Trong thị trường thực phẩm, luôn tồn tại sự bất cân xứng về thông tin liên quan đến các thuộc tính của thực phẩm an toàn giữa nhà cung cấp và người tiêu dùng. Việc pháp luật quy định ghi nhãn thực phẩm bắt buộc là cần thiết để hiệu chỉnh sự thất bại của thị trường thực phẩm, qua đó giúp người tiêu dùng có thể đưa ra quyết định tiêu dùng hợp lý đáp ứng nhu cầu và sở thích của họ.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT TỪ LÝ THUYẾT VỀ THƠNG TIN BẤT CÂN XỨNG ĐẾN CÁC QUY ĐỊNH VỀ NHÃN THỰC PHẨM TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM TS Đỗ Giang Nam* * TS GV Bộ môn Luật Dân sự, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Từ khóa: an tồn thực phẩm, nhãn thực phẩm bắt buộc, bất cân xứng thông tin, kinh tế học hành vi, bảo vệ người tiêu dùng Lịch sử viết: Nhận : 19/03/2019 Biên tập : 15/04/2019 Duyệt : 22/04/2019 Tóm tắt: Trong thị trường thực phẩm, tồn bất cân xứng thông tin liên quan đến thuộc tính thực phẩm an toàn nhà cung cấp người tiêu dùng Việc pháp luật quy định ghi nhãn thực phẩm bắt buộc cần thiết để hiệu chỉnh thất bại thị trường thực phẩm, qua giúp người tiêu dùng đưa định tiêu dùng hợp lý đáp ứng nhu cầu sở thích họ Tuy nhiên, nghiên cứu kinh tế học hành vi rằng, người tiêu dùng đưa định hợp lý tình trạng bị q tải thơng tin, bị ảnh hưởng sai lệch tín hiệu từ sách pháp luật nhãn thực phẩm Đây thách thức lớn mà pháp luật an toàn thực phẩm Việt Nam phải đương đầu thời gian tới Article Infomation: Keywords: Food Safety, Mandatory Labelling, Information Asymmetry, Behavioural Economics, Consumer Protection Article History: Received : 19 Mar 2019 Edited : 15 Apr 2019 Approved : 22 Apr 2019 Abstract The food market always experiences the phenomenon of information asymmetry about several food safety characteristics between the suppliers and the consumers As a result, mandatory labelling is needed to rectify the market failure, thereby enhancing the consumers’ informed choice to match their preferences However, the new insights from behavioural economics reveal that the consumers also cannot make their rational choice if they are overwhelmed by the flood of information or if they are driven by false inferences from mandated disclosures These may be fundamental challenges for Vietnamese laws on food safety in the future Lý thuyết thông tin bất cân xứng thị trường thực phẩm Một quyền người tiêu dùng cộng đồng quốc tế thừa nhận rộng rãi quyền cung cấp thông tin1 Luật Bảo vệ người tiêu dùng Việt Nam thừa nhận bảo đảm quyền người tiêu dùng cung cấp thông tin Xem Hướng dẫn Liên hiệp quốc bảo vệ người tiêu dùng (1999) http://www.un.org/esa/sustdev/publications/consumption_en.pdf Truy cập ngày 1/5/2018 Số 7(383) T4/2019 19 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT xác, đầy đủ yếu tố quan trọng liên quan đối tượng giao dịch nguồn gốc, xuất xứ hàng hóa thơng tin cần thiết khác hàng hóa mà người tiêu dùng mua, sử dụng2 Quy định nhãn thực phẩm, chừng mực định, thiết lập để đáp ứng quyền đó, thơng qua việc buộc doanh nghiệp phải có nghĩa vụ công bố số nội dung nhãn hàng hoá “để người tiêu dùng nhận biết, làm lựa chọn, tiêu thụ sử dụng”3 Dưới góc nhìn kinh tế luật, quy định pháp luật nhãn sản phẩm xuất phát từ nhu cầu hiệu chỉnh thất bại thị trường thực phẩm bất cân xứng thông tin nhà sản xuất người tiêu dùng4 Năm 1970, nghiên cứu kinh điển, nhà kinh tế học George Akerlof phân tích vấn đề thơng tin bất cân xứng chủ thể giao dịch, đó, bên bán có đầy đủ thông tin chất lượng sản phẩm, ngược lại, người mua tình trạng thiếu hụt thơng tin đó5 Sử dụng ví dụ thị trường xe cũ, George Akerlof lập luận rằng, người mua phân biệt xe chất lượng cao xe chất lượng thấp, người mua có xu hướng lựa chọn theo cách lý mua xe với giá trung bình để hạn chế rủi ro cho Hậu thị trường không tạo động lực kinh tế cho bên bán để cung cấp sản phẩm có chất lượng cao hơn; chí ngược lại, bên bán có khuynh hướng giảm chất lượng xe cũ bán thị trường để cạnh tranh với đối thủ khác việc giảm giá bán Tình trạng này, kinh tế 20 học, gọi tượng lựa chọn bất lợi (adverse selection) người tiêu dùng có xu hướng chọn mua sản phẩm có chất lượng thấp, khơng có đầy đủ thông tin không chắn chất lượng sản phẩm tốt thường bán với giá đắt Tác động lựa chọn bất lợi việc hàng hoá chất lượng thấp áp đảo, chí loại bỏ hàng hố chất lượng cao dẫn tới đua tới đáy (a race to the bottom) chất lượng sản phẩm thị trường Xét bình diện phúc lợi xã hội, thất bại thị trường chế cạnh tranh khơng dẫn tới việc tối đa hố phúc lợi Các nghiên cứu an toàn thực phẩm thống rằng, nhiều thị trường thực phẩm mang đặc tính tương tự thị trường xe tơ cũ nói Giả định thị trường tồn hai thực phẩm loại, sản phẩm an tồn đòi hỏi giá thành sản phẩm cao hơn, sản phẩm khơng an tồn bán với giá thấp Nhưng người tiêu dùng, vị trí tương tự người mua ô tô cũ, khó để kiểm nghiệm số đặc tính thực phẩm đưa định tiêu dùng Khi đó, để tránh thất bại thị trường, cần có chế can thiệp để minh bạch hóa thơng tin sản phẩm để người mua đưa lựa chọn hợp lý Dựa phân loại chung Andersen and Philipsen mối quan hệ hành vi tiêu dùng thuộc tính sản phẩm, thơng tin đặc tính thực phẩm chia thành ba nhóm sau6: Khoản 2, Điều Luật Bảo vệ người tiêu dùng Việt Nam Khoản 2, Điều Nghị định số 43/2017/NĐ-CP nhãn hàng hoá Golan, E., Kuchler, F., Mitchell, L., Greene, C., & Jessup, A (2001) Economics of food labeling. Journal of Consumer Policy, 24(2), 117-184 Akerlof, G A (1970) The market for lemons: Quality uncertainty and the market mechanism Quarterly Journal of Economics, 84, 488–500 doi:10.2307/1879431 Andersen, E S., & Philipsen, K (1998) The evolution of credence goods in customer markets: exchanging “pigs in pokes” In DRUID Winter Seminar, Middelfart (Vol 10); Henson, S., & Traill, B (1993) The demand for food safety: Market imperfections and the role of government. Food Policy, 18(2), 152-162 Số 7(383) T4/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Thứ nhất, thơng tin mang thuộc tính tìm kiếm (search characteristics) - thơng tin kiểm nghiệm đánh giá từ nguồn kiểm chứng giai đoạn tìm kiếm trước đưa hành vi tiêu dùng (ví dụ tiêu biểu thông tin giá hay màu sắc sản phẩm) Thứ hai, thơng tin mang thuộc tính trải nghiệm (experience characteristics) - thông tin kiểm nghiệm q trình tiêu dùng (ví dụ cảm nhận mùi vị) Thứ ba, thơng tin mang thuộc tính niềm tin (credence characteristics) thông tin đánh giá sau dùng sản phẩm thời gian (thậm chí khó đánh giá xác) Ví dụ điển thơng tin thành phần dinh dưỡng sản phẩm quảng bá có lợi cho sức khoẻ người tiêu dùng Rõ ràng, hầu hết yếu tố đặc tính an tồn thực phẩm khơng thuộc nhóm thơng tin mang thuộc tính tìm kiếm, mà thường rơi vào nhóm thứ hai thứ ba thông tin kiểm chứng tiêu thụ thực phẩm, chí khó kiểm chứng tiêu thụ Người tiêu dùng đó, phải dựa vào yếu tố dẫn chất lượng thông tin nhãn hàng hố nhà sản xuất tun bố, hay dẫn bảo đảm sản phẩm chủ thể thứ ba độc lập hiệp hội nhà sản xuất… Việc người tiêu dùng sử dụng yếu tố dẫn nói để định tiêu dùng nhấn mạnh nhu cầu thiết lập hệ thống pháp luật nhãn thực phẩm hữu hiệu với hai mục tiêu điều chỉnh sau: - Điều chỉnh mang tính chất kiềm chế nhằm loại bỏ thơng tin gian dối thị trường làm sai lệch hành vi tiêu dùng - Điều chỉnh mang tính chất tích cực nhằm thúc đẩy việc người tiêu dùng đưa lựa chọn tiêu dùng cách thông thái (informed choice) Quy định pháp luật Việt Nam nhãn thực phẩm Pháp luật Việt Nam nhãn thực phẩm xây dựng để đáp ứng hai mục tiêu Điều 44 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 quy định: “Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm Việt Nam phải thực việc ghi nhãn thực phẩm theo quy định pháp luật nhãn hàng hóa” Nghị định 43/2017/ NĐ-CP Chính phủ nhãn hàng hố, Thơng tư liên tịch số 34/2014/TTLT-BYTBNNPTNT-BKHCN Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn Bộ Khoa học Công nghệ quy định nội dung bắt buộc phải ghi nhãn hàng hoá thực phẩm, phụ gia thực phẩm chất hỗ trợ sau đây: a) Tên sản phẩm; b) Tên địa tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm hàng hóa; c) Xuất xứ sản phẩm; d) Định lượng sản phẩm; e) Ngày sản xuất; f) Thời hạn sử dụng hướng dẫn bảo quản; g) Thành phần thành phần định lượng; h) Thơng tin, cảnh báo an tồn sản phẩm; i) Hướng dẫn sử dụng7 Nhìn chung, thông tin thông tin thiết yếu nguồn gốc Xem Điều 10 Nghị định số 43/2017/NĐ-CP Điều Thông tư liên tịch số 34/2014/TTLT-BYT-BNNPTNT-BKHCN Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn Bộ Khoa học Công nghệ Số 7(383) T4/2019 21 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT thực phẩm, thành phần thực phẩm hướng dẫn sử dụng thực phẩm, đảm bảo thông tin cung cấp trung thực xác, nguồn dẫn quan trọng để người tiêu dùng đưa định sử dụng hay không sử dụng thực phẩm, qua phát tín hiệu thúc đẩy phát triển thị trường thực phẩm an toàn Tuy nhiên, nghiên cứu rằng, thông tin bắt buộc cần ghi nhận nhãn hàng hoá không đủ, cách thức biểu đạt thông tin có ảnh hưởng quan trọng đến việc định hướng người tiêu dùng có ý tới nhãn hàng hố8 Người tiêu dùng thường tìm đọc dễ hiểu nhãn hàng hoá thiết kế rõ ràng minh bạch Chính vậy, tương tự pháp luật nước ngoài, quy định đại nhãn hàng hoá Việt Nam đưa yêu cầu cụ thể vị trí9, kích thức10, màu sắc chữ11 Đặc biệt, vấn đề ngôn ngữ nhãn thực phẩm, quy định chung pháp luật nhãn hàng hoá buộc nhãn hàng hoá phải ghi tiếng Việt, đó, sản phẩm nhập từ nước ngồi phải có nhãn phụ thể nội dung bắt buộc nói tiếng Việt giữ nguyên nhãn gốc hàng hóa12 Các quy định mang tính hình thức Noah, L (1994) The imperative to warn: Disentangling the right to know from the need to know about consumer product hazards. Yale J on Reg., 11, 293 Điều Nghị định số 43/2017/NĐ-CP quy định vị trí nhãn hàng hóa: “1 Nhãn hàng hóa phải thể hàng hóa, bao bì thương phẩm hàng hóa vị trí quan sát nhận biết dễ dàng, đầy đủ nội dung quy định nhãn mà tháo rời chi tiết, phần hàng hóa Trường hợp khơng khơng thể mở bao bì ngồi bao bì ngồi phải có nhãn nhãn phải trình bày đầy đủ nội dung bắt buộc” 10 Điều 5, Nghị định số 43/2017/NĐ-CP quy định kích thước nhân hàng hóa, kích thước chữ số nhãn: “Tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm ghi nhãn hàng hóa tự xác định kích thước nhãn hàng hóa, kích thước chữ số thể nhãn hàng hóa phải bảo đảm yêu cầu sau đây: Ghi đầy đủ nội dung bắt buộc theo quy định khoản Điều 10 Nghị định này; Kích thước chữ số phải bảo đảm đủ để đọc mắt thường đáp ứng yêu cầu sau đây: a) Kích thước chữ số thể đại lượng đo lường phải tuân thủ quy định pháp luật đo lường; b) Trường hợp hàng hóa thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm bao gói sẵn chiều cao chữ nội dung bắt buộc nhãn không thấp 1,2 mm Đối với trường hợp mặt bao gói dùng để ghi nhãn (khơng tính phần biên giáp mí) nhỏ 80 cm2 chiều cao chữ khơng thấp 0,9 mm.” 11 Điều, Nghị định số 43/2017/NĐ-CP quy định màu sắc chữ, ký hiệu hình ảnh nhãn hàng hóa: “Màu sắc chữ, chữ số, hình vẽ, hình ảnh, dấu hiệu, ký hiệu ghi nhãn hàng hóa phải rõ ràng Đối với nội dung bắt buộc theo quy định chữ, chữ số phải có màu tương phản với màu nhãn hàng hóa 12 Điều Nghị định số 43/2017/NĐ-CP quy định ngơn ngữ trình bày nhãn hàng hóa: “1 Những nội dung bắt buộc thể nhãn hàng hóa phải ghi tiếng Việt, trừ trường hợp quy định khoản Điều Hàng hóa sản xuất lưu thơng nước, ngồi việc thực quy định khoản Điều này, nội dung thể nhãn ghi ngôn ngữ khác Nội dung ghi ngôn ngữ khác phải tương ứng nội dung tiếng Việt Kích thước chữ ghi ngôn ngữ khác không lớn kích thước chữ nội dung ghi tiếng Việt Hàng hóa nhập vào Việt Nam mà nhãn chưa thể thể chưa đủ nội dung bắt buộc tiếng Việt phải có nhãn phụ thể nội dung bắt buộc tiếng Việt giữ nguyên nhãn gốc hàng hóa Nội dung ghi tiếng Việt phải tương ứng với nội dung ghi nhãn gốc Các nội dung sau phép ghi ngôn ngữ khác có gốc chữ La tinh: a) Tên quốc tế tên khoa học thuốc dùng cho người trường hợp khơng có tên tiếng Việt; b) Tên quốc tế tên khoa học kèm công thức hóa học, cơng thức cấu tạo hóa chất, dược chất, tá dược, thành phần thuốc; c) Tên quốc tế tên khoa học thành phần, thành phần định lượng hàng hóa trường hợp khơng dịch tiếng Việt dịch tiếng Việt khơng có nghĩa; d) Tên địa doanh nghiệp nước ngồi có liên quan đến sản xuất hàng hóa.” 22 Số 7(383) T4/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT quan trọng để thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh nhà sản xuất để tạo thuận lợi cho người tiêu dùng đưa lựa chọn thông thái Bên cạnh quy định nội dung, yêu cầu tính minh bạch, hiệu quả, chế thực thi đóng vai trò tảng việc đảm bảo thi hành quyền người tiêu dùng với thông tin nhãn thực phẩm Về nguyên tắc, chế tài dân để đòi bồi thường thiệt hại áp dụng nhằm cho phép người tiêu dùng sử dụng chống lại hành vi ghi nhãn gian dối, không trung thực Tuy nhiên, vấn đề chung luật bảo vệ người tiêu dùng việc người tiêu dùng yếu lĩnh vực thực thi quyền mình, họ khơng có đủ động lực để khởi kiện chống lại hành vi xâm phạm Vì vậy, thơng thường quy định nhãn thực phẩm đảm bảo thi hành chế hành chính, hay chí hình Chẳng hạn, Nghị định số 119/2017/NĐ-CP Chính phủ ban hành mức phạt tiền tương đối nghiêm khắc hành vi vi phạm quy định ghi nhãn hàng hố13 Rõ ràng, hình phạt khơng có chức xử lý vi phạm mà có tác dụng răn đe hành vi gian dối, tạo động lực khuyến khích doanh nghiệp cạnh tranh lành mạnh dựa thông tin trung thực nhãn hàng hoá Một số thách thức Các quy định bắt buộc nhãn thực phẩm cần thiết để điều tiết tình trạng bất cân xứng thơng tin nhà sản xuất người tiêu dùng, nhằm đảm bảo cho người tiêu dùng đưa định tiêu dùng sáng suốt Tuy nhiên, điều khơng có nghĩa quy định nội dung bắt buộc phải công bố nhãn sản phẩm ln ln đem lại lợi ích cho người tiêu dùng Trong số trường hợp, quy định bắt buộc phải công bố thông tin tạo ảnh hưởng tiêu cực tới hành vi tiêu dùng hợp lý người tiêu dùng - Thách thức hiệu ứng tải thông tin Người tiêu dùng trở nên thông thái thiếu vắng thông tin để đưa định Tuy nhiên, nghiên cứu thực nghiệm kinh tế học hành vi rõ người có lực hữu hạn để xử lý thơng tin đó, người tiêu dùng đưa định hợp lý bị rơi vào tình trạng tải thơng tin (information overload)14 Nói cách khác, việc cung cấp thông tin cho người tiêu dùng lúc giải pháp vạn chí việc cung cấp q nhiều thơng tin đem lại hiệu ứng tiêu cực Thực tế, việc người tiêu dùng bị tải thông tin dẫn đến hiệu ứng họ định sở đánh giá yếu tố giá số nhân tố bật sản phẩm Vì vậy, nhiều trường hợp, quy định bắt buộc nhãn sản phẩm không giúp cho người tiêu dùng đưa định phù hợp với sở thích lựa chọn họ làm họ bị rối loạn bị dẫn dụ thông tin mà nhà sản xuất chủ động đưa ra15 13 Xem Nghị định số 119/2017/NĐ-CP Chính Phủ Quy định xử phạt vi phạm hành lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường chất lượng sản phẩm, hàng hoá 14 Howells, G (2005) The potential and limits of consumer empowerment by information. Journal of Law and Society, 32(3), 349-370 15 Áp dụng phân tích vào tình hình thị trường thực phẩm Việt Nam, có lẽ phải thận trọng việc điều tiết thông tin dinh dưỡng sản phẩm (nutrition information) (Hiện nay, Việt Nam thực chế khuyến khích tổ chức, cá nhân ghi nhãn thơng tin dinh dưỡng theo hướng dẫn Ủy ban Tiêu chuẩn thực phẩm quốc tế (Codex) Số 7(383) T4/2019 23 NHAÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT - Thách thức từ hiệu ứng đánh giá sai lệch quy định bắt buộc nhãn thực phẩm với giả định máy công quyền có nhiều Việc quy định thơng tin bắt buộc phải ghi nhãn sản phẩm có chức chủ yếu thúc đẩy lựa chọn hợp lý người tiêu dùng Mặc dù vậy, nghiên cứu rằng, việc nhà nước bắt buộc ghi số thông tin sản phẩm định lên nhãn hàng hố tạo đánh giá sai lệch từ phía người tiêu dùng sản phẩm khơng an tồn, thực tế khơng có chứng khoa học việc đó16 Oren Bar-Gill, David Schkade Cass R Sunstein lập luận rằng, định bắt buộc nhà sản xuất phải ghi nhận đặc tính, hay yếu tố sản phẩm nhãn hàng hố, thơng thường nhà lập pháp định hướng hai sách: thứ nhất, họ cho đặc tính định sản phẩm gây hại cho đối tượng người tiêu dùng định; thứ hai, họ xuất phát từ quan niệm người tiêu dùng có quyền biết nguồn gốc sản phẩm17 Tuy nhiên, người tiêu dùng khó để phân định, tách bạch dụng ý xác nhà làm luật sách thơng thường, đặc trưng sản phẩm hàm chứa ẩn ý thông tin để kiểm soát chất lượng sản phẩm, họ giả định việc ghi nhận bắt buộc sản phẩm khơng an tồn18 Có thể lấy ví dụ, quy định pháp luật Việt Nam dán nhãn bắt buộc thực phẩm biến đổi gen (GMOs) quy định hồn tồn gây hiệu ứng đánh giá sai ngược từ người tiêu dùng19 Tuy nhiên, nay, nghiên cứu khoa học kết luận rằng, thực phẩm biến đổi gen không tạo mối nguy hiểm lớn thực phẩm bình thường khác20 Do đó, vấn đề liệu nhà làm luật có thiết phải ban hành quy định bắt buộc ghi nhãn sản phẩm thực phẩm biến đổi gen liệu làm cách để kiểm soát hiệu ứng sai lệch có người tiêu dùng chất lượng tính an tồn sản phẩm Trong tương lai, pháp luật Việt Nam nhãn thực phẩm có lẽ cần quan tâm đến việc trả lời câu hỏi quan trọng đó 16 Zhang, Juanjuan (2014), ‘Policy and Inference: The Case of Product Labeling Unpublished manuscript’, http://jjzhang scripts.mit.edu/docs/Zhang_2014_GMO.pdf 17 Bar-Gill, O., Schkade, D., & Sunstein, C R (2018) Drawing false inferences from mandated disclosures. Behavioural Public Policy, 1-19; Ginger Pinholster (2012) Food Labels Could “Mislead and Falsely Alarm Consumers” (2012), https://www.aaas.org/news/aaas-board-directors-legally-mandatinggm-food-labels-could-“mislead-and-falsely-alarm 18 Bar-Gill, O., Schkade, D., & Sunstein, C R (2018), tlđd 19 Thông tư liên tục số 45/2015/TTLT-BNNPTNT-BKHCN hướng dẫn ghi nhãn thực phẩm biến đổi gen bao gói sẵn 20 Food Safety: Frequently Asked Questions on Genetically Modified Foods, WORLD HEALTH ORG., http:// www.who.int/foodsafety/areas_work/food-technology/faq-geneically-modified-food/en/; National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine 2016 Genetically Engineered Crops: Experiences and Prospects Washington, DC: The National Academies Press https://doi.org/10.17226/23395, https://www.nap.edu/catalog/23395/ genetically-engineered-crops-experiences-and-prospects 24 Số 7(383) T4/2019 ... dùng cách thông thái (informed choice) Quy định pháp luật Việt Nam nhãn thực phẩm Pháp luật Việt Nam nhãn thực phẩm xây dựng để đáp ứng hai mục tiêu Điều 44 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 quy định: ... xuất, nhập thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm Việt Nam phải thực việc ghi nhãn thực phẩm theo quy định pháp luật nhãn hàng hóa” Nghị định 43/2017/ NĐ-CP Chính phủ nhãn hàng... ngôn ngữ nhãn thực phẩm, quy định chung pháp luật nhãn hàng hoá buộc nhãn hàng hoá phải ghi tiếng Việt, đó, sản phẩm nhập từ nước ngồi phải có nhãn phụ thể nội dung bắt buộc nói tiếng Việt giữ