Dự án BOT - những tồn tại và kiến nghị

Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) nói chung và đầu tư theo hình thức xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) nói riêng ở nước ta trong thời gian qua đã thể hiện được vai trò quan trọng trong việc xã hội hóa các nguồn lực để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.

THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT DỰ ÁN BOT- NHỮNG TỒN TẠI VÀ KIẾN NGHỊ Đặng Văn Hải* * TS Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế - Kiểm tốn Nhà nước Thơng tin viết: Từ khóa: dự án BOT, bất cập dự án BOT Lịch sử viết: Nhận bài: 17/11/2017 Biên tập: 03/01/2018 Duyệt bài: 06/01/2018 Tóm tắt: Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư (PPP) nói chung đầu tư theo hình thức xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) nói riêng nước ta thời gian qua thể vai trị quan trọng việc xã hội hóa nguồn lực để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao lực cạnh tranh quốc gia Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt nhiều vấn đề đặt đòi hỏi phải giải chế, sách, tổ chức thực hiện, tính minh bạch hiệu dự án BOT Article Infomation: Keywords: BOT project, inadequacies of BOT projects Article History: Received: 17 Nov 2017 Edited: 03 Jan 2018 Approved: 06 Jan 2018 Abstract: Investment in the form of public-private partnerships (PPPs) in general and investment under the type of buildoperate-transfer contract (BOT) in particular in Vietnam has provided significant contribution to the socialised resources for the development of the transport infrastructure, the economic growth and the increase of the national competitiveness However, besides the achievements, there are still several matters that need to be reviewed and resolved in terms of mechanism, policy, implementation arrangements, transparency and effectiveness of the BOT projects Thực tế nay, phương thức đầu tư BOT chủ trương phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta, đóng vai trị quan trọng phát triển sở hạ tầng, công cụ hữu hiệu để huy động nguồn vốn từ nhà đầu tư nước Theo Báo cáo Giám sát giai đoạn 2011-2016 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Bộ Giao thông Vận tải đã huy động khoảng 171.308 tỷ đồng, vốn BOT 154.481 tỷ đờng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2% (các dự án đường 169.813 tỷ đồng/57 dự án) Đến nay, hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 55 dự án BOT với tổng mức đầu tư Số 3+4 (355+356) T02/2018 69 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT 137.819 tỷ đồng (tồn lĩnh vực đường bộ)1 Các địa phương, theo báo cáo của 43 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đã huy động được 80.000 tỷ đồng cho các dự án BOT Nhiều cơng trình trọng điểm, có tính kết nối cao vùng miền đã đầu tư nguồn vốn xã hội hóa (mở rộng quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên )2 Tính đến nay, nguồn vốn đầu tư ngân sách nhà nước vào lĩnh vực cảng biển đạt khoảng 157.600 tỷ đồng/168 cảng bến; khoảng 18.997 tỷ đồng vào lĩnh vực cảng thủy nội địa Lĩnh vực hàng không triển khai 02 dự án theo hình thức BOT nhiều dự án triển khai theo hình thức doanh nghiệp tự đầu tư3 Tuy nhiên, kết kiểm toán Kiểm toán Nhà nước (KTNN) phát nhiều sai sót: Kiểm tốn 27 dự án giao thơng theo hình thức hợp đồng BOT, KTNN kiến nghị giảm thời gian thu phí hồn vốn dự án so với phương án tài ban đầu 107,4 năm Tính đến hết tháng 9/2017, KTNN thực kiểm toán 22 dự án quản lý đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thơng theo hình thức đối tác công tư Bộ Giao thông Vận tải (dự án BOT giao thông) KTNN kiến nghị giảm thời gian thu phí 62,8 năm 22 dự án BOT giao thông này, tương ứng giảm doanh thu 22.237,6 tỷ đồng Đồng thời, KTNN phát có 06 số 52 trạm thực thu phí trước 14 năm tháng, chưa đủ điều kiện thu phí, thu phí trước thời điểm dự án hồn thành bàn giao đưa vào sử dụng 70 Tồn quốc có 31 tổng số 87 trạm thu phí tuyến khơng đảm bảo khoảng cách tối thiểu trạm 70 km4 Quá trình thực cơng trình BOT bộc lộ hạn chế, bất cập sau đây: Thứ nhất, hệ thống văn quy phạm pháp luật (QPPL) quy định đầu tư theo hình thức PPP, có dự án BOT Hiện nay, việc quy định đầu tư theo hình thức PPP, có dự án BOT, quy định Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 Chính phủ đầu tư theo hình thức đối tác công tư; Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 Chính phủ quy định chi tiết thi hành số điều Luật Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư số Thông tư hướng dẫn thi hành Nội dung văn QPPL điều chỉnh hoạt động quản lý dự án đầu tư theo hình thức BOT cịn số hạn chế như: hiệu lực pháp lý chưa cao; quy định trách nhiệm, nguồn lực phục vụ cho công tác giám sát quan nhà nước có thẩm quyền cịn thiếu chi tiết, chưa cụ thể; thiếu quy định hướng dẫn việc xây dựng phương án tài chính; quy định chưa cụ thể mức lợi nhuận nhà đầu tư dẫn đến chênh lệch dự án, thiếu tiêu so sánh; việc quy định lựa chọn nhà đầu tư để đàm phán hợp đồng dự án cần phải có đầy đủ ý kiến tham gia Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành Ủy ban nhân Lê Sơn, Làm rõ hạn chế, yếu dự án BOT nay, Báo Điện tử Chính phủ, http://baochinhphu vn/Thoi-su/Lam-ro-nhung-han-che-yeu-kem-trong-cac-du-an-BOT-hien-nay/313949.vgp, truy cập ngày 15/8/2017 Lê Sơn, Làm rõ hạn chế, yếu dự án BOT nay, Tlđd Lê Sơn, Làm rõ hạn chế, yếu dự án BOT nay, Tlđd Nam Anh, Kiểm toán Nhà nước phát dự án BOT giao thông thu "thừa" 22.000 tỷ đồng, Báo điện tử Bộ Thông tin Truyền thông, http://infonet.vn/kiem-toan-nha-nuoc-phat-hien-cac-du-an-bot-giao-thong-thu-thua22000-ty-dong-post241079.info Số 3+4 (355+356) T02/2018 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT dân (UBND) cấp tỉnh, dẫn đến việc kéo dài thời gian lựa chọn nhà đầu tư; quy định chưa rõ vốn chủ sở hữu (10%, 15%) Thứ hai, tiêu chí xác định dự án đầu tư theo hình thức Các văn QPPL hành chưa có quy định cụ thể tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư BOT Theo chất dự án BOT, muốn có hiệu quả, dự án chọn phải dự án xây không đường độc đạo để người dân có quyền lựa chọn lưu thông vào hai tuyến (tuyến đường cũ tuyến đường mới) người dân muốn đường tốt (đường mới) phải trả tiền Với chế làm cho nhà đầu tư phải xây dựng dự án với chi phí thấp nhất, giá phí thấp để thu hút chủ phương tiện giao thông tham gia lưu thơng nhằm nhanh chóng thu hồi vốn đầu tư Tuy nhiên, thực tế nay, dự án BOT chọn hầu hết nằm trục đường quốc lộ/cầu độc đạo (Quốc lộ 1, Quốc lộ 14) , chủ phương tiện giao thơng khơng có quyền lựa chọn Dự án trở thành “độc quyền” nhà đầu tư tìm cách để thu lợi nhuận cao Một số dự án tránh thành phố, thị xã làm lại xin thêm 5-10 km cải tạo tăng cường mặt đường quốc lộ để đặt trạm thu phí đó, dẫn đến người dân khơng qua đường tránh phải nộp phí, gây xúc cho dân5 Thứ ba, công tác lựa chọn nhà đầu tư Theo quy định hành, có hai hình thức lựa chọn nhà đầu tư đấu thầu định thầu Thực tế nay, hầu hết dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT định nhà đầu tư (với lý để đáp ứng nhu cầu cấp bách sử dụng cơng trình kết cấu hạ tầng) Do đó, chưa tạo chế cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư mang lại hiệu kinh tế cao Bởi lẽ, đấu thầu cạnh tranh, tiêu chí quan trọng đấu thầu cạnh tranh, cụ thể: chí phí đầu tư xây dựng; lợi nhuận nhà đầu tư; lãi suất vay huy động; mức phí thu (giá vé); thời gian thu phí hoàn vốn;… vậy, nhà đầu tư phải cạnh tranh, giảm tối đa chi phí để thắng thầu; trường hợp định nhà đầu tư tính cạnh tranh, làm giảm hiệu đầu tư dự án Thứ tư, quản lý số tiêu phương án tài hợp đồng BOT theo hình thức định thầu - Quy định mức vốn góp nhà đầu tư thấp so với tổng chi phí đầu tư dự án: Khoản Điều 10 Nghị định 15/2015/NĐ-CP Chính phủ ban hành ngày 14/02/2015 đầu tư theo hình thức cơng tư quy định: “Tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà đầu tư không thấp 15% tổng vốn đầu tư Đối với dự án có tổng vốn đầu tư 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu xác định theo nguyên tắc lũy tiến phần sau: a) Đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp 15% phần vốn này; b) Đối với phần vốn 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp 10% phần vốn này” Việc quy định vốn chủ sở hữu nhà đầu tư không thấp 10% 15% tổng vốn đầu tư dẫn đến hầu hết dự án BOT tính tốn tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu theo số tối thiểu này; phần vốn lại vốn đầu tư Nhà nước vốn vay huy động nhà đầu tư Phần vốn vay nhà đầu tư Ngô Văn Quý, Đánh giá hiệu dự án BOT thơng qua kết kiểm tốn Kiểm tốn Nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán số 107 - 9/2016 Số 3+4 (355+356) T02/2018 71 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT tính lãi theo quy định Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ngày 26/6/2015 Điều 6, Điều Thơng tư số 183/2015/TT-BTC Bộ Tài ngày 17/11/2015 với lãi suất tối đa huy động 1,3 lần lãi suất trái phiếu Chính phủ Bên cạnh đó, chưa có quy định thời điểm nhà đầu tư phải góp đủ số vốn chủ sở hữu dẫn đến nhà đầu tư khơng bị bắt buộc phải góp đủ vốn chủ sở hữu theo tỷ lệ tối thiểu thời điểm nhằm đảm bảo hạn chế tối đa việc sử dụng vốn vay, tiết kiệm chi phí lãi vay thời gian xây dựng - Doanh thu thu phí năm: Đây tiêu quan trọng liên quan đến xác định thời gian thu phí hồn vốn dự án Hiện nay, quan nhà nước chưa có giải pháp quản lý doanh thu thu phí, số liệu dựa vào báo cáo doanh nghiệp thu phí nên thiếu độ trung thực Do Dự án BOT thực lựa chọn đầu tư theo hình thức định thầu nên tiêu doanh thu đại lượng biến thiên không cố định dẫn đến thời gian thu phí hồn vốn khơng cố định mà thay đổi theo thay đổi doanh thu Cụ thể: theo cam kết hợp đồng BOT, doanh thu năm liền kề có tăng, giảm 1% thời gian thu phí điều chỉnh Như vậy, thời gian thu phí hồn vốn điều chỉnh nhà đầu tư hoàn thành việc thu hồi vốn dự án bàn giao cho Nhà nước Do đó, thời gian thu phí hồn vốn Phương án tài điều chỉnh sau tốn dự án duyệt khơng cịn ý nghĩa nhiều việc kiểm sốt thời gian hồn vốn Vì vậy, Dự án BOT thực theo hình thức định nhà đầu tư, cách để kiểm soát tiêu thực thu phí khơng dừng liệu phải truyền 72 Số 3+4 (355+356) T02/2018 máy chủ đặt quan nhà nước (như Tổng cục Đường Việt Nam) đảm bảo trung thực, cơng khai, minh bạch - Vị trí đặt trạm thu phí: Theo quy định hành, khoảng cách hai trạm thu phí tối thiểu 70km Tuy nhiên, Khoản Điều Thông tư số 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013 Bộ Tài hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý sử dụng phí sử dụng đường hồn vốn đầu tư xây dựng đường lại quy định: “Trường hợp đường đặt trạm thu phí khơng thuộc quy hoạch khoảng cách trạm thu phí khơng đảm bảo tối thiểu 70 km tuyến đường trước xây dựng trạm thu phí, Bộ Giao thông Vận tải thống ý kiến với (UBND) cấp tỉnh Bộ Tài định (đối với đường quốc lộ), UBND cấp tỉnh báo cáo Hội đồng nhân dân cấp định (đối với đường địa phương) Từ quy định dẫn đến số trạm thu phí có cự ly nhỏ 70 km; mặt khác, vị trí số trạm thu phí đặt không với tuyến đường đầu tư gây xúc cho người dân vị trí trạm tính công người sử dụng Việc quy định cự ly tối thiểu 70km chưa có đầy đủ sở khoa học Trên giới có hình thức thu phí thu phí lượt thu phí theo chiều dài đường sử dụng Đối với hình thức thu phí kín, người dân trả phí theo số km sử dụng nên đảm bảo tính cơng cho người lưu thơng; nhiên, hình thức áp dụng đường cao tốc kiểm soát lưu thông ra, vào phương tiện Đối với quốc lộ, áp dụng hình thức thu phí lượt; hình thức có hạn chế đáp ứng tính cơng cách tương đối (người dân gần trạm thu phí sử dụng quãng đường ngắn phải trả phí phương tiện sử dụng hết THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT tuyến đường; ngược lại phương tiện lưu thơng hai trạm thu phí chưa qua trạm khơng phải trả phí) - Tổng mức đầu tư lập phê duyệt chưa đảm bảo theo quy định làm tăng vốn cho dự án; số chi phí tổng mức đầu tư lập cao so với thực tế quy định, thiếu cứ, chưa trọng cắt giảm chi phí hạng mục khơng cần thiết làm tăng tổng mức đầu tư không hợp lý làm tăng thời gian thu phí hồn vốn dự án Thứ năm, công tác quản lý dự án đầu tư Việc quản lý, thực dự án giao cho nhà đầu tư thực từ khâu thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế dự toán Nhà đầu tư tự lựa chọn đơn vị tư vấn thiết kế, thi công, giám sát (tức đơn vị thầu phụ nhà đầu tư) dẫn đến khơng đảm bảo tính khách quan Cơng tác quản lý, giám sát quan quản lý nhà nước chưa thực thường xuyên, đầy đủ theo chức năng, nhiệm vụ giao nên để xảy sai sót tất khâu, gây thất q trình thi cơng thực dự án, chất lượng dự án không đảm bảo6 Để khắc phục bất cập, hạn chế nêu trên, góp phần hồn thiện chế, sách nhằm nâng cao hiệu dự án BOT, theo cần thực tốt số giải pháp sau đây: Một là, hoàn thiện quy định đầu tư theo hình thức PPP, có dự án BOT Để nâng cao hiệu dự án BOT cần sớm xây dựng, ban hành “Luật Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư”, trước mắt cần khẩn trương xây dựng Nghị định thay Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 Chính phủ đầu tư xây dựng theo hình thức đối tác công tư để khắc phục tồn nêu trên; đồng thời, tập trung vào nội dung chủ yếu sau đây: - Bổ sung tiêu chí xác định dự án đầu tư theo hình thức BOT theo hướng quy định rõ dự án đường đầu tư theo hình thức BOT áp dụng cho tuyến đường để đảm bảo quyền lựa chọn người dân, không đầu tư dự án cải tạo, nâng cấp tuyến đường độc đạo hữu Quy định bảo đảm tính cơng khai, minh bạch dự án, buộc nhà đầu tư phải xây dựng dự án với chi phí thấp nhất, giá phí thấp để tăng tính cạnh tranh; đồng thời, tăng cường giám sát nhân dân dự án BOT - Việc lựa chọn nhà đầu tư dự án BOT Chỉ tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư sau quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư Việc lựa chọn nhà đầu tư thực theo hình thức đấu thầu cơng khai rộng rãi, nhằm tăng tính cạnh tranh, chọn nhà đầu tư có đủ lực thực dự án, yếu tố lợi nhuận nhà đầu tư, lãi suất vay vốn, tỷ lệ vốn chủ sở hữu, chi phí xây lắp cơng trình dự án… phải đấu thầu công khai, minh bạch Bãi bỏ quy định cho phép nhà đầu tư đề xuất lập dự án đầu tư; quy định cụ thể việc lập dự án đầu tư phải quan nhà nước lập, thẩm định, phê duyệt giám sát thi công dự án sử dụng ngân sách nhà nước để tăng tính minh bạch dự án - Quy định chặt chẽ số yếu tố Trương Hải Yến, Kết kiểm toán dự án BT vấn đề đặt ra, Kỷ yếu Hội thảo khoa học "Cơ chế đầu tư BT: Những vấn đề đặt giải pháp hồn thiện" Kiểm tốn Nhà nước tổ chức tháng 10/2017 Số 3+4 (355+356) T02/2018 73 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT phương án tài chính, đó: Quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà đầu tư, chi phí lãi vay nhằm đảm bảo lợi ích Nhà nước quyền lợi ích hợp pháp nhà đầu tư; ban hành hướng dẫn cụ thể thời điểm nhà đầu tư phải góp đủ số vốn tối thiểu theo cam kết hợp đồng; quy định cụ thể xác định tỷ suất lợi nhuận nhà đầu tư, phù hợp với khu vực, đặc điểm dự án; quy định cụ thể chi phí biến động tỷ giá thời gian xây dựng sở ràng buộc trách nhiệm Nhà nước, nhà đầu tư liên quan đến tiến độ thực dự án Bãi bỏ quy định cho phép đặt trạm thu phí 70 km; giám sát chặt chẽ việc xác định vị trí đặt trạm thu phí theo quy định; quy định cụ thể đối tượng chịu phí, người nộp phí, trường hợp miễn phí, khung mức thu phí, người dân địa phương nơi có trạm thu phí nhằm bảo đảm lợi ích Nhà nước, nhà đầu tư xã hội Ban hành tiêu chí thành lập trạm thu giá dịch vụ, xây dựng mức giá phù hợp, áp dụng công nghệ tiên tiến; ban hành khung tiêu chuẩn chung làm sở thực đấu thầu lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ thu giá, phí tự động khơng dừng, tránh tình trạng độc quyền lĩnh vực giám sát doanh thu trạm Hai là, tăng cường kiểm toán dự án BOT Trên sở nguyên tắc hoạt động KTNN độc lập tuân theo pháp luật, KTNN cần chủ động xây dựng kế hoạch kiểm toán hướng vào dự án BOT có tổng vốn đầu tư lớn, dự án BOT gây nhiều xúc dư luận xã hội quan tâm nhằm giúp phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, thất thốt, lãng phí tài chính, tài sản công Để tránh chồng chéo hoạt động tra kiểm toán, cần thực nghiêm chỉnh ý kiến đạo Thủ tướng Chính phủ làm việc với KTNN ngày 02/02/2017 “Thanh tra Chính phủ quan tra, kiểm tra thuộc bộ, ngành, kế hoạch kiểm toán hàng năm KTNN rà soát, điều chỉnh kế hoạch tra, kiểm tra có liên quan nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo gây khó khăn cho địa phương, doanh nghiệp đảm bảo tính độc lập KTNN theo quy định pháp luật”7■ TÀI LIỆU THAM KHẢO: Luật Đầu tư công năm 2014; Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 Chính phủ; 3.Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg ngày 26/6/2015 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định quy định chế Nhà nước toán quỹ đất cho Nhà đầu tư thực Dự án đầu tư xây dựng theo hình thức xây dựng - chuyển giao; Thông tư số 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013 Bộ Tài hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý sử dụng phí sử dụng đường hoàn vốn đầu tư xây dựng đường 74 Thơng báo số 98/TB-VPCP ngày 22/02/2017 Văn phịng Chính phủ ý kiến kết luận Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc làm việc với KTNN Số 3+4 (355+356) T02/2018 ... phát dự án BOT giao thông thu "thừa" 22.000 tỷ đồng, Báo điện tử Bộ Thông tin Truyền thông, http://infonet.vn/kiem-toan-nha-nuoc-phat-hien-cac-du-an -bot- giao-thong-thu-thua22000-ty-dong-post241079.info... vn/Thoi-su/Lam-ro-nhung-han-che-yeu-kem-trong-cac-du-an -BOT- hien-nay/313949.vgp, truy cập ngày 15/8/2017 Lê Sơn, Làm rõ hạn chế, yếu dự án BOT nay, Tlđd Lê Sơn, Làm rõ hạn chế, yếu dự án BOT nay, Tlđd Nam Anh, Kiểm toán... cường kiểm toán dự án BOT Trên sở nguyên tắc hoạt động KTNN độc lập tuân theo pháp luật, KTNN cần chủ động xây dựng kế hoạch kiểm toán hướng vào dự án BOT có tổng vốn đầu tư lớn, dự án BOT gây nhiều