Hoàn thiện hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước tại việt nam

Mặt khác, hệ thống thông tin cũng như nội dung về kế toán trong các đơn vị thuộc khu vực công nói chung chỉ mới là một bộ phận cấu thành để tổng hợp và báo cáo quyết toán ngân sách năm,

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

PHẠM QUANG HUY

HOÀN THIỆN HỆ THỐNG

KẾ TOÁN THU, CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2014

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

Phạm Quang Huy

HOÀN THIỆN HỆ THỐNG

KẾ TOÁN THU, CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Đề tài nghiên cứu này do chính tác giả thực hiện, các kết quả nghiên cứu chính trong luận án là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác

Tất cả những phần kế thừa, tham khảo cũng như tham chiếu đều được trích dẫn đầy đủ

và ghi nguồn cụ thể trong danh mục các tài liệu tham khảo

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 06 năm 2014

Tác giả

Phạm Quang Huy

Để hoàn thành luận án này, tác giả đã nhận được nhiều sự giúp đỡ, động viên vô cùng lớn lao từ nhiều bên Trước tiên, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc đến PGS.TS Nguyễn Việt, người hướng dẫn khoa học, đã nhiệt tình hướng dẫn, chỉ bảo, động viên và hỗ trợ tác giả trong suốt thời gian và quá trình thực hiện luận án với

đề tài nghiên cứu về kế toán thu, chi ngân sách này

Bên cạnh đó, tác giả cũng bày tỏ tấm lòng tri ân với tất cả Quý Thầy Cô trong Khoa

Kế toán – Kiểm toán thuộc Trường Đại học Kinh Tế Thành phố Hồ Chí Minh đã có sự ủng hộ, giúp đỡ trong quá trình tác giả thực hiện Luận án Và không thể không thể đến

là sự giúp đỡ cả về chuyên môn và về thời gian, những ý kiến đóng góp quý báu, chia

sẻ kinh nghiệm cũng như ủng hộ về mặt tinh thần của Ban Chủ nhiệm Khoa Kế toán – Kiểm toán, trong đó Thầy Trưởng Khoa là PGS.TS Võ Văn Nhị

Cùng với sự hỗ trợ nhiệt tình của các bạn, các anh chị tại những tổ chức công đã giúp

đỡ tác giả trong quá trình khảo sát, thu thập số liệu; đồng thời sự động viên của toàn thể đồng nghiệp trong cũng như ngoài trường Bên cạnh đó, gia đình là môi trường thật hiền hòa để tác giả có đủ sức khỏe, nghị lực, thời gian và không gian tập trung cho quá trình làm luận án của mình

Một lần nữa, tác giả xin gửi lời chúc nhiều sức khỏe, thành công và hạnh phúc đến Quý thầy cô, tất cả thành viên trong gia đình, quý đồng nghiệp và tất cả bạn bè đã đồng hành với tác giả để tác giả có thể hoàn thành luận án này

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 06 năm 2014

Tác giả

Phạm Quang Huy

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng biểu

Danh mục các hình vẽ

Phần mở đầu

Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu về kế toán thu, chi ngân sách nhà nước 1

1.1 Các nghiên cứu công bố ở ngoài nước 1

1.2 Các nghiên cứu công bố ở trong nước 5

1.3 Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu 8

Chương 2: Cơ sở lý thuyết về kế toán thu, chi ngân sách nhà nước và chuẩn mực kế toán công quốc tế 12

2.1 Một số vấn đề lý luận chung về khu vực công và quản trị tài chính công 12

2.1.1 Khu vực công 12

2.1.2 Quản trị tài chính trong khu vực công 13

2.1.3 Mối quan hệ giữa quản trị tài chính công với kế toán thu, chi ngân sách 21

2.2 Cơ sở lý thuyết về kế toán thu, chi ngân sách nhà nước 23

2.2.1 Khái niệm 23

2.2.2 Vai trò và mục tiêu 24

2.2.2.1.Vai trò 24

2.2.2.2.Mục tiêu 24

2.2.3 Nội dung và các đối tượng sử dụng thông tin 25

2.2.3.1.Nội dung cơ bản của kế toán thu, chi ngân sách 25

2.2.3.2.Đối tượng sử dụng thông tin kế toán thu, chi ngân sách 25

2.2.4 Các vấn đề cơ bản trong hệ thống kế toán thu, chi ngân sách 27

2.2.4.1.Về vấn đề ghi nhận 27

2.2.4.2.Về vấn đề đánh giá 27

2.2.4.3.Về vấn đề trình bày và công bố 28

2.2.5 Các nội dung khác liên quan đến kế toán thu, chi ngân sách 28

2.2.5.1.Kiểm soát thông tin 28

2.2.5.2.Kiểm soát nội bộ 29

2.2.5.3.Kiểm toán nhà nước 29

2.2.6 Cơ sở kinh tế và pháp lý xây dựng hệ thống kế toán thu, chi ngân sách 31

2.3 Chuẩn mực kế toán công quốc tế 33

2.3.1 Lịch sử hình thành và quá trình phát triển 33

2.3.2 Nhiệm vụ và mục tiêu của chuẩn mực kế toán công quốc tế 35

2.3.3 Vai trò và đặc điểm của chuẩn mực kế toán công quốc tế 36

2.3.4 Nội dung cơ bản của chuẩn mực kế toán công quốc tế 37

2.3.5 Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công quốc tế 38

2.3.5.1.Kế toán trên cơ sở tiền trong khu vực công 38

2.3.5.2.Kế toán dồn tích trong khu vực công 41

2.3.5.3.So sánh kế toán trên cơ sở tiền và kế toán trên cơ sở dồn tích 43

2.3.6 Các chuẩn mực có liên quan đến kế toán thu, chi ngân sách nhà nước 44

2.3.6.1.Phần mở đầu của IPSAS 44

2.3.6.2.Hệ thống báo cáo tài chính 45

2.3.6.3.Chuẩn mực số 01 về việc trình bày báo cáo tài chính 45

2.3.6.4.Chuẩn mực số 22 về công bố thông tin tài chính đơn vị công 46

2.3.6.5.Chuẩn mực số 24 về việc trình bày thông tin ngân sách trên BCTC 46

2.4 Nghiên cứu mô hình tổ chức hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước tại một số quốc gia trên thế giới – Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 47

2.4.1 Hệ thống kế toán thu, chi ngân sách tại các quốc gia 47

2.4.1.1.Ấn Độ 48

2.4.1.2.Cộng đồng Châu Âu 52

2.4.1.3.Nhật Bản 56

2.4.1.4.Úc 58

2.4.1.5.Trung Quốc 60

2.4.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 63

2.4.2.1.Lộ trình chuyển đổi 63

2.4.2.2.Sự phù hợp giữa kế toán và quản trị tài chính công 63

2.4.2.3.Mô hình kế toán nhà nước phù hợp với thực tế từng quốc gia 64

2.4.2.4.Đào tạo nguồn nhân lực 64

2.4.2.5.Kiểm toán, kiểm tra và kiểm soát thông tin thu, chi ngân sách 64

2.4.2.6.Ứng dụng công nghệ thông tin vào hệ thống kế toán 65

2.4.2.7.Các nhân tố tác động đến kế toán thu, chi ngân sách 65

Chương 3: Phương pháp nghiên cứu và khung nghiên cứu chung luận án 68

3.1 Đối tượng và phạm vi của nghiên cứu 68

3.1.1 Đối tượng nghiên cứu 68

3.1.2 Phạm vi nghiên cứu 69

3.2 Các phương pháp nghiên cứu sử dụng 71

3.2.1 Phương pháp chung 71

3.2.2 Các phương pháp cụ thể và việc sử dụng trong luận án 72

3.2.3 Ứng dụng các phương pháp cho từng phần luận án 73

3.2.4 Dữ liệu sử dụng nghiên cứu 74

3.2.4.1.Dữ liệu thứ cấp 74

3.2.4.2.Dữ liệu sơ cấp 74

3.3 Khung nghiên cứu áp dụng và thu thập dữ liệu nghiên cứu 74

3.3.1 Khung nghiên cứu sử dụng 74

3.3.2 Thu thập dữ liệu nghiên cứu 76

3.3.3 Chất lượng của thông tin nghiên cứu thu thập 76

Chương 4: Thực trạng về hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam 78

4.1 Thực trạng về hệ thống tài chính công và quản lý ngân sách nhà nước 78

4.1.1 Thực trạng về hệ thống tài chính công 78

4.1.2 Thực trạng về phân cấp quản lý NSNN 79

4.1.2.1.Thực trạng về tổng quát tình hình thu, chi ngân sách 79

4.1.2.2.Thực trạng về việc thu và phân cấp thu ngân sách 81

4.1.2.3.Thực trạng về việc chi và phân cấp chi ngân sách 82

4.1.2.4.Thực trạng về quá trình phân cấp ngân sách 84

4.1.2.5.Một số tồn tại trong việc phân cấp quản lý thu, chi ngân sách 85

4.2 Thực trạng về kế toán thu, chi ngân sách nhà nước 87

4.2.1 Thực trạng về văn bản pháp lý kế toán thu, chi ngân sách 87

4.2.1.1.Giới thiệu chung 87

4.2.1.2.Hệ thống văn bản pháp lý 88

4.2.1.3.Quy định về kế toán thu, chi ngân sách trong Luật NSNN 90

4.2.2 Nhiệm vụ và mục tiêu của kế toán thu, chi ngân sách Việt Nam 91

4.2.3 Vai trò của kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam 92

4.2.4 Các nội dung trong kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam 93

4.2.4.1.Vấn đề về quản lý 93

4.2.4.2.Vấn đề về ghi nhận 94

4.2.4.3.Vấn đề về đánh giá 94

4.2.4.4.Vấn đề về trình bày và công bố 95

4.2.5 Thực trạng về cơ sở kế toán trong hạch toán kế toán thu, chi ngân sách 95

4.2.6 Thực trạng về chứng từ, sổ sách và báo cáo trong kế toán thu, chi ngân sách 97

4.2.6.1.Chứng từ 97

4.2.6.2.Sổ sách 98

4.2.6.3.Báo cáo 99

4.2.7 Thực trạng về kiểm soát thông tin do kế toán thu, chi ngân sách cung cấp 102

4.2.7.1.Kiểm soát thông tin 102

4.2.7.2.Kiểm soát nội bộ 103

4.2.7.3.Kiểm toán nhà nước với quá trình thanh tra và giám sát 103

4.2.8 Đánh giá chung kế toán thu chi ngân sách với chuẩn mực KTC quốc tế 105

4.2.8.1.Đánh giá chung 105

4.2.8.2.Các điểm tương đồng 106

4.2.8.3.Các điểm khác biệt 107

4.3 Khảo sát thực tế về kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam 109

4.3.1 Nội dung của khảo sát 109

4.3.1.1.Giới thiệu chung về bảng câu hỏi 109

4.3.1.2.Về nội dung chi tiết của khảo sát 110

4.3.2 Phương pháp khảo sát 110

4.3.2.1.Về phương cách khảo sát 110

4.3.2.2.Về công cụ xử lý kết quả 111

4.3.3 Kết quả khảo sát 112

4.3.3.1.Về độ tin cậy của mẫu khảo sát 112

4.3.3.2.Về kết quả nghiên cứu 113

4.4 Nhận diện hạn chế và nguyên nhân chế độ kế toán thu, chi ngân sách hiện hành 128

Chương 5: Giải pháp hoàn thiện hệ thống kế toán thu, chi NSNN tại VN 133

5.1 Quan điểm hoàn thiện và mục tiêu hoàn thiện 133

5.1.1 Quan điểm hoàn thiện 133

5.1.1.1.Phù hợp đặc điểm về quản lý thu chi NSNN tại Việt Nam 134

5.1.1.2.Từng bước phù hợp và tương thích với IPSAS 135

5.1.1.3.Tăng cường khả năng ứng dụng CNTT trong QLNSNN 136

5.1.2 Mục tiêu hoàn thiện 137

5.2 Giải pháp hoàn thiện hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước 139

5.2.1 Nhóm giải pháp chung 139

5.2.1.1.Giải pháp về môi trường pháp lý 139

5.2.1.2.Giải pháp về môi trường hoạt động 145

5.2.1.3.Giải pháp về việc đáp ứng yêu cầu quản lý NSNN 155

5.2.2 Nhóm giải pháp cụ thể 159

5.2.2.1.Xây dựng mô hình Tổng kế toán nhà nước 160

5.2.2.2.Điều chỉnh và thay đổi cơ sở kế toán trong ghi nhận và trình bày thông tin kế toán thu, chi ngân sách 161

5.2.2.3.Xác lập lộ trình chuyển kế toán thu, chi ngân sách theo hướng tiếp cận IPSAS song song xây dựng hệ thống chuẩn mực KTC quốc gia 163

5.2.2.4.Tổ chức hệ thống thông tin kế toán thích ứng 165

5.3 Nhóm giải pháp hỗ trợ cho hệ thống kế toán thu, chi ngân sách 168

5.3.1 Kiểm soát chất lượng thông tin của kế toán thu, chi ngân sách 168

5.3.1.1.Về đánh giá chất lượng thông tin kế toán 168

5.3.1.2.Về chế độ thanh tra, kiểm tra và giám sát 168

5.3.2 Kiểm soát rủi ro trong kế toán thu, chi ngân sách 169

5.3.2.1.Kiểm soát trong 169

5.3.2.2.Kiểm soát ngoài 170

5.3.2.3.Kiểm soát rủi ro thông tin kế toán 171

5.3.3 Về cơ sở hạ tầng và thông tin 172

5.4 Một số kiến nghị 172

5.4.1 Đối với Quốc hội 172

5.4.2 Đối với các cơ quan quản lý nhà nước 173

5.4.2.1.Đối với Chính phủ 173

5.4.2.2.Đối với Bộ tài chính 175

5.4.3 Đối với cơ quan Kiểm toán nhà nước 176

5.4.4 Đối với các cơ quan chức năng khác 178

5.4.5 Đối với các cơ quan thực hiện kế toán thu, chi ngân sách 179

Kết luận Chung và kiến nghị

Danh mục các công trình của tác giả

Tài liệu tham khảo

Phụ lục

[a]

1 Các chữ viết tắt có nguồn gốc tiếng Việt

HCSN Hành chính sự nghiệp QLNSNN Quản lý ngân sách nhà nước

HTTTKT Hệ thống thông tin kế toán TCC Tài chính công

[b]

Từ

viết tắt Từ gốc bằng tiếng Anh Từ gốc theo nghĩa tiếng Việt

ADB The Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á

GASB Governmental Accounting

GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội

IAS International Accounting Standard Chuẩn mực kế toán quốc tế

IASB International Accounting Standard

Board

Ủy ban chuẩn mực kế toán quốc

tế

IFAC International Federation of

IFRS International Financial Reporting

Standards

Chuẩn mực về lập báo cáo tài chính quốc tế

IMF International Monetary Fund Quỹ tiền tệ quốc tế

INTOSAI International Organization of

Supreme Audit Institutions

Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao

IPSAS International Public Sector

Accounting Standard Chuẩn mực kế toán công quốc tế

[c]

Accounting Standard Board quốc tế

NATO North Atlantic Treaty Organization Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây

Dương

NPM New Public Management Mô hình về Quản trị công mới

OECD Organization for Economic

Cooperation and Development

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

PFM Public Financial Management Quản trị tài chính khu vực công

PSC Public Sector Committee Hội đồng khu vực công

PSC Public Sector Committee Ủy ban khu vực công

TABMIS Treasury And Bubget Management

Information System

Hệ thống quản lý thông tin ngân sách và kho bạc

WTO World Trade Organization Tổ chức thương mại thế giới

[d]

Bảng 2.1: Quá trình áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế tại EU 53

Bảng 4.1: Số liệu dự toán ngân sách từ 2002-2013 của Việt Nam 80

Bảng 4.2: Số liệu quyết toán ngân sách từ 2002-2010 của Việt Nam 80

Bảng 4.3: Cơ cấu nguồn thu của Việt Nam giai đoạn 2002-2010 81

Bảng 4.4: Tỷ lệ thu ngân sách trên GDP giai đoạn 1998-2012 81

Bảng 4.5: Cơ cấu chi ngân sách của Việt Nam giai đoạn 2002-2010 83

Bảng 4.6: Tỷ lệ chi ngân sách trên GDP giai đoạn 1998-2012 83

Bảng 4.7: Nơi nộp báo cáo tài chính định kỳ của các cấp 100

Bảng 4.8: Thời hạn nộp báo cáo tài chính định kỳ của các cấp 100

Bảng 4.9: Danh mục các tỉnh thành đã thu thập được phiếu khảo sát 112

Bảng 4.10: Giới tính đáp viên 114

Bảng 4.11: Thời gian công tác đáp viên 114

Bảng 4.12: Loại hình đơn vị công tác 114

Bảng 4.13: Tổng hợp kết quả khảo sát về câu hỏi nhận thức 118

Bảng 4.14: Các yếu tố tác động kế toán thu, chi ngân sách 120

Bảng 4.15: Kết quả một số nội dung kiểm định Chi-square 121

Bảng 4.16 Kiểm định thang đo (Scale: ALL VARIABLES) 124

Bảng 4.17: Các kết quả liên quan đến kiểm định nhị phân (Binary) 125

Bảng 4.18: Phần quay của chiều xác định nhân tố - Rotated Component Matrix(a) 127

Bảng 5.1: Mức độ công khai các tài liệu về ngân sách 5 quốc gia 2012 154

Bảng 5.2: Chỉ tiêu OBI của 11 quốc gia các năm 2008-2010-2012 154

Bảng 5.3: Lộ trình chuyển kế toán thu, chi ngân sách áp dụng sang IPSAS 163

[e]

Hình 2.1: Mô hình chu trình quản trị tài chính công 15

Hình 2.2: Cấu trúc các thành phần của quản trị tài chính công 18

Hình 2.3: Quan hệ giữa quản trị tài chính công và kế toán thu, chi ngân sách 22

Hình 2.4: Vai trò của kiểm toán nhà nước hoạt động thu, chi ngân sách 31

Hình 2.5: Cơ sở kinh tế xây dựng hệ thống kế toán thu chi ngân sách 32

Hình 2.6: Cơ cấu tổ chức và cấu trúc của Ủy ban chuẩn mực kế toán công quốc tế 34

Hình 3.1: Quy trình nghiên cứu của luận án 75

Hình 5.1: Mô hình về quá trình chuyển đổi sang chuẩn mực kế toán công quốc gia 164

PHẦN MỞ ĐẦU

1 ĐẶT VẤN ĐỀ - Ý NGHĨA NGHIÊN CỨU

Trong bất kỳ giai đoạn lịch sử hay tại bất kỳ quốc gia nào, nhà nước muốn vận hành quốc gia của mình đi theo đúng những kế hoạch, chiến lược đã đề ra thì đều cần đến những nguồn lực khác nhau, và một trong những nguồn lực đó chính là NSNN Thật vậy, NSNN là nơi tập trung quỹ tiền tệ lớn nhất của một nước và được xem là công cụ điều chỉnh mang tính vĩ mô đối với nền kinh tế xã hội, định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường và giúp bình ổn giá cả Với vai trò quan trọng như trên, Việt Nam cũng không nằm ngoài xu hướng chung so với thế giới, đó chính là chính phủ cũng cần có những biện pháp hữu hiệu trong quá trình thu và chi các khoản từ nguồn ngân sách nhà nước Để thực hiện được điều này, nhà nước đã sử dụng một công cụ dùng để phản ánh, ghi chép các nghiệp vụ phát sinh, đó là hệ thống kế toán thu, chi NSNN Thông qua hệ thống kế toán này, nhà nước có thể nhìn lại những hoạt động đã phát sinh trong quá khứ để từ đó đưa ra các quyết định kinh tế trong tương lai Trong những năm qua, Việt Nam đã có những kết quả khá khả quan trong việc thu, chi ngân sách, giúp đảm bảo tạo nguồn thu đầy đủ và thực hiện chi các khoản theo đúng các kế hoạch vĩ mô đã được phê duyệt Bên cạnh những điểm đã đạt được, việc thu, chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam cũng đang gặp phải một số khó khăn, thách thức cũng như tồn tại Có thể lấy

ví dụ như việc thu ngân sách hiện còn thất thu ở một số khâu, ở một số lĩnh vực, trên một vài sắc thuế, thêm vào đó có các khoản chi trong đơn vị còn bị lãng phí, thất thoát Nguyên nhân của hiện tượng này có thể một phần lớn là do việc quản lý ngân sách của chính phủ còn nhiều hạn chế, chưa có đầy đủ thông tin để quản trị tài chính khu vực công, đặc biệt là việc áp dụng chế độ kế toán thu, chi ngân sách chưa thật sự hữu hiệu vì hiện nay việc ghi nhận thu, chi từ ngân sách còn do nhiều

cơ quan thực hiện cùng lúc

Nhận thức được một số hạn chế này nên trong những năm gần đây, Việt Nam đã

có những bước tiến đáng kể trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và

hệ thống pháp luật về kế toán, kiểm toán nói riêng Trong đó, đã đưa ra các quy định pháp lý để đảm bảo việc quản lý chi tiêu trong lĩnh vực công hiệu quả hơn và tạo dựng một môi trường thuận lợi hơn cho các hoạt động trong lĩnh vực công Tuy nhiên, các thông tin tài chính, kế toán hiện hành trong lĩnh vực này cho thấy chưa có sự nhất quán giữa các hệ thống kế toán hiện nay, trong đó kế toán thu, chi ngân sách vẫn chưa có sự đồng bộ giữa các cơ quan Mặt khác, hệ thống thông tin cũng như nội dung về kế toán trong các đơn vị thuộc khu vực công nói chung chỉ mới là một bộ phận cấu thành để tổng hợp và báo cáo quyết toán ngân sách năm, nhằm phục vụ điều hành ngân sách của Quốc Hội, nó vẫn chưa phải là báo cáo tài chính của một đơn vị trong nền kinh tế, chưa thể hợp nhất với báo cáo của Chính phủ để công khai đầy đủ hơn nhằm cung cấp thông tin giúp tất cả công dân có thể kiểm tra, giám sát và đánh giá năng lực tài chính cũng như kết quả hoạt động của quốc gia trong từng năm tài chính mà họ điều hành và quản lý

Không dừng lại ở đây, thông tin từ thu, chi NSNN không chỉ sử dụng trong nội bộ của quốc gia Việt Nam mà còn được các tổ chức, các đối tượng khác xem xét sử dụng để đưa ra các quyết định về hỗ trợ, tài trợ hay viện trợ các khoản vốn cho quốc gia Đồng thời, xét về phương diện và phạm vi toàn cầu thì Việt Nam cũng thuộc nền kinh tế thế giới và đã hình thành các mối quan hệ quốc tế Việc gia nhập các tổ chức kinh tế thế giới và khu vực như Tổ chức thương mại thế giới, Hiệp định thương mại Việt – Mỹ, cam kết với các tổ chức như ADB, WB, IMF… đã đòi hỏi Việt Nam phải cung cấp thông tin có tính chuẩn mực, có khả năng so sánh và phải được quốc tế thừa nhận Trong công tác quản lý điều hành tài chính Nhà nước, một mặt cần phải thực hiện công khai hóa, dân chủ hóa và các thông tin tài chính, kế toán phải chính xác, minh bạch đối với các hoạt động chi tiêu và đầu tư của nhà nước, mặt khác phải có những nét đặc thù của hệ thống tài chính ngân sách Việt Nam Do đó, việc vận dụng chuẩn mực kế toán quốc tế sẽ mang lại nhiều lợi ích như nâng cao tính toàn diện, công khai và minh bạch của BCTC; nâng cao chất lượng và tính so sánh giữa các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực công cũng như tính nhất quán trong việc lập và báo cáo các thông tin tài chính, góp phần

cơ bản trong việc hạn chế những tiêu cực trong quá trình quản lý ngân sách Hơn

thế nữa, việc nhận thức sự khác biệt giữa hai hệ thống chuẩn mực, hiểu rõ thực trạng cũng như các vấn đề đặc thù tại Việt Nam và việc tiếp cận theo hướng quốc

tế sẽ giúp Việt Nam hài hòa hơn với thông lệ phổ biến của quốc tế

Với ý nghĩa quan trọng trong việc cải cách hệ thống kế toán thu, chi NSNN một phần giúp tạo ra thông tin đầy đủ, hiệu quả, một phần phải hài hòa dần theo định hướng chung thế giới nên việc hoàn thiện kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam

là cần thiết cũng như đáp ứng yêu cầu quốc tế về tính hội nhập theo hướng IPSAS

Do những nguyên nhân này nên tác giả đã lựa chọn nội dung về kế toán thu, chi ngân sách làm đề tài cơ sở cho việc nghiên cứu thực hiện luận án của mình

2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Luận án được thực hiện nhằm hướng đến 4 mục tiêu cụ thể như sau:

- Xác định được lỗ hỏng trong các nghiên cứu trên thế giới và trong nước bằng việc hệ thống hóa các nghiên cứu về kế toán công và kế toán thu chi ngân sách

- Tổng quát hóa các cơ sở lý luận liên quan về những mảng nội dung chính bao gồm khu vực công, tài chính công, kế toán thu, chi ngân sách và việc quản lý ngân sách trên thế giới cũng như đang áp dụng tại Việt Nam từ trước đến nay, làm nền tảng lý luận để có thể đối chiếu với thực tế của Việt Nam

- Phân tích làm rõ thực trạng về vấn đề kế toán thu, chi ngân sách cùng những mảng nội dung khác có liên quan mật thiết đến đề tài như cơ cấu thu chi, hệ thống tài chính công, chi tiết các nội dung về kế toán thu chi ngân sách hiện hành tại Việt Nam, đồng thời rút ra những điểm để chứng minh Việt Nam cần

và có thể hoàn thiện hệ thống kế toán này thông qua việc khảo sát thực tế

- Đề xuất một số giải pháp chung, giải pháp cụ thể và kiến nghị trong việc hoàn thiện kế toán thu, chi ngân sách để phù hợp với thực tế, tình hình kinh tế xã hội của Việt Nam, đồng thời tiếp cận dần một số nội dung cơ bản của bộ chuẩn mực kế toán công quốc tế

3 QUY TRÌNH KHUNG NGHIÊN CỨU LUẬN ÁN

Luận án đã được thực hiện theo một quá trình xuyên suốt và đi qua những giai đoạn

cơ bản như sau:

- Tổng hợp các tài liệu, giáo trình, thông tin, số liệu có liên quan đến nội dung đề tài

và nhằm phục vụ cho quá trình viết luận án (bao gồm cả phần cơ sở lý luận và thực trạng về quản lý tại Việt Nam ở một số cơ quan có phát sinh thu, chi ngân sách)

- Xác định các nội dung đã được thực hiện trong những nghiên cứu trước đây để xác định những lỗ hỏng cần được nghiên cứu

- Thông qua tài liệu đã thu thập, tiến hành viết phần cơ sở lý luận của đề tài

- Khi thực hiện phần thực trạng của đề tài, tác giả đã tiến hành thiết kế và thực hiện khảo sát về tình hình kế toán thu, chi ngân sách, những hạn chế hiện tại cũng như việc ứng dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế hiện nay Ngoài việc khảo sát bằng bảng câu hỏi, đề tài đã thu thập nhiều số liệu trong và ngoài nước để minh chứng

rõ hơn về nội dung thực tế đối với vấn đề nghiên cứu

- Thông qua hệ thống cơ sở lý luận ở chương hai và thực tiễn về kế toán thu, chi ngân sách ở chương ba, luận án tổng hợp để đưa ra những đề xuất cần thiết, khá toàn diện và phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của Việt Nam

4 NHỮNG ĐIỂM MỚI, PHẦN GIỚI HẠN VÀ CÁC ĐÓNG GÓP KHOA HỌC CỦA LUẬN ÁN

Xem xét và đối chiếu với những nghiên cứu đã được các nhà khoa học thực hiện trước đây thì luận án đã thực hiện được một số điểm mới như sau:

- Thứ nhất, ghi nhận một cách đầy đủ cơ sở lý luận về khu vực công trên thế giới, hệ

thống IPSAS, khuôn mẫu lý thuyết về quản trị tài chính khu vực công, cơ sở kế toán áp dụng và hệ thống kế toán thu, chi ngân sách chính phủ trên thế giới

- Thứ hai, nghiên cứu đầy đủ quá trình thực hiện ở 5 khu vực đại diện cho các vùng

địa lý trên thế giới về việc áp dụng IPSAS vào kế toán thu, chi NSNN, qua đó đã rút ra những bài học kinh nghiệm cho việc hoàn thiện chế độ kế toán tại Việt Nam

- Thứ ba, số liệu tập hợp khá đầy đủ và liên tục trong nhiều năm liên tiếp có liên

quan đến lĩnh vực thu ngân sách, chi ngân sách, nợ công, tỷ lệ so với thu nhập quốc dân, tốc độ phát triển kinh tế…

- Thứ tư, khảo sát một cách chi tiết về chế độ kế toán thu, chi ngân sách, qua đó có

thể đánh giá được tính khả thi của những giải pháp, kiến nghị mà luận án đã đề ra Đồng thời, sử dụng công cụ thống kê để minh chứng tính khoa học, tính tin cậy của những giải pháp trong luận án

- Thứ năm, đề tài bao quát được khá chi tiết các mối quan hệ giữa kế toán thu, chi

ngân sách với việc quản lý ngân sách nhà nước cùng với hệ thống cải cách hành chính nhà nước, tài chính công ở Việt Nam

Bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào cũng có những giới hạn cơ bản về mặt nội dung trình bày Luận án đã đi vào tìm hiểu chi tiết mối quan hệ và việc vận dụng IPSAS vào kế toán thu, chi ngân sách Việt Nam Trong những nghiên cứu của những

đề tài kế tiếp, các tác giả tiếp theo có thể đi vào phân tích từng chuẩn mực kế toán công quốc tế cụ thể và đi sâu vào phân tích hạch toán chi tiết nghiệp vụ để có những khuyến nghị liên quan trong quá trình tác nghiệp trên thực tế của các kế toán viên tại các đơn vị công ở Việt Nam Ngoài ra, các nghiên cứu sâu cũng có thể tiếp tục vận dụng bộ chuẩn mực quốc tế vào những lĩnh vực công khác trong xã hội, chẳng hạn như kế toán đơn vị phường xã, kế toán đơn vị bảo hiểm xã hội, kế toán cơ quan thuế…

Luận án là một công trình nghiên cứu khoa học nghiêm túc của tác giả Kết quả nghiên cứu của luận án đã đóng góp khoa học một số điểm cơ bản như sau:

- Một là, rút ra được những bài học kinh nghiệm trong quá trình áp dụng IPSAS vào

chế độ kế toán thu, chi ngân sách tại một số quốc gia và khu vực

- Hai là, thông qua lịch sử hình thành quá trình phát triển của hệ thống luật pháp có

liên quan đến nội dung, đề tài góp phần đánh giá được thực trạng về tình hình nguồn thu chi ngân sách và kế toán thu, chi ngân sách trong khoảng thời gian từ

2002 đến năm 2013 Qua đó rút được những khía cạnh mà chế độ kế toán hiện nay cần thay đổi trong thời gian tới

- Ba là, đề xuất các giải pháp đồng bộ và khả thi để chỉnh sửa trực tiếp các vấn đề

liên quan đến kế toán thu, chi ngân sách cùng với các mảng khác có liên quan như tài chính công, nợ công, công nghệ thông tin, nhân lực, kiểm toán nhà nước, các cơ quan khác có liên quan…

- Bốn là, kết quả nghiên cứu này cũng góp phần làm tài liệu tham khảo cần thiết và

bổ ích cho các nghiên cứu khoa học liên quan khác cũng như áp dụng trong thời gian tới tại những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Việt Nam

5 KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN

Luận án được thực hiện bao gồm tổng cộng có 180 trang, 8 hình vẽ và 22 bảng biểu minh họa, bổ trợ cho nội dung của bài viết Xét chi tiết, ngoài phần mở đầu, kết luận chung, các danh mục khác nhau, tài liệu tham khảo và 6 phụ lục thì luận án được kết cấu thành 5 chương với tên gọi của từng chương cụ thể như sau:

v Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu về kế toán thu, chi ngân sách nhà

nước (11 trang)

v Chương 2: Cơ sở lý thuyết về kế toán thu, chi ngân sách nhà nước và chuẩn mực

kế toán công quốc tế (56 trang)

v Chương 3: Phương pháp nghiên cứu và khung nghiên cứu chung của luận án (10

trang)

v Chương 4: Thực trạng về hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước tại Việt

Nam (55 trang)

v Chương 5: Giải pháp hoàn thiện hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước tại

Việt Nam (47 trang)

Chương 1

TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

VỀ KẾ TOÁN THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chương này cung cấp bức tranh tổng quát về quá trình nghiên cứu đối với vấn đề liên quan đến nội dung của luận án Tính tổng quát của chương thể hiện qua việc tác giả khái quát hóa những nghiên cứu mà các nhà khoa học trong và ngoài nước đã tìm hiểu về một

số mảng nội dung khác nhau liên quan đến nghiên cứu của tác giả, qua đó xác định khe

hở của vấn đề nghiên cứu và nhằm minh chứng cho tính cấp thiết của luận án này

1.1 Các nghiên cứu công bố ở ngoài nước

Kế toán thu, chi NSNN là một nội dung của kế toán KVC Đây là vấn đề đang được khá nhiều các nghiên cứu trên thế giới tìm hiểu, phân tích, thảo luận Trong những năm gần đây, các quốc gia thường tiến hành tổ chức hội thảo hoặc diễn đàn liên quan đến kế toán công Trong khi đó, tại Việt Nam, ngoại trừ các chuyên gia trong lĩnh vực tài chính nhà nước, kế toán thu chi ngân sách vẫn chưa được nhiều nhà khoa học quan tâm và việc tìm hiểu vẫn còn hạn chế Khi đề cập các nghiên cứu quốc tế, luận án tiến hành tìm hiểu nhiều công trình khác nhau, gồm bài báo tạp chí, báo cáo tổ chức nghề nghiệp, luận án tiến sĩ… Cụ thể, các công trình sau được các nhà nghiên cứu đã tìm hiểu, mỗi tác phẩm đều hướng đến các giải pháp về xây dựng chuẩn mực KTC cho quốc gia hay khu vực Khi đề cập đến những công trình là các bài báo khoa học hay đối với các bài báo nghiên cứu được công bố trên các tạp chí quốc tế, bên cạnh khá nhiều các nghiên cứu, tác giả tiến hành lựa chọn một số bài báo do các tác giả hàng đầu trong lĩnh vực kế toán công và thu chi NSNN nghiên cứu đã trình bày Pallot (1992) đã dựa trên nhu cầu phát triển một lĩnh vực nghiên cứu mới trong vấn đề về lý thuyết để xem xét đến các nhân tố, khái niệm, cách thức phân loại cũng như ý nghĩa của từng chỉ tiêu trong kế toán công thế giới Bài viết này còn tìm hiểu chi tiết các thành phần được đề cập trong khuôn mẫu lý thuyết

của hệ thống kế toán khu vực công đang được thế giới triển khai và hướng đến việc áp dụng rộng rãi Với lý luận về KTC được đề cập trong tác phẩm thì khẳng định rằng kế toán thu, chi NSNN là một bộ phận quan trọng của một nước Trong nội dung tổng quát của KTC thì vẫn được tiếp các nhà nghiên cứu thực hiện Lapsley (1988) đã tiến hành trình bày một phần tổng quan về các nghiên cứu gần đây về tài chính, kế toán tài chính

và trách nhiệm giải trình, kế toán nội bộ, hệ thống thông tin quản lý và kiểm toán trong khu vực công Theo tác giả, hầu hết các nghiên cứu trước chỉ tập trung vào kế toán tài chính và trách nhiệm giải trình Bài báo chỉ ra các khía cạnh khác nhau của KTC, gồm quá trình phát triển hiện tại và nội dung chưa được tìm hiểu Tác giả chỉ ra rằng kế toán thu, chi ngân sách là nội dung chưa được nghiên cứu của cộng đồng khoa học Cùng tìm hiểu tổng quan lý thuyết về kế toán công, Ball, Soare & Brewis (2012) đã tổng hợp nhiều tác phẩm trước đây để lập luận, chứng minh giá trị cho những tiếp cận nghiên cứu về kế toán công Nhóm ba tác giả này đã phân tích, khám phá và đánh giá những bài học thông qua việc ứng dụng kế toán công để chứng minh tính tích cực khi cải cách chính sách công, chế độ kế toán và chuẩn hóa theo hướng quốc tế

Hơn thế nữa, theo Chan (2005) thì để đạt mục tiêu kinh tế xã hội, các nước đang phát triển yêu cầu các định chế trong KVC phải thiết lập, thực hiện các chính sách công và cải cách kế toán thu, chi NSNN hay còn gọi là kế toán chính phủ Vì thế, giá trị về phương diện xã hội của việc cải cách kế toán thu, chi ngân sách góp phần vào mục tiêu phát triển chung và kể cả việc giảm nghèo quốc gia Bài này còn nhấn mạnh việc đảm bảo sự trung thực tài chính, tính chất kỷ luật tài chính trong đơn vị công và quá trình vận dụng IPSAS

để cải cách kế toán hiệu quả hơn Quỹ tiền tệ thế giới (2006) này tập trung vào việc xem xét tính hội tụ của kế toán KVC giữa các quốc gia Thêm vào đó, sự khác nhau trong hệ thống thông tin tài chính chính phủ cải cách tạo ra một nhu cầu cho việc hội tụ theo xu hướng quốc tế và dẫn đến kết quả của IPSAS Bằng việc khảo sát ý kiến các chuyên gia, nghiên cứu của Johan, Brecht & Caroline (2010) đã điều tra về mức độ của các chính phủ Châu Âu áp dụng kế toán dồn tích và giải thích các mức độ khác nhau trong việc lựa chọn Kết quả nghiên cứu cho thấy rằng các quốc gia hầu hết đều chuyển sang áp dụng

kế toán dồn tích theo IPSAS trong kế toán thu, chi ngân sách khi xuất hiện nhu cầu phải hội nhập kinh tế quốc tế cùng với việc có những hạn chế trong việc quản lý ngân sách Với nghiên cứu này, có thể thấy rằng việc vận dụng theo IPSAS cũng được thực hiện

trong nhiều năm trước tại các quốc gia Tiếp theo nội dung về việc học tập kinh nghiệm các nước thì tác giả Goddard (2010) đã trình bày bài viết của mình với mục tiêu cung cấp một bản tóm tắt có tính chất mở rộng về việc nghiên cứu KTC trong những năm gần đây, gồm kể cả việc thực hiện tại Hoa Kỳ Bài viết kết hợp giữa phương pháp định tính và định lượng để nghiên cứu về những nội dung có liên quan đến bản chất, nguyên nhân và

sự khác nhau giữa các công trình Kết quả của bài viết cho thấy các công trình đều thực hiện theo phương pháp đa kiểu mẫu và đây là một công cụ sẽ phát triển mạnh trong tương lai tại các quốc gia Nếu như đi vào một nội dung cụ thể của KTC thì Lasse (2010)

đã nghiên cứu quá trình chuẩn hóa quốc tế về việc lập và trình bày BCTC trong KTC Tác giả tiến hành đánh giá quy trình chuẩn hóa và thực hiện lựa chọn các khuôn mẫu lý thuyết để trình bày báo cáo sao cho phù hợp với các quy định trên thế giới

Cũng liên quan đến báo cáo trong KVC, theo Ekrem (2012) thì trên thế giới cho đến thời điểm hiện nay thì vẫn còn khá ít các nghiên cứu về tài chính công trong kế toán công Do

đó, tác giả đã đề cập đến việc phân tích tài chính trong KTC cùng với những báo cáo so sánh để giúp cung cấp thông tin minh bạch hơn cho chính phủ, đồng thời có nghiên cứu thêm kinh nghiệm của EU, Hy Lạp và Thổ Nhĩ Kỳ Về việc tìm hiểu một quốc gia cụ thể thì Robinson & Edith (2013) cũng khẳng định rằng tại Nigeria có một số tổ chức chịu trách nhiệm hướng dẫn nội dung về kế toán công và quản trị tài chính, tuy nhiên mức độ minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình đối với tài chính và báo cáo kế toán còn thấp Kết quả khảo sát lý thuyết cho thấy rằng các tổ chức tài chính có thẩm quyền chưa thật

sự hữu hiệu và phù hợp Từ đó, cần thiết tiến hành rà soát chi tiết hệ thống luật pháp hiện hành, hướng dẫn kế toán KVC một cách nhất quán với tình hình tài chính để nâng cao tính pháp lý của các văn bản tại nước này Hơn nữa, hiện nay có khá nhiều chính phủ các nước đã tiến hành chuyển đổi kế toán từ cơ sở tiền sang cơ sở dồn tích trong kế toán thu chi ngân sách, đồng thời vận dụng theo IPSAS Đây là cơ sở cho nghiên cứu của hai tác giả Timoshenko & Adhikari (2010) khi áp dụng vào hai quốc gia là Nepal và Nga Kết quả cho thấy rằng muốn thực hiện thành công việc chuyển đổi thì mỗi quốc gia cần có cách thức riêng bởi do hệ thống định chế khác nhau và nhu cầu hội nhập theo chuẩn quốc

tế Như vậy, các bài báo khoa học được đăng tải trên các tạp chí quốc tế cho thấy kế toán công và IPSAS được khá nhiều tác giả nghiên cứu Họ đã tìm hiểu được khuôn mẫu lý thuyết cơ bản của IPSAS và việc vận dụng tại một số quốc gia tại các nước phát triển

Khe hở được xác định trong các nghiên cứu trên là chưa có sự vận dụng IPSAS vào một

hệ thống kế toán nhà nước cụ thể của quốc gia, trong đó có Việt Nam

Cùng với các bài báo khoa học thì lĩnh vực KTC cũng được một số nghiên cứu sinh các nước lựa chọn cho luận án của mình và một số tác giả đã thực hiện đề tài NCKH theo dự

án của các tổ chức quốc tế Cụ thể, trong luận án của Victoria (2004) đã trình bày được vấn đề kế toán công tại Úc với việc nghiên cứu về kế toán quá trình hợp nhất trong khu vực công Luận án của Ali (2008) cũng trình bày được nội dung về cơ sở kế toán dồn tích

và quá trình cải cách KVC thông qua việc sử dụng minh họa thực tiễn và kinh nghiệm tại các quốc gia thuộc khu vực lãnh thổ Bắc Úc Carlin (2003) tập trung tìm hiểu về việc áp dụng kế toán dồn tích và hệ thống BCTC trong KVC Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ tập trung đưa ra các quan điểm mang tính chất tranh luận liên quan đến nội dung nghiên cứu Khi nghiên cứu về châu Á, nghiên cứu của Zhou (2010) trình bày nêu được quá trình lịch

sử và phát triển của Hồng Kông từ năm 1970 đến nay, qua đó tác giả đề ra việc phát triển các vấn đề về kế toán tài chính trong KVC tại nước này để đảm bảo khu vực này giữ vững được hệ thống tài chính vững mạnh trên thế giới như hiện nay

Một quốc gia có điểm tương đồng với Việt Nam là Trung Quốc và đây cũng là địa điểm nghiên cứu trong công trình của Shi (2011) Thông qua việc phân tích hệ thống kế toán thu, chi ngân sách hiện nay để đưa ra những nội dung cơ bản trong việc chuyển đổi sang

hệ thống kế toán dồn tích tại Trung Quốc vì theo nghiên cứu của Shi, kể từ năm 1990, việc chuyển đổi sang cơ sở dồn tích trong kế toán chính phủ là một trong những nội dung trọng tâm trong việc cải cách TCC quốc tế Còn Chan (2010) đã vạch ra những mục tiêu

cơ bản trong kế toán tài chính KVC Công trình được tác giả tập hợp những nghiên cứu

và phân tích dữ liệu từ năm 1976 đến năm 2009 Qua dữ liệu này, Chan phân tích công việc kế toán thực hiện thông qua báo cáo đầu vào của hệ thống Bên cạnh kế toán tài chính thì luận án của Malmmose (2012) nghiên cứu vai trò của kế toán quản trị trong quá trình cải cách việc quản trị KVC Tác giả khẳng định, bên cạnh kế toán thu, chi ngân sách thì kế toán quản trị cũng đóng vai trò quan trọng trong cải cách tài chính các nước

Tóm lại, các luận án và đề tài khoa học của các tổ chức, cá nhân đã thực hiện cho thấy kế

toán chính phủ là một đề tài vẫn được nhiều đối tượng lựa chọn nghiên cứu cho đến thời điểm hiện nay nhưng kế toán thu, chi ngân sách thì vẫn còn hạn chế Các đề tài trên chủ yếu tập trung vào cơ sở kế toán, phạm vi nghiên cứu là thế giới hay một quốc gia cụ thể

Qua đây có thể thấy các công trình nghiên cứu trên thế giới chủ yếu tìm hiểu về kế toán chính phủ hay KTC, chưa đi sâu vào kế toán thu, chi ngân sách Qua khảo sát các tác phẩm, để tiến hành cải cách KTC của quốc gia hoặc các khía cạnh khác nhau của KTC thì các nước cần xuất hiện nhu cầu cải cách hệ thống tài chính, cần thông tin hợp nhất hoặc nhu cầu định hướng theo các chuẩn mực quốc tế hiện hành

1.2 Các nghiên cứu công bố ở trong nước

Khi bàn về các công trình trong nước liên quan đến nội dung đề tài, tác giả cũng có ghi nhận được một số công trình phù hợp Xét một cách tổng thể, kế toán thu chi ngân sách nói riêng hay các lĩnh vực thuộc KVC cũng được một số nhà nghiên cứu thực hiện Nhìn chung, các đề tài này chỉ tập trung vào một trong các khía cạnh có liên quan đến kế toán HCSN, hoặc chỉ mới đi vào một góc hẹp của IPSAS trong việc vận dụng vào Việt Nam Bên cạnh đó, một số đề tài còn có sự vận dụng trong một địa bàn cụ thể, tại một số tỉnh, thành cụ thể ở Việt Nam trong việc xem xét các hàng hóa hay dịch vụ công cũng như các quy định về quản lý tài chính tại KVC trong cả nước Hơn nữa, nếu xét về thông tin đầu

ra cung cấp cho người sử dụng thì vẫn chưa được cung cấp và xử lý đầy đủ trong các đề tài được các tác giả khác thực hiện trước đây

Đi vào cụ thể, khi tìm hiểu về các nghiên cứu trong nước có đề cập đến kế toán HCSN cũng như IPSAS hay kế toán thu, chi ngân sách thì tác giả nghiên cứu đã tập hợp, đọc, phân tích và tổng hợp được một số luận văn thạc sĩ, giáo trình và bài báo tiêu biểu có tính chất, nội dung về cơ bản liên quan đến đối tượng nghiên cứu Xét về các bài báo nghiên cứu được công bố trên các tạp chí trong nước, trong số các nghiên cứu khác nhau

có liên quan, tác giả tiến hành lựa chọn một số bài viết do các tác giả hàng đầu trong lĩnh vực kế toán công nghiên cứu trình bày Đặng Thái Hùng (2008) cung cấp một bức tranh tổng quát về cơ sở lý luận đối với tài chính nhà nước, kế toán nhà nước cũng như những yêu cầu về việc tổ chức thực hiện kế toán nhà nước tại Việt Nam trong những năm sau và định hướng cho quá trình hội nhập cũng như tiếp cận chuẩn mực quốc tế trong KVC Cùng theo chủ đề này, Phạm Văn Đăng (2008) xác định những điểm khác biệt và tương đồng giữa kế toán nhà nước Việt Nam với IPSAS cùng với việc tiến tới hài hòa theo xu hướng toàn cầu hiện nay trong lĩnh vực KTC Từ đó, Mai Thị Hoàng Minh (2008) khẳng định các quốc gia phải lập BCTC hợp nhất cho toàn bộ lĩnh vực công theo khuôn mẫu thống nhất của IPSAS để phản ánh tình hình tài chính, kết quả hoạt động cho từng năm

để có sự so sánh trên phạm vi toàn cầu theo một tiêu chí chung nhất Từ đó, tác giả đưa

ra những đặc điểm về hệ thống đơn vị công và hệ thống báo cáo của Việt Nam để minh chứng cho tính tất yếu đó Bài viết của Đoàn Xuân Tiên (2009) tìm hiểu các vấn đề chung nhất liên quan đến bộ IPSAS do một tổ chức thuộc IFAC ban hành, từ đó tác giả rút ra mối quan hệ với tình hình Việt Nam, tiến hành đề xuất một số giải pháp cơ sở trong việc xây dựng và áp dụng bộ chuẩn mực kế toán công của quốc gia

Bên cạnh kế toán, quản lý ngân sách và tài chính công cũng không thể không đề cập trong bối cảnh quốc gia Việt Nam Giám sát NSNN là một nhiệm vụ quan trọng của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp ở mọi quốc gia Bài viết của Đặng Văn Du (2008) không đi sâu phân tích tính hợp lệ, hợp pháp của hoạt động giám sát; mà chủ yếu tập trung luận bàn về cơ sở lý luận của việc lựa chọn công cụ phục vụ cho giám sát NSNN của cơ quan quyền lực các cấp Theo tác giả, một số công cụ mà cơ quan quyền lực nhà nước có thể sử dụng để giám sát NSNN, gồm pháp luật, MLNSNN, kế hoạch hóa, kiểm toán, thông tin, chuyên gia Tác giả Lê Hùng Sơn (2009) tập trung vào nội dung về kiểm soát chi NSNN, những hạn chế và tồn tại khi kiểm soát các khoản chi trong các đơn vị công cùng với một số giải pháp cơ bản đối với mô hình một cửa do phủ quy định trong thời gian qua Về NSNN thì Đoàn Ngọc Xuân (2012) tập trung nghiên cứu về nội dung của hệ thống NSNN tại Việt Nam, những điểm còn tồn tại, qua đó đưa ra một số giải pháp cơ bản để đổi mới các chính sách có liên quan đến NSNN Với những khoảng trống trong nghiên cứu về kế toán thu, chi ngân sách nên Đặng Thái Hùng (2009) đã khẳng định sự cần thiết trong việc ban hành chuẩn mực kế toán công của Việt Nam trong thời gian tới do có khoảng cách nhất định với chuẩn mực quốc tế, cũng như định hướng hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay Trong tác phẩm khoa học của Phạm Văn Đăng (2011) đã nêu ra khá cụ thể về các đối tượng khác nhau trong thông tin kế toán do kế toán nhà nước cung cấp, bao gồm các vấn đề về tài khoản, bảng cân đối và một số điểm khác giữa tổng

kế toán nhà nước dự kiến ban hành với quy định cơ bản trong một số IPSAS Đặng Văn Thanh (2011) cũng nhấn mạnh tầm quan trọng trong việc đưa ra mô hình tổng kế toán nhà nước để nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm ngân sách trong hệ thống tài chính của Việt Nam với những đặc điểm cơ bản mà mô hình sẽ hướng đến Như vậy, các bài báo được đăng tải trên các tạp chí có uy tín trong nước cho thấy kế toán công và IPSAS được nhiều tác giả cho rằng đây là lĩnh vực cần thiết và quan trọng để Việt Nam tiến

hành nghiên cứu ban hành trong thời gian tới Bên cạnh đó, một số tác giả còn đề cập đến vai trò của kiểm toán, NSNN và mô hình kế toán nhà nước tại Việt Nam Khe hở được xác định trong các nghiên cứu trên chính là chưa có nghiên cứu về kế toán thu, chi ngân sách với định hướng theo hệ thống chuẩn mực quốc tế

Bên cạnh những bài viết được đăng trên các tạp chí khoa học, lĩnh vực nghiên cứu về NSNN hay kế toán thu, chi ngân sách cũng được một số nghiên cứu sinh trong nước lựa chọn để thực hiện luận án của mình và một số chuyên gia thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học các cấp Công trình của Nguyễn Văn Hồng (2007) trình bày được các vấn đề về tổng quan về kế toán cũng như kế toán nhà nước, thực trạng hệ thống kế toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay và một số giải pháp để hoàn thiện hệ thống kế toán nhà nước, trong

đó có đề xuất về mô hình lập dự toán theo kết quả đầu ra và quy trình quản lý tài chính ngân sách Nguyễn Hữu Phúc (2009) thì tập trung vào việc tìm hiểu cơ sở lý luận liên quan đến NSNN và khía cạnh về kiểm toán ngân sách Với việc phân tích thực trạng của việc kiểm toán ngân sách do cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện, tác giả đã nêu ra một

số giải pháp để nâng cao hoạt động kiểm toán ngân sách và quá trình tổ chức công việc này tại Việt Nam Cũng về chủ đề kiểm toán thu, chi ngân sách Trần Thị Ngọc Hân (2012) đã nghiên cứu về kiểm toán hoạt động - một loại hình kiểm toán hiện đại song còn rất mới mẻ cả trên phương diện nhận thức và thực tiễn hoạt động, lại được áp dụng cho các dự án xây dựng cầu đường - một lĩnh vực xây dựng cơ bản đang thu hút sự quan tâm của xã hội và kiểm toán nhà nước Luận án của Lưu Trường Kháng 92013) đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về quy trình và phương pháp kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình; nghiên cứu kinh nghiệm kiểm toán dự án của một số quốc gia; từ

đó phân tích thực trạng, những hạn chế, thiếu sót và đã đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy trình và phương pháp kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình cho kiểm toán nhà nước Việt Nam Qua đây có thể thấy kiểm toán nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm tra tình hình ghi chép của kế toán thu, chi NSNN

Đề tài NCKH cũng góp phần không nhỏ vào nền tảng khoa học liên quan đến đối tượng nghiên cứu của luận án này Cụ thể, Trịnh Ngọc Sơn (2003) đã công bố sản phẩm NCKH tập trung vào việc kiểm tra thực hiện chi NSNN Qua quá trình tìm hiểu thực trạng của việc chi ngân sách, tác giả đã đề ra một số giải pháp để hoàn thiện quy trình kiểm toán này Trong hội thảo của Bộ Tài chính vào năm 2007, Bộ cũng nhấn mạnh về việc bước

đầu trong việc ghi dấu mốc đối với quá trình hình thành chuẩn mực kế toán công quốc gia trên cơ sở vận dụng IPSAS Hội thảo này đã nêu được những điểm mà kế toán thu, chi ngân sách đã làm được cùng với những khó khăn khi Việt Nam chuyển sang áp dụng chuẩn mực quốc tế trong thời gian tới Đề tài nghiên cứu của Lư Thị Thanh Nhàn (2011) thì tìm hiểu công tác tổ chức kế toán tại những đơn vị HCSN có tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh, qua đó đã thiết kế hệ thống tài khoản áp dụng cho đơn vị HCSN có hoạt động kinh doanh để thuận tiện trong quá trình ghi chép nghiệp vụ Đề tài này vẫn chưa

có sự vận dụng IPSAS trong chế độ kế toán hiện hành Để khắc phục những hạn chế trong kế toán thu chi ngân sách thì Vũ Đức Chính (2010) đã nghiên cứu và đưa ra những tiêu chí ban đầu trong việc hình thành mô hình tổng kế toán nhà nước theo dự án của Bộ Tài chính để nhằm nâng cao hiệu quả trong quá trình thực thi các chức năng của KBNN tại Việt Nam trong thời gian tới

Tóm lại, các luận án cùng với những công trình khoa học đã có những nghiên cứu nhất

định trong lĩnh vực kế toán và kiểm toán các đơn vị thuộc khu vực công Cụ thể, các đề tài đã tìm hiểu về tính cần thiết và một số nội dung cơ bản của mô hình tổng kế toán nhà nước, về kiểm toán NSNN cũng như về chế độ kế toán HCSN tại Việt Nam trong những năm qua Ngoài ra, trong các công trình tại Việt Nam thì việc nghiên cứu kế toán thu, chi ngân sách vẫn chưa thực hiện nhiều, chỉ mang tính chung nhất về nội dung kế toán nhà nước cũng như các mảng khác thuộc về HCSN hoặc định hướng theo IPSAS Tuy nhiên, qua các công trình này, có thể thấy rằng, tại Việt Nam thì hệ thống kế toán các lĩnh vực thuộc KVC cần có sự thay đổi khi xuất hiện nhu cầu thông tin minh bạch hơn, cải cách hành chính nhà nước, tài chính công hoặc chuẩn mực quốc tế

1.3 Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Sau quá trình tìm hiểu các công trình khoa học chính có liên quan một cách tương đối đến đề tài luận án dự kiến thực hiện, tác giả đã nhận định được một số hạn chế, tồn tại cùng với các khe hở trong các nghiên cứu trong và ngoài nước trên như sau:

Đối với các công trình nước ngoài

• Thứ nhất, các tác giả chủ yếu phân tích kế toán công mà chưa thực hiện nghiên cứu nhiều vào kế toán thu, chi ngân sách hay kế toán các đơn vị thuộc chính phủ Cần phải hiểu rằng kế toán công là một khái niệm có phạm vi chi phối khá rộng, trong đó

kế toán thu, chi ngân sách là một trong những loại của kế toán công, và nội dung này vẫn chưa được các công trình nghiên cứu

• Thứ hai, việc tìm hiểu còn giới hạn tại một số quốc gia nơi mà các tác giả đang sinh hoạt khoa học hay đang công tác, dẫn đến Việt Nam vẫn đang là một lỗ trống cần được nghiên cứu và việc tìm hiểu được xem là cần thiết

• Thứ ba, các nghiên cứu thường tập trung vào một khía cạnh cụ thể trong kế toán công như người sử dụng thông tin, cơ sở kế toán, hệ thống báo cáo tài chính, quy trình lập ngân sách, kiểm toán khu vực công…mà chưa có sự kết nối đồng bộ giữa các thành phần, điều này sẽ làm cho hệ thống kế toán mang tính rời rạc, chưa nhất quán

Đối với các công trình trong nước

• Thứ nhất, khá nhiều tác giả tập trung vào việc nghiên cứu một bộ phận, một khâu hay một hoạt động của kế toán các đơn vị HCSN ở Việt Nam, tuy nhiên đây chỉ là một trong số các chế độ kế toán áp dụng cho những đơn vị thuộc khu vực công

• Thứ hai, các đề tài đã có những nghiên cứu nhất định về việc định hướng áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế, tuy nhiên việc tìm hiểu chỉ mới dừng lại ở việc liệt

kê hay phân tích những nội dung mang tính khái quát, chưa đi vào các thành phần, nội dung chi tiết của bộ chuẩn mực này

• Thứ ba, việc tìm hiểu kế toán thu chi ngân sách còn khá hạn chế trong các nghiên cứu

ở Việt Nam Các bài báo về chuẩn mực kế toán công tại Việt Nam cũng chỉ dừng lại mang tính giới thiệu, chưa chỉ ra được những nội dung có liên quan cũng như những

đề xuất mang tính cụ thể

Tóm lại, với tổng thể những nghiên cứu trong và ngoài nước như trên, cùng với việc xác

định được những khe hở trong nghiên cứu, có thể thấy rằng chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách trực tiếp, khoa học, có hệ thống và đầy đủ về IPSAS cũng như việc

áp dụng vào kế toán thu, chi ngân sách cũng chưa được thực hiện trong đánh giá và đề xuất các giải pháp đầy đủ về kế toán thu, chi ngân sách theo hướng tiếp cận chuẩn mực

kế toán công quốc tế trong điều kiện cụ thể tại Việt Nam Cụ thể, các công trình chỉ mới tập trung vào kế toán công quốc tế, một phần hay toàn bộ kế toán HCSN, tiếp cận một phần trong kế toán nhà nước hay tìm hiểu về báo cáo tài chính hoặc một cơ sở kế toán

nào đó… Từ đó, tác giả xác định giả thuyết nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và tiến hành trả lời các câu hỏi này thông qua kết quả nghiên cứu được thực hiện ở các chương sau

Cụ thể, giả thuyết và câu hỏi được trình bày chi tiết như sau:

• Giả thuyết nghiên cứu

Giả thuyết nghiên cứu chính là một kết luận hay một khẳng định, giả định do nhà nghiên cứu đặt ra để theo dõi, xem xét, phân tích, kiểm chứng trong quá trình nghiên cứu khoa học Giả thuyết nghiên cứu là câu trả lời giả định cho câu hỏi nghiên cứu và bất biến trong quá trình nghiên cứu Giả thuyết nghiên cứu đóng vai trò là cơ sở, là khởi điểm của một công trình nghiên cứu, đồng thời cũng có vai trò định hướng cho công trình nghiên cứu đó Giả thuyết nghiên cứu khi được kiểm chứng, được khẳng định thì sẽ là cơ sở lý luận giúp ta nhận thức sâu hơn về bản chất của đối tượng nghiên cứu Ngay cả khi giả thuyết đó không phù hợp, bị bác bỏ thì quá trình kiểm chứng cũng rất có ích trong quá trình tìm kiếm chân lý của các nhà nghiên cứu

Trong đề tài này, dựa vào những khe hở đã xác định ở trên và nhằm hướng đến các đặc điểm cơ bản của giả thuyết, tác giả đã lựa chọn giả thuyết nghiên cứu (HO) như sau:

“Việt Nam có thể và cần hoàn thiện hệ thống kế toán thu, chi ngân sách hiện hành”

Giả thuyết này sẽ được tiến hành kiểm định thông qua các câu hỏi nghiên cứu được xác định cụ thể như phần sau đây Giả thuyết này sẽ hướng đến một trong hai quyết định, đó

là đồng ý hoặc từ chối

• Các câu hỏi nghiên cứu

Câu hỏi nghiên cứu là câu hỏi được hình thành trên nền tảng của mục tiêu nghiên cứu Nhà nghiên cứu đưa ra câu hỏi nghiên cứu để góp phần làm chi tiết hơn, định hướng các bước cần tìm hiểu để đạt được mục tiêu nghiên cứu Câu hỏi nghiên cứu đồng thời cũng được trả lời qua kết quả nghiên cứu Đây là phần tập hợp các vấn đề đã được xác định trong đề tài và những vấn đề đó được biểu hiện dưới dạng các câu hỏi theo trình tự nhất định để người nghiên cứu làm nền tảng định hướng cho việc nghiên cứu của mình, qua

đó có thể khẳng định hay bác bỏ giả thuyết nghiên cứu nêu trên

• Q1: Các tác phẩm khoa học trong và ngoài nước đã có những công trình nào nghiên cứu về kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam chưa?

• Q2: Việt Nam có thể hoàn thiện kế toán thu, chi ngân sách dựa vào những nội dung lý luận nào và bài học kinh nghiệm tại những quốc gia nào trên thế giới?

• Q3: Hệ thống kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam hiện nay có những điểm tương đồng và khác biệt nào so với chuẩn mực kế toán công quốc tế?

• Q4: Thực trạng của hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam về quản lý thu chi ngân sách, hệ thống tài chính công và chế độ kế toán như thế nào?

• Q5: Để hoàn thiện hệ thống kế toán thu, chi ngân sách nhà nước Việt Nam thì cần thực hiện những giải pháp và kiến nghị cụ thể nào?

Như vậy, giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu trên sẽ là nội dung định hướng cho quá trình phân tích cơ sở lý thuyết, phân tích thực trạng tại Việt Nam, làm cơ sở cho việc khảo sát và đề ra các giải pháp khả thi trong những chương sau

Tóm lại, nội dung chính của chương này nhằm trình bày việc tìm hiểu của nghiên cứu

sinh về những nghiên cứu đã được các nhà khoa học thực hiện từ trước đến nay Từ đó xác định các lỗ trống trong các nghiên cứu khoa học để làm cơ sở chứng minh tính cần thiết khi lựa chọn đề tài để tiến hành nghiên cứu trong luận án tiến sĩ Trong chương này

đã nêu ra được hai nhóm nội dung cơ bản Phần thứ nhất chính là nêu ra những công trình đã thực hiện ngoài nước và các công trình đã thực hiện trong nước Trong mỗi phần, tác giả tiến hành tìm hiểu các bài báo, luận án và công trình nghiên cứu các cấp, từ

đó có đưa ra nhận xét riêng cho từng mục Phần này chỉ nêu ra những công trình mang tính chất tiêu biểu của các nhà khoa học có uy tín và đã được cập nhật mới đối với các đề tài đã thực hiện trong năm 2013 Phần thứ hai nêu ra những hạn chế trong các nghiên cứu

và nêu ra sự cần thiết đối với việc tiến hành nghiên cứu kế toán thu, chi ngân sách tại Việt Nam theo định hướng tiếp cận IPSAS Sau hai nhóm này, phần cuối của chương, tác giả đã đưa ra nội dung của giả thuyết nghiên cứu và các câu hỏi nghiên cứu làm định hướng chung cho việc nghiên cứu của luận án trong những phần tiếp theo

Chương 2

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KẾ TOÁN THU, CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC VÀ CHUẨN MỰC KẾ TOÁN CÔNG QUỐC TẾ

2.1 Một số vấn đề lý luận chung về khu vực công và quản trị tài chính công

2.1.1 Khu vực công

Trong lĩnh vực nghiên cứu trên thế giới hiện nay, có nhiều khái niệm khác nhau được đưa ra để hiểu như thế nào là một khu vực công Theo giáo sư Derbyshire (1987), khu

vực công (public sector) được hiểu là một số cơ quan vận hành để điều tiết các hoạt động

của con người để loài người có thể sống và làm việc cùng nhau một cách hợp lý nhất có thể Đối với Hiệp hội kế toán viên Michigan (1990) thì KVC là bất kỳ thực thể nào do trung ương, bang hay chính phủ địa phương sở hữu và được thành lập theo luật pháp, đồng thời những tổ chức này phải có trách nhiệm trình bày BCTC hàng năm cho quốc hội phê duyệt Còn dựa vào Từ điển Longman of Contemporary English (2012) thì KVC được hiểu là toàn bộ các ngành công nghiệp hoặc dịch vụ trong một quốc gia mà được sở hữu và quản lý bởi nhà nước, chẳng hạn như giáo dục, y tế hay giao thông vận tải

Như vậy, có thể hiểu KVC là một khái niệm được dùng để xác định một tập hợp gồm có các cơ quan quản lý nhà nước của quốc gia, các tổ chức và doanh nghiệp công và cả hệ thống ngân hàng trung ương Đây được xem là một thành phần cơ bản và không thể thiếu của nền kinh tế và cuộc sống xã hội (Ball, 2012) Thông qua khu vực này, chính phủ chịu trách nhiệm chính và thực hiện việc phân phối hàng hóa và dịch vụ công đến mọi miền trong cả nước Nói cách khác, khu vực công được xem là một bộ phận hoặc một thành phần của nền kinh tế có liên quan đến việc cung cấp các sản phẩm công cơ bản

Trên thế giới, việc tổ chức KVC có thể thực hiện theo nhiều mô hình khác nhau, chẳng hạn như nhà nước quản lý trực tiếp hay nhà nước cấp ngân sách hoạt động hay thành lập các đơn vị có sự liên kết với những tổ chức khác bên ngoài Việc tổ chức KVC của quốc

gia theo mô hình nào sẽ tùy thuộc vào chính sách của nhà nước, tổ chức Đảng, đoàn thể,

tổ chức kinh tế chính trị xã hội, chính sách công… để có được một mô hình phù hợp nhất với quốc gia của mình Dù theo mô hình nào hay cấu trúc nào hay vận hành thực tế ra sao thì KVC luôn là một thành tố quan trọng trong nền kinh tế một vùng, lãnh thổ cũng

và không thể thiếu trong bất kỳ quốc gia nào và đóng một số vai trò cơ bản như sau:

• Thứ nhất, hướng đến sự phát triển của kinh tế: hiện nay, một tỷ trọng không nhỏ tại các nước thì sự phát triển kinh tế phụ thuộc khá lớn vào sự phát triển của các ngành công nghiệp cơ bản và công nghiệp nặng, chẳng hạn như sắt, thép, vận tải biển, khai thác mỏ…bởi những ngành này sẽ cung cấp nguyên liệu thô cho các đơn vị khác Để vận hành được những tổ chức trong lĩnh vực này thì cần một lượng vốn khổng lồ và điều này chỉ có thể được tài trợ bởi hệ thống tài chính KVC của chính phủ

• Thứ hai, hướng đến sự phát triển vùng, khu vực: các DN thuộc khu vực tư nhân thường sẽ bỏ qua sự quan tâm đối với những vùng nghèo khó hoặc lạc hậu, nhưng đối với các đơn vị công thì lại được giao hoàn thành đầy đủ các nhiệm vụ trên tất cả mọi vùng trong cả nước Bằng cách này, KVC giúp giảm dần và hướng đến loại bỏ sự mất cân bằng giữa các khu vực và mang lại sự phát triển chung cho quốc gia

• Thứ ba, tạo việc làm cho nhân công: các khu vực công thì cũng cần một bộ phận cán

bộ, công chức, viên chức làm việc với số lượng không nhỏ Ngoài ra trong khu vực công cũng cần tuyển dụng nhân sự với đa dạng các trình độ khác nhau Điều này sẽ cung cấp một lượng việc làm khá lớn cho các cá nhân trong xã hội

• Thứ tư, không vì mục đích lợi nhuận: các tổ chức trong khu vực công đang hoạt động

trong nhiều lĩnh vực, cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội mà không có sự quan tâm, cân nhắc đến mức lợi nhuận mà tổ chức có thể đạt được

• Thứ năm, bảo vệ một số rủi ro cơ bản trong quá trình hoạt động: một số ngành nghề mang tính chất đặc thù do điều kiện vật chất, cơ sở hạ tầng cũng như nguồn vốn nên một số lĩnh vực đòi hỏi sự độc quyền nhất định Đồng thời, một số rủi ro cơ bản trong hoạt động sẽ được nhà nước, chính phủ có thể đảm bảo

2.1.2 Quản trị tài chính trong khu vực công

Kế toán thu, chi ngân sách là chính là công cụ phản ánh các nghiệp vụ kinh tế phát sinh thực tế có liên quan đến các hoạt động giao dịch thu, chi từ NSNN mà chính phủ cũng

như các đơn vị thuộc KVC thực hiện Vì vậy, để có một chế độ kế toán hữu hiệu thì việc quản trị tài chính trong KVC được xem là bước đầu tiên và là điều tất yếu phải thực hiện

để cung cấp một cơ chế tài chính rõ ràng, minh bạch và đồng bộ

a Khái niệm

Điều đầu tiên chính là cần tìm hiểu khái niệm về ‘tài chính công’ Adnan (2013) cho rằng tài chính công là một lĩnh vực của kinh tế có liên quan đến việc chính phủ tạo ra và sử dụng tiền như thế nào, chi cho những hoạt động nào trong nền kinh tế, xã hội Tài chính công sẽ nghiên cứu về việc chính phủ các cấp chính quyền cung cấp nguồn lực công cho các dịch vụ mong đợi và đảm bảo nguồn tài chính để chi trả cho những hoạt động đó Còn theo Hiệp hội tài chính Hồng Kông (2014) đã đưa ra tài chính công chính là chính phủ đã huy động quỹ quốc gia như thế nào và sẽ chi dùng cho các dịch vụ khác nhau trong nền kinh tế ra sao Qua đây có thể suy luận rằng, tài chính công liên quan trực tiếp đến nguồn thu và khoản chi của chính phủ Theo WB (2004) nêu ra tại Diễn đàn chi tiêu công toàn cầu, tài chính công của một nước sẽ thực hiện 14 chức năng như sau: dự đoán tăng trưởng của kinh tế vĩ mô, hoạch định chính sách tài chính, tính toán ngân sách, thực hiện ngân sách, quản lý nợ công, quản trị nguồn thu ngân sách, quản trị kho bạc, chính sách mua hàng hóa công, quản trị tài sản tài chính, kiểm toán nội bộ, các dịch vụ công, kiểm soát tài chính, quản trị mua hàng và chính sách thị trường tài chính quốc gia

Để đáp ứng tính hiệu quả trong việc sử dụng tài chính công cho kinh tế, xã hội một nước thì chính phủ cần có một quy trình quản trị hệ thống tài chính công này Về cơ bản, quản trị tài chính khu vực công sẽ tập trung vào nguồn lực công của xã hội trong một quốc gia hay của các nước trên thế giới và liên quan mật thiết đến việc sử dụng hàng hóa hoặc dịch vụ công Hiện nay cũng có khá nhiều khái niệm về vấn đề này Theo Khuôn mẫu lý

thuyết chung của Quỹ tiền tệ quốc tế (2009), quản trị tài chính công (public financial

management - PFM) là một quá trình thực hiện nhằm cung cấp những cách thức để sử

dụng các nguồn lực công một cách hiệu quả và có thể giải trình ngân sách khi cần thiết, đồng thời giúp duy trì kỷ luật tài chính của một quốc gia Theo đó, kỷ luật tài chính là cách kiểm soát ngân sách hiệu quả bằng việc thiết lập các mức trần về chi tiêu công của chính phủ Việc đó đặt ra yêu cầu kiểm soát chi tiêu theo phương diện tổng thể, và nếu không có kỷ luật về tài chính thì sẽ không đạt được sự hữu hiệu và thực hiện các ưu tiên

về chính sách và chương trình (David, 2002 & Christensen, 2003)

Còn theo Quyết định số 432/2003/QĐ-TTg ban hành 21.04.2003 thì mục tiêu của quản lý tài chính công chính là hiện đại hóa công tác quản lý NSNN từ khâu lập kế hoạch, thực hiện, báo cáo và tăng cường trách nhiệm của các cơ quan; nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính công; hạn chế tiêu cực trong việc sử dụng ngân sách; đảm bảo an ninh tài chính trong quá trình phát triển và hội nhập của quốc gia

Theo các khái niệm trên, việc quản trị tài chính công được hiểu là một bộ các chính sách, các hoạt động nhằm đảm bảo sử dụng một cách hiệu quả các nguồn lực công có giới hạn trong phạm vi một quốc gia, tức là bảo đảm rằng các nguồn kinh phí được dùng đúng mục đích, cung cấp thông tin cho chính phủ để ra quyết định và đánh giá được sự hữu hiệu đối với các chính sách đã ban hành, tạo ra sự bình ổn trong phát triển kinh tế, xã hội

Tóm lại, PFM là một hệ thống liên hệ đến khía cạnh tài chính của việc sử dụng các dịch

vụ, hàng hóa công mà những điều này được định hướng trước và sẽ được kiểm soát theo các mục tiêu của KVC Một chu trình cơ bản của mô hình PFM sẽ gồm 4 thành phần và

có tác động qua lại, có mối quan hệ chặt chẽ và vận hành theo trình tự thống nhất để làm cho tài chính công của quốc gia đạt được sự bền vững (Parry, 2003) theo Hình 2.1 sau:

Nguồn: Framework of Public Finance Management 2013

Hình 2.1: Mô hình về chu trình quản trị tài chính công

Theo mô hình PFM trên cho thấy trình tự các quy trình khác nhau và nội dung cũng có những điểm khác biệt cơ bản Quá trình này bao gồm những hoạt động cụ thể sau đây:

Kiểm toán

Lập kế hoạch

và dự toán ngân sách

Thực hiện ngân sách

Ghi chép kế toán và lập báo cáo

– Lập kế hoạch và dự toán ngân sách: đây là giai đoạn phân bổ nguồn lực công của

một quốc gia và cùng phối hợp với các bộ phận chức năng khác để xem xét mức độ chi tiêu cho từng nội dung

– Thực hiện ngân sách: đây là giai đoạn quản trị các hoạt động thuộc về phương diện

tài chính (như doanh thu, thanh toán, thu mua, kiểm soát và quản trị dòng tiền)

– Kế toán và báo cáo: sau khi đã thực hiện theo như dự toán đề ra thì sẽ thông qua cách

thức ghi chép của kế toán để thiết lập các báo cáo phù hợp với từng quốc gia nhằm cung cấp thông tin cho người sử dụng

– Kiểm toán: đây là giai đoạn kiểm tra, xem xét, phân tích và đánh giá của đội ngũ

kiểm toán nội bộ hoặc kiểm toán nhà nước

Như vậy, mục tiêu cơ bản của PFM là quản lý nguồn lực tài chính có giới hạn với mục đích là nhằm bảo đảm tính kinh tế và tính hiệu quả trong việc phân phối đầu ra theo yêu cầu để đạt được những kết quả tốt cũng như đáp ứng được nhu cầu cộng đồng

b Vai trò của việc quản trị tài chính công

Quản trị tài chính công là một yếu tố quan trọng đối với một quốc gia vì việc này mang lại một phương thức quản lý tài sản công của toàn dân, phân bổ đến các đối tượng theo đúng nhu cầu và đạt được hiệu quả như mong đợi, tránh lãng phí, thất thoát (Khương Duy, 2010) Cụ thể, quản trị tài chính công là công việc cần thiết phải quan tâm và là một công cụ tất yếu đối với nhà nước của bất kỳ quốc gia nào vì những lý do cơ bản sau:

• Hệ thống PFM như một công cụ hỗ trợ đắc lực cho chính phủ của một nước: theo đó,

hệ thống PFM sẽ giúp xác định tổng số tiền cụ thể cho từng năm tài chính chuyển vào NSNN của một quốc gia và sẽ đưa ra cách thức sử dụng nguồn kinh phí đó như thế nào để mang lại lợi ích cho cộng đồng dân cư

• Hệ thống PFM phải đủ mạnh để giúp cho chính phủ phân phối các nhu cầu thiết yếu

cho cuộc sống nhằm tạo sự tăng trưởng bền vững trong nền kinh tế vĩ mô: các nhà

làm quyết định cần có sự hiểu biết về sự ảnh hưởng của việc quyết định ngân sách đến các yếu tố vĩ mô khác nhau trong xã hội như sự tăng trưởng, lạm phát, nguồn cung tiền, nợ công và cán cân thanh toán

• Phân phối dịch vụ hữu hiệu và giảm nghèo hiệu quả cần phải căn cứ vào một hệ

thống PFM hoạt động tốt: cung cấp hiệu quả đòi hỏi nhiều đối với quản trị tài chính,

đặc biệt là dựa trên các chính sách hợp lý, có tính nhạy cảm theo ngành, nhưng một khi chính sách và các nguồn lực đã được đặt vào đúng vị trí thì lại được yêu cầu một

hệ thống cung cấp nguồn vốn đáng tin cậy và đúng thời điểm

• Quá trình mua sắm đáng tin cậy cần thiết cho những mục đích hiệu quả và trách

nhiệm về việc giải trình: điều này đảm bảo các quỹ công sẽ được sử dụng một cách

thích hợp với các yêu cầu mua sắm một cách rõ ràng và minh bạch đối với quá trình mua hàng hóa và dịch vụ với nguồn tiền công

• Hệ thống PFM cũng là phương tiện quan trọng trong việc giám sát và đánh giá các

chính sách và dự án thuộc khu vực công: nhà hoạch định chính sách cần phải hiểu

được chi phí của chính sách mà họ áp dụng Điều này không thể thực hiện được nếu

mà không có một hệ thống PFM hiệu quả (David, 2002)

• Hệ thống PFM lành mạnh sẽ làm cho đối tác trong và ngoài nước cung cấp các

khoản hỗ trợ tài chính nhiều hơn thông qua chính phủ: các khoản kinh phí do các đơn

vị viện trợ và được chuyển qua hệ thống chính phủ sẽ giúp giảm bớt gánh nặng tài chính đối với nhà nước và làm tăng nguồn lực cho quá trình cải cách (ADB, 2008)

• Cải thiện hiệu suất doanh thu là rất quan trọng để tăng các nguồn lực công có sẵn

cho sự phát triển: đòi hỏi một sự cải cách trong chính sách, gồm cải cách và việc thực

thi trong lĩnh vực thuế phát sinh từ các hiệp định thương mại khu vực và toàn cầu

c Các yêu cầu trong mô hình quản trị tài chính công

Hệ thống PFM gồm nhiều hoạt động liên tiếp và đan xen nhau, từ việc quản lý dòng tiền hàng ngày cho đến cụ thể hóa từng mục tiêu, chính sách và chiến lược trung, dài hạn Với công việc này, việc PFM cần phải thỏa mãn một số điều kiện và yêu cầu để đạt được mức hiệu quả cao nhất có thể PFM cần có các yêu cầu về mặt hoạt động cụ thể như sau:

• Nguồn lực tài chính cần phải có kế hoạch sử dụng một cách tối ưu nhất và phân bổ theo yêu cầu giữa các đầu ra khác nhau

• Đầu tư tối ưu vào tổng tài sản bằng nguồn kinh phí quốc gia cần phải thỏa mãn các yêu cầu về mặt chất lượng và đạt được tính kinh tế

• Việc sử dụng các nguồn lực tài chính để đạt được các đầu ra đặc thù cần phải có sự giám sát và kiểm soát đối với các kế hoạch mang tính chiến lược hoạt động của từng

bộ phận bằng các công cụ xử lý dữ liệu định tính và định lượng để có những thống kê

về tính hiệu quả trong quá trình dùng nguồn tài chính đó (Pretorius, 2009)

Như vậy, PFM là một công việc quan trọng và nếu chưa thật sự lành mạnh thì cần có sự cải cách một cách nhanh chóng, phù hợp Quản trị tài chính công là cần thiết phải thực hiện để tạo sự tin cậy của dân chúng, các bên liên quan trong quá trình giúp đỡ về tài chính cùng kế toán thu, chi ngân sách và các lĩnh vực khác cho sự phát triển quốc gia

d Các thành phần của hệ thống quản trị tài chính công

Hệ thống quản trị tài chính công có một cấu trúc cơ bản hướng đến nhiều mục tiêu khác nhau bao gồm 4 thành phần được thể hiện qua Hình 2.2 sau đây:

Nguồn: Reports of the Chartered Institute of Public Finance and Accountancy 2013 (CIPFA )

Hình 2.2: Cấu trúc các thành phần của quản trị tài chính công

Nội dung của những thành phần trên hướng đến được trình bày chi tiết như sau:

Thông tin đầu ra

• Các báo cáo tài chính

• Báo cáo nội bộ cho nhà lãnh đạo

• Báo cáo đánh giá hoạt động

kế một hệ thống kế toán thu, chi ngân sách tổng thể để có sự ghi chép và tổng hợp đầy

đủ Thành phần thứ nhất này sẽ hướng đến ba mục tiêu cụ thể, đó là (i) sự bền vững về mặt tài chính hay nói một cách khác là đảm bảo khả năng thanh toán các khoản đến hạn của nhà nước; (ii) tối đa hóa việc huy động các nguồn lực công nhằm tăng tính hiệu quả của phương diện tài chính và (iii) phân bổ nguồn lực theo thứ tự ưu tiên của các chính sách quốc gia trong từng năm hoặc từng chu kỳ

v Quản lý về mặt hoạt động

Quản trị tài chính công là một vai trò quan trọng trong việc quản lý về mặt hoạt động đối với các hoạt động hàng ngày của chính phủ Điều này bao gồm việc quản lý hiệu suất của các chương trình mục tiêu hay các dự án công sao cho thỏa mãn 3 đặc điểm cơ bản mà PFM cần đạt được, đó là tính kinh tế, tính hữu hiệu và tính hiệu quả Việc tính toán mức chi phải quản lý phù hợp theo hạn mức ngân sách Mục đích của nhà quản lý khu vực công là chi tiêu ngân sách không được ít hơn hay nhiều hơn và theo một định hướng thống nhất và mang tính khoa học

v Quản trị các bên liên quan

Thành phần này có một tầm quan trọng trong chính phủ bởi vì khái niệm quản trị các bên chính là đề cập đến nguyện vọng của người dân trong nền kinh tế Đối với người dân trong cộng đồng, không có sự phân biệt nhóm này với nhóm kia mà việc quản trị công là cần phải đáp ứng tất cả nhu cầu của tất cả các nhóm người và của toàn xã hội Để thành phần này thỏa mãn thì trong quy trình quản lý tài chính công cần tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình đến toàn bộ các đối tượng khác nhau trong xã hội

e Một số kinh nghiệm về quản trị tài chính công