Những vấn đề đặt ra đối với cơ chế quản lý hành chính thành phố Hồ Chí Minh khi thi hành luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Bài viết phân tích, đánh giá những vấn đề cơ bản phát sinh khi áp dụng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vào thực tiễn Thành phố, theo đó đề xuất một số kiến nghị với Trung ương và Thành phố.

THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH KHI THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2015 Phan Hải Hồ* Bùi Nam Hồng** * TS Trưởng khoa Quản lý hành chính, Học viện Cán Thành phố Hồ Chí Minh ** Ths Giám đốc Trung tâm bồi dưỡng trị quận 1, Tthành phố Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: quản lý hành chính; quyền địa phương; thành phố Hồ Chí Minh; phân cấp, phân quyền Lịch sử viết: Nhận bài: 06/10/2017 Biên tập: 20/10/2017 Duyệt bài: 31/10/2017 Tóm tắt: Cơ chế quản lý hành “siêu thị” thành phố Hồ Chí Minh cần đến hành lang pháp lý đủ rộng, phù hợp với thực tiễn kinh tế, văn hóa xã hội địa bàn Tuy nhiên, bên cạnh áp lực phải đổi chế quản lý hành việc triển khai thực Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 thời gian qua tạo nhiều thách thức cho Thành phố Bài viết phân tích, đánh giá vấn đề phát sinh áp dụng Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 vào thực tiễn Thành phố, theo đề xuất số kiến nghị với Trung ương Thành phố Article Infomation: Keywords: administration, local administration, Ho Chi Minh city, decentralization, empower Article History: Received: 06 Oct 2017 Edited: 20 Oct 2017 Appproved: 31 Oct 2017 Abstract: The administrative mechanism for the "megacity" of Ho Chi Minh city needs a legal framework that is sufficient, appropriate with the realities of economics, culture and social activities of the locality However, along with the pressure to renovate the administrative mechanism, the enforcement of the Law on Organization of Local Administration of 2015 has faced with several challenges for the City This article provides analysis and assessments of the basic matters arising once the enforcement of the Law on Organization of Local Administration of 2015 to the City, and then also provides a numner of recommendations to the Central Level and the City T hời gian qua, Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 (Luật năm 2015) triển khai thực tiễn, tạo nhiều kết khả quan chế quản lý hành quyền địa phương (CQĐP) nước Tuy nhiên, với đô thị đặc biệt có dân số lớn 48 Số 23(351) T12/2017 thành phố Hồ Chí Minh (Thành phố) việc tổ chức thi hành Luật năm 2015 tổ chức máy, thẩm quyền hành chính, chế độ sách, biên chế, chức năng, quyền hạn đặt số vấn đề chế quản lý hành Thành phố THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Những vấn đề đặt Thứ nhất, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định chung quyền hạn, nhiệm vụ quyền địa phương1 Tuy nhiên, thực tế, bên cạnh quyền hạn nhiệm vụ chung tỉnh, thành phố khác, Thành phố có nhiệm vụ, quyền hạn riêng như2: thực chủ trương, biện pháp tạo nguồn tài chính, huy động vốn để phát triển đô thị; xây dựng quản lý thống cơng trình hạ tầng thị theo quy định pháp luật; định chế khuyến khích phát triển cơng trình hạ tầng thị địa bàn Những quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ riêng biệt chưa quy định, phân cấp rõ ràng, chi tiết nên Thành phố chưa có chế đặc thù để phát huy tiềm kinh tế - xã hội Thứ hai, Luật năm 2015 quy định số điểm khác biệt tổ chức máy quản lý nhà nước, số lượng quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp cho thủ Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh Tuy nhiên, thực tế, tổ chức máy quản lý nhà nước, quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nước thực theo quy định Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 Chính phủ Điều làm cho máy hành Thành phố thường xuyên tải công việc, từ chế quản lý hành hiệu quả3 Thứ ba, Luật năm 2015 quy định quyền hạn riêng cho Chủ tịch UBND Thành phố thuộc diện đô thị đặc biệt với số lượng cấp phó nhiều (tối đa người)4 Tuy nhiên, điều hành giải công việc, số lĩnh vực, khó tách bạch nội dung công việc phải tập thể UBND định, nội dung thuộc phạm vi định Chủ tịch UBND Bên cạnh đó, việc quản lý hành thiếu tập trung, chưa triệt để quan hệ đạo, điều hành UBND cấp Thành phố, dẫn tới có vấn đề có đạo cấp thời gian giải cịn chậm trễ, kéo dài; việc phân cơng theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền cấp, phường (thị trấn) xã số lĩnh vực chưa rõ5 Thứ tư, Luật năm 2015 không quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn quan chuyên môn UBND cấp tỉnh, văn Chính phủ ban hành quy định quan chun mơn UBND cấp tỉnh có thẩm quyền hướng dẫn chun mơn, nghiệp vụ cho phịng, ban chun mơn quyền quận, huyện; tư vấn vấn đề chun mơn UBND quận, huyện có thắc mắc, có kiến nghị, đề xuất6… Như vậy, dù quan chuyên môn sở, ngành thực theo cách thức quyền đạo UBND quận, huyện công tác chuyên môn Điều tạo hệ pháp lý là: vấn đề mà sở đạo khác, UBND quận (huyện) đạo khác; sở, ngành tham mưu theo chế chuyên biệt, chuyên ngành nên có "khoảng trống" quản lý hành nhà nước sở, ngành chun mơn với nhau, sở, ngành chun mơn với phịng chun môn UBND quận, huyện Xem thêm Điều 4, 8, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Xem thêm Điều 43, 44, 45, 49 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Tình trạng hạ tầng giao thơng thị phát triển không theo kịp tốc độ phát triển phương tiện giao thông; vấn đề ngập nước, khói bụi nhiễm, tệ nạn xã hội… thời gian qua khơng kiểm sốt được… Xem thêm Điều 41 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Trong quản lý đô thị với diện tích hẹp, mật độ dân số đông, dày đặc lại phân theo địa giới lãnh thổ, đường nhiều bên quận, bên quận khác, bên phường, bên phường khác, chí hẻm phân Mỗi bên máy riêng biệt với đủ cấp vừa chồng chéo, vừa lãng phí Nhiều lĩnh vực quản lý như: cầu đường, thoát nước, chiếu sáng, xanh, trấn áp tội phạm… bị cắt khúc, không đồng Có tình trạng, việc, quận làm quận chưa có kinh phí làm nên thị chắp vá, bị động, lúc thấy ngổn ngang Xem thêm Điều 3, khoản Điều Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 Chính phủ Quy định tổ chức quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Số 23(351) T12/2017 49 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Thứ năm, Luật năm 2015 không quy định rõ chế đặc thù nhân cho cấp xã thành phố lớn Hà Nội, Hồ Chí Minh nên văn luật7 quy định “tương đối đồng nhất” số lượng cán bộ, công chức, số lượng, chức danh, tên gọi, chế độ sách cho người hoạt động không chuyên trách… dẫn đến vấn đề không xác định đâu tiêu chí hàng đầu cho việc định biên cán bộ, công chức, người hoạt động không chuyên trách: diện tích địa bàn (số km/cán quản lý) hay số dân địa bàn (số dân/cán quản lý) Điều gây khó khăn cho Thành phố khơng có đủ nhân cho cấp xã để đảm bảo hiệu thực chế quản lý hành Thứ sáu, Luật năm 2015 thể chế hóa quan điểm Hiến pháp năm 2013 theo hướng: đâu có cấp quyền, có HĐND cấp8, nghĩa đâu coi cấp quyền quyền bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) UBND, cịn đâu khơng coi cấp quyền tổ chức quyền có quan hành thực nhiệm vụ quản lý hành dịch vụ cơng địa bàn Tuy nhiên, Thành phố tổ chức theo đơn vị hành với cấp quyền cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã nên tất cấp quyền thành lập HĐND UBND Trong trước đó, việc thực thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường cho thấy, nhiều vấn đề quản lý đô thị đa diện, phức tạp phối hợp giải nhanh, hiệu 10 11 12 13 50 khơng có HĐND Việc lập lại HĐND ở 19 quận, huyện và gần 300 phường đã phát sinh thêm hàng ngàn biên chế phải trả lương, thêm bộ máy phục vụ (văn phòng, xe, trụ sở…) khiến cho máy quyền cồng kềnh mà hiệu lực, hiệu quả máy lại tăng không tương xứng Cơ chế quản lý hành tiếp tục tăng sức ỳ gánh nặng sau tái lập mô hình tổ chức CQĐP cấp Kết khảo sát cơng trình nghiên cứu khoa học cấp Thành phố cho thấy, có 65% số người dân cho rằng, mơ hình quyền thị tổ chức theo cách thức có HĐND tất cấp quyền Thành phố không phù hợp9 Thứ bảy, Luật năm 2015 không quy định tỷ lệ phân chia ngân sách Thành phố với Trung ương đầu tư trở lại Thành phố Vấn đề quy định chi tiết văn pháp luật chuyên ngành ngân sách nhà nước Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước năm 201510 quy định mang tính nguyên tắc chung, Nghị hàng năm Quốc hội phân bổ ngân sách trung ương11 văn cụ thể hóa nguyên tắc chung tỷ lệ % phân chia ngân sách trung ương ngân sách địa phương chưa phù hợp với thực tiễn nên tạo xung đột lợi ích12 Có thực tế là, Thành phố thu ngân sách nhiều đầu tư ít, tỷ lệ thu ngân sách giữ lại thấp giảm dần nên không đáp ứng yêu cầu đầu tư Hạ tầng đô thị Thành phố thiếu yếu; nhiều cơng trình thiếu vốn, khơng đáp ứng nguồn vốn ngân sách đầu tư13 Xem thêm Điều 3, 4, 5, 13, 14, 15 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 Chính phủ quy định chức danh, số lượng, số chế độ, sách cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn người hoạt động không chuyên trách cấp xã; Điều 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, Thông tư liên tịch số 03/2010/TTLT-BNV-BTCBLĐTB&XH ngày 27/05/2010 Bộ Nội vụ, Bộ Tài Bộ Lao động, Thương binh Xã hội hướng dẫn thực Nghị định số 92/2009/NĐ-CP Xem thêm khoản Điều 111 Hiến pháp năm 2013 Đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố “Hoàn thiện chế quản lý thành phố Hồ Chí Minh” Xem thêm khoản Điều 9, khoản 5, khoản Điều 19 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; khoản Điều 13 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 Chính phủ Xem thêm Bản dự tốn chi chương trình mục tiêu quốc gia (ban hành kèm theo Nghị số 29/2016/QH14 Quốc hội phân bổ ngân sách trung ương năm 2017) Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định mang tính ngun tắc chung cho dự tốn ngân sách tỷ lệ phân chia ngân sách trung ương địa phương Thành phố điều tiết 18% tổng thu ngân sách, thấp số thành phố trực thuộc Trung ương (Cần Thơ điều tiết 91%, Hải Phòng 88%, Hà Nội 42%, Đà Nẵng 85%) Số 23(351) T12/2017 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Một số kiến nghị Sự phát triển mạnh mẽ Thành phố song hành với việc áp dụng Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đặt nhiều thách thức cho việc đổi chế tổ chức hoạt động quyền đô thị, thách thức đầu tư sở hạ tầng, ô nhiễm môi trường, ùn tắc giao thông, tệ nạn xã hội Việc xây dựng chế quản lý hành hiệu quả, bảo đảm phù hợp với mơ hình CQĐP thị đặc biệt thành phố Hồ Chí Minh vấn đề thiết Do vậy, kiến nghị sau: Một là, Trung ương cần tạo điều kiện cho Thành phố xây dựng chế quản lý hành phát triển Theo đó, Trung ương Thành phố “chung tay” giải thách thức nêu trên: (1) Những vấn đề chưa phù hợp với thị đặc biệt thành phố Hồ Chí Minh Trung ương tiếp thu, bổ sung, chỉnh sửa hoàn thiện; tiếp tục xây dựng hoàn thiện hệ thống thể chế có liên quan đến chế quản lý hành thị; trọng việc ban hành văn luật vừa đảm bảo tính phù hợp với Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP năm 201514, vừa đảm bảo phù hợp với tình hình thực tiễn Thành phố; nghiên cứu xây dựng quận, phường Thành phố CQĐP có quan đại diện hành “cánh tay nối dài” quyền Thành phố, mà không tổ chức HĐND cấp; phân định thẩm quyền, trách nhiệm cụ thể cho chủ thể quản lý hành chính; quy định rõ chế phân cấp, ủy quyền điều luật tổ chức máy, thẩm quyền, chế độ, sách15… (2) Thành phố phải tự thay đổi điều khơng cịn phù hợp với thực tiễn quản lý hành thị (giải thể quan chuyên môn không phù hợp, sáp nhập số quận người, diện tích hẹp, phân cấp, ủy quyền mạnh cho quyền cấp dưới…) Hai là, tập trung hoàn thiện chế quản lý hành Thành phố Trong đó, cần làm rõ thẩm quyền trách nhiệm Chủ tịch UBND cấp theo hướng, phân định nhiệm vụ thuộc trách nhiệm tập thể thảo luận biểu quyết, Chủ tịch UBND chịu trách nhiệm cá nhân định nhiệm vụ thuộc thẩm quyền; trọng thẩm quyền cấp trưởng liên thông với luật khác Luật Khiếu nại, Luật Xử lý vi phạm hành chính16… Bên cạnh đó, cần cấu trúc lại quan chun mơn thuộc quyền Thành phố, bảo đảm tăng cường vai trò tham mưu tổng hợp Văn phòng UBND, xác định rõ trách nhiệm quản lý ngành chuyên môn Sắp xếp quan theo hướng gọn nhẹ, quản lý đa ngành, giảm đầu mối, hạn chế cấp trung gian, nhiệm vụ có quan chủ trì thực chịu trách nhiệm chính; ngành, lĩnh vực gần nhau, liên quan thường xuyên, mật thiết với nhau, gắn liền trách nhiệm, quyền hạn nhập lại thành một; sở, phịng ban ngành khác phải thực tốt chế liên thông Các sở, phòng, ban quản lý chuyên ngành tăng cường vai trò quản lý nhà nước theo hướng xuyên suốt, thống nhất, không bị cắt khúc theo địa bàn, lãnh thổ 13 quận nội thành hữu huyện Xây dựng chế phối hợp quan chuyên môn với Ban hành văn cụ thể hóa chế trách nhiệm nội dung phối hợp quan nhà nước liên quan thực nhiệm vụ theo hướng phối hợp phải đồng bộ, quan chủ trì phải giao quyền thực thi quyền giao; có phối hợp tất lĩnh vực, giai đoạn Các quan quản lý chuyên ngành quan quản lý hành nhà nước theo hệ thống dọc, chịu trách nhiệm toàn lĩnh vực quản lý địa bàn thành phố Thủ trưởng quan chuyên môn Chủ tịch UBND giao chức năng, thẩm quyền 14 Trường hợp áp dụng giữ nguyên quy định Luật Tổ chức CQĐP 15 Tại Điều 11, 12, 13, 14 quy định cách chung chung, triển khai khó khăn phải thêm văn luật nên thực tiễn không đồng thống 16 Các luật quy định thẩm quyền cho cấp trưởng, đặc biệt Luật Khiếu nại không quy định việc ủy quyền giải khiếu nại cho cấp phó Số 23(351) T12/2017 51 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT tổ chức máy để thực chức Chủ tịch UBND thực việc bổ nhiệm miễn nhiệm thủ trưởng quan khơng hồn thành nhiệm vụ Theo phương thức này, thủ trưởng quan chun mơn người có thực quyền đồng thời chịu trách nhiệm cuối lĩnh vực phụ trách, khơng phải đóng vai trị tham mưu Bên cạnh đó, tổ chức hệ thống máy quan chuyên môn phải phù hợp với việc tăng quyền tự quản cho quyền thành phố trực thuộc Đối với đơn vị nghiệp tổ chức lại theo quy định Chính phủ; đẩy mạnh tiến độ xã hội hóa đơn vị nghiệp có thu loại doanh nghiệp cơng ích Ba là, Chính phủ tiếp tục mở rộng phân cấp, ủy quyền cho Thành phố lĩnh vực17, cho phép Thành phố quy định số khoản thu, khoản chi, phí lệ phí phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội địa phương Thành phố quyền định máy giúp việc quan chun mơn có tính chất đặc thù đô thị lớn hay đặc biệt; quy định chức năng, nhiệm vụ phận giúp việc phân cấp cho quyền cấp thực số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền Thành phố, tổ chức quan chuyên môn phù hợp với đặc thù, không thiết phải theo khuôn mẫu Trung ương Thành phố quyền định số lượng cán bộ, công chức, viên chức theo khả cân đối ngân sách Thành phố (thay Bộ Nội vụ trình Chính phủ định nay) theo Đề án vị trí việc làm để bảo đảm hoạt động máy thuộc đô thị loại đặc biệt; chủ động tổ chức thi tuyển, thi nâng ngạch công chức chuyển xếp ngạch, chế độ đãi ngộ, hỗ trợ thu nhập phù hợp với nhu cầu, số lượng biên chế HĐND Thành phố nghị Thành phố quyền tạo nguồn thu từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đô thị lớn mà pháp luật hành không cấm Trung ương cho phép; quyền quy định định mức chi phù hợp với nguồn thu (các nhiệm vụ chi mang tính đặc thù Thành phố phải tính đến dự tốn chi ngân sách Trung ương cho địa phương) Thành phố định việc vay nợ để đầu tư dựa vào khả tự cân đối để trả nợ, Chính phủ quy định số điều kiện vay nợ đầu tư xây dựng phù hợp với đặc thù Thành phố có tiềm phát triển kinh tế mạnh, có nhu cầu huy động lớn có khả trả nợ Bốn là, hồn thiện chế quản lý hành UBND quận, phường nội thành UBND huyện, xã: quận, phường nội thành, cần thay đổi chế quản lý hành cách đổi mơ hình quản lý theo ranh giới hành chính; xây dựng mơ hình quản lý ngành dọc lĩnh vực quy hoạch, thị, mơi trường, giao thơng cơng chính, y tế, giáo dục, tư pháp… theo hướng tản quyền, quản lý theo khu vực, không theo ranh giới quận, phường; tăng cường kênh thông tin, kênh giám sát, kết nối thông tin liên ngành để phục vụ kịp thời hiệu người dân Ở huyện ngoại thành, mức độ thị hóa tương đối nhanh18, cần nghiên cứu đề xuất chuyển thành quận; tập trung củng cố đội ngũ cán bộ, công chức hành xã, thị trấn đủ lực, có phẩm chất đạo đức tốt đảm nhận để thực thi công vụ tốt thực hiệu nhất; thực tuyển chọn cán bộ, cơng chức hành thông qua thi tuyển áp dụng rộng rãi từ cấp Thành phố đến quận, huyện, phường, xã; làm tốt công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; nhận xét đánh giá cán bộ, công chức bảo đảm công tâm, khách quan, công khai, minh bạch, công bằng; tổ chức đào tạo, bồi dưỡng cán thường xuyên, liên tục, phấn đấu đến giai đoạn 2020 - 2025, đội ngũ cán bộ, công chức Thành phố đáp ứng tiêu chuẩn xác định 17 Mặc dù có Nghị định số 48/2017/NĐ-CP Chính phủ việc quy định số chế, sách tài - ngân sách đặc thù Thành phố phạm vi, thẩm quyền nội dung phân cấp, ủy quyền chưa đáp ứng yêu cầu quản lý hành thị 18 Bình qn 220.000 người/huyện 52 Số 23(351) T12/2017 ... LÅT Những vấn đề đặt Thứ nhất, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định chung quyền hạn, nhiệm vụ quyền địa phương1 Tuy nhiên, thực tế, bên cạnh quyền hạn nhiệm vụ chung tỉnh, thành phố khác, Thành phố. .. thể quản lý hành chính; quy định rõ chế phân cấp, ủy quyền điều luật tổ chức máy, thẩm quyền, chế độ, sách15… (2) Thành phố phải tự thay đổi điều khơng cịn phù hợp với thực tiễn quản lý hành. .. chế quản lý hành UBND quận, phường nội thành UBND huyện, xã: quận, phường nội thành, cần thay đổi chế quản lý hành cách đổi mơ hình quản lý theo ranh giới hành chính; xây dựng mơ hình quản lý