòa giải mà UBND cấp xã không tổ chức hòa giải hoặc không lập biên bản hòa giải không thành thì các bên có thể tranh chấp có thể căn cứ vào biên nhận đơn yêu cầu hòa giải để khởi kiện đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. Pháp luật đất đai hiện hành đã giảm thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính xuống mức “tối thiểu” vì ngay cả trong trường hợp đương sự không có giấy tờ về quyền sử dụng đất thì thẩm quyềngiải quyết vẫn có thể thuộc về TAND. Quy định này thể hiện việc Nhà nước đã đánh giá được khả năng giải quyết tất cả các tranh chấp đất đai của TAND. Vì vậy, với những hạn chế đối với việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính như đã phân tích ở trên và để phù hợp hơn đối với chức năng của từng loại cơ quan nhà nước, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng giao toàn bộ cho TAND giải quyết. Việc thay đổi này sẽ tránh được tình trạng một tranh chấp tài sản lại được giải quyết tại cơ quan hành chính, sau đó lại đi lòng vòng qua TAND theo thủ tục tố tụng hành chính rồi lại quay về UBND để làm lại, chưa kể đến một thực tế là việc người dân thắng kiện cơ quan hành chính là điều rất khó. Ngoài ra, xét về nhân sự thì HĐXX của TAND theo thủ tục tố tụng dân sự chắc chắn được “chuẩn hóa” hơn so với đội ngũ cán bộ quản lý hành chính của UBND nên chất lượng giải quyết tranh chấp sẽ “ổn định ”hơn. Hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai của TAND sẽ được nâng cao nếu như cơ chế phối hợp giữa hệ thống cơ quan này và cơ quan quản lý đất đai được quy định cụ thể, rõ ràng, hợp lý. Đây là điều có thể dễ dàng thực hiện được thông qua một văn bản liên tịch giữa các cơ quan Tòa án – Kiểm sát – Tài nguyên và Môi trường.

BÀN VỀ THẨM QUYỀN, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH LƯU QUỐC THÁI – 2015 TĨM TẮT Bài viết phân tích, đánh giá quy định pháp luật thẩm quyền, thủ tục giải tranh chấp đất đai quan hành nhằm góp phần hồn thiện pháp luật giải tranh chấp đất đai Về khái niệm “tranh chấp đất đai” thẩm quyền quan hành giải tranh chấp đất đai Thuật ngữ “tranh chấp đất đai” sử dụng từ lâu Luật Đất đai thức giải thích lần khoản 26 Điều Luật Đất đai năm 2003.Theo đó: “Tranh chấp đất đai tranh chấp quyền nghĩa vụ người sử dụng đất hai nhiều bên quan hệ đất đai.” Định nghĩa lần lặp lại “nguyên văn” khoản 24 Điều Luật Đất đai năm 2013 Rõ ràng, khái niệm “tranh chấp đất đai” nói rộng đến mức khơng thể xác định hết nội hàm nó, chủ thể tranh chấp (hai hay nhiều bên quan hệ đất đai), quyền, nghĩa vụ tranh chấp gì,… chưa kể đến bất hợp lý nội dung “tranh chấp nghĩa vụ người sử dụng đất”, thông thường người ta tranh chấp quyền, lợi ích hợp pháp khơng tranh chấp việc thực nghĩa vụ, trừ nghĩa vụ đồng thời quyền, quyền lợi Trong điều kiện thẩm quyền giải tranh chấp có liên quan đến đất đai giao cho hai hệ thống quan khác nhau, việc xác định cụ thể “đối tượng” tranh chấp tranh chấp đất đai có ý nghĩa quan trọng Nó vừa giúp xác định xác thẩm quyền giải tranh chấp đất đai để hạn chế tình trạng “đùn đẩy” tránh nhiệm giải tranh chấp hai hệ thống quan TAND UBND, đồng thời đảm bảo quyền khởi kiện bên tranh chấp Nếu tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) pháp luật khơng quy định thời hiệu khởi kiện, tranh chấp khác có liên quan đến QSDĐ (nhưng khơng phải tranh chấp QSDĐ) tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ bên tranh chấp khởi kiện khoản thời gian định Ngoài ra, việc xác định rõ đối tượng tranh chấp tranh chấp đất đai giúp xác định loại tranh chấp cần phải thơng qua thủ tục “hịa giải bắt buộc” UBND cấp xã theo quy định Điều 135 Luật Đất đai năm 2003, Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 Theo khoản Điều Nghị 05/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao (hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011– gọi chung BLTTDS), “khi xác định điều kiện khởi kiện vụ án dân mà đối tượng khởi kiện quyền sử dụng đất thực sau: “a) Đối với tranh chấp có quyền sử dụng đất phải tiến hành hịa giải UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấptheo quy định Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 b) Đối với tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung vợ chồng quyền sử dụng đất,… khơng phải tiến hành hòa giải UBND xã ,phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp phải thực thủ tục hòa giải theo quy định Bộ luật Tố tụng dân sự” Với quy định TAND Tối cao “đồng nhất” tranh chấp đất đai với tranh chấp QSDĐ, Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 (văn mà Nghị 05/2012/NQ-HĐTP đề cập đến) quy định “hịa giải tranh chấp đất đai” khơng dùng cụm từ “hịa giải tranh chấp QSDĐ” Ngồi ra, Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 quy định thẩm quyền giải tranh chấp UBND dùng cụm từ “giải tranh chấp đất đai” Quy định buộc phải khẳng định, tranh chấp đất đai hiểu tranh chấp QSDĐ (tức tranh chấp để xác định người có QSDĐ hợp pháp) UBND khơng có thẩm quyền giải tranh chấp cịn lại có liên quan đến đất đai tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ, tranh chấp tài sản gắn liền với đất Tóm lại, quan hành giải tranh chấp QSDĐ, không hẳn với tư cách quan phân định quyền “sở hữu” tài sản tranh chấp mà chủ thể đại diện cho chủ sở hữu Nhà nước đất đai để định người sử dụng tài sản Nhà nước Hòa giải tranh chấp đất đai quan hành 2.1 Hịa giải tranh chấp UBND cấp xã Kể từ Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hịa giải tranh chấp đất đai UBND cấp xã (nơi có đất tranh chấp) trở thành thủ tục mang tính chất bắt buộc Tuy nhiên, gần suốt khoảng thời gian Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hịa giải tranh chấp đất đai UBND cấp xã tồn nhiều vướng mắc: (i) Về loại tranh chấp phải hòa giải UBND cấp xã Như phân tích trên, khái niệm tranh chấp đất đai khoản 26 Điều Luật Đất đai năm 2003 rộng nên thực tế có hai cách hiểu khác việc thực thủ tục hòa giải bắt buộc UBND cấp xã Cách hiểu thứ cho rằng, tất tranh chấp có liên quan đến đất đai phải hòa giải UBND cấp xã, theo quan điểm cịn lại tranh chấp QSDĐ phải tiến hành hòa giải theo thủ tục Mãi đến Luật Đất đai năm 2003 hết hiệu thi hành Nghị 05/2012/NQ-HĐTP Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao xác định những“ tranh chấp có quyền sử dụng đất phải tiến hành hịa giải UBND xã ,phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp” Tuy nhiên, quy định làm phát sinh vấn đề pháp lý định Thứ nhất, Nghị TAND Tối cao hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân (trên sở thống ý kiến Viện trưởng Viện kiểm sát nhân tối cao Bộ trưởng Bộ tư pháp), liệu có coi đồng thời có giá trị hướng dẫn thi hành Luật Đất đai thẩm quyền giải tranh chấp đất đai không thuộc hệ thống quan tịa án Nghị khơng thể ý kiến quan quản lý đất đai trung ương Bộ Tài nguyên Môi trường? Thứ hai, Nghị ban hành vào thời điểm Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực Luật bị thay Luật Đất đai năm 2013 liệu có cịn giá trị áp dụng hay khơng? (ii) Về vấn đề nội dung quy định hịa giải trách nhiệm UBND cấp xã việc thực hòa giải tranh chấp đất đai So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 văn quy định thi hành có nhiều tiến quy định hòa giải tranh chấp đất đai UBND cấp xã Bên cạnh việc quy định lại thời hạn hòa giải dài (45 ngày so với 30 ngày trước đây) để đảm bảo tính khả thi, nội dung quan trọng khác như: thành phần Hội đồng hòa giải; cách thức giải bên tranh chấp vắng mặt buổi hòa giải lần thứ hai bên có thay đổi ý kiến sau hịa giải thành quy định Cụ thể: - Việc hòa giải tiến hành bên tranh chấp có mặt Trường hợp bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai coi việc hịa giải khơng thành - Trường hợp hịa giải khơng thành sau hịa giải thành mà có bên thay đổi ý kiến kết hịa giải UBND cấp xã lập biên hịa giải khơng thành hướng dẫn bên tranh chấp gửi đơn đến quan có thẩm quyền giải tranh chấp Các quy định tạo điều kiện thuận lợi cho bên tranh chấp nhanh chóng khởi kiện yêu cầu quan có thẩm quyền giải quyết.Tuy nhiên, trách nhiệm tổ chức hòa giải tranh chấp UBND cấp xã điểm bất cập Thứ nhất, UBND cấp xã khơng tổ chức hịa giải thời hạn quy định bên tranh chấp phải làm để khởi kiện quan có thẩm quyền? Thứ hai, trường hợp hịa giải khơng thành theo quy định pháp luật UBND cấp xã khơng lập biên hịa giải khơng thành bên tranh chấp phải làm sao? Những bất cập không sớm làm rõ khiến cho tranh chấp đất đai kéo dài, ảnh hưởng không tốt đến quyền, lợi ích đáng người sử dụng đất hợp pháp 2.2 Hòa giải tranh chấp đất đai quan có thẩm quyền giải tranh chấp Khác với quy định trước đây, việc giải tranh chấp đất đai quan hành có thẩm quyền giải tranh chấp theo quy định pháp luật hành có thêm giai đoạn hịa giải trước quan ban hành định giải Việc hòa giải thực UBND cấp huyện, cấp tỉnh Bộ Tài nguyên Môi trường Đây coi điểm tiến pháp luật, tận dụng điều kiện để hòa giải tranh chấp đất đai vốn phức tạp khó giải Tuy nhiên, khác so với quy định hòa giải UBND cấp xã, kết hòa giải (thành) UBND cấp huyện, cấp tỉnh Bộ Tài nguyên Môi trường lại có chế bắt buộc phải thực Cụ thể, hịa giải thành, người có thẩm quyền ban hành định giải tranh chấp đất đai ban hành định cơng nhận kết hịa giải Nếu bên tranh chấp không tự nguyện thực theo nội dung hịa giải cơng nhận bị cưỡng chế thi hành định cơng nhận hịa giải thành theo quy định chi tiết UBND cấp tỉnh nơi có đất tranh chấp Quy định thủ tục hịa giải nói có điểm giống với thủ tục hòa giải tố tụng dân Tuy vậy, so với quy định Bộ luật Tố tụng dân (BLTTDS), quy định pháp luật đất đai vấn đề sơ sài mà thực thực tế phát sinh nhiều vấn đề giải quyết: (i) Thứ nhất, việc hịa giải quan hành có phải thủ tục bắt buộc hay khơng? Nếu bên tranh chấp mời đến hòa giải mà cố tình khơng đến quan có ban hành định giải hay không?Trong đó, theo quy định Điều 182 BLTTDS năm? vụ án khơng tiến hành hịa giải Tịa án định đưa vụ án xét xử ,bao gồm: - Bị đơn Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà cố tình vắng mặt; - Đương khơng thể tham gia hịagiải có lý đáng; - Đương vợ chồng vụ án ly hôn người lực hành vi dân (ii) Thứ hai, sau có kết hịa giải, pháp luật đất đai khơng có quy định khoảng thời gian để bên tranh chấp cân nhắc thương lượng, thỏa thuận quy định pháp luật tố tụng dân Theo quy định Điều 187 BLTTDS, hết thời hạn ngày, kể từ ngày lập biên hịa giải thành mà khơng có đương thay đổi ý kiến thỏa thuận thẩm phán chủ trì phiên hòa giải thẩm phán chánh án tòa án phân công định công nhận thỏa thuận đương Trong thời hạn ngày làm việc, kể từ ngày định công nhận thỏa thuận đương ,tòa án phải gửi định cho đương Viện kiểm sát cấp “Thẩm phán định công nhận thỏa thuận đương đương thỏa thuận với việc giải toàn vụ án Trong trường hợp quy định khoản Điều 184 BLTTDS mà đương có mặt thỏa thuận với việc giải vụ án thỏa thuận có giá trị người có mặt thẩm phán định công nhận không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ đương vắng mặt Trong trường hợp thỏa thuận họ có ảnh hướng đến quyền, nghĩa vụ đương vắng mặt thỏa thuận có giái trị thẩm phán định công nhận đương vắng mặt phiên tòa đồng ý văn bản.Theo quy định Điều 188 BLTTDS, định công nhận thỏa thuận đương có hiệu lực pháp luật sau tòa án ban hành Đương khơng có quyền kháng cáo, viện kiểm sát khơng có quyền kháng nghị phúc thẩm định này” Tuy nhiên, theo Điều 188 BLTTDS định công nhận thỏa thuận đương bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm có cho thỏa thuận bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa vi phạm điều cấm pháp luật, trái đạo đức xã hội Đây vấn đề hồn tồn xảy hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai quan hành pháp luật đất đai hồn tồn khơng có quy định dự liệu hướng xử lý Thẩm quyền, thủ tục giải tranh chấp quan hành Theo khoản 2, Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà đương Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản khác gắn liền với đất giấy chứng nhận giấy tờ quy định Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 đương lựa chọn hai quan giải quan hành TAND Như vậy, đương khơng chọn TAND quan hành có thẩm quyền giải tranh chấp So với Luật Đất đai năm 2003, thẩm quyền giải quan hành bị thu hẹp Trong trường hợp quan hành có thẩm quyền giải tranh chấp đất đai thẩm quyền quy định cụ thể sau: a) Trường hợp tranh chấp hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; không đồng ý với định giải có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh khởi kiện TAND theo quy định pháp luật tố tụng hành chính; b) Trường hợp tranh chấp mà bên tranh chấp tổ chức, sở tôn giáo, người Việt Nam định cư nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; khơng đồng ý với định giải có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường khởi kiện TAND theo quy định pháp luật tố tụng hành Như vậy, thẩm quyền giải tranh chấp đất đai quan hành phân thành hai cấp tùy thuộc vào chủ thể tranh chấp Nếu lựa chọn đường giải quan hành cấp giải thứ hai coi cấp giải cuối Tuy nhiên, khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 cho phép bên tranh chấp thêm lựa chọn cách thức giải sau giải theo thẩm quyền (lần đầu) Nếu không đồng ý với lần giải ,các bên tranh chấp khởi kiện vụ án hành định giải tranh chấp chủ tịch UBND theo pháp luật tố tụng hành thay u cầu cấp cao giải trước Những điểm quy định thẩm quyền giải tranh chấp đất đai quan hành dường tạo nhiều lựa chọn, nhiều hội cho bên tranh chấp bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp Tuy nhiên, thay đổi lại đặt nhiều vấn đề cần phải làm rõ mà pháp luật chung chung: (i) Thứ nhất, trình bày, trường hợp đương khơng có GCN giấy tờ quy định Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 đương lựa chọn hai quan giải quan hành TAND Sẽ có hai khả xảy trường hợp mà pháp luật chưa quy định cách giải quyết.Một là, trường hợp có đương vừa gửi đơn đến UBND gửi đơn đến TAND; hai là, đương gửi đơn đến UBND (hoặc các) đương lại nộp đến TAND yêu cầu giải tranh chấp Vậy, quan giải tranh chấp tình xảy ra? (ii) Thứ hai, trường hợp bên tranh chấp lựa chọn UBND giải sau có định giải chủ tịch UBND theo thẩm quyền, bên tranh chấp gửi đơn yêu cầu quan cấp cao giải phía cịn lại gởi đơn đến TAND có thẩm quyền giải theo thủ tục tố tụng hành xử lý sao? (iii) Thứ ba, trường hợp vụ việc đưa đến TAND giải theo thủ tục tố tụng hành Trường hợp TAND khơng có thẩm quyền giải tranh chấp đất đai mà có quyền xem xét tính hợp pháp định hành giải tranh chấp đất đai chủ tịch UBND Hội đồng xét xử (HĐXX) vụ án hành có thẩm quyền “bác yêu cầu người khởi kiện” “chấp nhận phần toàn yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy phần toàn định hành trái pháp luật; buộc quan nhà nước người có thẩm quyền quan nhà nước thực nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật” khơng có quyền sửa định giải tranh chấp đất đai chủ tịch UBND Như vậy, trường hợp HĐXX vụ án hành tuyên hủy phần tồn định hành giải tranh chấp đất đai phát sinh thêm nhiều thủ tục khác Nếu định HĐXX khơng bị kháng cáo, kháng nghị đưa UBND giải tranh chấp để giải lại Không loại trừ khả sau giải lại, định giải lại tranh chấp chủ tịch UBND lại bị khởi kiện theo thủ tục hành lần Cứ việc giải tranh chấp lịng vịng, khơng có “đường” Trường hợp định HĐXX bị kháng cáo, kháng nghị giải theo thủ tục phúc thẩm Ngoài ra, trường hợp đặc biệt, án có hiệu lực HĐXX vụ án hành định giải tranh chấp đất đai bị xem xét lại theo thủ tục Giám đốc thẩm Tái thẩm Cả Hội đồng Giám đốc thẩm Tái thẩm khơng có quyền sửa án có hiệu lực mà tuyên hủy án để xét xử lại Vụ việc kéo dài khơng có thời hạn TAND theo thủ tục tố tụng hành để nhằm xác định định giải tranh chấp đất đai chủ tịch UBND có hợp pháp hay khơng khơng thể phân định QSDĐ tranh chấp thuộc Rõ ràng, không lựa chọn tốt cho bên tranh chấp đất đai Kết luận kiến nghị - Hòa giải tranh chấp đất đai bắt buộc UBND cấp xã thủ tục cần thiết Các quy định Luật Đất đai năm 2013 vấn đề gần đầy đủ, rõ ràng Tuy nhiên, pháp luật cần bổ sung quy định trường hợp UBND cấp xã khơng tổ chức hịa giải thời hạn quy định khơng lập biên hịa giải không thành theo quy định pháp luật để bên tranh chấp nhanh chóng khởi kiện quan có thẩm quyền Cụ thể, hết thời hạn hịa giải mà UBND cấp xã khơng tổ chức hịa giải khơng lập biên hịa giải khơng thành bên tranh chấp vào biên nhận đơn yêu cầu hòa giải để khởi kiện đến quan có thẩm quyền giải tranh chấp - Pháp luật đất đai hành giảm thẩm quyền giải tranh chấp đất đai quan hành xuống mức “tối thiểu” trường hợp đương khơng có giấy tờ quyền sử dụng đất thẩm quyềngiải thuộc TAND Quy định thể việc Nhà nước đánh giá khả giải tất tranh chấp đất đai TAND Vì vậy, với hạn chế việc giải tranh chấp đất đai quan hành phân tích để phù hợp chức loại quan nhà nước, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định thẩm quyền giải tranh chấp đất đai theo hướng giao toàn cho TAND giải Việc thay đổi tránh tình trạng tranh chấp tài sản lại giải quan hành chính, sau lại lịng vịng qua TAND theo thủ tục tố tụng hành lại quay UBND để làm lại, chưa kể đến thực tế việc người dân thắng kiện quan hành điều khó Ngồi ra, xét nhân HĐXX TAND theo thủ tục tố tụng dân chắn “chuẩn hóa” so với đội ngũ cán quản lý hành UBND nên chất lượng giải tranh chấp “ổn định ”hơn Hiệu giải tranh chấp đất đai TAND nâng cao chế phối hợp hệ thống quan quan quản lý đất đai quy định cụ thể, rõ ràng, hợp lý Đây điều dễ dàng thực thông qua văn liên tịch quan Tòa án – Kiểm sát – Tài nguyên Môi trường  ... Luật Đất đai năm 2013 quy định thẩm quyền giải tranh chấp UBND dùng cụm từ ? ?giải tranh chấp đất đai? ?? Quy định buộc phải khẳng định, tranh chấp đất đai hiểu tranh chấp QSDĐ (tức tranh chấp để xác... UBND khơng có thẩm quyền giải tranh chấp cịn lại có liên quan đến đất đai tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ, tranh chấp tài sản gắn liền với đất Tóm lại, quan hành giải tranh chấp QSDĐ, không... trước đây, việc giải tranh chấp đất đai quan hành có thẩm quyền giải tranh chấp theo quy định pháp luật hành có thêm giai đoạn hịa giải trước quan ban hành định giải Việc hòa giải thực UBND cấp