Những hạn chế, bất cập trong quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh

Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, có các chức năng đại diện cho nhân dân, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát. Thông qua kinh nghiệm của tỉnh Bình Dương, bài viết phân tích, chỉ ra một số bất cập trong quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh hiện nay.

THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT NHỮNG HẠN CHẾ, BẤT CẬP TRONG QUY ĐỊNH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Nguyễn Khoa Diệu An* * ThS, Phó Chánh Văn phịng HĐND tỉnh Bình Dương Thơng tin viết: Từ khóa: Hội đồng nhân dân tỉnh, Bình Dương Lịch sử viết: Nhận bài: 28/02/2017 Biên tập: 15/03/2017 Duyệt bài: 22/03/2017 Tóm tắt: Hội đồng nhân dân (HĐND) quan quyền lực nhà nước địa phương, có chức đại diện cho nhân dân, định vấn đề quan trọng địa phương giám sát Tuy nhiên, quy định pháp luật hành số hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng tới chất lượng hiệu hoạt động HĐND tỉnh Thông qua kinh nghiệm tỉnh Bình Dương, viết phân tích, số bất cập quy định pháp luật tổ chức hoạt động HĐND cấp tỉnh Article Infomation: Keywords: conducting regulations, people’s council, Binh Duong Article History: Received: 28 Feb 2017 Edited: 15 Mar 2017 Appproved: 22 Mar 2017 Abstract: People’s council is the representative of authority of State at local level People’s council has three main rights: being representative for people, making decisions on sustainable issues, and monitoring However, during the process of fulfilling the duties, People’s council has faced a lot of challenges in terms of rights, legislations and human resource To better understand these challenges, this study will deeply investigate the case of Binh Duong province Chưa hợp lý quy định thời hạn gửi tài liệu đến đại biểu Hội đồng nhân dân Khoản Điều 125 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (QPPL) năm 2015 quy định: “Hồ sơ dự thảo nghị phải gửi đến đại biểu HĐND chậm 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND” Trong đó, Điều 92 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 quy định: “Tài liệu kỳ họp HĐND phải gửi đến đại biểu HĐND chậm 05 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” Như vậy, hiểu, hồ sơ dự thảo nghị phải gửi cho đại biểu HĐND chậm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp; tài liệu không liên quan đến hồ sơ dự thảo nghị gửi cho đại biểu chậm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Chúng cho rằng, quy định thời gian gửi tài liệu kỳ họp cho đại biểu HĐND Số 12(340) T6/2017 47 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LUÊÅT chưa hợp lý, theo quy định Quy chế hoạt động HĐND (Ban hành theo Nghị số 753/2005/NQUBTVQH11 ngày 02/4/2005 Ủy ban thường vụ Quốc hội - UBTVQH) trước kỳ họp HĐND, Tổ đại biểu họp để nghiên cứu tài liệu, việc quy định hồ sơ dự thảo nghị gửi cho đại biểu HĐND chậm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp; tài liệu không liên quan đến hồ sơ dự thảo nghị gửi cho đại biểu chậm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp cập rập, thực tế tỉnh Bình Dương, Tổ đại biểu HĐND tỉnh thường tổ chức họp để đóng góp ý kiến cho nội dung kỳ họp trước kỳ họp diễn khoảng - 10 ngày (lúc cịn chưa có hồ sơ dự thảo nghị hay tài liệu khác) Những ý kiến đóng góp đại biểu Tổ đại biểu HĐND tỉnh phải tổng hợp gửi đến Thường trực HĐND, Ban HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND) quan liên quan để giải trình trước kỳ họp việc cần có thời gian Vì vậy, để bảo đảm chất lượng họp, bảo đảm chất lượng báo cáo giải trình quan HĐND tài liệu liên quan đến kỳ họp HĐND tỉnh phải gửi đến đại biểu trước từ 10 đến 15 ngày Việc sử dụng dấu văn Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân Theo quy định Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Luật Hoạt động giám sát Quốc hội HĐND năm 2015, Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh, huyện có chức giám sát Đây quy định tiến hành hoạt động giám sát, Đoàn giám sát Tổ đại biểu phải ban hành văn bản: Quyết định thành lập Đoàn giám sát, Chương trình, Kế hoạch, Báo cáo, Kết luận giám sát để gửi đến cá nhân, quan có liên quan đến hoạt động giám sát Tổ đại biểu Theo quy định hành, văn Ban HĐND đóng dấu HĐND, cịn văn Tổ đại biểu chưa có quy 48 Số 12(340) T6/2017 định cụ thể sử dụng dấu quan Điều Nghị định số 99/2016/NĐCP ngày 01/7/2016 Chính phủ quản lý sử dụng dấu quy định: “Cơ quan, tổ chức, chức danh nhà nước sử dụng dấu có quy định việc phép sử dụng dấu trong văn bản QPPL định quan có thẩm quyền; phải đăng ký mẫu dấu trước khi sử dụng Việc sử dụng dấu có hình Quốc huy phải quy định luật, pháp lệnh, nghị định định Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức quan, tổ chức quy định điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên…” Như vậy, việc sử dụng dấu cho Tổ đại biểu HĐND để đảm bảo tính pháp lý văn chưa quy định cụ thể văn QPPL Đối với vấn đề này, kiến nghị xử lý theo hướng: Tổ đại biểu cần phát hành văn Tổ trưởng gửi nội dung Thường trực HĐND, Thường trực HĐND phát hành văn thông báo ý kiến Tổ đại biểu đến tổ chức, cá nhân có liên quan (vì Tổ đại biểu khơng có dấu riêng sử dụng dấu quan người Tổ trưởng) Thời gian thẩm tra hồ sơ dự thảo nghị gửi hồ sơ dự thảo nghị đến đại biểu Hội đồng nhân dân Theo quy định Điều 124 Điều 125 Luật Ban hành văn QPPL năm 2015, chậm 15 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, quan trình dự thảo nghị phải gửi hồ sơ dự thảo nghị đến Ban HĐND phân công thẩm tra để thẩm tra… Báo cáo thẩm tra phải gửi đến Thường trực HĐND chậm 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND Hồ sơ dự thảo nghị phải gửi đến đại biểu HĐND chậm 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND Như vậy, Ban HĐND có ngày để tổ chức thẩm tra, Thường trực HĐND có THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT ngày để xem xét, cho ý kiến nội dung kỳ họp (số ngày không rõ ngày làm việc hay bao gồm ngày nghỉ) Thực tế cho thấy, việc quy định số ngày dành cho Ban HĐND Thường trực HĐND để tổ chức thẩm tra, cho ý kiến để đại biểu có thời gian nghiên cứu tài liệu kỳ họp (Tổ đại biểu họp sau Ban HĐND tổ chức thẩm tra tài liệu) Quy trình xây dựng báo cáo thẩm tra Ban HĐND tỉnh Bình Dương thực sau: Chuyên viên tham mưu dự thảo văn trình lãnh đạo Ban xem xét, định tổ chức họp thành viên Ban để đóng góp cho báo cáo thẩm tra; sau báo cáo thẩm tra chỉnh sửa ký phát hành, gửi đến Thường trực HĐND; Thường trực HĐND xem xét, tổ chức họp cho ý kiến nội dung trước trình kỳ họp; sau dự thảo nghị chỉnh sửa để gửi cho đại biểu HĐND Thời gian để quan HĐND (Ban HĐND, Thường trực HĐND) xử lý hồ sơ dự thảo nghị phụ thuộc vào thời gian UBND trình dự thảo nghị để tiến hành bước việc chuẩn bị nội dung trình kỳ họp Nếu thời gian UBND trình dự thảo nghị sớm thời gian xử lý quan HĐND nhiều hơn, từ nội dung kỳ họp chuẩn bị chu đáo kỹ lưỡng Thực tế, chuyên viên tham mưu HĐND tỉnh thẩm tra dự thảo nghị mà UBND tỉnh họp thơng qua, sau rà soát lại, đối chiếu với văn phát hành thức UBND tỉnh để hồn chỉnh báo cáo thẩm tra Việc vất vả thời gian nhiều nội dung tham mưu sở chuyên ngành chỉnh sửa nhiều sau UBND tỉnh họp thông qua Tại kỳ họp thứ (thường lệ năm), HĐND tỉnh Bình Dương khóa IX thông qua 19 báo cáo, báo cáo thẩm tra, 21 Tờ trình, dự thảo Nghị trình kỳ họp; có 06 nghị quy phạm Tại kỳ họp thứ (thường lệ cuối năm), HĐND tỉnh Bình Dương khóa IX thơng qua 30 báo cáo, báo cáo thẩm tra 33 tờ trình, dự thảo nghị quyết; có 22 nghị quy phạm Với số lượng văn nhiều thời gian để nghiên cứu, thẩm tra cho ý kiến quan HĐND Thời gian để đại biểu nghiên cứu trước tài liệu kỳ họp khơng nhiều, nên địi hỏi đại biểu phải xếp thời gian hợp lý cho công việc chuyên môn, công việc đại biểu phải thật nỗ lực làm tròn chức người đại biểu dân cử Quy định việc tiếp xúc cử tri đại biểu Quốc hội đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Theo quy định Điều 16 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 việc tiếp xúc cử tri tổ chức cho đại biểu Quốc hội (ĐBQH) đại biểu HĐND tỉnh tiếp xúc cử tri không tiếp xúc cử tri Điều 38, 39 Quy chế hoạt động HĐND ban hành kèm theo Nghị số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 UBTVQH quy định: “Chậm mười lăm ngày sau ngày bế mạc kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Tổ đại biểu HĐND cấp đại biểu bầu có trách nhiệm tổ chức để đại biểu HĐND tiếp xúc cử tri”, “Căn vào tình hình thực tế địa phương, ĐBQH, đại biểu HĐND cấp phối hợp tiếp xúc cử tri” Thực tế cho thấy, kỳ họp Quốc hội thường kết thúc vào khoảng tuần thứ tháng 11, đó, kỳ họp HĐND tỉnh phải kết thúc trước ngày 10 tháng 12 (theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015) Nếu xếp để đại biểu HĐND tỉnh ĐBQH tiếp xúc cử tri sau kỳ họp nhanh nửa tháng sau kỳ họp HĐND tỉnh tổ chức tiếp xúc cử tri chung Như vậy, thực theo quy định kết kỳ họp Quốc Số 12(340) T6/2017 49 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT hội muốn thơng báo đến cử tri khơng cịn tính thời Vì vậy, hầu hết địa phương không tổ chức cho ĐBQH HĐND tỉnh tiếp xúc cử tri mà tổ chức tiếp xúc cử tri chung đại biểu HĐND tỉnh với đại biểu HĐND cấp huyện1 Hướng dẫn hoạt động Hội đồng nhân dân Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 Do UBTVQH chưa ban hành văn hướng dẫn thay nên Nghị số 753/2005/ NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 ban hành Quy chế hoạt động HĐND; Nghị số 759/2014/UBTVQH13 ngày 15/5/2014 quy định chi tiết hoạt động tiếp công dân quan Quốc hội, ĐBQH, HĐND đại biểu HĐND cấp hiệu lực Tuy nhiên, quy định Nghị số 753/2005/NQ-UBTVQH11 Nghị số 759/2014/UBTVQH13 trách nhiệm HĐND giám sát giải khiếu nại, tố cáo công dân có mâu thuẫn định Cụ thể, Điều 24 Quy chế hoạt động HĐND ban hành theo Nghị số 753/2005/NQ-UBTVQH11 quy định: “Thường trực HĐND cấp tỉnh giữ mối liên hệ phối hợp công tác với Đoàn ĐBQH địa phương Định kỳ ba tháng lần, Thường trực HĐND với Đoàn ĐBQH nghe UBND, quan, tổ chức có thẩm quyền địa phương báo cáo việc giải khiếu nại, tố cáo, kiến nghị cơng dân ĐBQH, Đồn ĐBQH chuyển đến” Trong đó, Điều 13 Nghị số 759/2014/UBTVQH13 quy định: “Thường trực HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Đồn ĐBQH địa phương việc tiếp công dân; định kỳ sáu tháng 50 lần nghe UBND, quan, tổ chức có thẩm quyền địa phương báo cáo việc giải khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh, Đoàn ĐBQH ĐBQH địa phương chuyển đến” Như vậy, Thường trực HĐND thực định kỳ sáu tháng lần phối hợp với Đoàn ĐBQH tỉnh tổ chức họp nghe báo cáo việc giải khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh, Đoàn ĐBQH ĐBQH địa phương chuyển đến phù hợp với Nghị số 753/2005/ NQ-UBTVQH11 lại trái với quy định Nghị số 759/2014/UBTVQH13 Trên thực tế, Thường trực HĐND tỉnh Bình Dương phối hợp với Đoàn ĐBQH tỉnh thực định kỳ sáu tháng lần tổ chức họp nghe báo cáo nội dung Việc phối hợp thực sáu tháng lần phù hợp với năm có hai kỳ họp thường lệ Quốc hội HĐND tỉnh Bên cạnh đó, vụ việc khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh công dân ln cần có thời gian dài để giải báo cáo kết Thư ký kỳ họp Tổ chức thi hành Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, ngày 03/6/2016, UBTVQH ban hành Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 việc tổ chức kỳ họp thứ HĐND cấp nhiệm kỳ 2016-2021 Theo đó, Văn phịng HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức thực công tác thư ký phục vụ kỳ họp HĐND cấp tỉnh Tuy nhiên, việc tổ chức công tác thư ký phục vụ kỳ họp HĐND cần tiến hành Hướng dẫn khơng quy định cụ thể Bên cạnh đó, Điều 12 Quy chế hướng dẫn hoạt động HĐND quy định chung là: “Tại Riêng tỉnh Vĩnh Phúc, ĐBQH đại biểu HĐND tỉnh tiếp xúc cử tri Nguồn: http://hdnd.vinhphuc.gov.vn/noidung/tintuc/Lists/HoatDong/View_Detail.aspx?ItemID=788 Số 12(340) T6/2017 THÛÅC TIÏỴN PHAÁP LUÊÅT phiên họp kỳ họp thứ khoá HĐND, HĐND cử Thư ký lâm thời kỳ họp theo giới thiệu Chủ tọa kỳ họp Thư ký lâm thời hết nhiệm vụ HĐND bầu Thư ký kỳ họp” Vì vậy, thành phần thư ký kỳ họp địa phương thực theo cách khác Ví dụ, thư ký kỳ họp HĐND tỉnh Bình Dương gồm ba người Chánh Văn phịng làm Trưởng Đồn thư ký; Cần Thơ, Bình Thuận, thư ký Văn phịng phụ trách Trưởng đồn thư ký Phó Chánh văn phịng Văn phòng HĐND tỉnh; Đồng Nai, thư ký ba Phó Ban chuyên trách HĐND tỉnh thực Nhân phục vụ hoạt động Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Theo quy định Điều 127 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Văn phòng HĐND cấp tỉnh quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động HĐND, Thường trực HĐND, Ban HĐND đại biểu HĐND cấp tỉnh Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cấu tổ chức biên chế Văn phòng HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Theo quy định Nghị định này, máy tổ chức Văn phòng HĐND tỉnh từ phòng sáp nhập lại 02 phòng (phòng Hành Tổ chức - Quản trị phịng Tổng hợp)2 với Trưởng phịng 01 Phó Trưởng phịng cho phịng Việc sáp nhập phịng gây khó khăn trước mắt cho cơng tác xếp, bố trí nhân Bên cạnh đó, phịng có 01 Phó Trưởng phịng mà phịng lại phụ trách đến hai nhiều lĩnh vực, thêm vào nhiệm vụ, quyền hạn HĐND tỉnh tăng lên so với trước nên dẫn đến khó khăn định công tác quản lý, điều hành hoạt động chun mơn Ví dụ phản ánh điều Ở tỉnh Bình Dương, theo số liệu Báo cáo (số 33/BC-HĐND ngày 05/12/2016) Thường trực HĐND tỉnh Bình Dương, đến tháng 12/2016, Thường trực HĐND tỉnh định chủ trương 70 dự án đầu tư công năm 2016 Để có sở định chủ trương này, Thường trực HĐND tỉnh phải vào Báo cáo thẩm tra Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND tỉnh Để tiến hành Báo cáo thẩm tra, Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND tỉnh phải phân công 01 lãnh đạo Ban phụ trách trực tiếp lĩnh vực đầu tư công, - chuyên viên Văn phịng tham mưu lĩnh vực đầu tư cơng Trong đó, việc thẩm tra dự án đầu tư cơng hoạt động khó, địi hỏi phải có chun mơn vững vàng dày dặn kinh nghiệm thẩm tra dự án tốt Với khối lượng công việc nhiều địi hỏi chun mơn cao nên việc tuyển chọn nhân để đảm bảo cho chất lượng tham mưu phục vụ hoạt động HĐND vấn đề lớn, đặt cho Văn phòng HĐND thách thức không nhỏ Thể thức văn Hội đồng nhân dân Hiện nay, thể thức cách trình bày văn HĐND tỉnh thực theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức trình bày văn hành Theo đó, tên quan thực theo Điều 7: - Nếu văn HĐND tỉnh, Thường trực HĐND tỉnh tên quan ghi: HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BÌNH DƯƠNG Theo Nghị số 1097/2015/UBTVQH13 ngày 22/12/2015 UBTVQH Văn phịng Đồn ĐBQH HĐND tỉnh tách thành 02 Văn phòng riêng biệt Theo Nghị số 545/2007/NQ-UBTVQH12 ngày 11/12/2007 UBTVQH, Văn phịng Đồn ĐBQH HĐND tỉnh có 03 phịng: Phịng Cơng tác ĐBQH, Phịng Cơng tác HĐND, Phịng Hành - Tổ chức - Quản trị thành lập thêm phịng Văn phịng HĐND tỉnh Bình Dương trước sáp nhập theo Nghị định số 48/2016/NĐ-CP Chính phủ có phịng: Phịng Kinh tế - Ngân sách, Phịng Văn hóa Xã hội, Phịng Pháp chế, Phịng Dân nguyện - Truyền thơng Phịng Hành - Tổ chức - Quản trị Số 12(340) T6/2017 51 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Và thẩm quyền ký văn dạng: CHỦ TỊCH KT CHỦ TỊCH PHÓ CHỦ TỊCH TM THƯỜNG TRỰC HĐND CHỦ TỊCH TM THƯỜNG TRỰC HĐND KT CHỦ TỊCH PHÓ CHỦ TỊCH TM THƯỜNG TRỰC HĐND TL CHỦ TỊCH CHÁNH VĂN PHÒNG - Nếu văn Ban HĐND tỉnh (Giả sử Ban Kinh tế - Ngân sách), theo hướng dẫn Thơng tư số 01/2011/ TT-BNV ghi sau (với dịng phía quan chủ quản): HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BÌNH DƯƠNG BAN KINH TẾ - NGÂN SÁCH Tuy nhiên, Ban HĐND tỉnh khơng có dấu riêng văn Ban HĐND tỉnh đóng dấu HĐND tỉnh vậy, tên quan dấu văn chưa có thống Vì thế, thực tế phần tên quan văn Ban HĐND tỉnh bên góc trái ghi HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BÌNH DƯƠNG Và thẩm quyền ký văn Ban TRƯỞNG BAN KT TRƯỞNG BAN PHÓ TRƯỞNG BAN 52 Số 12(340) T6/2017 Ký hiệu văn Ban HĐND tỉnh khơng có khác biệt, dễ gây nhầm lẫn Theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV Bộ Nội vụ, ký hiệu văn thực theo Điều Đối với ký hiệu văn có tên loại văn khơng có tên loại thì: báo cáo Ban HĐND báo cáo HĐND có ký hiệu là:…./BCHĐND Tương tự, công văn Ban Kinh tế - Ngân sách tham mưu cho HĐND ban hành công văn Ban Kinh tế Ngân sách ban hành ghi là:…./HĐNDKTNS Ghi nên đọc nội dung văn nhìn vào phần thẩm quyền ký biết văn quan HĐND Đây bất cập việc ghi ký hiệu văn quan HĐND làm tham mưu ban hành văn * Nhiệm vụ, quyền hạn HĐND quy định chặt chẽ, mở rộng nhiều so với trước Tuy nhiên, quy định số văn pháp luật chưa đồng bộ, chưa có hướng dẫn khơng sát với thực tế, với khó khăn nhân nhiệm vụ, công việc tăng mà biên chế lại giảm theo chủ trương chung, nên việc triển khai thực pháp luật cịn gặp số khó khăn, bất cập, hạn chế định Việc triển khai thực địa phương không thống mà phù hợp với điều kiện địa phương Do đó, việc nghiên cứu, rà sốt quy định có liên quan đến tổ chức hoạt động HĐND cần thiết, góp phần tạo sở cho địa phương tổ chức thực pháp luật cách đồng bộ, thống nhất, nâng cao hiệu lực, hiệu CQĐP ... trách HĐND tỉnh thực Nhân phục vụ hoạt động Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Theo quy định Điều 127 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Văn phòng HĐND cấp tỉnh quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động HĐND,... chức người đại biểu dân cử Quy định việc tiếp xúc cử tri đại biểu Quốc hội đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Theo quy định Điều 16 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 việc tiếp xúc cử tri tổ. .. họp HĐND tỉnh phải gửi đến đại biểu trước từ 10 đến 15 ngày Việc sử dụng dấu văn Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân Theo quy định Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Luật Hoạt động giám sát Quốc hội HĐND năm