Quy trình lập pháp là một quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn khác nhau, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Bên cạnh quy trình lập pháp thông thường, nhiều quốc gia thừa nhận quy trình lập pháp trong trường hợp đặc biệt. Bài viết này đi sâu phân tích những bất cập và hạn chế trong việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định này.
BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT TRÌNH TỰ, THỦ TỤC RÚT GỌN TRONG XÂY DỰNG LUẬT Ở NƯỚC TA - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ Bùi Thu Hằng* * Trưởng phòng công tác xây dựng pháp luật, Vụ vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp Thơng tin viết: Từ khóa: Trình tự, thủ tục rút gọn; hoạt động lập pháp; quy trình lập pháp; Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Lịch sử viết: Nhận : 09/10/2019 Biên tập : 14/10/2019 Duyệt : 15/10/2019 Tóm tắt: Quy trình lập pháp quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn khác nhau, có tham gia nhiều chủ thể khác Bên cạnh quy trình lập pháp thơng thường, nhiều quốc gia thừa nhận quy trình lập pháp trường hợp đặc biệt Có nhiều cách gọi khác quy trình ban hành luật trường hợp đặc biệt như: quy trình lập pháp nhanh; ban hành luật trường hợp khẩn cấp; quy trình rút gọn xây dựng luật Để góp phần nâng cao chất lượng hiệu công tác xây dựng pháp luật, viết sâu phân tích bất cập hạn chế việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn xây dựng luật nay, từ đề xuất giải pháp nhằm hồn thiện quy định Article Infomation: Keywords: simplified procedure and process; legislation; legislative process; Law on Promulgation of Legal Documents Article History: Received : 09 Oct 2019 Edited : 14 Oct 2019 Approved : 15 Oct 2019 Abstract The legislative process is a complicated one comprising of several different stages with involvements of a number of concerned stakeholders Along with the normal legislative process, many countries apply the legislative process in special cases There are different ways to refer to the law-making process in special cases such as: quick legislative process; law development for an emergency case; simplified process in law development In order to improve the quality and efficiency of the law-making activities, this article provides in-depth analysis of the shortcomings and drawbacks in the application of simplified process and procedures in law-making and give out recommendations for further improvements of relevant legal regulations Thực trạng quy định trình tự, thủ tục rút gọn Thứ nhất, lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự, thủ tục rút gọn Thực tiễn hoạt động lập pháp Quốc hội từ năm 2016 đến chưa ghi nhận trường hợp việc lập đề nghị xây 22 Số 20(396) T10/2019 dựng luật thực theo trình tự, thủ tục rút gọn quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) Bên cạnh đó, số lượng văn luật đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm giảm đáng kể Cụ thể, năm 2016, số lượng luật, BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT pháp lệnh, nghị đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cao (33 văn bản) đến năm 2019 số lượng luật, pháp lệnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh giảm gần nửa (chỉ cịn 18 văn bản)1 Luật năm 2015 khơng quy định Quốc hội thơng qua sách mà quy định Ủy ban Pháp luật thẩm tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tuy nhiên, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019 2020, Hội đồng dân tộc Ủy ban Quốc hội cho ý kiến sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên số lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm giảm đáng kể Điều chứng tỏ Quốc hội xem xét kỹ lưỡng sách đưa vào Chương trình văn thực cần thiết chuẩn bị kỹ Hiện nay, việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh số luật, nghị Quốc hội thực nhanh phải thực bước quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định Luật năm 2015 Việc không áp dụng quy trình rút gọn khâu lập đề nghị xây dựng luật chưa có cách hiểu thống quy trình rút gọn, cụ thể là: - Nếu vào quy định Luật hiểu áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn giai đoạn soạn thảo luật quy định trình tự, thủ tục rút gọn Luật năm 2015 đặt giai đoạn soạn thảo Chương nằm cuối chương liên quan đến soạn thảo nên nguyên tắc, không cho phép rút gọn giai đoạn lập đề nghị Bên cạnh đó, khơng quy định Luật năm 2015 quy định việc rút ngắn giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Tác giả cho rằng, việc xây dựng ban hành văn theo trình tự, thủ tục rút gọn phải thực hai giai đoạn mục đích việc ban hành văn nhanh ban hành văn tình trạng khẩn cấp, đột xuất khơng thể áp dụng quy trình lập pháp thông thường khâu lập đề nghị Thực tiễn cho thấy, việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm thường rút gọn thời gian, nghĩa thời gian đề nghị bổ sung vào Chương trình ngắn nhiều so với việc lập đề nghị xây dựng luật trường hợp bình thường Để giải vấn đề thực tiễn, Luật không quy định nay, lập dự kiến chương trình, xu hướng xây dựng luật, nghị Quốc hội theo quy trình “hai một” tương đối khả thi, nghĩa quan trình vừa trình đề nghị vừa trình dự thảo luật nhằm giảm bớt thời gian xem xét, thông qua luật2 Việc lập đề nghị xây dựng luật soạn thảo luật cơng đoạn quy trình lập pháp Dù quốc gia quy trình lập pháp quy định chặt chẽ Ý kiến đề nghị cần áp dụng quy trình rút gọn giai đoạn lập đề nghị cho rằng, quy trình chặt chẽ phù hợp với trường hợp nội dung văn có phạm vi điều chỉnh rộng, phức tạp, quy định vấn đề quan trọng, có tác động lớn đến phát triển kinh tế - xã hội, quyền, lợi ích nhân dân, khơng thích hợp với trường hợp phải ban hành luật tình trạng khẩn Số liệu tác giả tổng hợp sở Nghị Chương trình xây dựng luật, pháp luật, pháp lệnh năm Quốc hội Số liệu luật, nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm Số lượng luật, pháp lệnh Quốc hội thơng qua so với số liệu nêu Đây vấn đề thực tiễn, ví dụ Nghị việc thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân số quận, huyện Hà Nội vừa Quốc hội thông qua thực đồng thời quy trình vừa lập đề nghị để bổ sung vào chương trình vừa soạn thảo trình Quốc hội thơng qua Kỳ họp thứ Có thể thấy dự án luật, pháp lệnh đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phức tạp việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đơn giản nhiều, thời gian ngắn so với quy trình thơng thường Số 20(396) T10/2019 23 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT cấp, phải sửa đổi sai sót văn luật hay phải thực cam kết quốc tế Do đó, khơng áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật khiến quy trình xây dựng, ban hành luật trở nên xơ cứng, không xử lý kịp thời trường hợp khẩn cấp phát sinh thực tiễn3 Thứ hai, tiêu chí xác định tình trạng khẩn cấp Điều 146 Luật năm 2015 không quy định rõ tiêu chí, điều kiện ràng buộc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn Ví dụ, điều kiện “khẩn cấp” chưa rõ nội hàm tính chất “khẩn cấp” vấn đề cần điều chỉnh hay “khẩn cấp” thời gian thực hiện? Hay “khẩn cấp” vấn đề điều chỉnh thời gian thực hiện? Liệu hiểu “khẩn cấp” vấn đề cần điều chỉnh nghĩa việc chậm xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật gây ảnh hưởng xấu đến quan hệ xã hội cần điều chỉnh, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích cơng dân, đến an sinh xã hội…; “khẩn cấp” thời gian thực nghĩa văn quy phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung ban hành để bảo đảm thời điểm có hiệu lực văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp ban hành Nếu xác định theo nghĩa điều kiện “khẩn cấp” lại trùng lặp với điều kiện thứ ba “sửa đổi cho phù hợp với văn quy phạm pháp luật ban hành” quy định khoản Điều 146 Luật năm 2015 Bên cạnh đó, khái niệm ban hành văn tình trạng “cấp bách” dường quy định thừa nội hàm tình trạng khẩn cấp bao hàm nghĩa tình trạng cấp bách Theo quy định Luật năm 2015, việc ban hành văn quy phạm pháp luật 24 trường hợp khẩn cấp thực theo quy định pháp luật tình trạng khẩn cấp Hiện nay, Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp năm 2000 đến hiệu lực Trong tình hình kinh tế-xã hội đất nước, hệ thống văn pháp luật có nhiều thay đổi Ví dụ, số văn luật chuyên ngành quy định tình trạng khẩn cấp, đột xuất như: Luật Phòng, chống tác hại thiên tai, Luật Phịng, chống khủng bố, Luật Ngân hàng Dẫn đến tình trạng Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp lạc hậu xa so với thực tiễn Điều đặt yêu cầu cấp bách cần sửa đổi Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp năm 2000 nâng lên thành luật Thứ ba, số trường hợp cần ban hành văn theo trình tự, thủ tục rút gọn Khoản Điều 146 Luật năm 2015 quy định điều kiện “sửa đổi cho phù hợp với văn quy phạm pháp luật ban hành” không rõ ràng; đặc biệt chưa tách bạch với trường hợp “khẩn cấp” điều kiện cấp bách thời gian ban hành yêu cầu chất lượng nội dung sửa đổi Bên cạnh đó, Luật năm 2015 khơng trù liệu áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trường hợp sau: khắc phục sai sót trường hợp Bộ luật Hình năm 2015; ban hành văn để bãi bỏ phần toàn văn quy phạm pháp luật trái pháp luật; kéo dài thời hạn áp dụng toàn phần văn quy phạm pháp luật thời hạn định để giải vấn đề cấp bách phát sinh thực tiễn trường hợp phải ban hành văn để thực điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên theo yêu cầu thời hạn thực quy định điều ước quốc tế đó; thơng tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành để giải vấn đề cấp bách phát sinh thực Một số ý kiến thành viên Ban soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Số 20(396) T10/2019 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT tiễn Trong thời gian qua, phát sinh số trường hợp cần phải ban hành văn theo trình tự, thủ tục rút gọn trường hợp ban hành văn để bãi bỏ văn quy phạm pháp luật trái pháp luật; kéo dài thời gian thực thí điểm, thơng tư để giải vấn đề cấp bách phát sinh thực tiễn (điều chỉnh giá xăng, dầu, lệ phí trước bạ tơ, xe máy)… Thứ tư, thủ tục xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn Theo quy định Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh theo trình tự, thủ tục rút gọn khơng bắt buộc phải theo quy trình chặt chẽ, có tham gia nhiều bên liên quan; việc soạn thảo luật theo trình tự, thủ tục rút gọn mang tính khép kín nội quan chủ trì soạn thảo Quy trình khép kín khơng tạo sức ép để quan chủ trì soạn thảo phải đầu tư nhiều thời gian, trí tuệ cho dự án luật xây dựng theo trình tự, thủ tục rút gọn Bên cạnh đó, Luật năm 2015 khơng quy định việc đăng tải văn quy phạm pháp luật xây dựng ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn Quy định làm triệt tiêu ngun tắc bảo đảm tính cơng khai, minh bạch xây dựng pháp luật Ngồi ra, quy định có tính chất tùy nghi là: “cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến quan, tổ chức, cá nhân có liên quan dự thảo văn Trong trường hợp lấy ý kiến thời hạn lấy ý kiến không 20 ngày” làm giảm hội tham gia người dân doanh nghiệp vào quy trình lập pháp Do đó, u cầu việc ban hành nhanh văn lại mâu thuẫn với việc bảo đảm chất lượng văn quy phạm pháp luật Mặc dù Luật năm 2015 quy định cụ thể trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, thẩm quyền, quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, thực tế, việc áp dụng quy trình cịn số hạn chế, bất cập sau: Một là, phạm vi, mức độ áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật không theo khn khổ, tiêu chí thống nhất; nhiều trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục để xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung có trường hợp áp dụng để ban hành văn mới, văn quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh Ví dụ, trường hợp xây dựng Nghị thí điểm chế, sách đặc thù Thành phố Hồ Chí Minh năm 2017; việc xây dựng 04 nghị định quy định chi tiết Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ vừa năm 2017 Việc lấy ý kiến không bắt buộc, hồ sơ trình đơn giản yếu tố tác động không nhỏ đến chất lượng văn soạn thảo áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Hai là, Luật năm 2015 không quy định rõ áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải thực bước quy trình thơng thường, bỏ qua bước nào… dẫn đến không thống việc áp dụng pháp luật, ảnh hưởng tới chất lượng văn Ba là, việc không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn khiến quy trình xây dựng, ban hành văn trở nên cứng nhắc, khơng với mục đích quy trình rút gọn, không xử lý cách kịp thời vấn đề cấp bách đặt Quy trình hai bước (lập đề nghị soạn thảo) trở nên cứng nhắc liệu lập đề nghị khơng áp dụng quy trình rút gọn soạn thảo có áp dụng quy trình rút gọn khơng vấn đề mà thực tiễn đặt Bốn là, không bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch xây dựng văn quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn Theo đó, quan chủ trì soạn thảo khơng cần phải đăng tải dự thảo văn quy phạm pháp luật trang thông tin điện tử để lấy ý kiến Số 20(396) T10/2019 25 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Năm là, Luật năm 2015 không quy định cụ thể dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn nội dung, thủ tục thẩm định, thẩm tra có khác so với dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật xây dựng, ban hành theo thủ tục thông thường Sáu là, việc kiểm soát xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn thiếu chặt chẽ, khơng có kiểm sốt quan có thẩm quyền Bảy là, việc xây dựng ban hành văn theo trình tự, thủ tục rút gọn chưa có gắn kết với việc nội luật hóa điều ước quốc tế để áp dụng Luật Điều ước quốc tế năm 2015 lại quy định cụ thể việc ký kết, gia nhập điều ước quốc tế theo trình tự rút gọn Một số kiến nghị Để góp phần khắc phục hạn chế, bất cập nêu đặt bối cảnh dự án Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 soạn thảo dự kiến trình Quốc hội khóa XIV cho ý kiến Kỳ họp thứ 8, kiến nghị số giải pháp sau đây: Thứ nhất, cần nghiên cứu để xây dựng hệ tiêu chí nhằm xác định văn quy phạm pháp luật thực cần xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn Ví dụ tiêu chí sau đây: - Những dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật dự kiến xây dựng, ban hành khơng có nội dung phức tạp, tác động ảnh hưởng không lớn đến phát triển kinh tế xã hội đất nước quyền, lợi ích người dân, doanh nghiệp - Nội dung sửa đổi, bổ sung mang tính kỹ thuật nhiều quy định nhiều văn quan ban hành để bảo đảm phù hợp, thống với văn quy phạm pháp luật ban hành; - Nội dung sửa đổi, bổ sung không ảnh hưởng lớn đến quyền, lợi ích nghĩa vụ công dân; 26 Số 20(396) T10/2019 - Quy định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật không làm phát sinh lớn nguồn nhân lực tài bảo đảm thực hiện; - Cần ban hành trường hợp đột xuất, cấp thiết nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước bảo đảm lợi ích chung; - Cần ban hành để kịp thời nội luật hóa cam kết quốc tế mà Việt Nam thành viên Thứ hai, mở rộng phạm vi văn quy phạm pháp luật xây dựng ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn trường hợp ban hành văn quy phạm pháp luật để bãi bỏ, ngưng hiệu lực toàn kéo dài thời hạn áp dụng toàn phần văn quy phạm pháp luật thời hạn định Thứ ba, quy định thẩm quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành văn quy phạm pháp luật trường hợp ban hành văn quy phạm pháp luật để bãi bỏ, ngưng hiệu lực toàn kéo dài thời hạn áp dụng toàn phần văn quy phạm pháp luật thời hạn định Thứ tư, nghiên cứu quy trình, thủ tục rút gọn Luật Điều ước quốc tế để sửa đổi, bổ sung Luật năm 2015 cho phù hợp Thứ năm, bổ sung quy định xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn theo hướng bắt buộc hồ sơ phải có báo cáo tổng kết đánh giá thực trạng, báo cáo đánh giá tác động sách; đăng tải để lấy ý kiến nhân dân đối tượng chịu tác động văn bản ... rút gọn khâu lập đề nghị xây dựng luật chưa có cách hiểu thống quy trình rút gọn, cụ thể là: - Nếu vào quy định Luật hiểu áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn giai đoạn soạn thảo luật quy định trình. .. tuệ cho dự án luật xây dựng theo trình tự, thủ tục rút gọn Bên cạnh đó, Luật năm 2015 khơng quy định việc đăng tải văn quy phạm pháp luật xây dựng ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn Quy định... quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn Theo quy định Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh theo trình tự, thủ tục rút gọn khơng bắt buộc phải theo quy trình chặt chẽ,