Nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng tây bắc

Chỉ tiêu đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc .... Các điển hình về đóng góp của các tổ chức xã hội trong thực hiện

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

NGUYỄN THỊ THIÊM

NGHIÊN CỨU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ

PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH GIẢM NGHÈO VÙNG TÂY BẮC

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2020

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

NGUYỄN THỊ THIÊM

NGHIÊN CỨU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ

PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH GIẢM NGHÈO VÙNG TÂY BẮC

Chuyên ngành : Kinh tế nông nghiệp Mã số : 9.62.01.15

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Phượng Lê

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chưa từng dùng để bảo vệ lấy bất kỳ học vị nào

Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cám ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều được chỉ rõ nguồn gốc

Hà Nội, ngày 05 tháng 03 năm 2020

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Thiêm

LỜI CẢM ƠN

Trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của các thầy cô giáo, sự giúp đỡ, động viên của bạn bè, đồng nghiệp và gia đình

Nhân dịp hoàn thành luận án, cho phép tôi được bày tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc PGS TS Nguyễn Phượng Lê đã tận tình hướng dẫn, dành nhiều công sức, thời gian và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo,

Bộ môn Kinh tế Nông nghiệp và Chính sách, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn - Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, thực hiện đề tài và hoàn thành luận án

Tôi xin chân thành cảm ơn tập thể lãnh đạo, cán bộ viên chức ở các xã, các huyện, các Sở ngành của hai tỉnh Sơn La và Lào Cai đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình thực hiện đề tài

Xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và giúp đỡ tôi về mọi mặt, động viên khuyến khích tôi hoàn thành luận án./

Hà Nội, ngày 05 tháng 03 năm 2020

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Thị Thiêm

MỤC LỤC

Lời cam đoan i

Lời cảm ơn ii

Mục lục iii

Danh mục chữ viết tắt vi

Danh mục bảng viii

Danh mục biểu đồ xii

Danh mục sơ đồ xiii

Danh mục hộp xiv

Trích yếu luận án xv

Thesis abstract xvii

Phần 1 Mở đầu 1

1.1 Tính cấp thiết của đề tài 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 3

1.2.1 Mục tiêu chung 3

1.2.2 Mục tiêu cụ thể 3

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu 4

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu 4

1.4 Những đóng góp mới của luận án 5

1.5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 6

Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 7

2.1 Tổng quan các nghiên cứu có liên quan 7

2.2 Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 10

2.2.1 Khái niệm 10

2.2.2 Vai trò của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 15

2.2.3 Đặc điểm của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 17

2.2.4 Mối quan hệ giữa thực hiện hỗ trợ phát triển nông nghiệp và giảm nghèo 18 2.2.5 Nội dung nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp

2.2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông

nghiệp trong giảm nghèo 22

2.3 Cơ sở thực tiễn về thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 25

2.3.1 Kinh nghiệm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo trên thế giới 25

2.3.2 Tổng quan những hỗ trợ phát triển nông nghiệp và Kinh nghiệm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo ở Việt Nam 27

2.3.3 Bài học kinh nghiệm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo cho vùng Tây Bắc 32

Phần 3 Phương pháp nghiên cứu 35

3.1 Khung phân tích nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 35

3.2 Phương pháp tiếp cận 36

3.2.1 Tiếp cận theo chu trình chính sách 36

3.2.2 Tiếp cận theo lĩnh vực hỗ trợ 38

3.2.3 Tiếp cận theo các cấp thực hiện chính sách 38

3.2.4 Tiếp cận theo tiểu vùng 38

3.2.5 Tiếp cận đánh giá tác động tổng thể (Cumulative Impact Assessment – CIA) 39

3.3 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 39

3.3.1 Lý do chọn điểm nghiên cứu 39

3.3.2 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế-xã hội của vùng Tây Bắc 40

3.4 Phương pháp thu thập thông tin 44

3.4.1 Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp 44

3.4.2 Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp 45

3.5 Phương pháp xử lý và phân tích thông tin 47

3.5.1 Phương pháp xử lý thông tin 47

3.5.2 Phương pháp phân tích thông tin 47

3.6 Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu 49

Phần 4 Kết quả và thảo luận 53

4.1 Thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 53

4.1.1 Nội dung của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 53

4.1.2 Quá trình thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo ở vùng Tây Bắc 60

4.1.3 Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 80

4.1.4 Ảnh hưởng của thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo 89

4.2 Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 100

4.2.1 Nhóm yếu tố thuộc về chính sách 100

4.2.2 Nhóm yếu tố về quá trình tổ chức thực hiện chính sách 109

4.2.3 Yếu tố thuộc về đặc điểm của đối tượng chính sách và địa phương 114

4.3 Giải pháp chủ yếu tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo vùng Tây Bắc 127

4.3.1 Quan điểm cho đề xuất chính sách và giải pháp hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo ở vùng Tây Bắc 127

4.3.2 Giải pháp chủ yếu tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 131

Phần 5 Kết luận và kiến nghị 147

5.1 Kết luận 147

5.2 Kiến nghị 149

Danh mục các công trình đã công bố có liên quan đến luận án 151

Tài liệu tham khảo 152

Phụ lục 159

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Nghĩa tiếng Việt

CTMTQG GNBV Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững

IFAD Quỹ Quốc tế về Phát triển nông nghiệp

LĐTB&XH Lao động Thương binh và Xã hội

Từ viết tắt Nghĩa tiếng Việt

NMPRP Dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi Phía Bắc

OECD Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế

PSE Ước tính hỗ trợ người sản xuất

WTO Tổ chức thương mại thế giới

DANH MỤC BẢNG

2.1 Các nội dung và chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các

chương trình giảm nghèo (1998-2020) 29

3.1 Điều kiện đất đai của vùng Tây Bắc năm 2018 42

3.2 Dân số và thành phần dân tộc của vùng Tây Bắc năm 2018 42

3.3 Cơ cấu kinh tế của vùng năm 2018 43

3.4 Biến động tỷ lệ nghèo đói của các tỉnh vùng Tây Bắc 43

3.5 Thông tin/số liệu thứ cấp và địa chỉ thu thập 44

3.6 Số mẫu nghiên cứu của đề tài 46

3.7 Các biến độc lập và kì vọng ảnh hưởng đến biến độc lập thoát nghèo 48

3.8 Một số chỉ tiêu sử dụng thang đo likert 5 lựa chọn 50

3.9 Chỉ tiêu đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc 50

4.1 Văn bản chính sách liên quan đến giảm nghèo cho vùng Tây Bắc 53

4.2 Chính sách và nội dung hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo giai đoạn 2016-2020 56

4.3 Mối liên quan và tầm quan trọng của các bên trong thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo 63

4.4 Nhận định về hệ thống chỉ đạo và triển khai chính sách của cán bộ thực hiện chính sách các cấp xã, huyện, tỉnh 66

4.5 Nhận định về năng lực phân công, phối hợp các bên liên quan trong tổ chức triển khai chính sách 67

4.6 Nhận định đánh giá về lập kế hoạch của cán bộ các cấp 71

4.7 Một số chỉ tiêu kết quả về truyền thông và giảm nghèo về thông tin (giai đoạn 2016-2018) 73

4.8 Nhận định của cán bộ các cấp về truyền thông chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp 74

4.9 Kinh phí huy động thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững cả nước giai đoạn 2012-2018 75

4.10 Kinh phí huy động thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững vùng Tây Bắc 2016-2018 76

4.11 Một số chính sách không được thực hiện do không huy động được

nguồn lực 77

4.12 Nhận định về công tác bố trí và huy động nguồn lực 77

4.13 Kết quả kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả thực hiện chính sách (giai đoạn 2016-2018) 79

4.14 Kết quả thực hiện hỗ trợ thủy lợi tại tỉnh Lào Cai và Sơn La (2016-2018) 81

4.15 Kết quả thực hiện hỗ trợ đất sản xuất tại Lào Cai và Sơn La (2016-2018) 83

4.16 Kết quả thực hiện hỗ trợ đầu vào tại Lào Cai và Sơn La (2016-2018) 85

4.17 Kết quả hỗ trợ theo lĩnh vực sản xuất nông nghiệp 86

4.18 Kết quả thực hiện hỗ trợ kiến thức và mô hình sản xuất tại Lào Cai và Sơn La (2016-2018) 86

4.19 Kết quả thực hiện tiếp cận thị trường và tiêu thụ sản phẩm tại

Lào Cai và Sơn La (2016-2018) 87

4.20 Số lượng các tổ chức kinh tế đang hoạt động Tây Bắc (2005-2018) 88

4.21 Diện tích, sản lượng lúa và ngô của Vùng Tây Bắc (2010-2018) 90

4.22 Thu nhập từ nông nghiệp vùng Tây Bắc và cả nước 2018 92

4.23 Sản lượng lương thực bình quân đầu người vùng Tây Bắc 92

4.24 Tổng diện tích rừng và diện tích rừng tự nhiên của vùng Tây Bắc giai đoạn 2010-2018 93

4.25 Tỷ lệ che phủ rừng của các tỉnh vùng Tây Bắc (2010-2018) 93

4.26 Thu nhập bình quân/người/tháng vùng Tây Bắc (2010-2018) 94

4.27 Số hỗ trợ nông nghiệp trong giảm nghèo các hộ nhận được 94

4.28 Những nội dung phát triển nông nghiệp hộ nhận hỗ trợ 95

4.29 Các hộ được điều tra ở Tây Bắc theo ngành nghề chính năm 2018 95

4.30 Số lượng và tỷ lệ hộ thoát nghèo vùng Tây Bắc và cả nước (2016-2018) 96

4.31 Lý do thoát nghèo của hộ ở các tỉnh vùng Tây Bắc 96

4.32 Mô hình logistic ước lượng thực nghiệm mối tương quan giữa các nội dung hỗ trợ phát triển nông nghiệp và khả năng thoát nghèo của hộ 97

4.33 Ảnh hưởng biến của mô hình logistics xác định yếu tố ảnh hưởng đến xác suất thoát nghèo của hộ vùng Tây Bắc 98

4.34 Đánh giá ảnh hưởng của các chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp đến giảm nghèo giai đoạn 2015-2020 của cán bộ các cấp 99

4.35 Nhận định của hộ về sự ảnh hưởng của các chính sách hỗ trợ phát triển

nông nghiệp đến hộ 99

4.36 Nhận định về sự chồng chéo của các chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp 101

4.37 Nhận định về đối tượng, nội dung, và định mức hỗ trợ phát triển nông nghiệp 102

4.38 Đánh giá về đối tượng và hình thức/phương thức áp dụng của chính sách của hộ 102

4.39 Đánh giá về trình tự và thủ tục nhận hỗ trợ của hộ 102

4.40 Hỗ trợ không đúng đối tượng hưởng lợi tại Lào Cai 103

4.41 So sánh nội dung, phương thức, hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo qua các giai đoạn 104

4.42 Độ trễ giữa thời gian ban hành chính sách/ban hành văn bản hướng dẫn và triển khai chính sách 107

4.43 Nhận định đánh giá về văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách của cán bộ thực thi chính sách các cấp 108

4.44 Kế hoạch và thực hiện một số nội dung chính sách ở Sơn La và

Lào Cai giai đoạn 2016-2018 109

4.45 Ước tính hỗ trợ phát triển nông nghiệp cả nước 111

4.46 Mức hỗ trợ cho nông nghiệp ở Lào Cai và Sơn La năm 2018 111

4.47 Kết quả phân tích ảnh hưởng của các yếu tố xã hội của hộ đến tình trạng thoát nghèo 115

4.48 Một số đặc điểm kinh tế và xã hội của hộ năm 2019 115

4.49 Các lĩnh vực và các khâu trong các hoạt động giảm nghèo được cộng đồng tham gia 116

4.50 Tỷ lệ người nghèo tham gia công trình thủy lợi 116

4.51 Tỉ lệ người dân tham gia các khâu trong tập huấn khuyến nông 117

4.52 Tỉ lệ người dân tham gia hoạt động hỗ trợ vốn tín dụng 117

4.53 Chuẩn nghèo Việt Nam qua các giai đoạn (1993-2020) 118

4.54 Các chỉ tiêu nghèo của vùng Tây Bắc (2011-2020) 118

4.55 Diện tích đất tự nhiên, dân số, số huyện nghèo và tỷ lệ hộ nghèo của các tiểu vùng ở Tây Bắc năm 2018 119

4.56 Tỷ lệ hộ dân tộc thiểu số vùng Tây Bắc năm 2018 119

4.57 Quan hệ giữa tỷ lệ nghèo, mật độ dân số, tỷ lệ che phủ rừng và tỷ lệ hộ dân tộc thiểu số của các tỉnh vùng Tây Bắc 119

4.58 Sự tham gia của doanh nghiệp vào các hoạt động hỗ trợ phát triển nông nghiệp ở Tây Bắc 121

4.59 Đóng góp của trang trại đối với phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 123

4.60 Những đóng góp của hợp tác xã đối với phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 124

4.61 Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp cho giảm nghèo ở vùng Tây Bắc 126

4.62 Đề xuất một số nội dung chuyển từ bao cấp sang hỗ trợ 128

4.63 Đề nghị phân cấp thực hiện cho các cấp 135

4.64 Lĩnh vực, nội dung nên phân cấp cho xã 136

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

4.1 Nguyên nhân hoạt động giám sát, đánh giá chưa đáp ứng yêu cầu 80

4.2 Thay đổi về năng suất cây trồng 5 năm gần đây 90

4.3 Thay đổi về thu nhập nông nghiệp 5 năm gần đây 90

4.4 Mức độ phù hợp của chính sách 103

4.5 Mức độ kịp thời của chính sách 103

4.6 Mức độ chất lượng tổ chức thực hiện chính sách 103

4.7 Mức độ hiệu quả của chính sách 103

DANH MỤC SƠ ĐỒ

2.1 Chu trình chính sách 14

2.2 Chuỗi tác động của chính sách 14

2.3 Khung khái niệm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo 18

3.1 Khung phân tích của đề tài 35

3.2 Chu trình chính sách 37

3.3 Quy trình thực hiện chính sách 37

3.4 Bản đồ vùng Tây Bắc và các điểm nghiên cứu sâu của đề tài 40

4.1 Hệ thống chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo (2016-2020) 54

4.2 Tổ chức bộ máy thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo giai đoạn 2016-2020 61

4.3 Mối liên quan giữa các tổ chức trong thực hiện chính sách 65

4.4 Tầm quan trọng của các tổ chức trong thực hiện chính sách 65

4.5 Quy trình thực hiện dự án hỗ trợ phát triển sản xuất do xã và huyện làm chủ đầu tư 69

4.6 Quy trình thực hiện dự án nhân rộng mô hình giảm nghèo 70

4.7 Đề xuất lồng ghép và phối hợp nguồn lực 134

DANH MỤC HỘP

4.1 Hộ nông dân điển hình giúp hộ nghèo vươn lên 59

4.2 Câu chuyện dự án gà ở tỉnh Sơn La 71

4.3 Câu chuyện dự án hỗ trợ bò giống ở Sơn La 105

4.4 Cán bộ đi sâu, đi sát, nắm bắt tình hình và gương mẫu 114

4.5 Doanh nghiệp tham gia hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo vùng Tây Bắc 122

4.6 Hợp tác xã ở Lào Cai góp phần phát triển nông nghiệp cho giảm nghèo 124

4.7 Các điển hình về đóng góp của các tổ chức xã hội trong thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp cho giảm nghèo vùng Tây Bắc 127

TRÍCH YẾU LUẬN ÁN Tên tác giả: Nguyễn Thị Thiêm

Tên Luận án: Nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong

các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc

Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp Mã số: 9.62.01.15

Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nông nghiệp Việt Nam

Mục tiêu nghiên cứu

Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách, từ đó đề xuất giải pháp tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu tiếp cận theo các hướng bao gồm: chu trình chính sách, lĩnh vực

hỗ trợ, các cấp thực hiện và tiểu vùng Nghiên cứu sâu tại 4 xã và 4 huyện ở Lào Cai

và Sơn La với 1.740 hộ, 85 doanh nghiệp, 40 hợp tác xã, 50 trang trại và 52 cán bộ thực hiện chính sách từ cấp tỉnh đến thôn bản Thông tin và số liệu được nhập và xử

lý bằng phần mềm SPSS, Excel, STATA và UCINET 6.0 Phương pháp thống kê

mô tả, thống kê so sánh, phân tích mạng lưới xã hội và mô hình logit nhị phân được

sử dụng để phân tích và đánh giá

Kết quả chính và kết luận

Về lý luận: Đề tài đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ lý luận về đánh giá thực

hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, bao gồm: khái niệm; đặc điểm, vai trò của thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; mối quan hệ giữa nông nghiệp và giảm nghèo; Nội dung nghiên cứu và yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo

Về thực tiễn:

Nghiên cứu chỉ ra sự phức tạp, chồng chéo trong bộ máy thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo ở vùng Tây Bắc Phòng Nông nghiệp các huyện là cơ quan phải thực hiện đến 20 đầu mối liên kết, trong khi đó UBND tỉnh là nút thắt, có vai trò quyết định đến tiến độ thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN tại địa phương Tuy nhiên, tại các địa bàn khảo sát, giai đoạn 2016-2018 các nội dung hỗ trợ PTSX đều bị chậm tiến độ, không kịp giải ngân, hoặc giải ngân sai

kế hoạch thực hiện về bản chất vẫn từ trên xuống, chưa có sự tham gia của người nghèo và cán bộ thực hiện cấp cơ sở Phổ biến, tuyên truyền chính sách mới đạt kết quả ở cấp tỉnh, cấp huyện, tại cấp xã, đặc biệt là cấp thôn bản còn hạn chế, hiện phụ thuộc chủ yếu vào người trưởng thôn Huy động nguồn lực thiếu và chậm từ cấp trung ương đến địa phương và có xu hướng giảm các nguồn khác Giám sát thực hiện, thiếu sự giám sát sau hỗ trợ, dẫn đến sai đối tượng và sử dụng hỗ trợ sai mục đích phát triển nông nghiệp và giảm nghèo

Mô hình logit nhị phân đã chỉ ra nếu hộ được nhận những hỗ trợ là nhận khoán

và chăm sóc rừng, đất nông nghiệp, giống cây trồng vật nuôi, phân bón, thức ăn chăn nuôi, tín dụng ảnh hưởng tiêu cực đến thoát nghèo của hộ Ở chiều ngược lại, chỉ có hỗ trợ tập huấn khuyến nông, tham gia mô hình giảm nghèo và tiêu thụ sản phẩm ảnh hưởng tích cực đến thoát nghèo của hộ khi họ được nhận hỗ trợ tương ứng Như vậy, có thể nhìn nhận rằng những hỗ trợ từ phía nhà nước không chắc chắn giúp hộ dân có thể thoát nghèo Điều này cho thấy những nỗ lực giảm nghèo bằng cách trợ cấp vật chất trực tiếp không còn phù hợp với thực tế Những nhà hoạch định chính sách cần phải tư vấn cho chính phủ các chương trình thực tế hơn, phù hợp hơn, bớt sự ỷ lại của hộ dân vào chính phủ để giúp họ thoát nghèo thành công, đặc biệt là những can thiệp nhằm nâng cao chất lượng nhân lực và thay đổi phương thức sản xuất kinh doanh

Các yếu tố ảnh hưởng được chỉ ra những hạn chế, bất cập trên các phương diện: ban hành, cụ thể hóa văn bản chính sách, huy động nguồn lực, sự tham gia của các tổ chức KTXH địa phương, đặc điểm của địa phương và đối tượng hưởng lợi

Từ các kết quả và căn cứ thực trạng, luận án đề xuất các quan điểm về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo vùng Tây Bắc đó là: Chuyển từ bao cấp sang hỗ trợ, từ hỗ trợ vất chất sang con người, từ hỗ trợ phần cứng sang phần mềm, Phát triển vùng chuyên canh tập trung, sản xuất theo chuỗi, gắn thị trường, Tập trung đầu tư mạnh cho phát triển kinh tế lâm nghiệp, sản xuất nguyên liệu gắn với chế biến sản phẩm gỗ rừng trồng, Đảm bảo phát triển nông nghiệp hiệu quả và bền vững Các giải pháp bao gồm: Hoàn thiện công tác ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách; Kiện toàn bộ máy tổ chức thực hiện chính sách; Đổi mới công tác kế hoạch; Huy động nguồn lực thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; Tăng cường phân cấp, phân công phối hợp thực hiện; Tăng cường truyền thông cho thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; Tăng cường giám sát, đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN; Đổi mới nội dung chính sách

THESIS ABSTRACT PhD candidate: Nguyen Thi Thiem

Thesis title: Implementation of policies to support agricultural development in the

Northwestern poverty reduction programs

Educational organization: Vietnam National University of Agriculture (VNUA)

Research Objectives:

To assess the implementation of policies to support agricultural development in the Northwestern poverty reduction programs and to analyze the factors affecting policy implementation, thereby proposing solutions to effective policy implementation in the Northwest region

Materials and Methods:

Research applies different approaches including policy cycle, agricultural supporting items, implementation levels and sub-regions In-depth study in 4 communes and 4 districts in Lao Cai and Son La provinces with 1,740 households, 85 enterprises,

40 cooperatives, 50 farms and 52 policy implementation staff from provincial to village levels Information and data are entered and processed by SPSS, Excel, STATA and UCINET 6.0 software Descriptive statistical methods, comparative statistics, social network analysis and binary logit models are used for analysis and evaluation

Main findings and conclusions

The thesis has systematized and supplemented theories on evaluating the implementation of policies to support agricultural development for poverty reduction, including: concepts; characteristics and role of policy implementation to support agricultural development for poverty reduction; the relationship between agriculture and poverty reduction; Research content and factors affecting the implementation of policies

to support agricultural development for poverty reduction

The study shows the complexity and overlap in the mechanism of implementing policies to support agricultural development in poverty reduction programs in the Northwest The District Dept of Agriculture is the agency that has to implement up to

20 focal points, while the Provincial People's Committee is the bottleneck, playing a decisive role to the implementation progress of policies to support agricultural development in the locality However, in the surveyed sites, in the period of 2016-2018, the contents of supporting production development were delayed, could not disburse or disbursed to the wrong subjects due to the delayed issuance of documents and

participation of the poor and grassroots officials Dissemination and propaganda of policies have achieved results at the provincial, district and commune levels, especially

at the village level are still largely dependent on the village head Mobilization of resources is low and slow from central to local levels and tends to reduce from other sources Monitoring the implementation, lack of post-subsidized supervision, leading to the wrong benefitciaries and agricultural development and poverty reduction purposes

The binary logit model has shown that if households receive supporting items such as forests supporting money, agricultural land, seeds, fertilizers, animal feed, credit, reducing the probability of escaping poverty of the household Thus, it can be seen that the direct support from the government is not certain to help households escape poverty In the opposite direction, only support for agricultural extension training, participation in the model of poverty reduction and product consumption will increase the probability of a household to escape poverty when they receive corresponding support This result shows that the efforts to reduce poverty by majority subsidies are no longer relevant to reality Policymakers need to advise the government

on more realistic, relevant programs that reduce the reliance of households on government to help them successfully escape poverty

Influenced factors have identified limitations and shortcomings in the following aspects: promulgating, concretizing policy documents, mobilizing resources, and participation of local socio-economic organizations, local characteristics and beneficiaries

From the results, the thesis proposes the future direction on the implementation

of policies to support agricultural development in poverty reduction in the Northwest region including: Switching from subsidy to support, from hard support to people, from hardware support to software; Development of intensive farming areas, chain production, market integration; Strong investment in forestry economic development, production of raw materials associated with processing plantation timber products; Ensuring efficient and sustainable agricultural development The proposed solutions such as Improving the promulgation of guiding documents for policy implementation; Strengthening the organizational structure for implementing policies; Renewing planning; Mobilizing resources to implement policies to support agricultural development in poverty reduction; Strengthening decentralization and coordination of implementation; Strengthening communication for the implementation of policies to support agricultural development in poverty reduction; Strengthening monitoring and evaluation of the implementation of policies to support agricultural development; Reform policy content

PHẦN 1 MỞ ĐẦU

1.1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Việt Nam là một trong số rất ít các nước có tốc độ giảm nghèo nhanh nhất thế giới Có được thành tựu này do Chính phủ đã rất nỗ lực thực hiện giảm nghèo, đặc biệt ưu tiên vùng dân tộc thiểu số (DTTS), miền núi Tây Bắc là địa bàn có vị trí chiến lược quan trọng về an ninh - quốc phòng, kinh tế và môi trường sinh thái Đây

là khu vực đồi núi hiểm trở, gặp nhiều khó khăn về giao thông, thường xuyên phải chịu nhiều tác động của thiên tai, ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của người dân

và hoạt động sản xuất nông nghiệp (SXNN) Vùng là địa bàn sinh sống của khoảng hơn 5 triệu người, chủ yếu là DTTS

Thời gian qua, kinh tế - xã hội nói chung và nông nghiệp - nông thôn nói riêng của vùng Tây Bắc được Đảng và Nhà nước quan tâm và đã có bước phát triển nhất định, góp phần tích cực vào sự phát triển chung của cả nước Tuy nhiên, kết quả giảm nghèo chưa vững chắc, chênh lệch giàu - nghèo giữa các vùng, nhóm dân cư chưa được thu hẹp Chênh lệch thu nhập nhóm cao nhất so với nhóm thấp nhất năm

2018 ở các tỉnh vùng Tây Bắc là 7,8 đến 8,7 lần (Tổng cục Thống kê, 2019) Số hộ DTTS chiếm 14% dân số cả nước nhưng số hộ nghèo là DTTS chiếm 55,15% tổng

số hộ nghèo Thu nhập bình quân của hộ DTTS chỉ bằng 1/6 mức thu nhập bình quân (TNBQ) của cả nước (Chính phủ, 2019) Tỷ lệ nghèo của vùng Tây Bắc hiện tại là 31,24%, cao hơn 3 lần tỷ lệ nghèo bình quân chung và cao nhất trên cả nước theo chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2016-2020 (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (LĐTB&XH), 2017) Tây Bắc được coi là “lõi nghèo” của cả nước Vì thế, Tây Bắc trở thành mối quan tâm chiến lược của Chính phủ, của các cấp các ngành trong phát triển kinh tế xã hội (KTXH), giữ vững an ninh, chính trị của quốc gia

Nghiên cứu rà soát các chương trình giảm nghèo (CTGN) ở Việt Nam do UNDP thực hiện chỉ ra hiện có 41 dự án và chính sách hướng vào giảm nghèo Hầu hết các chương trình này đã và đang được thực hiện ở vùng Tây Bắc Trong các CTGN thì nông nghiệp được hỗ trợ nhiều nhất (UNDP, 2009) như Chương trình

135, Chương trình Mục tiêu quốc gia giảm nghèo (MTQGGN); Nghị quyết 30a Ở vùng Tây Bắc, hỗ trợ phát triển nông nghiệp (PTNN) được đặt lên hàng đầu với nhiều hạng mục, lĩnh vực được hỗ trợ như cơ sở hạ tầng, đất nông lâm nghiệp, hỗ trợ sản xuất, khuyến nông, và dịch vụ nông nghiệp Tuy nhiên, PTNN của vùng còn

xuất nông nghiệp thiếu bền vững, ở nhiều nơi chưa thoát khỏi tình trạng sản xuất nhỏ, tự cấp, tự túc Rừng còn bị tàn phá, đe dọa tính bền vững trong PTNN, nông thôn Trong khi đó, nông nghiệp vẫn là sinh kế chính của người dân vùng Tây Bắc, với tỷ lệ lao động nông nghiệp chiếm 50% tổng số lao động Thu nhập bình quân người từ nông nghiệp chiếm gần hơn 20% tổng thu nhập trong khi cả nước tỷ lệ này

là 13,31% (Tổng cục Thống kê, 2018) Do đó, nông nghiệp đóng vai trò quan trọng trong phát triển KTXH và giảm nghèo vùng Tây Bắc trong thời gian tới

Các nghiên cứu trước đây chỉ ra có nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế của các chính sách hỗ trợ phát triển trong giảm nghèo Trong đó, nguyên nhân cơ bản nhất là hạn chế trong thực hiện chính sách còn nhiều bất cập, do chồng chéo về đối tượng, nguồn lực phân tán; công tác lập kế hoạch còn yếu (Nguyễn Ngọc Sơn, 2012) Các hạn chế trong đánh giá chính sách về phương pháp đánh giá và quy trình thực hiện Các chỉ số đo lường kết quả chính sách cũng như mục tiêu chính sách không được xây dựng, cụ thể hóa sự can thiệp Nghiên cứu đánh giá chính sách chủ yếu thực hiện một chiều từ người thực hiện, phản hồi từ người hưởng lợi chưa được quan tâm Hạn chế trong đánh giá chính sách còn thể hiện ở sự phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện (Đỗ Phú Hải, 2014)

Vì các nguyên nhân trên đây dẫn đến hiệu quả của các chính sách hỗ trợ giảm nghèo nói chung và hỗ trợ cho PTNN trong các CTGN nói riêng của vùng Tây Bắc hạn chế Để thực thi có hiệu quả các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo đang và sẽ được thực hiện ở Tây Bắc trong tương lai rất cần thiết nghiên cứu để chỉ ra: (i) Thực trạng thực hiện các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; (ii) Kết quả, yếu tố tích cực và bất cập trong triển khai các chương trình đó; (iii) Các nhân

tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách; (iv) Căn cứ điều chỉnh và đề xuất giải pháp thực hiện có hiệu quả các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo Bên cạnh đó, thông qua kết quả rà soát các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở Việt Nam, các nghiên cứu trước đây chỉ ra sự chồng chéo của các chính sách giảm nghèo

và trùng lặp trong các hoạt động can thiệp (UNDP, 2009) Vì vậy, trong nghiên đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN cần phân tích và tìm ra sự chồng chéo giữa các hạng mục, các hợp phần, đối tượng hưởng lợi và giữa các chính sách hỗ trợ để có những khuyến nghị thiết thực hơn

Bên cạnh đó, câu hỏi lớn đặt ra là thế giới bỏ ra hàng tỷ đô-la bỏ ra mỗi năm

để hỗ trợ các chương trình phát triển nhưng thu được ít thông tin về tác động đối với tình trạng nghèo và những đối tượng mục tiêu của các chính sách phát triển

(Baker, Judy L, 2000; Jean-Pierre Cling & cs., 2008, Phùng Đức Tùng & cs., 2013).

Do đó, nhu cầu đánh giá thực hiện chính sách và những ảnh hưởng của chính sách, đặc biệt là chính sách giảm nghèo ngày càng lớn Tương tự như vậy, hàng tỷ đồng mỗi năm bỏ ra cho hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở vùng Tây Bắc nhưng chưa có câu trả lời về mối tương quan giữa nông nghiệp và giảm nghèo Nghiên cứu này cần thiết để chỉ ra mối tương quan, ảnh hưởng giữa những hỗ trợ PTNN và giảm nghèo

ở vùng Tây Bắc

Cho tới nay, trên thế giới, trong nước và đặc biệt ở Tây Bắc cũng có các nghiên cứu đánh giá thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo nói chung: Nghiên cứu của Nguyễn Ngọc Sơn (2012), UNDP (2009), nghiên cứu của Ngân hàng Phát

triển châu Á (2002), Bhuyan et al (2010), Đỗ Phú Hải (2014) Tuy nhiên, các

nghiên cứu này mới chỉ dừng lại ở việc rà soát các chính sách đã và đang thực hiện ở Việt Nam và vùng Tây Bắc, những kết quả đạt được và các tác động chủ yếu Về những nguyên nhân hạn chế của thực hiện chính sách mới được chỉ ra một cách chung chung về sự chồng chéo và sự phối hợp giữa các cơ quan, vai trò của giám sát còn hạn chế Gần đây nhất, có nghiên cứu đánh giá tác động tổng thể của các CTMTQG về giảm nghèo vùng Tây Bắc (Đỗ Kim Chung & cs., 2015) đã thực hiện Tuy nhiên, nghiên cứu đánh giá thực trạng và tác động của các CTGN nói chung chưa chuyên sâu về những chính sách hỗ trợ PTNN Vì vậy, hiện vẫn thiếu vắng các nghiên cứu tập trung đánh giá thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo một cách trình tự, đánh giá tất cả các nội dung, các bước trong thực hiện chính sách để cung cấp luận cứ khoa học và căn cứ thực tiễn cho việc đề xuất giải pháp thực hiện có hiệu quả chính sách hỗ trợ trong giảm nghèo vùng Tây Bắc Vì thế, nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn và mang tính thời sự cao

1.2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

1.2.1 Mục tiêu chung

Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc, phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách, từ đó đề xuất giải pháp chủ yếu tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp vùng Tây Bắc trong thời gian tới

1.2.2 Mục tiêu cụ thể

- Hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo;

- Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc;

- Đề xuất giải pháp chủ yếu tăng cường thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc trong thời gian tới

1.3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo vùng Tây Bắc

Đối tượng tiếp cận, thu thập thông tin bao gồm: các cán bộ thực hiện chính sách từ cấp tỉnh, cấp huyện đến cấp xã, thôn bản và các đối tượng hưởng lợi của chính sách là các tổ chức kinh tế như hộ, trang trại, hợp tác xã, doanh nghiệp

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu

1.3.2.1 Phạm vi nội dung

Đề tài nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN giai đoạn 2000 – 2020 Trong đó, giai đoạn 2011-2015, các nội dung hỗ trợ PTNN được nghiên cứu theo từng CTGN: Chương trình 135; Nghị quyết 30a; CTMTQG GNBV giai đoạn 2006 – 2010 và Định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011 – 2020 theo Nghị quyết 80 Giai đoạn 2016-2020, các nội dung hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được nghiên cứu theo Chương trình MTQGGNBV giai đoạn 2016-2020

Hỗ trợ PTNT ở Tây Bắc có nhiều chương trình khác ngoài các CTGN được thực hiện, như chương trình nông thôn mới, chương trình phát triển KTXH miền núi, vùng DTTS Tuy nhiên, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN Nghiên cứu đánh giá 6 nhóm nội dung hỗ trợ PTNN bao gồm: (i) Thủy lợi, (ii) Đất sản xuất, (iii) Đầu vào sản xuất (vốn, giống cây trồng vật nuôi, phân bón, thức ăn chăn nuôi, máy móc, công cụ phục vụ sản xuất, thú y), (iv) Kiến thức và mô hình, (v) Tiếp cận thị trường-tiêu thụ sản phẩm, (vi) Phát triển hình thức tổ chức Ở các nội dung chính sách, nghiên cứu đánh giá định mức hỗ trợ, đối tượng thụ hưởng, hình thức, phương thức hỗ trợ, những khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện và các nhân tố ảnh hưởng đến thực thi; kết quả đạt được và ảnh hưởng của các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo

Về tổ chức thực hiện chính sách tập trung vào đánh giá các nội dung: (i) Phân cấp, phân công, (ii) Lập kế hoạch, (iii) Tuyên truyền, (iv) Huy động nguồn lực, (v) Giám sát Ở các nội dung nghiên cứu đánh giá cách thức triển khai, phối hợp giữa

các bên liên quan trong thực hiện; những khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện, các nhân tố ảnh hưởng và kiến nghị đề xuất

1.3.2.2 Phạm vi thời gian

Nghiên cứu chính sách từ khi được ban hành và đưa vào thực hiện theo các nội dung hỗ trợ PTNN trong các CTGN giai đoạn 2000 đến 2020 đối với các số liệu thứ cấp Đối với số liệu điều tra, nghiên cứu sâu ở vùng Tây Bắc, nghiên cứu đánh giá hai giai đoạn thực hiện chính sách, 2011-2015 và giai đoạn 2016-2020

Thời gian thực hiện nghiên cứu: từ tháng 12 năm 2015 đến tháng 12 năm 2019

1.3.2.3 Phạm vi không gian

Vùng Tây Bắc được xác định theo phạm vi của Ban chỉ đạo Chương trình Tây Bắc với 14 tỉnh, cụ thể là 12 tỉnh: Hà Giang, Lào Cai, Yên Bái, Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hòa Bình, Cao Bằng, Bắc Kạn, Lạng Sơn, Phú Thọ, Tuyên Quang và

21 huyện phía Tây của hai tỉnh Thanh Hóa và Nghệ An Nghiên cứu này tập trung tại vùng Tây Bắc theo phân vùng địa lý gồm 6 tỉnh: Lào Cai, Sơn La, Điện Biên, Hòa Bình, Lai Châu, Yên Bái Trong đó, 4 tỉnh phía Tây Bắc bao gồm Sơn La, Hòa Bình, Điện Biên, Lai Châu và 2 tỉnh phía Đông Bắc là Lào Cai và Yên Bái để có được những phân tích, so sánh tương đồng về tình trạng nghèo và những hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo Hai tỉnh được chọn điều tra khảo sát bao gồm Sơn La và Lào Cai để có sự so sánh về PTNN và giảm nghèo

1.4 NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN

Về lý luận: Đề tài đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ lý luận về thực hiện chính

sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, bao gồm các khái niệm và phân biệt chính sách, chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN; thực hiện và thực thi chính sách

Từ đó, đề tài đã làm rõ lý luận về: (i) Mối quan hệ giữa nông nghiệp và giảm nghèo; (ii) Vai trò của chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo; (iii) Phân biệt phương thức can thiệp bằng hỗ trợ và bao cấp Nội dung nghiên thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN được tiếp cận theo hướng truyền thống đánh giá từ khâu nội dung chính sách, phân công phân cấp thực hiện đến lập kế hoạch, giám sát đánh giá và theo các lĩnh vực của chính sách, các cấp thực hiện chính sách là hướng đi mới Đặc biệt, đề tài đã vận dụng các phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng, khung phân tích phù hợp với một số phương pháp mới như phân tích mạng lưới xã hội, chưa được thực hiện trong các nghiên cứu đánh giá thực hiện chính sách trước đây

Về thực tiễn: Đề tài đã phân tích những bài học kinh nghiệm thực hiện chính

sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo ở các nước trên thế giới và Việt Nam để rút ra bài học cho vùng Tây Bắc Nghiên cứu đã vẽ được bức tranh tổng quát về thực hiện

và kết quả, ảnh hưởng của thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo vùng Tây Bắc, trong đó (i) Làm rõ những chính sách được thực hiện, những chính sách không được thực hiện và nguyên nhân; (ii) Các nội dung bất cập trong chính sách; (iii) Những bất cập trong triển khai Sơ đồ và lượng hóa được hệ thống, bộ máy tổ chức thực hiện chính sách và vai trò, tầm quan trọng của các bên trong hệ thống; Bằng mô hình định lượng nghiên cứu đã chỉ ra mối tương quan giữa hỗ trợ PTNN và tình trạng thoát nghèo của hộ, từ đó chỉ ra những hoạt động hỗ trợ có ảnh hưởng nhiều nhất làm căn cứ đề xuất giải pháp

1.5 Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Ý nghĩa khoa học: Nghiên cứu đã hệ thống hóa, vận dụng và bổ sung vào lý

luận kinh tế nông nghiệp và chính sách công về các khái niệm, phương pháp, nội dung nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo mà trước đây mới chỉ dừng lại ở các nghiên cứu đánh giá tổng quát về giảm nghèo hoặc PTNN

Cơ sở lý thuyết này là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu kinh tế nông nghiệp và chính sách trong nước và quốc tế Kết quả nghiên cứu của đề tài bao gồm báo cáo luận án và các bài báo được đăng tải trên các tạp chí khoa học chuyên ngành đã bổ sung và làm phong phú thêm tài liệu tham khảo cho ngành kinh tế nông nghiệp tại các trường đại học, viện nghiên cứu phục vụ cho giảng dạy và nghiên cứu

Ý nghĩa thực tiễn: Đề tài là nghiên cứu đầu tiên về thực hiện chính sách hỗ trợ

PTNN trong giảm nghèo ở vùng Tây Bắc với các điểm nghiên cứu sâu đại diện theo vùng, theo điều kiện phát triển kinh tế, đại diện cho tình trạng nghèo đói ở vùng Tây Bắc nên có thể trở thành cơ sở thực tiễn để các tỉnh trong ban hành văn bản và tổ chức thực hiện có hiệu quả chính sách Nghiên cứu đã phân tích thực trạng, kết quả, tác động và các yếu tố ảnh hưởng theo các cấp thực hiện chính sách, theo các nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách, trực tiếp và gián tiếp, theo các ngành, lĩnh vực thực hiện, vì vậy, các cán bộ thực hiện chính sách từ cấp tỉnh đến cấp thôn bản và đối tượng chính sách, các ban ngành có thể vận dụng tương ứng với các nhóm giải pháp khác nhau để thực hiện có hiệu quả chính sách trong thời gian tới

PHẦN 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG

GIẢM NGHÈO

2.1 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN

Nghiên cứu chung về nghèo và giảm nghèo ở Việt Nam được thực hiện bởi nhiều tác giả trong và ngoài nước như Nguyễn Ngọc Sơn (2012), UNDP (2009),

nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) (2002), Bhuyan et al (2010),

Đỗ Phú Hải (2014), thậm chí được thực hiện thường niên như các nghiên cứu của

Bộ LĐTB & XH, UNDP, Ngân hàng thế giới Tuy nhiên, kết quả tổng quan dưới đây cho thấy, chưa có nghiên cứu sâu về thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được thực hiện ở Việt Nam

Về nghiên cứu chính sách giảm nghèo, CTGN nói chung, các tác giả trong

tác phẩm Nhìn lại quá khứ đối mặt thách thức mới-Đánh giá giữa kỳ Chương trình MTQGGN và Chương trình 135-II, giai đoạn 2006-2008, UNDP đã chỉ ra sự phù hợp trong thiết kế của chương trình, đánh giá hiệu quả xác định đối tượng của chương trình, hiệu quả của chương trình trong việc đạt được các chỉ tiêu đề ra, tính kinh tế và hiệu quả quản lý, thực hiện chương trình, đánh giá về nhận thức của người hưởng lợi và chất lượng cung cấp dịch vụ Kết quả đánh giá chung chung chưa chỉ rõ từng nội dung hỗ trợ của chính sách như cơ sở hạ tầng, PTSX, chưa chỉ

ra cách thức thực hiện và kết quả thực hiện

Ngân hàng thế giới tại Việt Nam (2012) nghiên cứu về Khởi đầu tốt, nhưng chưa phải đã hoàn thành: Thành tựu ấn tượng của Việt Nam trong giảm nghèo và những thách thức mới trong Báo cáo đánh giá nghèo Việt Nam 2012 Nghiên cứu

có đóng góp quan trọng trong việc xây dựng được bản đồ nghèo ở Việt Nam qua các năm và theo nhóm dân tộc; các phương thức, kinh nghiệm giảm nghèo ở các nhóm DTTS Trong đó, nghiên cứu chỉ ra giảm nghèo cho các nhóm DTTS khởi đầu bằng việc chuyển đổi SXNN từ bán tự cung tự cấp sang sản xuất thương mại; Những nông dân thành công bắt đầu đa dạng hóa sang các cơ hội việc làm phi nông nghiệp; Chiến lược giảm nghèo của người DTTS được thực hiện theo một loạt các bước từ chuyên môn hóa tới đa dạng hóa nông nghiệp Tuy nhiên, báo cáo chủ yếu

sử dụng các số liệu thứ cấp, chưa có những số liệu sơ cấp, những minh chứng cụ thể

ở các địa phương

Trong khi đó, tác giả Nguyễn Việt Cường & cs (2018), Báo cáo nghèo đa chiều ở Việt Nam Giảm nghèo ở tất cả các chiều cạnh để đảm bảo cuộc sống có chất lượng cho mọi người Báo cáo sử dụng cơ sở dữ liệu thứ cấp của Chính phủ như khảo sát mức sống dân cư, Tổng điều tra dân số và nhà ở, Điều tra quốc gia về người khuyết tật ở Việt Nam Báo cáo đưa ra bức tranh tổng quan về giảm nghèo đa chiều ở Việt Nam, xu hướng giảm nghèo ở nhóm đồng bào DTTS Báo cáo giới thiệu đến các nhà hoạch định chính sách, nhà nghiên cứu, nhà hoạt động trong lĩnh vực phát triển và các đối tác khác để có cái nhìn sâu hơn về tình trạng nghèo ở Việt Nam và trong các nhóm yếu thế Báo cáo được sử dụng đóng góp vào đánh giá chính sách và CTGN Nghiên cứu chỉ ra, theo lĩnh vực, các hộ gia đình có chủ hộ làm nông nghiệp có tỷ lệ nghèo đa chiều cao nhất giai đoạn 2012-2016 Tuy nhiên, nghiên cứu chưa chỉ ra thực trạng thực hiện và những khó khăn hạn chế trong thực hiện những hỗ trợ giảm nghèo và PTNN trong giảm nghèo

Về đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo, hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo có các nghiên cứu của các tác giả Phùng Đức Tùng & cs (2012) về Tác động

của Chương trình 135 giai đoạn II qua lăng kính hai cuộc điều tra đầu kỳ và cuối kỳ; Phùng Đức Tùng & cs (2014) về Đánh giá tác động các chính sách giảm nghèo của thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2009-2013 Ở cả hai nghiên cứu chủ yếu sử dụng các mô hình định lượng để đánh giá tác động của chương trình Nghiên cứu thành công trong sử dụng mô hình kinh tế lượng như Khác biệt kép, mô hình chuyển đổi tác động tĩnh để chỉ ra tác động của chương trình đến kinh tế hộ Tuy nhiên, nghiên cứu chưa chỉ ra được những tác động cụ thể đối với từng hợp phần của chương trình như

Hỗ trợ sản xuất, hỗ trợ cơ sở hạ tầng Kết quả nghiên cứu hé lộ, hộ gia đình thuộc các

xã 135 chủ yếu dựa vào thu nhập từ nông nghiệp Nghiên cứu chưa chỉ ra mối liên quan giữa nông nghiệp và những hỗ trợ nông nghiệp và giảm nghèo Nghiên cứu phân tích về tác động và chưa chỉ ra thực trạng thực hiện và nguyên nhân, tồn tại trong thực hiện CTGN Nghiên cứu phân tích tác động dựa trên các chỉ tiêu định lượng không có sự kết hợp với các tác động định tính như những mô hình thành công trong thực hiện chính sách Nghiên cứu của Nguyễn Ngọc Sơn (2012) về Chính sách giảm nghèo ở nước ta hiện nay: Thực trạng và định hướng hoàn thiện cũng góp phần tổng quan thực trạng nghèo và kết quả thực hiện giảm nghèo ở Việt Nam qua các giai đoạn Tuy nhiên, nghiên cứu chưa có những số liệu mới, cụ thể về kết quả của chính sách ở cấp địa phương Gần đây nhất có nghiên cứu đánh giá tác động tổng thể của các CTMTQG về giảm nghèo ở vùng Tây Bắc giai đoạn 2001-2015 được thực hiện bởi nhóm tác giả Đỗ Kim Chung & cs (2015) Nghiên cứu có những đóng góp quan

trọng trong việc áp dụng kết hợp phương pháp định lượng và định tính để đánh giá tác động tổng thể cũng như tác động theo chương trình, theo lĩnh vực, theo nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách Những tác động đối với nông nghiệp cũng được nghiên cứu chỉ ra Tuy nhiên, nghiên cứu chưa phân tích sâu sắc về cách thức thực hiện, khó khăn bất cập trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN Đánh giá bộ máy thực hiện chính sách mới chỉ dừng lại ở mô tả định tính chưa định lượng được mối quan hệ giữa các bên trong thực hiện chính sách

Nghiên cứu thực hiện chính sách, đánh giá thực hiện chính sách được thực hiện bởi Bhuyan et al (2010) là tài liệu có giá trị tham khảo, tổng quan cơ sở lý

luận về các công cụ đánh giá thực hiện chính sách Trong nghiên cứu này, các tác giả cũng đưa ra những quan điểm, khái niệm về chính sách, 7 yếu tố ảnh hưởng trong thực hiện chính sách bao gồm: (i) Yếu tố về bản thân chính sách; (ii) Bối cảnh kinh tế, chính trị xã hội; (iii) Lãnh đạo, chỉ đạo trong thực hiện; (iv) Sự tham gia của các bên liên quan trong thực hiện chính sách; (v) Lập kế hoạch và huy động nguồn lực trong thực hiện; (vi) Tổ chức thực hiện; (vii) Phản hồi chính sách và kết quả thực hiện Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ cung cấp các phương pháp đánh giá chính sách định tính Trong bối cảnh, chính sách thực hiện với nhiều nội dung, hợp phần khác nhau trên cùng một đối tượng cần có những đánh giá tổng thể và định lượng sẽ

có sức thuyết phục hơn Về đánh giá chính sách công, chính sách giảm nghèo tác giả Đỗ Phú Hải (2014) có nghiên cứu về Đánh giá chính sách công tại Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn đã có những đóng góp quan trọng trong việc thảo luận các khái niệm về đánh giá chính sách, phân biệt giữa đánh giá chính sách, đánh giá thực hiện và đánh giá tác động của chính sách cũng như một số phương pháp đánh giá thực hiện chính sách Tuy nhiên, các phương pháp đánh giá tham khảo ở dạng định tính chưa có sự kết hợp định lượng

Nghiên cứu chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo, thực hiện chính sách

hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo Các nghiên cứu chủ yếu về những mô hình SXNN

trong giảm nghèo như nghiên cứu của tổ chức ActionAid Quốc tế tại Việt Nam & Oxfam (2013) về Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng DTTS điển hình ở Việt Nam tại Hà Giang, Nghệ An và Đăk Nông Nghiên cứu chỉ ra kinh nghiệm nâng cao chất lượng xây dựng, vận hành và bảo dưỡng các công trình thủy lợi nhỏ ở vùng miền núi, mô hình sản xuất nông lâm kết hợp, khuyến nông từ nông dân đến nông dân Nguyễn Đức Nhật & cs (2013) đã nghiên cứu các mô hình giảm nghèo của các đối tác quốc tế ở Việt Nam với chủ yếu các mô hình SXNN ở các địa phương như Quảng Nam, Nghệ An, Yên Bái Hoặc nghiên cứu sâu hơn về Khuyến

nông và giảm nghèo: Những lựa chọn chiến lược tại cộng đồng DTTS được tổ chức Oxfam thực hiện năm 2014 đã chỉ ra những kinh nghiệm tổ chức khuyến nông trong các chương trình, dự án giảm nghèo Đặc biệt là các gợi ý về chính sách khuyến nông trong giảm nghèo, là tư liệu tham khảo quan trọng trong thực hiện các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo Các nghiên cứu này thành công trong việc phân tích những mô hình SXNN thành công trong giảm nghèo được hỗ trợ bởi các

tổ chức quốc tế tại Việt Nam như Oxfam, SCJ, ActionAid và ILO Trong đó, các nghiên cứu chỉ ra nguyên nhân thành công của các mô hình này từ phương pháp tiếp cận, huy động nguồn lực, cách thức triển khai, cách thức hỗ trợ Kết quả nghiên cứu là cơ sở quan trọng trong các nghiên cứu đề xuất thực hiện chính sách hỗ trợ giảm nghèo nói chung và hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo nói riêng Các mô hình như sinh kế dựa vào chuỗi giá trị, tín dụng vi mô trong SXNN Tuy nhiên, nghiên cứu mới chỉ dừng lại ở việc phân tích, mô tả, chưa chỉ ra những tác động cụ thể về

nông nghiệp và giảm nghèo của các mô hình

Tổng quan và kế thừa các nghiên cứu trên đây, nghiên cứu này được thiết kế, đánh giá các nội dung thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN tiếp cận theo các cấp thực hiện, theo chu trình chính sách, kết hợp giữa định lượng và định tính với mong muốn bổ sung, làm giàu lý luận và thực tiễn về nghiên cứu thực hiện chính sách nói chung và chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo nói riêng

2.2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP TRONG GIẢM NGHÈO

sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội (Vũ Cao Đàm, 2011) Trên phương diện Nhà nước, chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của nền kinh tế xã hội do Chính phủ thực hiện Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn

đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định (Chính phủ, 2016) Chính sách

bao gồm mục tiêu mà Chính phủ muốn đạt được và cách làm để đạt được mục tiêu đó (Đỗ Kim Chung, 2010) Chính sách công là những chính sách được ban hành bởi các

cơ quan, bộ ngành của Nhà nước (Anderson, 2003)

Chính sách giảm nghèo là những quyết định, quy định của nhà nước nhằm cụ thể hóa các chương trình, dự án cùng với nguồn lực, thể thức, quy trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động đối tượng cụ thể như người nghèo, hộ nghèo hay xã nghèo với mục đích cuối cùng là giảm nghèo (Nguyễn Ngọc Sơn, 2012) Các chính sách giảm nghèo hầu hết là các chính sách công Ngoài ra, các CTGN được xây dựng và thực hiện bởi các tổ chức kinh tế xã hội ngoài Nhà nước (Đỗ Phú Hải, 2014)

Như vậy, chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra, được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế nhắm đến một mục đích nhất định, nhằm giải quyết một vấn đề nào đó trong thực tiễn Chính sách giảm nghèo là những định hướng, giải pháp của Chính phủ được thực hiện nhằm tác động vào cộng đồng nghèo để tạo điều kiện cho người nghèo và cộng đồng nghèo vươn lên.

Chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp

Cần có sự phân biệt giữa hỗ trợ và bao cấp, giữa hỗ trợ và bảo hộ Chính sách

hỗ trợ là sự giúp đỡ của Nhà nước thông qua các công cụ kinh tế vĩ mô bảo đảm cho các thực thể kinh tế, toàn bộ nền kinh tế nói chung phát triển tốt hơn theo mục tiêu kinh tế đã đặt ra Trong đó, đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ của Nhà nước không nhất thiết phải là đối tượng đang gặp phải khó khăn và phương tiện hỗ trợ không chỉ bằng vật chất Chính sách trợ cấp là sự giúp đỡ của Nhà nước đối với đối tượng đang gặp khó khăn và trực tiếp bằng vật chất Hỗ trợ là xúc tiếp, tạo điều kiện, còn bao cấp là cho không, làm thay và quyết định thay (Đỗ Kim Chung, 2010) Ví dụ, Nhà nước có chính sách trợ cấp cho người nghèo bằng tiền, lương thực, thuốc hoặc tại các nước phát triển, Nhà nước thực hiện chính sách trợ cấp cho lĩnh vực nông nghiệp để giảm bớt khó khăn cho người nông dân khi phải hạn chế sản xuất theo yêu cầu của Nhà nước, hoặc do Nhà nước phải mở cửa thị trường cho hàng nông sản nước ngoài Như vậy, chính sách hỗ trợ có phạm vi rộng hơn chính sách trợ cấp Chính sách hỗ trợ phát triển hướng tới mục tiêu phát triển các thực thể kinh tế, từ đó phát triển toàn bộ nền kinh tế theo mục tiêu đã định, chính sách này

có phạm vi tác động lớn và mang tính khuyến khích phát triển kinh tế

Hỗ trợ PTNN là những hỗ có thể bằng vật chất hoặc phi vật chất của Nhà nước đối với những tổ chức kinh tế sản xuất, kinh doanh nông nghiệp nhằm tạo động lực thúc đẩy sự PTNN Các hỗ trợ PTNN có thể trực tiếp như hỗ trợ SXNN, đầu vào cho nông nghiệp hoặc hỗ trợ gián tiếp như hạ tầng nông nghiệp, nâng cao

năng lực, kiến thức, kỹ thuật sản xuất, mô hình, đất SXNN, tiếp cận thị trường, tiêu thụ sản phẩm Các tổ chức nhận hỗ trợ có thể trực tiếp là hộ nông dân, trang trại hoặc các tổ chức kinh tế khác trong chuỗi giá trị sản phẩm nông nghiệp như HTX,

và doanh nghiệp

Tổng hợp các lý luận trên đây cho thấy, chính sách hỗ trợ PTNN là những hỗ trợ bằng vật chất hoặc phi vật chất của Nhà nước đối với các tổ chức kinh tế trong chuỗi sản phẩm nông nghiệp nhằm thúc đẩy PTNN

Chương trình giảm nghèo và chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo

Giảm nghèo là những ưu tiên hàng đầu của chính phủ các nước đang phát triển Để đạt được mục tiêu về giảm nghèo, các quốc gia đang phát triển đều xây

dựng các CTGN (Emmanuelle et al., 2010) Chương trình giảm nghèo và

CTMTQG về giảm nghèo đều là những can thiệp của chính phủ vào giảm nghèo

(Emmanuelle et al., 2010; Ngân hàng thế giới, 2011) Khi nói đến chương trình mục tiêu giảm nghèo là nhấn mạnh “tính mục tiêu” của các CTGN Theo Emmanuelle et

al (2010), thuật ngữ “mục tiêu” – “targeted” là sự nhấn mạnh các nguồn lực của

chương trình, chính sách giảm nghèo được tập trung hướng tới các “nhóm mục tiêu” nhất định để giảm nghèo (Đỗ Kim Chung, 2013; Bộ LĐTB & XH, 2011) Các chính sách giảm nghèo thay đổi theo hướng không chỉ trực tiếp hỗ trợ nhóm nghèo

mà còn cho cả nhóm cận nghèo và hỗ trợ nhóm mới thoát nghèo nhằm giảm nguy

cơ tái nghèo (Bộ LĐTB & XH, 2012) Một cách khái quát, chương trình giảm nghèo bao gồm các chính sách, cơ chế, giải pháp và các dự án nhằm tác động vào cộng đồng nghèo để tạo điều kiện cho người nghèo và cộng đồng nghèo vươn lên

Chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo

Chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo theo các khái niệm trên đây được hiểu là những hỗ trợ, xúc tiến, thúc đẩy PTNN như hỗ trợ sản xuất, hỗ trợ cơ sở hạ tầng nông nghiệp, khuyến nông và dịch vụ nông nghiệp nhằm đạt được mục đích cuối cùng là giảm nghèo Một cách hiểu khác, chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo là các nội dung, hạng mục, dự án, hợp phần, chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo

Chính sách hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp phát triển nông nghiệp

Hỗ trợ trực tiếp bao gồm: Chính sách đất đai, hỗ trợ đầu vào cho sản xuất như tín dụng, khuyến nông, tăng cường áp dụng tiến bộ kỹ thuật mới trong nông nghiệp, cung ứng vật tư kỹ thuật nông nghiệp (Phạm Vân Đình & cs., 2009), chính sách tiêu thụ sản phẩm

Hỗ trợ gián tiếp bao gồm: Chính sách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng góp phần

tạo điều kiện thuận lợi cho SXNN Chính sách chia làm hai loại là đầu tư công là

những đầu tư của Nhà nước, tùy từng phạm vi có thể có đóng góp của địa phương

và người dân và đầu tư tư nhân là những đầu tư do các cơ sở sản xuất riêng lẻ có thể

có sự hỗ trợ tài chính của Nhà nước (Đỗ Kim Chung, 2010; Nguyễn Ngọc Sơn,

2012) Chính sách hỗ trợ dịch vụ công trong PTNN như chính sách quản lý giống

cây trồng vật nuôi, hỗ trợ tiêu thụ, xúc tiến thương mại, dịch vụ đầu vào

Chính sách hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp giảm nghèo

Những chính sách hỗ trợ trực tiếp người nghèo, cộng đồng nghèo, xã nghèo,

huyện nghèo trong PTNN như các hỗ trợ giống, phân bón, vốn, tín dụng, đào tạo

nghề, khuyến nông cho hộ nghèo, cận nghèo, cộng đồng nghèo, xã nghèo, huyện

nghèo với mục tiêu người nghèo giảm bớt được các chi phí sản xuất, tăng thu nhập

Chính sách hỗ trợ gián tiếp giảm nghèo là hỗ trợ người không nghèo, hỗ trợ

các tổ chức kinh tế như HTX, doanh nghiệp, trang trại ở những vùng nghèo để

những tổ chức này tạo ra những động lực cho giảm nghèo, sức kéo giảm nghèo ví

dụ như tạo ra việc làm cho người nghèo, cung cấp đầu vào, tiêu thụ đầu ra cho cộng

đồng nghèo, giúp tăng thu nhập cho người nghèo

Như vậy, những hỗ trợ PTNN trong các CTGN đa dạng bao gồm cả hỗ trợ

trực tiếp và gián tiếp Nghiên cứu tập trung vào thực hiện chính sách hỗ trợ gián

tiếp và trực tiếp đối với nông nghiệp và cả gián tiếp và trực tiếp giảm nghèo Do

đó, các đối tượng tiếp cận của nghiên cứu không chỉ là những hộ nghèo, người

nghèo, mà còn gồm các tổ chức kinh tế khác như HTX, doanh nghiệp, trang trại

b Thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong các chương trình giảm nghèo

Thực hiện chính sách

Thực hiện chính sách được định nghĩa một cách đơn giản nhất bao gồm các bước

nhằm đưa một chính sách vào thực tiễn (Clarke et al., 2010) Chi tiết hơn, thực hiện

chính sách đề cập đến những cơ chế, nguồn lực và sự phối hợp nhằm biến các chính

sách thành những chương trình hành động cụ thể (Bhuyan et al., 2010) Nếu xét theo

cả chu trình chính sách (Sơ đồ 2.1), thì thực hiện chính sách là một khâu quan trọng

của chu trình chính sách (Patton et al., 1993) Thực hiện chính sách phản ánh một

quy trình thay đổi tổng hợp, nơi mà các quyết định của chính phủ được chuyển hóa

thành các chương trình, quy trình, các hoạt động thực tế để đạt được sự cải thiện xã

Sơ đồ 2.1 Chu trình chính sách

Nguồn: Patton et al (1993)

Thực hiện chính sách theo chiều dọc: chính sách được ban hành ở cấp trung ương, chuyển đến các cấp địa phương (tỉnh, huyện, xã), được cụ thể hóa thành các văn bản hướng dẫn thực hiện, sau đó được thực hiện ở các đối tượng chính sách Thực hiện chính sách theo chiều ngang: chính sách được phối hợp thực hiện giữa các

cơ quan liên ngành ở từng cấp: trung ương, tỉnh, cấp huyện và xã Như vậy, đánh giá thực hiện chính sách được xem xét ở cả hai góc tiếp cận, theo cấp thực hiện chính sách và theo chiều ngang là sự phối hợp giữa các bên liên quan trong từng cấp Đánh giá thực hiện chính sách chỉ đánh giá ở giai đoạn thực hiện chính sách, tính

từ khi cấp thực hiện xây dựng các văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách đến tổ chức thực hiện, giám sát, đánh giá, kết quả và tác động của thực hiện chính sách Theo Đỗ Kim Chung (2010), đánh giá thực hiện chính sách là một nội dung trong chuỗi đánh giá tác động của chính sách nói chung và tác động của các chính sách giảm nghèo nói riêng được xem xét theo chuỗi tác động chính sách (Sơ đồ 2.2)

Sơ đồ 2.2 Chuỗi tác động của chính sách

Nguồn: Đỗ Kim Chung (2010) Nghiên cứu đánh giá thực hiện chính sách được thực hiện nhằm tìm ra những

lý giải nhằm cung cấp sự hiểu biết sâu rộng trả lời câu hỏi tại sao chính sách được vận hành và không vận hành và những nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của chính sách Đánh giá thực hiện chính sách là nhiệm vụ cần thiết và quan trọng vì: (i) Thúc đẩy tính trách nhiệm; (ii) Tăng tính hiệu quả; (iii) Đảm bảo tính công bằng và

chất lượng (Bhuyan et al., 2010) Đánh giá thực hiện chính sách nhằm trả lời các

Phân tı́ch vấn đề

Đưa ra quyết đi ̣nh chı́nh sách

Thực hiê ̣n chı́nh sách

Giám sát viê ̣c thực hiê ̣n chı́nh sách

Đánh giá tác động chính sách

& triển khai thực hiê ̣n

Kết quả

thực hiê ̣n chính sách

Tác động

câu hỏi như: Chính sách có được thực hiện theo các yêu cầu không? Những đầu vào

và nguồn lực nào cần thiết cho thực hiện chính sách? Kết quả mong đợi và tác động của chính sách là gì? Những nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách là gì? (CDC, 2015) Đánh giá thực hiện chính sách là loại hình đánh giá các giải pháp và công cụ thực hiện chính sách có được thực hiện đầy đủ không (Đỗ Phú Hải, 2014)

Vì vậy, đánh giá thực hiện chính sách là một khâu quan trọng, cần thiết và không thể thiếu trong phân tích chính sách và đánh giá tác động của chính sách

Phân biệt thực hiện và thực thi chính sách

Thực thi mang tính chất thi hành một cách thụ động theo chỉ đạo từ trên xuống Các đối tượng tham gia thực hiện và hưởng lợi phải tuân theo đúng quy định của chính sách Thực hiện mang tính chủ động, chủ thể thực hiện chính sách có kế hoạch rõ ràng

và có thể đàm phán, điều chỉnh kế hoạch thực hiện phù hợp với thực tế Thực thi thường được đi đôi với những chính sách mang tính quy định bắt buộc, như thực thi các văn bản pháp luật (Đỗ Kim Chung, 2010) Vì vậy, nghiên cứu này sử dụng khái niệm và thuật ngữ thực hiện chính sách

Khái niệm thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các chương trình giảm nghèo

Tổng hợp các khái niệm về thực hiện chính sách và chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN cho thấy, thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN là một khâu của chu trình chính sách bao gồm các bước, các cơ chế, nguồn lực và sự phối hợp nhằm biến các những hỗ trợ, xúc tiến, thúc đẩy PTNN như hỗ trợ sản xuất, hỗ trợ cơ

sở hạ tầng nông nghiệp, khuyến nông và dịch vụ nông nghiệp nhằm đạt được mục đích cuối cùng là giảm nghèo

2.2.2 Vai trò của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo

Thúc đẩy phát triển các tổ chức kinh tế trong nông nghiệp: Hầu hết các chính

sách hỗ trợ PTNN đều hướng tới hỗ trợ hộ nông dân ở các vùng nghèo Bên cạnh

đó, các chính sách hỗ trợ các HTX, trang trại, doanh nghiệp tại các huyện nghèo để làm lực kéo giảm nghèo ở các vùng này Do đó, nhờ thực hiện các chính sách hỗ trợ PTNN mà các tổ chức kinh tế được mở rộng quy mô và ngành nghề

Xây dựng và hoàn thiện cơ sở hạ tầng nông thôn, phục vụ PTNN và nâng cao

chất lượng cuộc sống của người dân nông thôn Bên cạnh các hỗ trợ trực tiếp cho PTNN, các chính sách hỗ trợ PTNN thông qua xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ nông nghiệp như thủy lợi, giao thông nội đồng, hệ thống chợ nông thôn, trung tâm dịch vụ tổng hợp nông nghiệp

Thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa nông thôn và thành thị, giữa khu vực nông nghiệp và công nghiệp Chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo được thực hiện ở

các vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu vùng xa, giúp phát triển kinh tế các vùng nghèo (OECD, 2015) Do đó, thực hiện chính sách là một nỗ lực của chính phủ và địa phương trong việc tăng tiềm lực kinh tế cho người dân nông thôn và vùng nông thôn, thu hẹp khoảng cách với thành thị và khu vực công nghiệp

Giảm nghèo ở các vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa Sinh kế của

hầu hết người nghèo ở vùng nông thôn, miền núi phụ thuộc vào nông nghiệp Chính sách hỗ trợ PTNN là giải pháp cơ bản và quan trọng hàng đầu trong giảm nghèo ở

các vùng này (Do Kim Chung et al., 2015)

Thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp ở các cộng đồng nghèo Các

giải pháp hỗ trợ PTNN tập trung nhiều vào việc giúp các hộ nông dân tăng thu nhập thông qua những mô hình kinh tế nông nghiệp hiệu quả nhờ các cây trồng, vật nuôi có giá trị kinh tế cao Các mô hình kinh tế nông nghiệp thành công được nhân rộng trong cộng đồng và sang các địa phương khác, tạo sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng hiệu quả và phù hợp hơn với nhu cầu của thị trường

Nâng cao kỹ năng của người nghèo, người nông dân trong sản xuất và phát triển kinh tế hộ Hầu hết các hỗ trợ PTNN đều có các hạng mục tăng cường năng lực của

người nghèo, người nông dân trong sản xuất, quản lý và phát triển kinh tế Nhờ các chính sách này mà kỹ năng sản xuất, tiêu thụ và quản lý sản xuất kinh doanh của hộ tăng lên và ngày càng phù hợp với sự thay đổi của môi trường sản xuất, môi trường hội nhập và sản xuất hàng hóa

Thúc đẩy khai thác có hiệu quả các nguồn lực trong nông nghiệp như đất đai, vốn, kỹ thuật Những hỗ trợ về đầu vào kịp thời giúp các tổ chức kinh tế sử dụng đầy

đủ và hợp lý nguồn lực bên trong và bên ngoài tổ chức Đặc biệt, chính sách hỗ trợ về vốn còn giúp cho hộ nghèo tránh được các khoản vay vốn lãi suất cao, hoặc vay trả bằng sản phẩm nông nghiệp với lãi suất cao

Tạo việc làm, tăng thu nhập cho người nghèo, người dân nông thôn: Chính sách

hỗ trợ PTNN một mặt trực tiếp hỗ trợ người nghèo có việc làm, tăng thu nhập, một mặt

hỗ trợ các doanh nghiệp, trang trại, hợp tác xã ở địa phương, các tổ chức kinh tế này sau đó tạo việc làm và giúp tăng thu nhập của người dân địa phương

Nâng cao năng lực thực hiện giảm nghèo và hỗ trợ PTNN của cán bộ các cấp địa phương Hiệu quả thực hiện chính sách phụ thuộc nhiều vào năng lực của cán bộ thực

hiện chính sách các cấp Do đó, việc tăng cường năng lực cho cán bộ thực hiện thường được thực hiện trước và trong khi thực hiện các hoạt động hỗ trợ

Tăng cường nhận thức của người nghèo và người dân nông thôn về chính sách, vai trò và sự tham gia của chính họ trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo Nhờ có truyền thông chính sách và các hoạt động huy động sự

tham gia của người dân trong thực hiện chính sách mà người nghèo, người dân biết, hiểu và tham gia tích cực vào thực hiện chính sách, giảm bớt tư tưởng trông chờ, ỷ lại và tăng cường động cơ thoát nghèo của cộng đồng

2.2.3 Đặc điểm của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo

Chính sách hỗ trợ PTNN tác động không chỉ đến nông dân, đến người nghèo mà còn đến tất cả mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội Nông nghiệp sản xuất ra các sản

phẩm tiêu dùng thiết yếu, hàng ngày, sử dụng trực tiếp hoặc gián tiếp đối với con người, cho nên hỗ trợ PTNN kéo theo sự phát triển của nhiều đối tượng và của cả cộng đồng, xã hội nông thôn

Phạm vi tác động của chính sách hỗ trợ PTNN rộng vì nông nghiệp là một lĩnh vực hoạt động trên địa bàn rộng, phức tạp và đa dạng Chính sách hỗ trợ PTNN áp

dụng chung cho quốc gia cần được cụ thể hóa cho phù hợp với từng vùng, địa phương (đặc biệt đối với những vùng chậm phát triển, chính sách nên mang nét đặc thù riêng biệt) Chính sách hỗ trợ PTNN không chỉ thuần túy nhằm đạt được mục tiêu về kinh tế

mà còn phải đạt được cả mục tiêu về xã hội

Hoạch định chính sách hỗ trợ PTNN và thực hiện chính sách, không chỉ tính đến tác động của các yếu tố kinh tế - xã hội mà còn phải tính đến các yếu tố tự nhiên Sản

xuất nông nghiệp phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên, mức độ rủi ro cao, cho nên chính sách nông nghiệp không lường hết những điều kiện bất lợi của tự nhiên

Chính sách hỗ trợ PTNN không chỉ tác động đến hộ nông dân, các doanh nghiệp kinh doanh nông nghiệp mà còn tác động đến cả các ngành kinh tế khác, nhất là các

ngành có liên quan đến nông nghiệp, nông thôn

Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN không đồng đều giữa các địa phương

và ngay cả những nhóm người trong cùng một địa phương Đối tượng tiếp nhận và

phạm vi tác động của chính sách hỗ trợ PTNN rộng, trình độ của người dân không đồng đều cho nên việc tiếp thu chính sách hạn chế

Thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN chịu ảnh hưởng nhiều từ các yếu tố tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương Các CTGN chủ yếu thực hiện ở

những vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, khó khăn về điều kiện tự nhiên, cơ sở hạ tầng Bên cạnh đó, đối tượng chính sách và cán bộ thực hiện chính sách thường là người DTTS có những đặc điểm xã hội riêng biệt Do đó, việc thực hiện chính sách chịu ảnh hưởng rõ nét của các đặc điểm kinh tế, xã hội của địa phương

2.2.4 Mối quan hệ giữa thực hiện hỗ trợ phát triển nông nghiệp và giảm nghèo

Nghiên cứu ở một số nước nghèo chỉ ra, những hỗ trợ nhằm tăng trưởng năng suất nông nghiệp nói chung có tác động rất lớn đến giảm nghèo hơn là gia tăng công nghiệp và dịch vụ (Ivanic & Martin, 2018) Phùng Đức Tùng & cs (2012) trong đánh giá Chương trình 135 cũng chỉ ra CTGN có tác động tích cực đối với nhóm hộ DTTS thể hiện qua một số chỉ số quan trọng như sở hữu các công cụ phục

vụ sản xuất, sở hữu đồ dùng lâu bền và năng suất lúa Nghiên cứu chỉ ra, hộ hưởng lợi nông nghiệp, cụ thể là những hộ được hỗ trợ các công cụ phục vụ sản xuất nông nghiệp và những hỗ trợ nhằm tăng năng suất lúa giảm nghèo tốt và nhanh hơn các lĩnh vực khác

Sơ đồ 2.3 Khung khái niệm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông

nghiệp trong giảm nghèo

Giảm nghèo PTNN

Theo các phân tích lý luận trên đây, hỗ trợ PTNN và hỗ trợ giảm nghèo đều có hai loại là hỗ trợ trực tiếp và hỗ trợ gián tiếp Đối tượng hưởng lợi cũng được chia hai loại là đối tượng là người nghèo và đối tượng không nghèo Người nghèo nhận những hỗ trợ trực tiếp, người không nghèo được hỗ trợ phát triển để tạo lực kéo giúp người nghèo tăng thu nhập, thoát nghèo Đề tài nghiên cứu cả hai loại hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp Đối với lĩnh vực hỗ trợ, có hai nhóm hỗ trợ chủ yếu là trực tiếp và gián tiếp PTNN Đề tài nghiên cứu nhóm trực tiếp PTNN như hỗ trợ đất sản xuất, đầu vào và đầu ra, xúc tiến thị trường, nhóm nội dung gián tiếp PTNN như thủy lợi, kiến thức và phát triển hình thức tổ chức, tập trung sâu vào những hỗ trợ của chính phủ và có nghiên cứu, so sánh với các hỗ trợ từ các tổ chức ngoài nhà nước trên địa bàn nghiên cứu

2.2.5 Nội dung nghiên cứu thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo

2.2.5.1 Nội dung của chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo

Các chính sách hỗ trợ PTNN trong giảm nghèo trên cơ sở tổng quan ở cấp trung ương được rà soát ở cấp bộ ngành và cấp tỉnh về số lượng chính sách, nội dung chính sách, mục tiêu của chính sách, đối tượng của chính sách, các hoạt động, giải pháp của chính sách và kết quả thực hiện chính sách ở vùng Tây Bắc Nghiên cứu thực hiện chính sách đánh giá được cơ chế ban hành văn bản chính sách ở cấp tỉnh như thế nào, có kịp thời không, có phù hợp không, những khó khăn và bất cập trong thực hiện Bên cạnh đó, nội dung về kinh nghiệm trong hoạch định và ban hành chính sách, văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách được xem xét, phân tích Bên cạnh đó, các chính sách được rà soát dựa trên nhận định của các cán bộ thực hiện chính sách và đối tượng chính sách Nội dung khai thác tập trung vào sự nhận biết chính sách và đánh giá về sự hài lòng đối với nội dung chính sách, mục tiêu chính sách, đối tượng chính sách, thông tin của chính sách có đến được với đối tượng hưởng lợi và sự hiểu biết của họ về chính sách và thực hiện chính sách

(Bhuyan et al., 2010) Các câu hỏi chính cần đạt được trong nghiên cứu thực hiện

chính sách như: Nội dung, mục tiêu, mục đích của chính sách có rõ ràng và phù hợp với những vấn đề chính sách không? Các bên liên quan có hài lòng về mục tiêu của chính sách không? Chính sách được phổ biến như thế nào và mức độ hiểu biết và phản ứng đối với việc thực hiện chính sách của đối tượng hưởng lợi?

Nghiên cứu đánh giá 6 nhóm nội dung hỗ trợ PTNN bao gồm: thủy lợi, đất sản xuất, đầu vào, kiến thức và mô hình, tiếp cận thị trường và tiêu thụ sản phẩm, phát triển hình thức tổ chức Trong từng nội dung chính sách, nghiên cứu làm sáng tỏ các câu hỏi: có hay không việc thực hiện các hoạt động này ở địa phương, các bên liên

quan trong thực hiện và mức độ tham gia, cách thức thực hiện, quy trình thực hiện, thời gian thực hiện, những khó khăn, thuận lợi trong quá trình thực hiện, kết quả thực hiện và tác động bước đầu của thực hiện chính sách

2.2.5.2 Nghiên cứu quá trình thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển nông nghiệp trong giảm nghèo

a Phân cấp, phân công thực hiện chính sách

Các bên tham gia thực hiện chính sách bao gồm các đối tượng hưởng lợi của chı́nh sách, cán bộ thực hiê ̣n và bộ máy tổ chức thực hiện của nhà nước và ngoài

nhà nước (Bhuyan et al., 2010) Cơ chế thực hiện và các quy trình thực hiện cũng

được phân tích và chỉ ra trong nghiên cứu Nghiên cứu nội dung này nhằm chỉ ra có hay không sự chồng chéo trong phân công, phân cấp thực hiện; có hay không sự quá tải về hoạt động của các cá nhân và tổ chức, trong thực hiện chính sách; cơ chế phối kết hợp trong thực hiện chính sách ở địa phương; Cơ cấu, tổ chức bộ máy thực hiện chính sách; Vai trò của các cơ quan trong thực hiện chính sách; Những khó khăn và bất cập trong thực hiện của các cơ quan, tổ chức và các cấp khác nhau trong thực hiện chính sách hỗ trợ PTNN trong các CTGN

b Lập kế hoạch thực hiện chính sách

Đánh giá nội dung này trước hết trả lời câu hỏi địa phương có xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách không? Thời gian, lập kế hoạch là khi nào? Có đảm bảo tiến độ của thực hiện kế hoạch không? Các bên tham gia lập kế hoạch, cán bộ thực hiện chính sách và đối tượng hưởng lợi có được tham gia lập kế hoạch không? Những khó khăn, bất cập trong lập kế hoạch? Nội dung của kế hoạch là gì, có phù hợp với địa phương không? Các nội dung khác như các bước lập kế hoạch, nguồn kinh phí của kế hoạch, phân công, phân cấp trong lập kế hoạch, cách tiếp cận lập kế hoạch (từ dưới lên hay từ trên xuống)

c Phổ biến, tuyên truyền chính sách

Là những hoạt động đưa thông tin về chính sách tới các cơ quan thực hiện và đối tượng chính sách Tuyên truyền chính sách còn có tác dụng thuyết phục đối tượng chính sách thay đổi nhận thức và hành vi ứng xử theo các nội dung của chính sách Bên cạnh đó, truyền thông là hoạt động thăm dò phản hồi chính sách của đối tượng chính sách và cán bộ thực hiện các cấp

Đánh giá truyền thông trong thực hiện chính sách nhằm chỉ ra sự nhận biết và hiểu biết về chính sách của chính cán bộ thực hiện chính sách và đối tượng hưởng lợi; Cách thức, truyền tải chính sách đến các bên liên quan; Những phương pháp, công cụ truyền tải ở các vùng khác nhau, các đối tượng khác nhau; Phương tiện, sản phẩm