Một số ý kiến về luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc làm thường xuyên, không thể thiếu của bất kỳ một nhà nước hiện đại nào khi coi văn bản quy phạm pháp luật là nguồn pháp luật chủ yếu. Văn bản quy phạm pháp luật được coi là hình thức thể hiện khoa học, chặt chẽ, chính xác, có nhiều ưu điểm nhất của pháp luật.

BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Nguyễn Minh Đoan* * GS.,TS Trường Đại học Luật Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật; Hiến pháp năm 2013 Lịch sử viết: Nhận : 04/07/2019 Biên tập : 20/07/2019 Duyệt : 01/08/2019 Tóm tắt: Ban hành văn quy phạm pháp luật việc làm thường xuyên, thiếu nhà nước đại coi văn quy phạm pháp luật nguồn pháp luật chủ yếu Văn quy phạm pháp luật coi hình thức thể khoa học, chặt chẽ, xác, có nhiều ưu điểm pháp luật Tuy nhiên, quốc gia khác lại quy định việc ban hành chúng khác quốc gia thường tồn nhiều loại văn quy phạm pháp luật nên loại có thủ tục ban hành khác Article Infomation: Keywords: Law on Promulgation of Legal Normative Documents; the Constitution of 2013 Article History: Received : 04 Apr 2019 Edited : 20 Jul 2019 Approved : 01 Aug 2019 Abstract Promulgation of legal normative documents is a common and indispensable activity of any modern government once the legal normative documents are considered as a major source of laws Legal normative documents are known a scientific, coherent and accurate promulgation manner with the most advantages of laws However, the countries regulate the promulgation of the legal normative documents in different manners, and there are different types of legal normative documents in each country, so each type of legal normative documents is issued in different procedures S au Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, để chi tiết hóa Hiến pháp khắc phục hạn chế, bất cập luật ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) trước đây, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Quốc hội thông qua Sự đời Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đánh dấu bước phát triển q trình hồn thiện pháp luật để xây dựng (ban hành) VBQPPL khác Kể từ Luật Ban hành VBQPPL đời, công tác xây dựng pháp luật dần vào nề nếp, chất lượng VBQPPL nâng cao, góp phần tích cực vào việc ổn định trật tự xã hội, phát triển đất nước mặt Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bộc lộ hạn chế, bất cập cần tiếp tục hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu đòi hỏi phát triển đất nước điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế Số 15(391) T8/2019 25 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Trước hết, khơng nên đặt tên luật Luật Ban hành VBQPPL Bởi lẽ, Luật khơng quy định trình tự, thủ tục ban hành tất VBQPPL (một số văn có đầy đủ dấu hiệu VBQPPL lại không quy định Luật Chẳng hạn, Hiến pháp, quy chế…) Do vậy, đặt tên Luật Ban hành luật, nghị Quốc hội, Nghị định Chính phủ… Như vậy, văn cần phải quy định chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành quy định Luật Không định nghĩa VBQPPL Luật (Điều 2) Trong Luật Ban hành VBQPPL ban hành trước đây, văn lại có định nghĩa VBQPPL khác Thậm chí có thời kỳ, Luật Ban hành VBQPPL đòi hỏi VBQPPL phải “điều chỉnh quan hệ xã hội địa phương theo định hướng XHCN” (Điều Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2004) Mà định nghĩa chưa phù hợp nên làm khó cho việc giải thích giảng dạy VBQPPL Bởi VBQPPL khơng phải có Việt Nam sử dụng mà quốc gia giới sử dụng Do vậy, VBQPPL phải định nghĩa cho phù hợp chung với tất nước giới riêng cho Việt Nam Theo chúng tôi, Luật Ban hành VBQPPL không cần định nghĩa VBQPPL Sở dĩ chúng tơi đưa quan điểm định nghĩa thường đưa người làm khoa học nhằm phục vụ cho công tác nghiên cứu giảng dạy Chúng tơi cho rằng, để bảo đảm tính chặt chẽ xác định hiệu lực trình tự sửa đổi, thông qua VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL nên tập trung quy định thủ tục ban hành loại văn pháp luật Chúng cho rằng, quy định: “Văn có chứa quy phạm pháp luật 26 Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Số 15(391) T8/2019 ban hành không thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật khơng phải VBQPPL”1 khơng xác Bởi lẽ, văn có đầy đủ dấu hiệu VBQPPL phải VBQPPL, cịn khơng ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật việc ban hành văn bị coi trái pháp luật khơng có hiệu lực thi hành Các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc ban hành VBQPPL phải chặn văn lại, tuyên bố văn khơng có hiệu lực thi hành, bị đình thi hành bị hủy bỏ Vì vậy, đề nghị sửa lại quy định theo hướng: “Văn có chứa quy phạm pháp luật ban hành khơng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật khơng có hiệu lực thi hành, bị đình thi hành phải bị hủy bỏ” Bên cạnh đó, để tăng cường trách nhiệm quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL, bảo vệ quyền, lợi ích đáng, hợp pháp tổ chức, cá nhân, Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung quy định cho phép tổ chức, cá nhân khiếu nại, tố cáo, chí khởi kiện VBQPPL ban hành không thẩm quyền Ngoài ra, bên cạnh quy định thủ tục để tổ chức, cá nhân có sáng kiến, góp ý, phản biện dự thảo VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung quy định thủ tục, tổ chức, cá nhân đề nghị xem xét lại quy định dự thảo văn quy định văn thông qua (ký ban hành) nội dung không hợp hiến, hợp pháp, hợp lý Về nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL Luật Ban hành VBQPPL cần quy định đầy đủ nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL mặt xã hội mặt kỹ thuật Luật Ban hành VBQPPL BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT tập trung đề cập đến nguyên tắc mang tính chất kỹ thuật mà chưa nói đến ngun tắc xã hội việc ban hành VBQPPL phải có tham gia nhân dân, có lãnh đạo Đảng, nguyên tắc khách quan, khoa học, nguyên tắc chuyên nghiệp xây dựng pháp luật, nguyên tắc hài hịa hóa pháp luật xây dựng, ban hành pháp luật… Các nguyên tắc có ảnh hưởng lớn đến chất lượng VBQPPL ban hành Về nội dung loại VBQPPL Chúng cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL không nên quy định liệt kê văn quan A, hay B ban hành dùng để quy định (nội dung văn bản), lẽ, VBQPPL quan A quy định nội dung phụ thuộc thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) quan Hiến pháp luật tổ chức quan quy định Do đó, việc quy định nội dung loại văn Luật Ban hành VBQPPL không cần thiết (tạo nhiều quy phạm pháp luật hệ thống pháp luật) Chưa kể việc quy định lại không thống với Hiến pháp Luật tổ chức Về trình tự soạn thảo loại VBQPPL Luật VBQPPL nên quy định trình tự soạn thảo cho văn luật văn có nội dung quy định vấn đề quan trọng, hiệu lực pháp luật cao, cần có trình tự, thủ tục ban hành chặt chẽ xác; VBQPPL luật khác, nên quy định vấn đề mang tính chi tiết, tổ chức thi hành văn luật không cần phải quy định thủ tục soạn thảo chi tiết, chặt chẽ Về văn quy định chi tiết Khoản Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Dự thảo văn quy định chi tiết phải chuẩn bị trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh phải ban hành để có hiệu lực thời điểm có hiệu lực văn điều, khoản, điểm quy định chi tiết” Tuy nhiên, thực tế cho thấy, quan soạn thảo dự án luật đồng thời soạn thảo dự thảo văn quy định chi tiết Lý tình trạng là: - Do sức ép thời gian tiến độ soạn thảo dự án luật có nhiều quy định dự án luật cần quy định chi tiết nên quan chịu trách nhiệm soạn thảo khơng có đủ thời gian soạn thảo dự thảo văn quy định chi tiết; - Hiện tượng nhiều quy định dự án luật sau trình bị Quốc hội sửa đổi dự thảo văn quy định chi tiết soạn thảo dự án luật khơng cịn giá trị nên quan có trách nhiệm thường để Quốc hội định xong (thông qua dự án luật) tiến hành soạn thảo dự thảo văn quy định chi tiết Chính lý nêu làm cho thực tế dự thảo văn quy định chi tiết điều, khoản văn luật thường khơng chuẩn bị trình đồng thời với dự án luật Tuy vậy, Quốc hội chủ yếu quan tâm tới dự án luật, quan tâm đến dự thảo văn quy định chi tiết nên thông qua dự án luật “cho nợ” dự thảo văn quy định chi tiết Việc không ban hành kịp thời văn quy định chi tiết vơ hình chung làm vơ hiệu số quy định (những quy định luật cần quy định chi tiết) luật thực tế, gây khó khăn, lúng túng cho quan có trách nhiệm tổ chức thi hành, áp dụng quy định luật, làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích tổ chức, doanh nghiệp, người dân trường hợp có liên quan đến quy định chi tiết Để khắc phục tình trạng chúng tơi gợi ý giải pháp sau: Trường hợp tốt nhất, Quốc hội quan khác phải thi hành nghiêm chỉnh quy định Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL chuẩn bị trình đồng thời dự thảo văn quy định chi tiết với dự án luật, pháp lệnh phải ban hành văn quy định chi tiết để có hiệu lực thời điểm có hiệu lực văn điều, khoản, Số 15(391) T8/2019 27 BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT điểm quy định chi tiết Nếu quan trình chưa chuẩn bị, chưa trình dự thảo văn quy định chi tiết Quốc hội không thông qua dự án luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) không thông qua dự án pháp lệnh Nếu chấp nhận thông qua dự án luật, pháp lệnh chưa có dự thảo văn quy định chi tiết thời gian có hiệu lực văn luật, pháp lệnh cụ thể cần tính đến thời gian ban hành văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Nghĩa phải dự trù kể từ dự án luật, pháp lệnh thông qua có hiệu lực thi hành quan có trách nhiệm ban hành văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (nếu có) có đủ thời gian chuẩn bị ban hành chúng để bảo đảm văn luật, pháp lệnh văn quy định chi tiết có hiệu lực thời điểm Nếu văn luật, pháp lệnh thơng qua cần phải có hiệu lực sớm, chưa thể ban hành kịp thời văn quy định chi tiết quy định phương án tạm thời để giải vấn đề có liên quan đến quy định luật, pháp lệnh cần quy định chi tiết Đồng thời, Quốc hội, UBTVQH nên xác định rõ thời gian quan có trách nhiệm phải ban hành văn quy định chi tiết trường hợp Về việc ban hành pháp lệnh UBTVQH Chúng cho rằng, cần hạn chế, tiến tới loại bỏ việc ban hành pháp lệnh UBTVQH lý sau đây: - UBTVQH quan Quốc hội, lại ban hành pháp lệnh, loại VBQPPL có giá trị gần luật (xét thẩm quyền hình thức khơng có vấn đề gì, xét thẩm quyền nội dung nội dung phải thuộc thẩm quyền định Quốc hội) Trong trường hợp ban hành pháp lệnh, UBTVQH lấn sân sang thẩm quyền Quốc hội - Nếu trước Quốc hội họp thời gian khoảng đến 10 ngày, sau tăng lên 15 đến 20 ngày nên khơng có 28 Số 15(391) T8/2019 điều kiện xem xét thông qua nhiều dự án luật việc quy định cho UBTVQH quan hoạt động thường xuyên Quốc hội ban hành pháp lệnh, sau Quốc hội họp xem xét nâng lên thành luật hợp lý Hiện nay, kỳ họp Quốc hội kéo dài nội dung vấn đề cần giải kỳ họp, Quốc hội có đủ thời gian đến xem xét thông qua dự án luật khơng cần phải có tình “chữa cháy” pháp lệnh Bên cạnh đó, Chính phủ trao thẩm quyền ban hành nghị định để điều chỉnh quan hệ phát sinh chưa điều chỉnh luật Luật Ban hành VBQPPL cần làm rõ mối quan hệ Quốc hội với quan, cá nhân trình dự án luật trước Quốc hội Điều 84 Hiến pháp quy định: “1 Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quan trung ương tổ chức thành viên Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị luật, pháp lệnh dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH” Với tinh thần Điều 84 Hiến pháp dự án luật trình Quốc hội, dự án pháp lệnh trình UBTVQH, Mục (các điều 70, 71, 72) lại quy định: UBTVQH xem xét, cho ý kiến dự án luật, dự thảo nghị Quốc hội nhiều lần Trên sở ý kiến của UBTVQH, quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo Quy định trao cho UBTVQH quyền kiểm soát hoạt động lập pháp quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội Điều khơng phù hợp với tính thần Điều 74 84 Hiến pháp năm 2013 ... VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL nên tập trung quy định thủ tục ban hành loại văn pháp luật Chúng cho rằng, quy định: ? ?Văn có chứa quy phạm pháp luật 26 Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Số 15(391)... đặt tên luật Luật Ban hành VBQPPL Bởi lẽ, Luật khơng quy định trình tự, thủ tục ban hành tất VBQPPL (một số văn có đầy đủ dấu hiệu VBQPPL lại không quy định Luật Chẳng hạn, Hiến pháp, quy chế…)... VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung quy định thủ tục, tổ chức, cá nhân đề nghị xem xét lại quy định dự thảo văn quy định văn thông qua (ký ban hành) nội dung không hợp hiến, hợp pháp, hợp lý Về