Những vướng mắc về xây dựng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Bài viết phân tích những bất cập, hạn chế trong quy trình xây dựng chính sách hiện hành, đồng thời đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng chính sách trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT NHỮNG VƯỚNG MẮC VỀ XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Bùi Thu Hằng* * Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp Thơng tin viết: Từ khóa: xây dựng văn quy phạm pháp luật; quy trình sách; thẩm định sách Lịch sử viết: Nhận bài: 14/06/2017 Biên tập: 02/08/2017 Duyệt bài: 07/08/2017 Article Infomation: Keywords: Development of legal documents; policy process; policy appraisal Article History: Received: 14 Jun 2017 Edited: 02 Aug 2017 Appproved: 07 Aug 2017 Tóm tắt: Bài viết phân tích bất cập, hạn chế quy trình xây dựng sách hành, đồng thời đề xuất số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng sách quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Abstract: This article provides analysis of the limitations, shortcomings in the current policy making process and also recommendations for solutions to improve the quality of policy developments in the process of developing and promulgating the legal documents and laws Mối quan hệ sách pháp luật 1.1 Khái niệm sách Khái niệm “chính sách” sử dụng phổ biến quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) Ngay từ Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 đời, khái niệm “chính sách” xuất mục đích ban hành Luật này: “để nâng cao chất lượng, hiệu công tác xây dựng pháp luật, kịp thời thể chế hố đường lối, sách Đảng, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” Như vậy, nói rằng, việc xây dựng sách đưa vào quy trình lập pháp từ năm 1996, nhiên, quy trình xây dựng sách chưa rõ ràng cụ thể quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Điều 22 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định: “Lập chương trình, thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xây dựng sở đường lối, chủ trương, sách Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh yêu cầu quản lý nhà nước thời kỳ, bảo đảm quyền, nghĩa vụ cơng dân” Số 20(348) T10/2017 39 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Vấn đề xây dựng sách đánh giá tác động sách đặc biệt đặt kể từ sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL vào năm 2008 Tuy nhiên, giai đoạn này, việc tiếp cận xây dựng sách chủ yếu tập trung xây dựng sách hình thức luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) Chỉ đến xây dựng Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, khái niệm sách, quy trình xây dựng sách, thẩm định sách việc mở rộng phạm vi loại văn cần xây dựng theo quy trình sách đặt Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 khơng giải thích thuật ngữ sách để cụ thể hóa quy định pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL (sau gọi Nghị định số 34) giải thích thuật ngữ “chính sách” sau: “Chính sách định hướng, giải pháp Nhà nước để giải vấn đề thực tiễn nhằm đạt mục tiêu định” Tuy nhiên, trình thực nảy sinh nhiều vấn đề khác liên quan đến thuật ngữ “chính sách” Cụ thể là: Thứ nhất, “chính sách” định hướng, giải pháp Nhà nước liệu có bao qt hết quy định khoản Điều 19 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: “Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị UBTVQH, lệnh, định Chủ tịch nước; biện pháp để thực sách kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, cơng nghệ, mơi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ công dân vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành Chính phủ ” khoản Điều 40 Số 20(348) T10/2017 19: “Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền Quốc hội, UBTVQH chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội” Vì theo quy định Nghị định số 34 nghị định quy định khoản phải lập đề nghị xây dựng nghị định, nghĩa phải xây dựng theo quy trình sách Thứ hai, “chính sách” định hướng, giải pháp Nhà nước khái niệm có phù hợp với quy định khoản 2, Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: “2 Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL quan nhà nước cấp trên; Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh địa phương; Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương”? Hiểu theo quy định hành sách định hướng/giải pháp cụ thể nhằm giải vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… phát sinh thực tiễn Loại sách thực thi với điều kiện chuyển tải vào văn pháp luật Tuy nhiên, từ câu hỏi đặt trình triển khai thi hành luật, nảy sinh số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu thống cách hiểu thuật ngữ “chính sách” Một là, hiểu theo nghĩa hẹp “chính sách giải pháp” cách thức để giải vấn đề phương pháp để giải vấn đề (giải pháp hữu ích, giải pháp nâng cao lực quản lý, lãnh đạo) có nhiều giải pháp để thực khơng thống cách sử dụng thuật ngữ “chính sách biện pháp” để phù hợp với quy định khoản Điều 19 khoản 2, Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015? Hai là, hiểu sách theo nghĩa THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT “biện pháp” cách thức xử lý công việc cách thức để giải vấn đề (biện pháp trừng phạt kinh tế, biện pháp ưu đãi thuế, biện pháp điều tiết tiền tệ, biện pháp chống lạm phát, biện pháp kỷ luật lao động) khái niệm rộng, bao trùm “chính sách giải pháp” có nghĩa hẹp “chính sách biện pháp” Ba là, liệu có cách hiểu khác khái niệm “chính sách”, theo đó, sách việc can thiệp nhà nước vào quan hệ xã hội phát sinh nhằm giải vấn đề thực tiễn? Tóm lại, dù hiểu theo nghĩa thuật ngữ “chính sách” khái niệm mơ hồ, gây nhiều tranh cãi Cách hiểu thiếu thống khái niệm dẫn đến bất cập quy trình xây dựng sách đánh giá tác động sách, thẩm định sách 2.2 Vì phải xây dựng sách trước soạn thảo văn quy phạm pháp luật? Việc xây dựng VBQPPL ví việc xây dựng ngơi nhà, đó, khâu hoạch định sách q trình chủ đầu tư "đặt hàng" cho kiến trúc sư Theo đó, kiến trúc sư đưa thiết kế phù hợp với nhu cầu chủ đầu tư, giải bất cập sống hàng ngày Nếu việc "đặt hàng" rõ ràng, chi tiết, cụ thể, có định hướng ổn định, vẽ kiến trúc sư xác đáp ứng yêu cầu chủ đầu tư Nhiều quốc gia giới coi trọng việc xây dựng sách trước bắt tay vào soạn thảo dự án luật Mặc dù quy định không giống đa số nước, quy trình xây dựng sách xuất phát từ Chính phủ Ở Canada, quy trình sách chia thành nhiều giai đoạn quy định rõ trách nhiệm chủ thể từ xây dựng đến phê duyệt sách1 Quy trình xây dựng sách thường bắt đầu cơng đoạn đề xuất xây dựng sách kết thúc cơng đoạn phê duyệt sách2 Ở Nhật Bản, ý tưởng đề xuất sách xem xét ưu, nhược điểm, so sánh phương pháp khác để giải vấn đề đặt ra3; tồn q trình xây dựng hoạch định sách coi giai đoạn quan trọng thực theo quy trình chuyên nghiệp nghiêm túc, chương trình nghiên cứu thực tiễn, thu thập thơng tin từ nghiên cứu điều tra bản, tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, điều ước quốc tế, lấy ý kiến nhân dân4 Trong quy trình lập pháp, Uganda, người ta trọng đến tăng cường hiệu việc phân tích sách hình thành sách trước soạn thảo luật5 Tiếp đó, có sách chuẩn, sách quy phạm hóa thành quy định pháp luật để bảo đảm tính khả thi quy định Việc quy phạm hóa sách nhiệm vụ quan soạn thảo chun biệt, độc lập, có chun mơn cao, gắn với quan hình thành sách Trong cơng đoạn phân tích sách Uganda, người ta cho rằng, làm luật hoạt động tốn kém, vậy, trước hết cần xem xét có thiết phải ban hành luật khơng, hay áp dụng biện pháp khác với chi phí thấp ban hành luật mà mang lại kết mong Báo cáo kết nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp Canada Bộ Tư pháp (năm 2013) Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL (năm 2013) Báo cáo kinh nghiệm nước Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014) Bản thuyết minh dự án Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014) Báo cáo kết nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp Hồng Kơng Nhật Bản Văn phịng Chính phủ (năm 2014) Số 20(348) T10/2017 41 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT muốn6 Để trả lời câu hỏi này, Uganda cho thiếu việc phân tích tương quan chi phí, lợi ích phương án sách đưa Những tuyên ngơn đơn sách khơng tạo nghĩa vụ bắt buộc phải thi hành, mà cần phải chuyển hóa chúng thành quy định pháp luật7 Như vậy, khơng riêng Việt Nam, việc xây dựng sách, đánh giá tác động sách yêu cầu bắt buộc trước soạn thảo VBQPPL Trong xây dựng pháp luật, khâu xây dựng sách có vai trò quan trọng, thể đường lối, tâm trị Đảng, Nhà nước, nguyện vọng nhân dân, đối tượng thi hành vấn đề mà dự án, dự thảo VBQPPL điều chỉnh Khi sách đề cần xem xét, đánh giá cần thiết, mức độ tác động mặt kinh tế - xã hội, tính khả thi, điều kiện bảo đảm thực sách, từ đó, quan, tổ chức giao thiết kế quy phạm cụ thể để thể nội dung sách, thực thi sách Nếu sách khơng xây dựng trước soạn thảo VBQPPL VBQPPL có tính dự báo thấp, vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh, dẫn đến việc có sách khơng vào sống Hệ pháp luật ban hành không dự liệu bảo đảm đầy đủ điều kiện thiết chế tổ chức thi hành, nguồn lực tài chính, tổ chức thi hành pháp luật Vì sách, tự thân nó, khơng thể tác động trực tiếp đến hành vi chủ thể mà phải qua cơng cụ "trung gian" pháp luật? Vì, khác với sách, pháp luật có đặc tính mà sách khơng thể có được, tính bắt buộc chung quy tắc quyền lực công 42 Statutory Intrument Act, Canada 2003 Legislation Act, 2006, bang Ontario, Canada Số 20(348) T10/2017 Có thể thấy rằng, sách pháp luật có mối quan hệ khăng khít khơng thể tách rời Một VBQPPL bị coi khơng có mục tiêu thiếu định hướng sách Ngược lại, sách bị coi khơng có ý nghĩa, vơ thưởng vơ phạt, khơng thực thơng qua VBQPPL cụ thể Như vậy, việc Nhà nước ban hành pháp luật để thực thi sách Chính sách VBQPPL tư tưởng cốt lõi vấn đề mà dự án, dự thảo VBQPPL dự định điều chỉnh Những hạn chế quy trình sách hành 2.1 Loại văn xây dựng theo quy trình sách Theo quy định, loại văn Luật, Nghị Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị UBTVQH; Nghị định Chính phủ; Nghị Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh VBQPPL phải xây dựng sách trước soạn thảo Nhưng số loại văn nêu trên, pháp luật hành ban hành VBQPPL loại trừ số văn xây dựng sách trước soạn thảo Thứ nhất, tất luật, pháp lệnh phải xây dựng sách lập đề nghị xây dựng VBQPPL Thứ hai, nghị sau Quốc hội, UBTVQH, HĐND tỉnh phải xây dựng theo quy trình sách gồm: - Nghị Quốc hội (1) thực thí điểm số sách thuộc thẩm quyền định Quốc hội chưa có luật điều chỉnh; (2) Tạm ngưng kéo dài thời hạn áp dụng toàn phần luật, nghị Quốc hội đáp ứng yêu cầu cấp bách phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền người, quyền THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT cơng dân; - Nghị UBTVQH tạm ngưng kéo dài thời hạn áp dụng toàn phần pháp lệnh, nghị UBTVQH đáp ứng yêu cầu cấp bách phát triển kinh tế - xã hội; - Nghị HĐND tỉnh quy định (1) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL quan nhà nước cấp trên; (2) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh địa phương; (3) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương Thứ ba, nghị định sau phải xây dựng sách: (1) Nghị định quy định biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị UBTVQH, lệnh, định Chủ tịch nước; biện pháp để thực sách kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, cơng nghệ, mơi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ công dân vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành Chính phủ; vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn từ hai bộ, quan ngang trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức máy bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quan khác thuộc thẩm quyền Chính phủ; (2) Nghị định quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền Quốc hội, UBTVQH chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội Trước ban hành nghị định phải đồng ý UBTVQH Việc giới hạn phạm vi loại văn phải xây dựng theo quy trình sách hợp lý Tuy nhiên, quy trình xây dựng sách phức tạp, nhiều cơng đoạn gồm: tổng kết vấn đề thực tiễn, đánh giá tác động sách, lấy ý kiến đề nghị xây dựng sách, thẩm định đề nghị xây dựng sách Thơng thường, quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL phải từ đến tháng Trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mở rộng phạm vi loại văn cần xây dựng sách bao gồm nghị định Chính phủ biện pháp tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị Nghị HĐND cấp tỉnh để quy định sách biện pháp nhằm bảo đảm thi hành VBQPPL quan nhà nước cấp chưa thực phù hợp với thực tế Trên thực tế, loại văn mang tính chất quản lý điều hành, địi hỏi phải xử lý nhanh lại phải xây dựng theo quy trình sách phức tạp làm hạn chế khả phản ứng nhanh Chính phủ quyền địa phương vấn đề cấp bách xã hội Việc quy định nhiều loại văn phải xây dựng theo quy trình sách gây tốn kém, lãng phí nhiều thời gian để xây dựng sách khía cạnh làm giảm hiệu quản lý, điều hành Chính phủ, quyền địa phương Chúng tơi cho rằng, tất loại nghị định quy định khoản Điều 19 khoản Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thiết phải xây dựng theo quy trình sách, vì, có số trường hợp, VBQPPL không ban hành phá vỡ đồng hệ thống pháp luật Ví dụ, ban hành nghị định Chính phủ để bãi bỏ nghị định Chính phủ liệu có cần thiết phải xây dựng theo quy trình sách? Chưa rõ mức độ thành cơng quy định với việc phải thơng qua sách trước soạn thảo nghị định theo quy định khoản Điều 19 làm Chính phủ phải Số 20(348) T10/2017 43 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT dành q nhiều thời gian cho cơng tác xây dựng sách Bên cạnh đó, với tính mơ hồ khái niệm “chính sách” dẫn đến lúng túng trình thực Theo quy định Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015, địa phương cấp tổ chức thực sách, pháp luật Do đó, HĐND tỉnh ban hành VBQPPL chủ yếu thực biện pháp để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật VBQPPL quan nhà nước cấp Phần lớn văn HĐND tỉnh ban hành vào VBQPPL trung ương liệu có phải xây dựng sách khơng? Vì nghị lại phải xây dựng theo quy trình sách áp lực lớn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Như vậy, việc áp dụng quy trình sách loại VBQPPL theo quy định khoản Điều 19 khoản 2, Điều 27 cần phải cân nhắc nghiên cứu lại Thiết nghĩ, nên giới hạn phạm vi loại VBQPPL cần thực theo quy trình sách hợp lý tập trung vào số loại văn có tính chất đặc thù cần phải thực theo quy trình sách theo quy định khoản Điều 19 khoản Điều 27 2.2 Những bất cập đánh giá tác động sách Đánh giá tác động sách vấn đề khó, địi hỏi kỹ thuật quy trình phức tạp, vậy, Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Tuy nhiên, quy định Luật có vấn đề chưa chặt chẽ tách xây dựng nội dung sách theo quy định Điều 34 với đánh giá tác động sách theo quy định Điều 35 Nếu không tách bạch nội dung sách đánh giá tác động sách quy trình xây dựng sách đánh giá tác động sách khả thi 44 Số 20(348) T10/2017 Do việc tách bạch xây dựng nội dung sách đánh giá tác động sách nên Nghị định số 34, Chính phủ quy định Điều (xây dựng nội dung sách) với Điều (Đánh giá tác động sách) thành hai Điều riêng Việc tách thành hai Điều dẫn đến cách hiểu phải xây dựng nội dung sách trước thực đánh giá tác động sách Cách tiếp cận tương đối khó hiểu chưa phù hợp với thơng lệ quốc tế đánh giá tác động sách để tìm sách chứng minh sách cần thiết Sẽ hồn hảo luật nghị định không quy định tách bạch xây dựng nội dung sách đánh giá tác động sách thành hai Điều độc lập Có thể nói rằng, đánh giá tác động sách trước soạn thảo VBQPPL quy định tiến việc triển khai thi hành cịn hình thức nguồn kinh phí hạn hẹp Trong bối cảnh ngân sách nhà nước ngày bị thu hẹp mà lại mở rộng phạm vi loại VBQPPL trung ương địa phương cần phải xây dựng sách đánh giá tác động sách chưa thực phù hợp Bên cạnh đó, cịn có thiếu qn việc sử dụng cụm từ đánh giá tác động sách đánh giá tác động văn điểm c, khoản Điều 128 Luật Ban hành VBQPPL: “c) Đánh giá tác động văn trường hợp dự thảo định có quy định cụ thể sách quy định văn quan nhà nước cấp trên; đánh giá tác động thủ tục hành trường hợp luật giao, đánh giá tác động giới (nếu có)” Việc quy định thiếu thống dẫn đến nhiều cách hiểu khác khó khăn việc áp dụng quy trình đánh giá tác động sách THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT 2.3 Quy trình thẩm định sách Theo quy định Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Bộ Tư pháp tiến hành thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ Điểm Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cho phép chủ thể gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định cho Bộ Tư pháp thời điểm năm nhận đủ hồ sơ hợp lệ Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định có nội dung phức tạp đề nghị Bộ Tư pháp chủ trì Hội đồng tư vấn thẩm định có khơng q 1/3 số thành viên người Bộ Tư pháp Ngoài ra, thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL phải có tham gia đại diện Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ Quy trình thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quy trình tương đối phức tạp, gồm nhiều nội dung, hồ sơ đề nghị đòi hỏi cao số lượng lẫn chất lượng Tuy nhiên, việc tổ chức thẩm định thời gian qua chưa đáp ứng yêu cầu việc thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh lãnh đạo cấp vụ chủ trì, thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh Chủ tịch Hội đồng lãnh đạo cấp với thành phần tham gia gồm nhiều bộ, ngành, có tham gia nhiều chuyên gia, nhà khoa học Bên cạnh đó, thành phần tham gia Hội đồng tư vấn thẩm định lập đề nghị xây dựng VBQPPL thiếu nhiều quan quan trọng Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, có tham gia chưa phát biểu nội dung mà Luật yêu cầu Vai trò Bộ Lao động - Thương binh Xã hội việc thẩm định đánh giá tác động xã hội mờ nhạt Bên cạnh đó, quy định báo cáo thẩm định phải thể rõ quan điểm Bộ Tư pháp việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đủ chưa đủ điều kiện trình chưa thực khó để kết luận đề nghị xây dựng VBQPPL đủ hay chưa đủ điều kiện trình vấn đề sách cịn nhiều tranh cãi, hồ sơ thẩm định thiếu liệu cần thiết để đánh giá nể nang, châm chước quan chủ trì soạn thảo Như phân tích trên, việc triển khai xây dựng nghị HĐND tỉnh cịn nên việc thẩm định đề nghị xây dựng nghị theo quy trình thẩm định sách gặp nhiều vướng mắc Sở Tư pháp chưa có kinh nghiệm kỹ thẩm định sách nên chưa tổ chức Hội đồng tư vấn thẩm định sách theo nghĩa Ngồi ra, quy trình thẩm định sách chưa bảo đảm cơng trình tự, thủ tục chủ thể có thẩm quyền đề nghị xây dựng VBQPPL Trên thực tế, có bộ, quan ngang lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đối với chủ thể khác lập đề nghị khơng phải qua bước thẩm định phê duyệt đề nghị mà cần gửi xin ý kiến Chính phủ Khi góp ý đề nghị xây dựng VBQPPL chủ thể có thẩm quyền đề nghị khác, không quy định bắt buộc nên với đề nghị xây dựng VBQPPL chủ thể khác thường không thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị Như vậy, dường quy trình xây dựng sách, thẩm định sách Chính phủ chặt chẽ so với chủ thể có quyền trình đề nghị khác Số 20(348) T10/2017 45 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LUÊÅT 2.4 Về áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn với quy trình sách Một câu hỏi thực tế liệu có áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đề nghị xây dựng VBQPPL không? Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 dành 01 chương (Chương XII) để quy định việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn Vấn đề đặt trường hợp luật, pháp lệnh, nghị định (tại khoản 2, Điều 19) nghị HĐND tỉnh (tại khoản 2, Điều 27) thuộc trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định Điều 146 trước soạn thảo, quan đề nghị xây dựng VBQPPL có phải thực quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm định, thơng qua sách) khơng? Do chưa có quy định cụ thể nên dẫn đến nhiều cách hiểu khác Cách hiểu thứ nhất: Khơng áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn lập đề nghị xây dựng VBQPPL Chỉ áp dụng quy định Chương XII (xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn), Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cho quy trình soạn thảo dự án, dự thảo VBQPPL Cách hiểu thứ hai: Không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, UBTVQH mà phải thực quy trình sách trước tiến hành soạn thảo Vì theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị tiến hành sau đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Về thẩm quyền định xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy 46 Số 20(348) T10/2017 định Điều 147 Luật quan ban hành văn quan định việc ban hành văn theo trình tự, thủ tục rút gọn Quy định chưa rõ có phép rút gọn quy trình xây dựng sách khơng Bên cạnh đó, Điều 51 Luật quy định việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh yêu cầu việc chuẩn bị hồ sơ theo quy trình xây dựng sách, mà khơng cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn Trong đó, việc bổ sung vào chương trình thường vấn đề cấp bách, đòi hỏi phải ban hành văn trường hợp khác theo quy định Điều 146 Luật Điều 37 Nghị định số 34 quy định thẩm quyền đề nghị định ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn quy định thẩm quyền đề nghị áp dụng trình tự thủ tục rút gọn đề nghị xây dựng nghị định Chính phủ, đề nghị xây dựng nghị HĐND tỉnh Nếu hiểu theo quy định Điều 37 khơng áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đề nghị xây dựng nghị định Chính phủ, đề nghị xây dựng nghị HĐND tỉnh theo quy định khoản Điều 37 Nghị định số 34 nội dung văn đề nghị Thủ tướng Chính phủ, Thường trực HĐND tỉnh định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn phải nêu rõ: (1) áp dụng; (2) tên văn bản; (3) cần thiết ban hành; (4) đối tượng, phạm vi điều chỉnh; (5) nội dung văn bản; (6) dự kiến quan chủ trì soạn thảo thời gian trình văn Theo quy định trên, hiểu rằng, quan đề nghị xây dựng nghị định, nghị HĐND cấp tỉnh thực bước lập đề nghị (như trường hợp thơng thường) THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Trường hợp đề nghị chấp thuận, việc soạn thảo tiến hành theo quy định Điều 148 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Cách hiểu khác việc áp dụng quy trình rút gọn dẫn tới việc thực quy định khác Nếu hiểu theo hướng lập đề nghị xây dựng VBQPPL mà khơng áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn khơng phù hợp với quy định trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định Điều 146 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 * Năm 2017 năm thực việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo quy trình sách, rõ ràng có lúng túng Chính phủ, quan, tổ chức có liên quan triển khai quy định Mặc dù chuẩn bị từ sớm, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chưa đạt ý tưởng nhà làm luật xây dựng quy trình xây dựng sách thực hiệu Đối với địa phương việc triển khai xây dựng nghị HĐND theo quy trình sách hạn chế vấn đề mà địa phương chưa tiếp cận; việc hướng dẫn đánh giá tác động sách chưa thực hiệu nên hầu hết địa phương chưa chủ động việc xây dựng nghị HĐND theo quy trình sách Sự lúng túng việc thực quy trình xây dựng sách, có đánh giá tác động sách, phần xuất phát từ quy định Luật Nghị định số 34 chưa thực rõ ràng phần lớn xuất phát từ việc quan nhà nước chưa bắt nhịp với thay đổi quy trình lập pháp với địi hỏi phức tạp hồ sơ yêu cầu, đòi hỏi khắt khe trình tự, thủ tục Để khắc phục hạn chế việc thực quy trình sách, Bộ Tư pháp có hướng dẫn cụ thể xây dựng sách đánh giá tác động sách Có thể tin tưởng rằng, với việc hướng dẫn cụ thể, bồi dưỡng nghiệp vụ thường xuyên xây dựng sách, đánh giá tác động sách cộng với tâm huyết người làm cơng tác xây dựng pháp luật, có sách đồng bộ, khả thi, đáp ứng yêu cầu đời sống xã hội TÀI LIỆU THAM KHẢO Báo cáo kết nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp Canada Bộ Tư pháp (năm 2013) Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL (năm 2013) Báo cáo kinh nghiệm nước Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014) Bản thuyết minh dự án Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014) Báo cáo kết nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp Hồng Kơng Nhật Bản Văn phịng Chính phủ (năm 2014) Statutory Intrument Act, Canada 2003 Legislation Act, 2006, bang Ontario, Canada Số 20(348) T10/2017 47 ... gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định cho Bộ Tư pháp thời điểm năm nhận đủ hồ sơ hợp lệ Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây. .. động sách, lấy ý kiến đề nghị xây dựng sách, thẩm định đề nghị xây dựng sách Thơng thường, quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL phải từ đến tháng Trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mở rộng phạm. .. định sách chưa bảo đảm cơng trình tự, thủ tục chủ thể có thẩm quy? ??n đề nghị xây dựng VBQPPL Trên thực tế, có bộ, quan ngang lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải thẩm định đề nghị xây dựng luật,