Bài viết bàn về quá trình chuyển từ quan niệm người dân là “khách hàng” của dịch vụ công sang xác định sự tham gia của người dân với tư cách “công dân đồng thiết kế và vận hành” các dịch vụ công của Australia, đồng thời nêu một số liên hệ đến dịch vụ công ở Việt Nam.
KINH NGHIÏåM QËC TÏË TỪ “KHÁCH HÀNG” ĐẾN “CƠNG DÂN ĐỒNG THIẾT KẾ VÀ VẬN HÀNH” CÁC DỊCH VỤ CÔNG Ở AUSTRALIA VÀ MỘT SỐ LIÊN HỆ VỚI VIỆT NAM Bùi Hải Thiêm* * TS Viện Nghiên cứu Lập pháp Thơng tin viết: Từ khóa: dịch vụ cơng, tham gia người dân, đơn giản hóa thủ tục hành Lịch sử viết: Nhận bài: 29/08/2017 Biên tập: 30/10/2017 Duyệt bài: 09/11/2017 Tóm tắt: Ngày nay, trọng tâm cải cách hành cơng lấy người dân làm trung tâm, dịch chuyển khỏi cách tiếp cận lấy nhu cầu quản lý nhà nước làm tảng Từ đó, việc xây dựng sách dịch vụ công tập trung vào việc bảo đảm nhu cầu người dân phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh họ, thơng qua tìm hiểu phản hồi người dân, đo hài lòng người dân dịch vụ cơng Bài viết bàn q trình chuyển từ quan niệm người dân “khách hàng” dịch vụ công sang xác định tham gia người dân với tư cách “công dân đồng thiết kế vận hành” dịch vụ công Australia, đồng thời nêu số liên hệ đến dịch vụ công Việt Nam Article Infomation: Keywords: public services, resident's participation, simplification of administrative procedures Article History: Received: 29 Aug 2017 Edited: 30 Oct 2017 Appproved: 09 Nov 2017 Abstract: The reform of public administration is today focused on the residents as the focal point, moving away the traditional approach that is based on the ground of state management needs Since then, the policy developments and public service delivery have focused on ensuring residents’ needs and appropriatness to their conditions and contexts, through understanding residents’ responses, measuring the satisfaction of the residents to the public services This article provides discussions on the process of movement of the concept of "client" of public services to identification of the residents's participation as "citizens co-designing and operation" of public service facility in Australia, and introduces some references to public services in Vietnam as well H iện việc triển khai trụ cột quản trị tốt “công khai”, “minh bạch” “trách nhiệm giải trình” đạt mức độ nhận thức thống nhất, có lúc, có nơi cịn có chưa qn, bản, xu hướng xác định Đối với phần trách nhiệm giải trình quan có thẩm quyền, yêu cầu tất yếu phải có tham gia giám sát đánh giá người Số 22(350) T11/2017 59 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË dân Một giải pháp để tăng cường tham gia giám sát đánh giá người dân tiến hành điều tra phản hồi họ, đo mức độ hài lịng họ dịch vụ cơng Phương pháp áp dụng Australia từ thập niên 1970 công cải cách công vụ Australia Điểm áp dụng phương pháp lấy tinh thần doanh nghiệp (entrepreneurialism) chủ đạo, trọng kết đầu cụ thể, đo đếm lượng hóa được, ví dụ cắt giảm thủ tục hành chính, giấy phép… Về bản, phương pháp coi người dân “khách hàng” quan cung cấp dịch vụ công doanh nghiệp nên phải áp dụng phương châm “khách hàng thượng đế.” Lúc đầu, phương pháp có độ hợp lý khả tín định bối cảnh vai trò kiến tạo phát triển phủ ngày đề cao tinh thần doanh nghiệp ngày thấm đẫm hành động phủ Tuy nhiên, từ thực tiễn kinh nghiệm thu được, Australia nhận thấy thấy phương pháp nhiều điểm sơ hở khiếm khuyết Australia điều chỉnh định hình lại cách tiếp cận, từ lấy trọng tâm mối quan hệ “khách hàng - doanh nghiệp” dịch vụ công sang tinh thần công dân nghĩa với tư cách người có quyền tham gia trực tiếp gián tiếp vào định ảnh hưởng đến họ Thành tựu hạn chế xác định người dân “khách hàng” dịch vụ công Trong thời kỳ đẩy mạnh phát triển doanh nghiệp nay, tư coi người dân khách hàng để phục vụ cho chu đáo, đạt hài lòng để giữ chân “thượng đế” 60 ngày phát triển Tinh thần ngày lan tỏa sang lĩnh vực hành công, đặc biệt cải cách công vụ Ở Australia, tư thể nghiệm từ năm 70 kỷ trước Vào năm 1976, Báo cáo Ủy ban Hồng gia ơng HC Coombs đứng đầu công bố chiến lược cải cách công vụ Australia, với cách tiếp cận tổng thể, quán Chính phủ để cho người dân có “cảm giác gần gũi với người sách” Tiến trình cải cách cơng vụ thực số nước theo truyền thống Ăng-lơ Sắc-xơng với tên gọi Chương trình Quản trị cơng (New Public Management - NPM) Chương trình NPM khuyến khích nhấn mạnh việc áp dụng phương pháp quản lý lĩnh vực tư nhân vào quản trị công, đặc biệt ý đến tầm quan trọng chữ E, viết tắt “tính kinh tế” (economy), “tính hiệu quả” (efficiency), “tính hiệu lực” (effectiveness)1 Chương trình NPM hướng đến việc tạo tính cạnh tranh công việc công chức, áp dụng cách quản lý dựa đánh giá hiệu công việc (KPI), liên thông với việc tăng, giảm lương bổng, phân quyền cụ thể rành mạch cho cấp định; tái cấu trúc mối quan hệ khu vực cơng theo mơ hình dựa hợp đồng hành cơng; th khốn bên ngồi làm dịch vụ phức tạp dịch vụ mà quan cơng quyền làm khơng có hiệu Theo đánh giá kiểm chứng, Chương trình NPM làm chuyển dịch mạnh thái độ làm việc cải tiến tính linh hoạt hiệu cơng vụ Australia2 Tuy đạt số thành tựu, Chương trình NPM có khiếm HC Coombs (Chairman), Report of the Royal Commission on Australian Government Administration, AGPS, Canberra, 1976 K MacDermott, Whatever happened to frank and fearless? The Systems of New Public Management and the ethos and behavior of the Australian Public Service, Discussion Paper 20/07, Democratic Audit of Australia, ANU, Oct 2007, p.2 Số 22(350) T11/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË khuyết phương pháp tiếp cận thực Cách tiếp cận lấy người dân khách hàng để phục vụ tận tình, chu đáo tạo áp lực lớn cho công chức thực tính cạnh tranh, chạy đua cao chất cơng vụ có khác biệt lớn với khu vực tư Người dân không thực khách hàng, “món hàng” họ muốn mua thực tế không lựa chọn nguồn cung hạn chế bị đặt điều kiện ràng buộc chặt chẽ Người dân, hỏi ý kiến đưa phản hồi mức độ hài lịng, người ngồi dịch vụ công mà họ trực tiếp giao dịch, thụ hưởng coi “khách hàng” - đối tượng hưởng thụ bị động khơng có lựa chọn khác Chương trình NPM mang tính áp đặt từ xuống, giống giao tiêu thực cách liệt, dẫn đến “đứt gãy” hệ giá trị truyền thống khu vực công Về bản, việc áp đặt tư thị trường vào khu vực công cách máy móc có nguy làm suy giảm liên kết xã hội, hao mòn vốn xã hội kết tinh giá trị khu vực công Nhận thức hạn chế xu hướng "thị trường hố" khu vực cơng, từ cuối thập niên 1990, quan điểm tiên tiến hành cơng dịch chuyển dần sang hướng nhấn mạnh vào việc thu hút tham gia trực tiếp thích ứng bên có liên quan, đặc biệt người dân Người dân với tư cách “công dân đồng thiết kế vận hành” dịch vụ công Ngày nay, cách tiếp cận cải cách hành cơng khơng cịn dừng lại việc coi người dân mục tiêu, đối tượng thụ hưởng mà chuyển dần sang việc coi người dân tác nhân trực tiếp tham gia để thay đổi dịch vụ công cho thích ứng với nhu cầu điều kiện, hoàn cảnh họ Cuối kỷ XX, xuất nhiều khái niệm thể xu hướng “đồng sáng tạo” (co-creation), hay “đồng tạo lập” (co-production) hay “đồng thi công” (co-execution)” để nhấn mạnh việc trì hợp tác có hệ thống quan nhà nước, tổ chức phi nhà nước, cộng đồng công dân Thực ra, thuật ngữ "đồng tạo lập" Elinor Ostrom - nhà khoa học trị người Mỹ đạt giải Nobel - sáng tạo từ thập niên 1970, phải đến kỷ 21 sử dụng rộng rãi Về bản, xu hướng tái định hình mối quan hệ nhà hoạch định sách khu vực công với công chúng, từ mối quan hệ phụ thuộc chiều sang mối quan hệ tương hỗ, phụ thuộc lẫn Ngoài việc tiếp nhận dịch vụ công với tư cách người thụ hưởng, cơng dân cịn nguồn giá trị, người cộng để kích hoạt hệ thống hoạt động có hiệu Điều có nghĩa người sử dụng dịch vụ công không tuý vào nhu cầu mà vào họ đóng góp để nâng cao hiệu dịch vụ công, giúp cho người sử dụng khác cộng đồng thơng qua tri thức, kinh nghiệm, kỹ lực thân họ Ngay từ năm 2001, có báo cáo nghiên cứu công bố Australia nêu đường hướng sách cho Chương trình NPM tạo lập bước thay đổi theo hướng "đồng tạo lập" dịch vụ công vậy3 Trong giai đoạn 2001-2010, Australia có số cải cách mạnh mẽ liên quan như: - Các biện pháp tăng hiệu kinh tế, trách nhiệm giải trình minh bạch thông tin, áp dụng công nghệ thông tin O Hughes, The Way Ahead for New Public Management, Working Paper 55/01, Department of Management, Monash University, Aug 2001 Số 22(350) T11/2017 61 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË - Các biện pháp bố trí cơng việc cơng chức, mối quan hệ giải trình trách nhiệm tập trung vào cấp quản lý, lãnh đạo - Các biện pháp thu hút cơng dân tham gia vào q trình tham vấn để giúp phủ xác định ưu tiên kiến tạo sách Mục tiêu biện pháp tăng cường tham gia trực tiếp người dân vào q trình kiến tạo sách dịch vụ công Báo cáo năm 2004 Chính phủ Australia mang tên “Chính phủ liên kết: Những đối sách toàn diện trước thách thức ưu tiên Australia” rằng, “đối thoại phủ công dân với tư cách bên liên quan trực tiếp phần quan trọng thiết yếu hệ thống quản trị dân chủ Bộ máy cơng vụ Australia đóng vai trị cốt yếu đối thoại này”4 Năm 2010, Nhóm tư vấn cải cách hành Chính phủ Australia cơng bố Chương trình tổng thể chi tiết (blue print) đầy tham vọng với mục tiêu “kiến tạo Chính phủ cởi mở nữa” Với chương trình này, Chính phủ Australia thức mời gọi cơng dân tham gia trực tiếp hợp tác với phủ việc thiết kế thi cơng sách dịch vụ công Việc tham gia trực tiếp không thể đặc tính dân chủ cơng vụ mà cịn tạo nguồn ý tưởng phong phú đầy tính sáng tạo, đổi (innovation) cho Chính phủ Tuy nhiên, cần lưu ý học quan trọng để thu hút tham gia người dân vào hoạt động thiết kế vận hành dịch vụ công cần "thiết lập hệ thống đánh giá mang tính khoa học, chặt chẽ tham gia công chúng thực tế nhằm xây 62 dựng văn hoá học tập tham gia thúc đẩy việc hệ thống hoá phương pháp tham gia"5 Các thách thức quan trọng việc thu hút tham gia thực chất người dân liên quan đến chi phí (tiền bạc, thời gian, rủi ro trị ), độ phức tạp vấn đề tính đại diện Vượt qua thách thức thực đem lại lợi ích to lớn Chính phủ liên bang bang Australia tổng kết số lợi ích việc gồm: - Cải tiến chất lượng sách xây dựng, làm cho sách trở nên thực tế phù hợp, giúp bảo đảm dịch vụ công thực thi cách có hiệu hiệu lực - Giúp Nhà nước kiểm tra sức khoẻ thơng qua việc đánh giá mối quan hệ với công dân cách trực tiếp - Thể cách thức mà Nhà nước, công dân tổ chức hợp tác chặt chẽ với vấn đề cộng đồng quan tâm - Cảnh báo sớm vấn đề phát sinh giúp Chính phủ vào vị tốt để giải vấn đề phát sinh cách chủ động, thay bị động đối phó có tình khủng hoảng hay xung đột xảy - Tạo hội để lắng nghe tiếng nói đa dạng vấn đề quan trọng người dân - Giúp người dân có khả xác định ưu tiên cho họ chia sẻ với trình định sách, giúp họ trở thành người đồng sở hữu giải pháp sách có trách nhiệm với việc thực giải pháp APSC/MAC, Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia’s Priority Challenges, 2004, p 93, viewed February 2011, http://www.apsc.gov.au/mac/connectinggovernment.htm European Institute for Public Participation (EIPP), Public participation in Europe: an international perspective, 2009, p Số 22(350) T11/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË - Làm tăng cảm giác tin cậy, thơng hiểu lẫn tự làm chủ người dân Hai thập niên kỷ XXI chứng kiến số thành công Australia việc ứng dụng cách tiếp cận này, đặc biệt chương trình liên quan đến dịch vụ xã hội người Australia quan Centrelink Medicare cung cấp Mặc dù hạn chế định, quan phần giúp cho cá nhân cộng đồng yếu thế, thiệt thịi có khả phối hợp với quan cung cấp dịch vụ công để thiết kế thực thi giải pháp cụ thể cho vấn đề họ cách hiệu bền vững Khi đó, hành cơng xem phương tiện để công dân, cộng đồng xã hội biểu giá trị lựa chọn ưu tiên Chính theo nghĩa mà xuất ngày nhiều thuật ngữ vai trò Nhà nước việc thúc đẩy tham gia người dân vào thiết kế vận hành dịch vụ cơng, có khái niệm Nhà nước kiến tạo (enabling state) hay Nhà nước bảo đảm (ensuring state) Một số liên hệ với Việt Nam Việc tăng cường tham gia có hiệu người dân vào q trình sách, có việc cải cách hành cơng địi hỏi dịch chuyển quan trọng tư duy, phương pháp tiếp cận Việc chuyển từ cách tiếp cận lấy nhu cầu quản lý nhà nước làm trung tâm sang lấy nhu cầu điều kiện, hoàn cảnh người dân làm tảng gặp nhiều khó khăn thực tế Ngay dịch chuyển dễ có khiếm khuyết mà hành tiên tiến Australia ra, tư trọng tinh thần doanh nghiệp thiết kế vận hành dịch vụ công Sự tham gia thực hiệu người dân vào trình “đồng kiến tạo” sách dịch vụ cơng địi hỏi bước chuyển bản, không dễ thực sớm chiều, nhận thức, đến thói quen, trở thành thay đổi văn hóa vận hành quan nhà nước Mục tiêu đòi hỏi phải trang bị cho công chức kỹ mới, khiến họ trở thành người kiến tạo khả năng, người đàm phán hiệu người dẫn dắt hợp tác Mục tiêu địi hỏi cơng dân phải sẵn sàng tham gia chủ động, có lực cần thiết để thảo luận, tranh luận tham gia Ở Việt Nam, Chính phủ ban hành Nghị việc đơn giản hóa thủ tục hành thuộc phạm vi chức quản lý nhà nước tất Bộ, quan ngang Bộ Từ đó, Bộ quan ngang rà sốt, cụ thể hóa nội dung thủ tục hành theo hướng đơn giản hóa nhiều Trong tháng 7/2017, Chính phủ ban hành ba Nghị việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, giấy tờ công dân liên quan đến quản lý dân cư thuộc phạm vi chức quản lý nhà nước Bộ Tư pháp (Nghị số 58/NQ-CP), Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (Nghị số 59/NQCP) Bộ Y tế (Nghị số 60/NQ-CP) Trong tháng 8/2017, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết, họp phiên chuyên đề việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, giấy tờ cơng dân liên quan đến quản lý dân cư thuộc phạm vi chức quản lý nhà nước Bộ Văn hoá, Thể thao Du lịch (Nghị số 78/NQ-CP), Bộ Tài nguyên Môi trường (Nghị số 79/NQ-CP), Bộ Giao thông vận tải (Nghị số 80/ NQ-CP) Các Nghị coi văn mở đầu cho giai đoạn thực tiếp tục đơn giản hóa thủ tục hành chính, theo ngun tắc giảm nhẹ thơng tin người dân phải kê khai, phải xuất trình giấy tờ gốc có liên quan q trình thực thủ tục hành Ngồi ra, phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 8/2017, Bộ Kế hoạch Số 22(350) T11/2017 63 KINH NGHIÏåM QËC TÏË Đầu tư trình báo cáo đề nghị bãi bỏ 1.930 yêu cầu, điều kiện kinh doanh cho giấy phép cản trở gây khó khăn cho doanh nghiệp lâu Những động thái Chính phủ với nỗ lực Quốc hội việc giám sát cải cách hành cơng cải cách máy hành nhà nước cho thấy chuyển dịch trọng tâm vào việc đưa giải pháp cụ thể tăng cường chất lượng phục vụ người dân chất lượng giải thủ tục hành chính, từ tiết kiệm thời gian công sức người dân Mặc dù số giải pháp chủ yếu nhằm giải vấn đề số lượng, tình trạng trễ hạn hồ sơ, tăng cường phối hợp, liên thơng cấp hành giải thủ tục hành chính, giảm chồng chéo, lãng phí trang bị điều kiện bảo đảm, kết giải pháp lâu dài đóng góp cho việc đạt mục tiêu tăng chất lượng hiệu giải thủ tục hành chính, thực chất việc giảm thiểu chi phí giao dịch (transaction cost), liên quan đến chi phí mặt thời gian tiền bạc cho giao dịch thủ tục hành Các văn quy phạm pháp luật liên quan Luật Hành cơng hay Nghị định Chính phủ chế cửa, cửa liên thơng, mà Quốc hội Chính phủ xây dựng cần tính đến định hướng chiến lược lâu dài để vượt tư coi công dân “khách hàng” thông thường thiết kế vận hành dịch vụ cơng, để xây dựng móng vững cho việc cơng dân đóng góp trực tiếp vào việc thiết kế vận hành dịch vụ công, không dừng lại việc người đứng thụ hưởng bị động PHÁP LUẬT DÂN SỐ: (Tiếp theo trang 46) công ước, điều ước văn quốc tế dân số phát triển Khi việc lồng ghép biến dân số vào hoạch định sách, lập kế hoạch cải thiện, góp phần giải tốt vấn đề dân số vấn đề mức sinh, cân giới tính sinh, thích ứng với già hố dân số, nâng cao chất lượng dân số có tác động tích cực đến phát triển nhanh bền vững đất nước, điều kiện nguồn lực nước hạn chế, hỗ trợ quốc tế ngày đi, yêu cầu cải cách hành ngày cao Để giải có hiệu vấn đề này, Dự thảo Luật Dân số cần bao hàm quy định điều chỉnh việc thực thống từ trung ương đến địa phương tham gia ngành, đoàn 64 Số 22(350) T11/2017 thể cho phù hợp với vùng miền phù hợp với cam kết Chính phủ việc thực công ước, điều ước văn quốc tế dân số phát triển 3.6 Tổ chức thực hiện các biện pháp của công tác dân số Những biện pháp bản quản lý nhà nước về dân số cần phải được thể chế hóa Luật Dân số Luật Dân số cần quy định việc nâng cao lực quản lý, xây dựng biện pháp hỗ trợ quản lý; mục tiêu đầu tư vào công tác DS-KHHGĐ; trách nhiệm các sở dịch vụ chăm sóc sức khỏe sinh sản và sức khỏe di truyền; nhiệm vụ cấp quyền đồn thể, trách nhiệm tồn xã hội cơng tác dân số ... để vượt tư coi công dân “khách hàng” thông thường thiết kế vận hành dịch vụ cơng, để xây dựng móng vững cho việc cơng dân đóng góp trực tiếp vào việc thiết kế vận hành dịch vụ công, không dừng... Người dân với tư cách ? ?công dân đồng thiết kế vận hành” dịch vụ công Ngày nay, cách tiếp cận cải cách hành cơng khơng cịn dừng lại việc coi người dân mục tiêu, đối tượng thụ hưởng mà chuyển dần... nghiệp” dịch vụ công sang tinh thần công dân nghĩa với tư cách người có quyền tham gia trực tiếp gián tiếp vào định ảnh hưởng đến họ Thành tựu hạn chế xác định người dân “khách hàng” dịch vụ công