Thực trạng ủy quyền, pháp luật hiện hành về ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính và các giải pháp hoàn thiện

Tính cấp thiết của việc nghiên cứu Đề tài Hiện nay, trong hoạt động lập pháp, lập quy cũng như hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan hành chính còn có những bất cập trong việc phân

THỰC TRẠNG UỶ QUYỀN, PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

VỀ UỶ QUYỀN TRONG LĨNH vực QUẢN LÝ, ĐIỀU HÀNH HÀNH CHÍNH VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN■

' pr i io Ị

W y Ề n ị

trung tâm thông tii \ j thư viện

trư ờ n g đại học LUẬT HÀ NỘ:

DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN CỦA ĐÈ TÀI

1 Nguyễn Quốc Việt Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành

4 Cao Đăng Vinh Phó trưởng phòng pháp luật kinh tế tổng hợp,

Vụ Pháp luật Dân sự Kinh tế, Bộ Tư pháp

5 Hoàng Thi Ngân Phó vụ trưởng Vụ Cải cách hành chính, Văn

phòng Chính phủ

6 Mai Kim Huế Phó trưởng phòng Pháp luật tổ chức bộ máy

nhà nước, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

7 Chu Thái Hà Chuyên viên Vụ Pháp luật Hình sự - Hành

chínli, Bộ Tư pháp:8 Nguyễn Quỳnh Liên Chuyên viên Vụ Pháp luật Hình sự - Hành

chính, Bộ Tư pháp

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 3

I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ƯỶ QUYỀN VÀ UỶ QƯYỀN TRONG QUẤN LÝ HÀNH CHÍNH 7

1 Một số vấn đề lý luận về ủy quyền 7

1.1 Khái niệm ủy quyền 7

1.2 Phân loại ủy quyền 8

1.3 Khái niệm ủy quyền trong các ngành luật 9

1.4 Lợi ích của ủy quyền trong quản lý nhà nư ớc 10

2 ủ y quyền trong quản lý hành chính 10

2.1 Đặc điểm của ủy quyền trong luật hành chính 14

2.2 Phân biệt ủy quyền hành chính và ủy quyền dân sự 16

3 Các chủ thể được ủy quyền trong quản lý, điều hành hành chính 18

II THỰC TRẠNG UỶ QUYỀN TRONG MỘT s ộ LĨNH v ự c HOẠT ĐỘNG eỦẢ CÁC C ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 19

1 ủ y quyền ban hành quyết định hành chính 19

2 ủ y quyền trong thực hiện quản lý tài sản nhà nư ớ c 30

3 ủ y quyền trong lĩnh vực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 37

3.1 Từ thực tiễn ủy quyền ở Cộng hoà liên bang Đ ức 37

3.2 Đến ủy quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam 39

III MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN CHỦ YẾU DÂN ĐẾN NHỮNG TỒN TẠI, HẠN CHÉ TRONG UỶ QUYỀN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH 37

IV KIẾN NGHỊ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM XÂY DựNG VÀ HOÀN THIỆN Cơ CHẾ UỶ QUYỀN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH 48

TÀI LIỆU THAM KHẢO 54

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu Đề tài

Hiện nay, trong hoạt động lập pháp, lập quy cũng như hoạt động quản

lý điều hành của các cơ quan hành chính còn có những bất cập trong việc phân công, phân nhiệm, ủy quyền ban hành văn bản và ủy quyền thực hiện các nhiệm vụ pháp luật quy định (kể cả việc ký, đóng dấu văn bản nhân danh chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền), cụ thể là việc ủy quyền thiếu nguyên tắc, tuỳ tiện, dẫn đến tình trạng không rõ giới hạn của ủy quyền, không rõ trách nhiệm của từng cấp, cơ quan, chủ thể Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa có một văn bản nào quy định về nguyên tắc ủy quyền, điều kiện ủy quyền, chủ thể được ủy quyền, chủ thể được thực hiện quyền, trách nhiệm của người ủy quyền và người được ủy quyền, hậu quả pháp lý của việc ủy quyên cho nên việc ủy quyên không được tuân thủ theo quy định nào Nhiêu nhiệm vụ được giao cho một cơ quan, một chủ thê nhât định, nhưng cơ quan này lại ủy quyền cho cơ quan tiếp theó, chủ thể được ủy quyền lại tiếp tục ủy quyền cho chủ thể khác dẫn đến hoạt động hành chính rườm rà, sai pháp luật, thiếu sự minh bạch Việc xác định trách nhiệm theo đó cũng khó thực hiện Tính kỷ cương của pháp luật vì thế cũng bị ảnh hưởng không nhỏ Đây là một trong những nguyên nhân làm cho kỷ luật của nền hành chính của chúng ta không nghiêm, hoạt động của nền hành chính không

hiệu quả và niềm tin của người dân vào nền hành chính bị xói mòn

Đe khắc phục tình trạng nêu trên, việc nghiên cứu về thực trạng ủy quyền và các quy định của pháp luật về ủy quyền, từ đó đề xuất các giải pháp

cụ thể nhằm khắc phục bất cập trong hoạt động điều hành hành chính hiện nay là rất cần thiết Điều này sẽ tác động quan trọng tới hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan hành chính Cụ thể:

- Tăng cường kỷ cương pháp luật: xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, từng cá nhân trong hoạt động ủy quyền Điều này tạo nên một nền hành chính rõ ràng, minh bạch Người dân có thể biết ai trong hệ thống cơ quan nhà nước được phép làm gì? nếu sai thì chịu trách nhiệm như thế nào? Niềm tin của người dân vào hoạt động của cơ quan công quyền dần dần cũng được cải thiện thêm

- Tránh được tình trạng ủy quyền tràn lan trong quản lý, điều hành hành chính, nhưng vẫn bảo đảm cho nền hành chính hoạt động một cách năng động, hiệu quả

- Góp phần bảo đảm tính kỷ cương trong hoạt động của nền hành chính; tính trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các cơ quan công quyền

2 Muc tiêu của Đề tài

Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của ủy quyền trong lĩnh vực điều hành hành chính của các cơ quan từ trung ương đến địa phương để hướng tới các mục tiêu sau đây:

i) Hình thành cơ sở lý luận và thực tiễn làm căn cứ cho việc xây dựng

và hoàn thiện cơ chế ủy quyền trong quản lý hành chính của các cơ quan quản

lý nhà nước, là cơ sở cho việc soạn thảo và ban hành văn bản có hình thức một đạo luật để quy định về vấn đề ủy quyền trong ban hành quyết định hành chính (ví dụ: Luật ban hành quyết định hành chính)

ii) Đánh giá thực trạng ủy quyền, pháp luật hiện hành về ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính để rút ra những bất cập, vướng mắc về mặt thế chế, về tổ chức, cách thức ủy quyền và hậu quả pháp lý của ủy quyền

iii) Xây dựng và hoàn thiện cơ chế ủy quyền trên cơ sở đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về ủy quyền, trong đó, xác định đầy đủ, cụ thể chủ thể, hình thức, nguyên tắc ủy quyền, phạm vi ủy quyền, hậu quả pháp

lý của ủy quyền và trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong ủy quyền; đồng thời xây dựng trình tự, thủ tục ủy quyền khoa học, hợp lý, hiệu quả đối với các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương cũng như địa phương

iv) Đe xuất các giải pháp khác nhằm hoàn thiện cơ chế ủy quyền như nghiên cứu hoàn thiện các quy định về phân cấp trong thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, quy định về phân công, phân nhiệm giữa thủ trưởng và phó thủ trưởng trong quản lý, điều hành và các vấn đề khác có liên quan, bảo đảm cho việc ủy quyền có hiệu quả, tránh ủy quyền tràn lan

3 Nội dung nghiên cứu chính của Đe tài

Trên cơ sở các mục tiêu đã đề ra, đề tài tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản sau:

i) Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về ủy quyền và cơ chế ủy quyền trong quản lý hành chính như: khái niệm, phân biệt ủy quyền trong quản lý hành chính với ủy quyền trong dân sự; phân biệt ủy quyền với phân cấp, phân công, phân nhiệm trong quản lý hành chính; đặc điểm, vai trò của ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính, ban hành quyết định hành chính, đặc biệt chú trọng đến hệ quả của hoạt động ủy quyền đối với hiệu quả

và hiệu lực của quản lý hành chính nhà nước, thực thi pháp luật

ii) Nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật về

ủy quyền và thực tiễn ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính

iii) Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp tổng thể để hoàn thiện pháp luật

về ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính đáp ứng các yêu cầu của cải cách hành chính và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động

quản lý hành chính nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

iv) Nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định về chủ thể ủy quyền, điều kiện và nguyên tắc ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính

v) Nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định về trình tự, thủ tục ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính.

vi) Nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định về hệ quả pháp lý của ủy quyên và trách nhiệm pháp lý của người ủy quyền và người được ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính

4 Phương pháp nghiên cứu

Nội dung chủ yếu của Đề tài là nghiên cứu những cơ sở lý luận và thực tiễn của hoạt động ủy quyền trong hoạt động quản lý, điều hành hành chính để hoàn thiện pháp luật về ủy quyền (là vấn đề hiện nay chưa được quan tâm) nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế, do vậy cách tiếp cận vấn đề của

Đe tài sẽ thực hiện trên 2 phương diện: nghiên cứu lý luận và tìm hiểu thực tiễn thông qua các tài liệu, tư liệu trong nước và quốc té, văn bản pháp luật thực định, các báo cáo đánh giá và kết quả khảo sát thực tiễn ủy quyền trong lĩnh vực quản lý, điều hành hành chính

Đề tài được tiếp cận bằng các phương pháp sau:

- Khảo sát tình hình ủy quyền trong thực tế của hoạt động điều hành hành chính

- Đánh giá quy định trong văn bản quy phạm pháp luật về ủy quyền trong hoạt động điều hành hành chính

- Tìm ra những bất cập, khiếm khuyết của hoạt động ủy quyền trong thực tiễn điều hành hành chính trong hiện nay và trong các quy định của pháp luật

- Đề xuất các giải pháp để khắc phục và kiến nghị hướng hoàn thiện pháp luật về ủy quyền

v ề phương pháp nghiên cứu, bên cạnh phương pháp nghiên cứu cơ bản

là phương pháp duy vật biện chứng, so sánh đối chiếu, trong quá trình nghiên cứu còn sử dụng các phương pháp khác như phân tích tổng hợp, nghiên cứu tài liệu, quy nạp diễn giải, suy luận lôgíc giúp cho việc nghiên cứu Đe tài đạt được mục tiêu đặt ra

5 Ý nghĩa khoa học của Đe tài

Đe tài là công trình nghiên cứu đầu tiên về cơ sở lý luận của ủy quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính cũng như đánh giá thực trạng và đưa ra các

giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế ủy quyền Đặc biệt, kết quả của Đe tài sẽ: góp phần trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ủy quyền trong quản lý nhà nước nói riêng như xây dựng Nghị định về ủy quyền trong quản lý hành chính và góp phần hoàn thiện các quy định về tổ chức bộ máy nói chung, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động điều hành hành chính và đổi mới nội dung, chương trình tổng thể cải cách hành chính Đe tài có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong bối cảnh Nhà nước ta tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

6 Kết quả của Đe tài

Kết quả của Đề tài: Báo cáo Phúc trình, Hệ chuyên đề của các cộng tác viên Đề tài, Phụ lục

I MỘT SỐ VẤN ĐÈ LÝ LUẬN VÈ ƯỶ QƯYÈN VÀ ƯỶ QUYÊN

TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

1 Một số vấn đề lý luận về ủy quyền

1.1 Khái niệm ủy quyền

ủy quyền là gì? ủ y quyền trong quản lý được hiểu một cách chung nhất là một phần quan trọng trong tiến trình quản lý: hoàn thành công việc thông qua người khác, ú y quyền là cách để thực hiện đầy đủ các công việc thông qua người khác và phát huy hết tiềm năng của cơ quan, tổ chức Nói cách khác, ủy quyên là trao cho nhân viên thẩm quyền và các nguồn lực để thực hiện một công tác

“ủy quyền là nghệ thuật hoàn thành công việc thông qua nỗ lực của người khác Điêu này thế hiện lòng tin của bạn vào người khác để giao phó công việc mà, nếu không, chính bạn phải làm ” - Dickinson)1.

Tuy nhiên, nhà quản lý vẫn là người chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng, do đó, ủy quyền không phải là phân công công việc rồi quên bẵng nó đi

ủ y quyền không phải là mất đi một phần quyền lực mà đơn giản chỉ là cho phép người khác sử dụng cái quyền mình đã chia sẻ Trong một cơ quan hành chính cũng như một tổ chức, doanh nghiệp có rất nhiều công việc Từ việc nhỏ nhặt nhất (như tiếp khách, sắp xếp thiết bị văn phòng) đến việc lớn (hoạch định chiến lược, đào tạo cán bộ, nhân viên, quản lý tài chính, ) Nếu

như người đứng đầu cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp cáng đáng hết thì sẽ

không đủ sức và cũng không thể hiệu quả Vì lẽ đó, người lãnh đạo, nhà quản

lý, nhà quản trị cần phải phân công công việc cho mọi người Kèm theo phân công là phân quyền và ủy quyền2

Điểm cần lưu ý là: ủy quyền không phải là giao việc; ủy quyền không phải là đùn đẩy những công việc mà người ủy quyền không thích làm; ủy quyền không phải là từ bỏ trách nhiệm; và ủy quyền bao hàm 3 khái niệm

quan trọng: trách nhiệm, quyền hạn và ừ-ảch nhiệm cuối cùng.

ủ y quyền trong hoạt động quản lý nhà nước nếu không có điều kiện, nguyên tắc, đối tượng, nội dung và trình tự, thủ tục rõ ràng thì có thể dẫn đến tùy tiện và khó xác định được trách nhiệm của người ủy quyền, người được

hoạt động của mình, các quyền và nghĩa vụ đó được thể hiện thông qua chính bản thân chủ thê đó hoặc bởi một tổ chức, cá nhân khác được ủy quyền Vì vậy, có thể hiểu ủy quyền là việc một tổ chức, cá nhân (gọi là người được ủy quyên) nhân danh tổ chức, cá nhân khác (gọi là người ủy quyền) để thực hiện các quyền và nghĩa vụ đã được pháp luật quy định.

1.2 Phân loại ủy quyền

Việc phân loại ủy quyền có thể dựa vào các tiêu chí sau đây:

- Xét về cách thức ủy quyền, chúng ta có 2 loại sau đây:

+ ủ y quyền một lần cho phép người được ủy quyền thực hiện quyền đại diện cho người ủy quyền để thực hiện một hành vi nhất định Việc ủy quyền đương nhiên chấm dứt ngay sau khi người được ủy quyền thực hiện xong công việc được ủy quyền

+ ủ y quyền nhiều lần (thường xuyên) cho phép người được ủy quyền thực hiện công việc trong phạm vi đã xác định, thường được quy định trong điều lệ, quy chế làm việc của mỗi pháp nhân

- Xét về chủ thể, chúng ta có các loại ủy quyền sau đây:

+ ủ y quyền giữa cá nhân với cá nhân: đây là dạng ủy quyền phổ biến trong quan hệ dân sự

+ ủ y quyền giữa pháp nhân với pháp nhân: đây là dạng ủy quyền diễn

ra không chỉ trong quan hệ dân sự mà còn phổ biến trong các cơ quan nhà nước, theo đó, một pháp nhân ủy quyền cho pháp nhân khác thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình

+ ủ y quyền trong nội bộ pháp nhân: Đây là hình thức ủy quyền chuyên biệt mang tính thường xuyên trong nội bộ pháp nhân Theo quy định của Bộ luật Dân sự thì đại diện của pháp nhân có thể là đại diện theo pháp luật hoặc đại diện theo ủy quyền Đại diện theo pháp luật của pháp nhân là người đứng đầu pháp nhân được quy định trong quyết định thành lập pháp nhân hoặc trong điều lệ của pháp nhân Người đại diện theo pháp luật của pháp nhân có thế ủy quyền cho người khác thay mình thực hiện nhiệm vụ đại diện Pháp nhân phải chịu trách nhiệm về hành vi của người đại diện theo ủy quỵền Đe xác định rõ trách nhiệm của pháp nhân hay trách nhiệm của cá nhân cần phải quy định cụ thể về hình thức ủy quyền Thông thường người đứng đầu pháp nhân chỉ phụ trách việc điều hành tổng thể, còn các cấp phó mỗi người phụ trách một công việc nhất định Đây là loại hình thức ủy quyền chuyên biệt, thường xuyên và người được ủy quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm trước người ủy quyền về mảng công việc của mình

- Xét về tính chất của ủy quyền, chúng ta có các loại sau đây:

+ ủ y quyền trong quan hệ dân sự

+ ủ y quyền trong hoạt động của cơ quan nhà nước

1.3 Khái niệm ủy quyền trong các ngành luật

ủ y quyền là khái niệm được sử dụng trong các ngành luật Một cách

chung nhât, ủy quyền là hành vi pháp lý của một người thể hiện ở việc trao

quyên cho một người khác để thực hiện hành vi nhân danh mình

ủ y quyền có thể xuất hiện trong quan hệ pháp luật của luật hành chính,

luật Hiến pháp, luật dân sự

Văn bản pháp luật hiện hành và các công trình nghiên cứu còn sử dụng

một khái niệm khác là ủy nhiệm Phó Chủ tịch nước có thể được Chủ tịch

nước ủy nhiệm thay Chủ tịch nước làm một số nhiệm vụ (Điều 107 Hiến

pháp) Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của

Thủ tướng Khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng

ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ (Điều 110 Hiến pháp)

Khi Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ vắng mặt, một Thứ trườnẹ

được ủy nhiệm ỉãnh đạo công tác của Bộ, cơ quan ngang Bộ (Điều 29 Luật To

chức Chính phủ)

Chế định đại diện trong luật dân sự có quy định trường hợp đại diện

theo ủy quyền Theo đó, cá nhân, người đại diện theo pháp luật của pháp nhân

có thê ủy quyên cho người khác xác lập, thực hiện giao dịch dân sự Tuy

nhiên, cá nhân không được để người khác đại diện cho mình nếu pháp luật

quy định họ phải tự mình xác lập, thực hiện giao dịch đó Hình thức ủy quyền

do các bên thoả thuận, trừ trường hợp pháp luật quy định phải lập thành văn

bản Phạm vi đại diện theo ủy quyền được xác lập theo sự ủy quyền Người

đại diện chỉ được thực hiện giao dịch dân sự trong phạm vi đại diện và phải

thông báo cho người thứ ba trong giao dịch dân sự biết về phạm vi đại diện

của mình Luật dân sự cũng quy định hậu quả của giao dịch dân sự do người

không có quyên đại diện xác lập, thực hiện và trường hợp vượt quá phạm vi

đại diện Giao dịch dân sự do người không có quyền đại diện xác lập, thực

hiện không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ đối với người được đại diện Giao

dịch dân sự do người đại diện xác lập, thực hiện vượt quá phạm vi đại diện

không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người được đại diện đối với phần

giao dịch được thực hiện vượt quá phạm vi đại diện, trừ trường hợp người

được đại diện đồng ỷ hoặc biết mà không phản đối; nếu không được sự đồng

ý thì người đại diện phải thực hiện nghĩa vụ đối với người đã giao dịch với

mình vê phân giao dịch vượt quá phạm vi đại diện

Như vậy, ủy quyền trong các lĩnh vực pháp luật đều có một số điểm

chung:

- Trước hết, đây là quan hệ pháp lý giữa người ủy quyền và người được

ủy quyên Tính pháp lý thê hiện ở chô, việc ủy quyên phải là hành vi được

pháp luật cho phép; chủ thể tham gia quan hệ ủy quyền phải đáp ứng điều

kiện luật định như về vị trí pháp lý, độ tuổi , hình thức, phạm vi ủy quyền

phải dựa trên các nguyên tắc được pháp luật quy định

- ủy quyền, về bản chất là việc chuyển giao quyền hạn cho người đại diện Như vậy, điều tiên quyết là bản thân người ủy quyền phải là chủ thể của các quyên được chuyển giao Sự chuyển giao ở đây không chỉ là quyền, mà còn có thê là nghĩa vụ hay trách nhiệm Thuật ngữ “đại diện” đã khái quát hoá quan hệ ủy quyên theo hướng này.

- Người được ủy quyền phải thực hiện hành vi vì lợi ích của người ủy quyền

- Quan hệ ủy quyền là quan hệ có thời hạn, phải tuân thủ hình thức, phạm vi và cách thức thực hiện theo quy định của pháp luật Vi phạm các quy định này không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của hai bên, mà còn tác động đến người thứ ba Việc vi phạm nội dung, hình thức ủy quyền có thể dẫn đến hậu quả pháp lý bất lợi, làm chấm dứt quan hệ ủy quyền, bồi thường thiệt hại

1.4 Lọi ích của ủy quyền trong quản lý nhà nước

Lơi ích của ủy quyền nói chung:

- ủ y quyền là giải phóng thời gian của người ủy quyền;

- ủ y quyền là nhằm bảo đảm các nhiệm vụ, quyền hạn của người ủyquyền được thực hiện đầy đủ trên thực tế;

- ủ y quyền là phương tiện để phát triển nhân viên;

- ủ y quyền biểu hiện lòng tin của người ủy quyền vào người được ủyquyền;

- ủ y quyền giúp gia tăng chất lượng các quyết định

Lọi ích của ủy quyền trong quản lý nhà nước: ủ y quyền có vai trò

quan trọng trong quản lý nhà nước, góp phần bảo đảm hoạt động liên tục của các chủ thể quản lý nhà nước, ủ y quyền có ý nghĩa thiết thực đối với việc thực hiện các nội dung quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, kể cả quản lý thẩm quyền chung cũng như thẩm quyền riêng Tuy nhiên, cần có quy định phòng ngừa sự lạm dụng và xác định rõ trách nhiệm của người ủy quyền và người được ủy quyền

Bên cạnh lợi ích của việc ủy quyền, nếu không ủy quyền một cách hợp

lý có thể gặp những hậu quả sau đây-: người được ủy quyền không biết rõ công việc, cách thức giải quyết công việc; người được ủy quyền thiếu trách nhiệm và không gắn bó với công việc được ủy quyền; tốn nhiều thời gian đê phối hợp và giám sát; lãng phí nguồn lực cơ quan và các quyết định có chất lượng thấp

2 ủy quyền trong quản lý hành chính

Uỷ quyền trong hoạt động quản lý nhà nước là một vấn đề có nội dung rộng, bao gồm từ hoạt động lập pháp, hành pháp đến hoạt động tư pháp, các chủ thể ủy quyền trong các hoạt động này rất phong phú và hình thức ủy quyền cũng rất đa dạng (phân công, giao việc, ủy quyên v.v )

Uy quyên trong lĩnh vực quản lý, điêu hành hành chính là một vân đê khá phức tạp mà pháp ỉuật lại chưa quy định rõ ràng, minh bạch.

Quản lý, điều hành hành chính thuộc lĩnh vực hành pháp Đặc điểm của hành pháp là nơi thể hiện rõ nhất tính quyền lực, quyền uy trong quản lý nhà nước, có người quản lý và người bị quản lý Đe thực hiện sự quản lý của mình, pháp luật trao cho người quản lý nhiều quyền hạn nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong bộ máy nhà nước Khi thực hiện quyền hạn của mình pháp luật thường cho phép người đó được ủy quyền cho một người khác (thường là cấp dưới) thực hiện một công việc nhất định hoặc tự bản thân thấy cần ủy quyền cho cấp dưới thực hiện một công việc thuộc thấm quyền giải quyết của mình Việc ủy quyền được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như ủy quyền lập pháp (Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết một hoặc một số vấn đề nào đó mà luật không thể quy định cụ thê được) hoặc ủy quyền trong xử lý vi phạm hành chính (người có thẩm quyền xử phạt

có thể ủy quyền cho một người khác, cấp dưới thực hiện quyền xử phạt, nhưng phải bằng văn bản, hoặc trong trường hợp vắng mặt) Việc ủy quyền diễn ra hàng ngày nhưng lại chưa được điều chỉnh bằng một văn bản quy phạm pháp luật nào có tính thống nhất trong cả nước, có quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục cũng như nguyên tắc ủy quyền ra sao, hậu quả của việc ủy quyền sai như thế nào, v.v Tình trạng này tạo ra sự lộn xộn trong quản lý nhà nước, làm mất kỷ cương trong điều hành hành chính, nhất là ảnh hưởng đến sự minh bạch trong quản lý, điều hành v.v Do đó, việc quy định cụ thể các chủ thể có quyền ủy quyền, các nguyên tắc ủy quyền cũng như điều kiện

ủy quyền là cần thiết

Như vậy, trong hoạt động của cơ quan hành chính, có thể phân biệt hoạt động (1) ủy quyền trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật và (2) ủy quyền trong thực thi pháp luật/áp dụng pháp luật

ủy quyền trong thực thỉ pháp luật/áp dụng pháp luật: Pháp luật ban

hành cần phải được đi vào cuộc sống Các biện pháp bảo đảm để hiện thực hoá pháp luật chính là để bảo đảm thi hành pháp luật Nhằm mục đích này, cần các biện pháp: tổ chức thi hành pháp luật (bao gồm cả tuyên truyền, phổ biến, sắp xếp bộ máy, nhân lực, nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất, bảo đảm

về kỹ thuật ); hướng dẫn pháp luật (ra văn bản quy định chi tiết, giải thích, các hình thức cụ thể hoá quy trình, cách thức thực hiện ); áp dụng pháp luật (ban hành văn bản cá biệt áp dụng các quy định pháp luật trong trường hợp và với đối tượng cụ thể, giải quyết tranh chấp, khiếu nại )•

Trong tất cả các biện pháp kể trên, nhu cầu ủy quyền hành chính đều có thể phát sinh ở các bước, các khoảng thời gian khác nhau Ban hành văn bản

cá biệt để áp dụng pháp luật là lĩnh vực cần chú ý hơn cả, xuất phát từ đặc điểm của hoạt động này là do các chủ thể có thẩm quyền tiến hành, mang tính quyền lực nhà nước Dưới tác động của Nhà nước thông qua văn bản áp dụng pháp luật, một số quyền, nghĩa vụ của cá nhân được phát sinh; vi phạm pháp

luật được xử lý bằng các chế tài và biện pháp cưỡng chế thích họp; khôi phục trật tự xã hội sau những tranh chấp pháp lý.

Áp dụng pháp luật là hoạt động đặc thù, phải tuân thủ quy trình chặt chẽ ủ y quyền trong áp dụng pháp luật cũng phải theo nguyên tắc nhất định

Vì vậy, cần xác định giới hạn của ủy quyền, trường hợp được (không được)

ủy quyền, hậu quả của việc ủy quyền vượt quá phạm v'i luật định

Hoạt động hành chính là một hoạt động thường xuyên và phổ biến của các cơ quan nhà nước, có ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội nhưng quy định

về ủy quyền cũng khá phức tạp v ề hình thức, có thể thấy 2 dạng ủy quyền sau đây:

- ủy quyền trong nội bộ cơ quan' Đây là dạng ủy quyền được quy định

trong quy chê làm việc nội bộ của các cơ quan được ban hành bởi người đứng đầu cơ quan nhằm điều chỉnh nguyên tắc, chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc, quan hệ công tác và trình tự giải quyết công việc của mỗi cơ quan Hiện nay, Quy chế làm việc của Chính phủ được ban hành kèm theo Nghị định số 179/2007/NĐ-CP ngày 3/12/2007; các Bộ, ngành có ban hành Quy chế làm việc của cơ quan mình trên cơ sở Quy chế làm việc mẫu của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ban hành kèm theo Quyết định số 337/2005/QĐ-TTg ngày 19/02/2005 của Thủ tướng Chính phủ Tuy nhiên, đối với quy chế làm việc của ủ y ban nhân dân các cấp thì được ban hành dựa trên cơ sở Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân năm 2003 Tuỳ theo tính chất của cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng tập thể hay chế độ thủ trưởng cá nhân mà nội dung quy chế có khác nhau Đối với cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng tập thể thì đều có quy định những vấn

đề phải được thảo luận, quyết định tập thể, người đứng đầu cơ quan là người thay mặt tập thể ký các văn bản được ban hành Đối với cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng cá nhân thì người đứng đầu cơ quan là người có quyền quyết định cao nhất về mọi vấn đề, đồng thời có quy định phân công, ủy quyền cho cấp phó và người đứng đầu các đơn vị trực thuộc trong việc quyết định các vấn đề phát sinh Tuy nhiên, tựu trung lại, do đã có cơ sở pháp lý khá

rõ ràng (về trường hợp được ủy quyền, đối tượng được ủy quyền, trình tự, thủ tục giải quyết ) nên việc ủy quyền trong nội bộ cơ quan được thực hiện khá nghiêm chỉnh

- ủy quyền giữa các cơ quan nhà nước với nhau: Là hình thức ủy

quyền giữa các cơ quan nhà nước khi thực hiện một hoạt động hành chính cụ thể Trên thực tế có những văn bản quy định rất rõ về việc cho phép ủy quyền trong một hoạt động nhất định nhưng cũng có những lĩnh vực không có quy định về việc ủy quyền, từ đó có quan điểm cho rằng, pháp luật không quy định thì cũng có thể ủy quyền Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, nếu hiêu như vậy sẽ dẫn đến tình trạng ủy quyền tràn lan, không phù hợp với nguyên tắc

“cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật quy định”, gây khó khăn cho việc xác định trách nhiệm và xử lý khi có vi phạm xảy ra.

Ví dụ 1: Trong lũìh vực đầu tư xây dựng cơ bản: Đầu tư xây dựng cơ

bản là một lĩnh vực chi tiêu nhiều nguồn lực xã hội nhưng quy định về ủy quyền cũng được cho phép khá dễ dàng và thiếu các điều kiện ràng buộc Theo quy định tại Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 về việc ban hành Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng thì đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (được xác định trong Luật Ngân sách Nhà nước), Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư hoặc ủy quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B, c phù hợp với quy hoạch được duyệt Tùy theo điều kiện cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương, người có thẩm quyền quyết định đầu tư được phép ủy quyền cho các đối tượng quy định tại điểm d khoản này quyết định đầu tư các dự án nhóm B, c Người ủy quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về sự ủy quyền của mình Người được

ủy quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước pháp luật và người ủy quyền Đối tượng được ủy quyền quyết định đầu tư là:

- Đối với cấp Bộ: Tổng cục trưởng, Cục trưởng, Chủ tịch Hội đồng quản trị Tổng công ty, Giám đốc doanh nghiệp nhà nước, Thủ trưởng cơ quan trực thuộc Bộ; Tư lệnh các Quân khu, Quân đoàn, Quân chủng, Bộ đội Biên phòng và các chức danh tương đương trực thuộc Bộ Quốc phòng

- Đối với cấp tỉnh: Giám đốc Sở, Chủ tịch ủ y ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi là cấp huyện), Chủ tịch Hội đồng quản trị Tổng công ty, Giám đốc doanh nghiệp nhà nước, Thủ trưởng cơ quan trực thuộc Uy ban nhân dân câp tỉnh

Người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế kỹ thúật tổng dự toán quy định tại tiết a, b của điểm này được phép ủy quyền cho Thủ trưởng đơn vị cấp dưới trực tiếp phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán nhưng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về sự ủy quyền đó Người được ủy quyền chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước pháp luật và người ủy quyền

Trong Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình thì cũng có nhiều quy định cho phép người có thẩm quyền được phép ủy quyền như: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, c cho cơ quan cấp dưới trực tiếp (khoản 2 Điều 11); ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho Giám đốc Sở Xây dựng cấp giấy phép xây dựng đối với các công trình xây dựng cấp đặc biệt (khoản 1 Điều 21); chủ đầu tư có thể ủy quyền cho Ban Quản lý dự án thực hiện một phần hoặc toàn bộ các nhiệm vụ, quyền hạn của mình (Điều 36)

Tuy nhiên, các văn bản này cũng chỉ dừng lại ở quy định cho phép ủy quyên, còn ủy quyên như thê nào, hình thức ủy quyên ra sao thì không được quy định rõ và cũng không có văn bản nào điều chỉnh chung về vấn đề này.

Ví dụ 2: Trong lĩnh vực quản lý đất đai: Theo quy định tại Điều 52

Luật Đất đai (được sửa đối tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật

liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản) thì “3 Cơ quan cỏ thẩm quyền cấp

Giây chứng nhận quyển sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gan liên với đât quy định tại khoản 1 Điều này được ủy quyền cho cơ quan quản

lý tài nguyên và môi trường cùng cấp” Căn cứ vào quy định này, trong Nghị

định hướng dẫn thi hành Luật có quy định cụ thể điều kiện được ủy quyền cấp giây chứng nhận quyên sử dụng đât, quyên sở hữu nhà ở và tài sản khác găn liền với đất Tuy nhiên, trên thực tế, cũng xảy ra tình trạng lúng túng, có quan điêm khác nhau vê việc ký tên, đóng dâu trong trường hợp ủy quyên này Có quan điếm cho rằng, vẫn đóng dấu của ủ y ban nhân dân nhưng cũng có quan điểm cho rằng phải đóng dấu của cơ quan được ủy quyền Theo chúng tôi, đây là trường hợp tổ chức ủy quyền cho tổ chức và cơ quan tài nguyên môi trường là tổ chức được ủy quyền nên việc ký tên và đóng dấu của Sở Tài nguyên và Môi trường là hợp lý

2.1 Đặc điểm của ủy quyền trong luật hành chính

Nếu như ủy quyền trong luật dân sự thể hiện quan hệ được thực hiện theo nguyên tắc thoả thuận giữa các cá nhân thì ủy quyền trong luật hành chính có những đặc điểm riêng

Trước hết, ủy quyền trong luật hành chính điều chỉnh mối quan hệ giữa

các chủ thế tham gia quan hệ pháp luật hành chính, v ề phần mình, các chủ

thê này mang thâm quyên luật định, tham gia thực hiện các hoạt động duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước Quan hệ giữa các chủ thể này được điều chỉnh băng quy định của pháp luật và mang tính thứ bậc, quyên uy một cách

rõ nét Trong luật Hiến pháp và luật dân sự, ủy quyền không đồng nghĩa với

sự chuyển giao quyền từ người có vị thế cao hơn cho người có địa vị phục tùng, nhưng tronệ luật hành chính, sự ủy quyền luôn theo công thức cấp trên chuyển giao quyền cho cấp dưới Cũng có trường hợp cơ quan hành chính chuyên giao quyên cho một tô chức phi nhà nước đê thực hiện một sô hành vi mang nội dung của quản lý nhà nước Tuy nhiên, đây không phải là ủy quyền một cách thuần chất như quan hệ giữa các chủ thể luật hành chính, ủy quyền theo cách chuyển giao nhiệm vụ của Nhà nước cho khu vực tư được điều chỉnh bằng hợp đồng hành chính

Nếu xét về ngữ nghĩa, dường như ủy quyền là việc chuyển giao quyền Tuy nhiên, địa vị pháp lý của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật nói chung và luật hành chính nói riêng được quyết định bởi tập hợp các quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm, nhiệm vụ được khái quát hoá là thẩm quyền Việc chuyển giao nhiệm vụ khó có thể tách rời với trao quyền vì quyền là công cụ để hoàn

thành nhiệm vụ Có những vấn đề không thể xác định rành mạch là ủy quyền hay ủy nhiệm, ví dụ như ký ban hành văn bản hay đàm phán, thảo luận một nội dung công việc Vì vậy, trong ngôn ngữ Việt Nam, “ủy quyền” và “ủy nhiệm” không có ranh giới rõ ràng hay khác biệt Tuy nhiên, ủy nhiệm nghiêng vê hướng nhân mạnh việc chuyên giao nhiệm vụ từ phía “câp trên”, còn ủy quyên nghiêng vê việc trao quyền cho “cấp dưới” vì việc thực hiện các nhiệm vụ do cấp trên giao phó làm phát sinh các quyền năng khác mà vốn dĩ không thuộc vê “câp dưới” Ví dụ: Quyết định của ủ y ban nhân dân tỉnh Hậu Giang (sô 33/2009/QĐ-UBND ngày 30/9/2009) quy định chức năng, nhiệm

vụ, quyên hạn và cơ câu tô chức bộ máy của Sở Tài nguyên và Môi trường có quy định: Khi Giám đốc Sở vắng mặt, một Phó Giám đốc Sở được ủy quyền điều hành các hoạt động của Sở (Điều 3) Cũng về vấn đề này, Quyết định của

ủy ban nhân dân tỉnh Cà Mau (số 19/2009/QĐ-ƯBND ngày 29/9/2009) quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ke hoạch và Đầu tư tỉnh Cà Mau lại quy định: Khi Giám đốc Sở vắng mặt, một Phó Giám đốc Sở được ủy nhiệm điều hành các mặt hoạt động của Sở (Điều 7) Quyết định số 21/2009/QĐ-UB ngày 28/9/2009 của ủ y ban nhan dân tỉnh Quảng Bình quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Giao thông vận tải tỉnh Quảng Bình cũng sử dụng từ “ủy nhiệm” (Điều 3)

ủ y quyền trong luật hành chỉnh là sự chuyển giao thẩm quyền hành chính, có nghĩa là các thẩm quyền của chủ thể luật hành chính (như đã nói

trên đây) để thực hiện các hành vi hành chính Các hành vi hành chính đó có thể là ban hành quyết định hành chính, giải quyết các công việc hay tranh chấp hành chính Đặc trưng và tương đối phổ biến là ủy quyền ký các văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp' luật hay văn bản cá biệt Đáng lưu ý

là chỉ có thể chuyển giao thẩm quyền vốn dĩ thuộc về chủ thể ủy quyền Nói cách khác, việc chuyển giao thẩm quyền vượt quá phạm vi thẩm quyền sẽ là căn cứ để vô hiệu hoá hiệu lực của hành vi được thực hiện nhân danh người

ủy quyền Tương tự như vậy với việc thực hiện các thẩm quyền không thuộc phạm vi được ủy quyên

ủy quyền là quan hệ mang tính nhất thời, được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định Người ủy quyền không thể trao quyền của mình

một cách vĩnh viễn Pháp luật điều chỉnh mối quàn hệ ủy quyền cũng không thê quy định theo hướng đó Ví dụ, nghị định của Chính phủ không thê quy định chuyên giao thâm quyên của tập thể ủ y ban nhân dân cho cá nhân Chủ tịch ủ y ban nhân dân một khi những thẩm quyền đó phải do ủ y ban nhân dân thực hiện theo quy định của Luật hay theo nguyên tắc chung về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

Tuy nhiên, ủy quyền là hành vi có thể lặp lại về nội dung cũng như chủ thê sau một khoảng thời gian và đương nhiên, có cơ sở, lý do chính đáng Thủ trưởng cơ quan hành chính có thể ủy quyền cho cấp phó của mình phát ngôn

vê tình hình hoạt động của cơ quan với các cơ quan báo chí, phương tiện

thông tin đại chúng một số lần hay ký văn bản cá biệt, thực hiện một số hành

vi hành chính Trường hợp ủy quyền một số lần thì vẫn phải thực hiện từng lân một Đây là điêu kiện bảo đảm tính họp pháp và tuân thủ tính chất của ủy quyền hành chính

ủy quyền phải được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật Nhìn

chung, ủy quyên trong lĩnh vực luật nào cũng cân dựa vào cơ sở pháp lý tương ứng, kê cả là ủy quyên giữa các cá nhân trong luật dân sự Tuy nhiên,

ủy quyên trong luật hành chính phải tuân theo các quy định nghiêm ngặt về nội dung, chủ thê, trình tự, thủ tục, cách thức thực hiện và giải quyết tranh châp Người đại diện theo ủy quyên trong luật dân sự phải đáp ứng yêu cầu chung là có năng lực hành vi dân sự đầy đủ Trong luật hành chính, người được ủy quyên phải được xác định rõ về tiêu chí, điều kiện, như phải là cấp phó hay người thuộc quyền quản lý của người ủy quyền, thực hiện nhiệm vụ chuỵên môn trong lĩnh vực tương ứng Trong luật dân sự, hình thức ủy quyên do các bên thoả thuận (trừ trường hợp nhất thiết phải lập thành văn bản theo quy định của pháp luật) thì trong luật hành chính, hình thức ủy quyền phải tuân theo các quy định của pháp luật

2.2 Phân biệt ủy quyền hành chính và ủy quyền dân sự

Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ưỷ ban nhân dân câp tỉnh, ) thì hoạt động ủy quyền diễn ra khá phổ biến, ủy quyền hành chính là ủy quyên trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, theo

đó, một cơ quan, tổ chức, cá nhân được ủy quyền thực hiện các hoạt động hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật Có thể phân biệt ủy quyềrỉ hành chính và ủy quyền dân sự ở một số điểm sau đây:

- về chủ thể: Đây là điểm phân biệt đầu tiên, theo đó, chủ thể tham gia

quan hệ ủy quyền hành chính phải là những cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong bộ máy hành chính nhà nước Còn chủ thể tham gia quan hệ ủy quyền dân sự có thể là bất kỳ tổ chức, cá nhân nào

- về tỉnh chất: Khi các chủ thể tham gia vào các quan hệ pháp luật dân

sự, các chủ thể hoàn toàn bình đẳng về địa vị pháp lý, có quyền tự định đoạt,

vì vậy, việc ủy quyền dân sự cũng được thực hỉện dựa trên nguyên tắc tự nguyện Điểu đó có nghĩa, một người có thể ủy quyền cho người khác thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình, nhưng nếu người được ủy quyền từ chối thực hiện thì quan hệ ủy quyền cũng không hình thành Tuy nhiên, ủy quyền hành chính lại mang tính chất của một quan hệ hành chính, mang tính chất mệnh lệnh hành chính, theo đó, người được ủy quyền có nghĩa vụ thực hiện nhiệm

vụ theo ủy quyền của người ủy quyền mà không có quyền từ chối Trong trường hợp từ chối ủy quyền hoặc thực hiện không đúng ủy quyền thì sẽ phải chịu các hình thức xử lý theo quy định của pháp luật hành chính Trong các

cơ quan nhà nước, người đứng đầu cơ quan có quyền ra quyết định phân công

TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN TRƯỜNG ĐẠi HỌC-LUẬT HÀ NỘ!

PHÒNG ĐỌC 0 4 ^

nhiệm vụ cho cấp phó hoặc công chức trong cơ quan khi tham gia quan hệ giao dịch với chủ thê khác thông qua giấy giới thiệu của cơ quan

- về điều kiện ủy quyền: Trong quan hệ ủy quyền dân sự, người ủy

quyền quyêt định gân như không giới hạn về phạm vi ủy quyền cũng như nội dung ủy quyên Pháp luật chỉ hạn chế cá nhân không được để người khác đại diện cho mình nếu pháp luật quy định họ phải tự mình xác lập, thực hiện giao dịch đó (Điều 139 BLDS 2005) Ngược lại, ủy quyền hành chính chỉ được thực hiện trong những điều kiện nhất định khi được pháp luật quy định, điều này xuất phát từ nguyên tắc hoạt động của cơ quan nhà nước là phải thực hiện nhiệm vụ mà pháp luật quy định Cơ quan nhà nước không thể tuỳ tiện ủy quyền cho bất kỳ tố chức, cá nhân nào mà việc ủy quyền phải bảo đảm tính thứ bậc, tính chuyên môn trong bộ máy cơ quan nhà nước Người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải ủy quyền cho cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý điêu hành của mình, việc ủy cỊuyền phải bảo đảm người được

ủy quyền có khả năng chuyên môn phù hợp về lĩnh vực được ủy quyền

- về hình thức: Trong ủy quyền dân sự thì hình thức ủy quyền do các

bên thoả thuận, trừ trường hợp pháp luật quy định việc ủy quyền phải được lập thành văn bản (Điều 142 BLDS 2005) Đối với ủy quyền hành chính thì bắt buộc phải thể hiện bằng văn bản, không thừa nhận hình thức miệng

- về phạm vi ủy quyền: BLDS năm 2005 có quy định về ủy quyền lại

nhưng chỉ là ủy quyền lại cho cá nhân Theo Điều 583 BLDS năm 2005, bên được ủy quyền chỉ được ủy quyền lại cho người thứ ba, nếu được bên ủy quyền đồng ý hoặc pháp luật có quy định Việc ủy quyền lại không được vượt quá phạm vi ủy quyền ban đầu Không những thế, hình thức họp đồng ủy quyền lại cũng phải phù họyp với hình thức hợp đồng ủy quyền ban đầu Hướng tới sửa đôi, bô sung Bộ luật này, một sô ý kiên cho răng nên tính toán

để có thể xây dựng chế định ủy quyền lại cho pháp nhân Việc ủy quyền lại cho cá nhân thì đơn giản và dễ dàng hơn trường hợp người được ủy quyền là

tô chức Vấn đề này cần được cân nhắc kỹ lưỡng Ngoài ra, một số ý kiến cho răng, nên có quy định cho phép tổ chức được ủy quyền đương nhiên ủy quyền lại cho người không phải là thành viên của tổ chức Tuy nhiên, trong buổi toạ đàm, góp ý Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLDS năm 2005

do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 06/7/2010 với sự phối hợp của Dự án Jica, cố vân trưởng Dự án Nishioka và các chuyên gia dài hạn cùng nhấn mạnh, trong bât kỳ trường hợp nào, việc ủy quyền lại cho cá nhân hay cho pháp nhân theo quy định của BLDS Nhật Bản đều phải được sự-Gho-phép -củạ ngựời ủy

Trong lĩnh vực hành chính có một số văn bản ỹe^vấn Ị đề ủyquyền Cụ thể Nghị định số 58/2001/NĐ-CP ngày 24/8/2001- eủa- €hính phủ

vê quản lý và sử dụng con dấu và điểm 2.2 Mục III Phàn c Thông tư liên tịch

sô 07/2002/TT-LT ngày 6/5/2002 của liên bộ Công an - Ban tổ chức cán bộ Chính phủ qui định: “Con dấu chỉ được đóng lên các văn bản, giấy tờ sau khi

các văn bản, giấy tờ đó đã có chữ ký của cấp có thẩm quyền gồm: cấp trưởng, câp phó hoặc câp dưới trực tiếp được ủy quyền của cơ quan, tổ chức đó; không được đóng dấu vào văn bản, giấy tờ không có nội dung, đóng dấu trước chữ ký” Hay theo khoản 1, khoản 3 Điều 10 Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 8/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư, ở cơ quan, tổ chức làm việc theo chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

ký tất cả các văn bản của cơ quan, tổ chức có thể giao cho cấp phó của mình

ký thay (KT) các văn bản thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách Ngoài ra,

“trong các trường hợp đặc biệt, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể ủy quyên cho một cán bộ phụ trách dưới quyên mình một câp ký thừa ủy quyên (TUQ) một sô văn bản mà mình phải ký Việc giao ký thừa ủy quyên phải được qui định bằng văn bản và giới hạn trong một thời gian nhất định Người được ủy quyền không được ủy quyền cho người khác ký”

Mặc dù đã có một số quy định chung như trền nhưng trong quá trình triển khai gặp khá nhiều vướng mắc Chẳng hạn, việc đồng ý của bên ủy quyền cỏ nhạt thiết phải bằng văn bản không?, việc đồng ý trên có phải thể hiện trong văn bản ủy quyền hay có thể thể hiện dưới hình thức khác?, thế nào thì được hiểu là bên ủy quyền đã đồng ý cho bên được ủy quyền ủy quyền cho bên thứ ba?

Trong thực tế còn có trường hợp cơ quan hành chính nhà nước ủy quyền cho chủ thể không nằm trong hệ thống các cơ quan nhà nước (xem ví

dụ tại Phần II của Báo cáo này)

3 Các chủ thể được ủy quyền trong quản lỷ, điều hành hành chính

ủ y quyền, theo Từ điển Luật học, Nhà xuất bấn Tư pháp năm 2006, là

“giao cho người khác thay mặt mình sử dụng quyền mà mình có được một cách hợp pháp, ủ y quyền được thực hiện bằng văn bản ủy quyền Theo định

nghĩa trên, chúng ta sẽ phải trả lời mấy câu hỏi sau đây: Ai được giao? giao cho người khác để thay mặt mình là giao như thế nào? Có phải tuân theo nguyên tắc nào không? trình tự, thủ tục giao? điều kiện giao thế nào (ở đây có vấn đề đặc thù của quan hệ hành chính, khác với quan hệ dân sự là có thể ủy quyền lại), người ủy quyền chỉ được giao cho người khác thực hiện cái mà mình có được một cách hợp pháp, tức là phải được pháp luật quy định - đây

có phải là điều kiện tiên quyết?

Trả lời câu hỏi ai được giao, tức là đề cập đến chủ thể được ủy quyền, trước hết phải thấy rằng pháp luật hiện hành của Nhà nước ta cũng đã có quy định, nhưng không tập trung, còn tản mạn ở một số văn bản đơn hành (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính), trong khi đó, thực tế quản lý, điều hành hành chính đòi hỏi rất nhiều hoạt động ủy quyền, từ trung ương đến địa phương (Thủ tướng Chính phủ, các Bộ,

Uy ban nhân dân các cấp v.v ) Đe thực hiện quyền quản lý hành chính được

nhanh nhạy, kịp thời, đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước, chủ thể được ủy quyền trong hoạt động quản lý, điều hành có thể là:

- Thủ tướng Chính phủ có thể ủy quyền cho các Phó Thủ tướng và Bộ trưởng thực hiện quyền hạn của mình (theo Luật Tổ chức Chính phủ thì Thủ tướng có thể ủy quyền cho một Phó Thủ tướng thay mặt mình lãnh đạo công tác quản lý của Chính phủ trong trường hợp vắng mặt; Bộ trưởng được Thủ tướng ủy quyên trình dự án luật trước Quôc hội, trình dự án pháp lệnh trước

Uy ban thường vụ Quôc hội)

- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thê ủy quyên cho Thứ trưởng, cho Phó Thứ trưởng thực hiện một công việc thuộc thẩm quyền của mình trong trường hợp vắng mặt hoặc

do phân công thường xuyên; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ còn ủy quyền cho Cục trưởng, Tổng cục trưởng và cả Vụ trưởng thực hiện việc ký văn bản hành chính hoặc văn bản trả lời về chuyên môn nghiệp vụ

- Tổng cục trưởng, Cục trưởng có thể ủy quyền cho cấp phó của mình thực hiện những công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của Tổng cục, Cục, vì các cấp quản lý này theo pháp luật được thực hiện hoạt động quản lý trong phạm vi cả nước một lĩnh vực nhất định

- Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy quyền cho các Phó chủ tịch và Giám đốc Sở (người đứng đầu cơ quan chuyên môn của ủ y ban) thực hiện một số công việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch ủ y ban nhân dân Việc ủy quyền này có thể được tiến hành thường xuyên hoặc theo vụ việc

- Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có thể ủy quyền cho cấp phó của mình tiến hành xử phạt một vụ vi phạm hành chính cụ thể

n THỤC TRẠNG UỶ QUYỀN TRONG MỘT SỚ LĨNH v ự c HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 ủy quyền ban hành quyết định hành chính (quyết định do các cơ

quan hành chính ban hành nhưng không bao gồm văn bản quy phạm pháp luật)

Ban hành quyết định hành chính là một nội dung của quản lý hành chính nhà nước Việc ban hành quyết định phải được thực hiện theo các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục Theo nguyên tắc chung, ký ban hành văn bản là nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Trường hợp thủ trưởng cơ quan vắng mặt vì lý do công tác, sức khoẻ, hưởng chế độ nghỉ theo quy định, việc ký văn bản có thể được thực hiện theo cách ủy quyền Có một số tình huống ủy quyền như: ký văn bản cá biệt (khen thưởng, kỷ luật, giấy mời, công văn, giấy tờ hành chính); ký văn bản quy phạm pháp luật (văn bản ký thay mặt tập thể cơ quan, ký văn bản thuộc thẩm quyên ban hành của chính người đứng đầu, ký văn bản liên tịch với cơ quan

khác); ký tắt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét khi thủ tục này được quy định là bắt buộc.

Trong tất cả các trường họp này, việc ủy quyền ký văn bản có ý nghĩa bảo đảm tính kịp thời, liên tục của hoạt động quản lý nhà nước Ngoài tính hợp hiến, tính hợp pháp thì quản lý nhà nước phải vươn tới cả tính hợp lý Vì vậy, thời điểm ban hành văn bản là hết sức quan trọng, thể hiện tính hợp thời của biện pháp tác động mang tính hành chính Cuối cùng, nó quyết định tính hiệu quả của biện pháp lựa chọn

Đối với việc ký nháy (ký tắt), việc ủy quyền ký văn bản như một bảo đảm về trách nhiệm của cơ quan trình, là yếu tố tạo cơ sở cho quyết định của

cơ quan phê duyệt, thông qua hay ký ban hành văn bản Chữ ký tắt đó thể hiện mức độ chuẩn bị đạt yêu cầu của văn bản kể cả về hình thức cũng như nội dung Chính vì vậy, nhiều Quy chế làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước quy định việc ký nháy văn bản Thông qua việc ủy quyền ký nháy văn bản, cơ quan hành chính nhà nước duy trì và bảo đảm tiến độ của hoạt động xây dựng văn bản, bảo đảm trình tự, thủ tục xây dựng văn bản và chế độ trách nhiệm trong hoạt động đó

Ký thừa ủy quyền (TUQ): Người dưới thủ trưởng một cấp được thủ trưởng ủy quyền ký một số văn bản nhất định, trong một thời gian nhất định Việc ủy quyền phải bằng một văn bản của người ủy quyền, người được ủy quyền ký không được ủy quyền lại cho người khác

Ví dụ: Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng Bộ Nội vụ (thành viên Chính phủ) thay mặt Chính phủ, thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ ký báo cáo hoặc tờ trình trình ủ y ban thường vụ Quốc hội về một vấn đề gì đó (như điều chỉnh địa giới hành chính ) mà lẽ ra theo thông lệ Thủ tướng Chính phủ phải báo cáo

Kỷ thừa lệnh (TL)\ Thủ tưởng ủy nhiệm cho người dưới thủ trưởng một

cấp ký một số văn bản nhất định mà theo luật định phải do thủ trưởng ký

Ví dụ: Bộ trưởng, Giám đốc ủy nhiệm cho Vụ trưởng, Chánh Văn phòng ký các văn bản hành chính thông thường (không phải văn bản quyết định một chủ trương, chính sách, chế độ) như: thông báo, công văn đôn đốc, trả lời mang tính chuyên môn, nghiệp vụ, điều hoà, phối hợp để thực hiện một quyết định của cấp trên hoặc của Thủ trưởng cơ quan đã ban hành, các giấy tờ hành chính như mời họp, giấy giới thiệu Căn cứ thẩm quyền của mình, Bộ trưởng Bộ Nội vụ giao cho Chánh văn phòng và Thủ trưởng đơn vị ký thừa lệnh một số loại văn bản theo quy định của Bộ trưởng về chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và tổ chức của các đơn vị thuộc Bộ (Quyết định số 711/QĐ- BNV ngày 08/5/2006 của Bộ Nội vụ về việc ban hành Quy chế làm việc của

Bộ Nội vụ)

lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức Mục đích chung của quản lý nhà nước

là duy trì trật tự xã hội, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền của các chủ thể

Tính kịp thời của văn bản là một trong những yếu tố quyết định Không thể vì

lý do cá nhân mà có thê trì hoãn việc ký văn bản, ảnh hưởng tới việc hưởng

thụ quyên của cá nhân, tổ chức, nhất là các văn bản về áp dụng chế độ, chính

sách cho những đôi tượng được quan tâm, chăm sóc như người có công với

cách mạng Tính kịp thời còn đặt ra với các trường họp thường bắt gặp như

quyêt định lên lương, cử đi học, đi nước ngoài, cử tham dự các cuộc thi

Trong trường hợp khác, ủy quyền ký văn bản còn có ý nghĩa duy trì ché

độ trách nhiệm, việc thực hiện nghĩa vụ và thậm chí, chế tài đối với người vi

phạm Ví dụ thời điêm ký thông báo về hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ,

công chức là môc quan trọng liên quan đên việc xác định thời hiệu vi phạm

kỷ luật mà qua khoảng thời gian đó thì người vi phạm sẽ không bị truy cứu

trách nhiệm

- về phạm vi ủy quyền

Ví dụ 1: Xuất phát từ những vấn đề bất cập trong quản lý có sự ủy

quyên tuỳ tiện, dân đên tình trạng vi phạm pháp luật và buông lỏng quản lý,

Luật Đất đai năm 2003 đã có quy định về việc không được phép ủy quyền cho

chủ thể, đối tượng khác (quy định tại Điều 37 và Điều 44 của Luật Đất đai)

“Điều 37 Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục

đích sử dụng đắt

1 ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định

giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đoi với tổ

chức; giao đất đổi với cơ sở tôn giảo; giao đất, cho thuê đất đoi với người

Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước

ngoài.

2 ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết

định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đoi với hộ

gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư.

3 ủy ban nhân dân xã, phường, thị ừ-ẩn cho thuê đất thuộc quỹ đất

nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

4 Cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép

chuyến mục đích sử dụng đất quy định tại các khoản ỉ, 2 và 3 Điều này

không được ủy quyền ”

"Điều 44 Thẩm quyền thu hồi đất

1 ủy ban nhân dân tỉnh, thành phổ trực thuộc trung ương quyết định thu hôi đất đối với tô chức, cơ sở tôn giảo, người Việt Nam định cư ở nước

ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, trừ trường họp quy định tại khoản 2 Điểu này.

2 ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phổ thuộc tỉnh quyết định thu hôi đát đôi với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gan liền với quyển sử dụng đất ở tại Việt Nam.

3 Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất quy định tại khoản 1 và

khoản 2 Điều này không được ủy quyền ”

Có thể nói, so với những nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, trên thực tế, Thủ tướng phải thực hiện số lượng cồng việc lớn hơn nhiều Nhiệm vụ của Thủ tướng không chỉ dừng lại ở các quy định của Hiên pháp, Luật Tô chức Chính phủ mà các luật, pháp lệnh

đã tạo ra cho Thủ tướng Chính phủ thêm muôn ngàn công việc lớn, nhỏ khác nhau (!), có những việc thuần tuý chuyên môn thuộc một ngành, lĩnh vực cụ thể, có những việc trong khuôn khổ và phù hợp với quy định của Luật Tổ chức Chính phủ V ới vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành pháp, npười đứng đầu Chính phủ thì chúng tôi thấy rằng để đảm đương thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ "theo quy định của pháp luật " nói chung (pháp ỉuật ở đây được hiểu là các quy định của cả văn bản luật và dưới luật) thì một Thủ tướng sẽ không thể thực hiện nổi Do đó đã dẫn đến có sự ủy quyền bằng văn bản và trên thực tế đáng kể các nhiệm vụ, thẩm quyền của Thủ tướng

Tại Quyết định số 1120/QĐ-TTg ngày 24 thầng 8 năm 2007 về việc phân công công tác của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng đã xác định, "phân chia" và "san sẻ" nhiệm vụ giữa Thủ tướng với 5 Phó Thủ tướng

"Điều 1 Nguyên tắc phân công và quan hệ công tác giữa Thủ tường

và các Phó Thủ tướng.

1 Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ, nghiêm

túc các nhiệm vụ và quyền hạn mà Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ

đã quy định Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ

trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, ủ y ban nhân dân các cấp Trực tiếp chỉ đạo, điều hành các công việc lớn, quan trọng, các vấn đề có tính chiến lược trên tất

cả các lĩnh vực công tác thuộc chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ

Thủ tướng phân công Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng chỉ đạo, xử lý thường xuyên các công việc cụ thể thuộc thẩm quyền của Thủ tướng trong từng lĩnh vực công tác của Chính phủ, ngoại trừ các công việc do Thủ tướng trực tiếp chỉ đạo Phó Thủ tướng được thay mặt Thủ tướng sử dụng quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ để giải quyết các công việc được phân công

2 Trong phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ được giao, các Phó Thủ tướng chủ động giải quyết công việc; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về

những quyết định của mình; những vấn đề lớn, quan trọng, nhạy cảm phải

kịp thời báo cáo Thủ tướng."

Tại Điều 2 Quyết định số 1120/QĐ-TTg quy định về nội dung công việc được phân công và trách nhiệm, quyền hạn của Phó Thủ tướng Theo đó, Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng; Phó Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng và trước Quốc hội

về nhiệm vụ được giao; trong phạm vi lĩnh vực được phân công Thủ tướng Chính phủ phân công một Phó Thủ tướng làm nhiệm vụ Thường trực để giúp Thủ tướng điều phối các hoạt động chung của Chính phủ theo các chương trình công tác của Chính phủ và theo yêu cầu chỉ đạo của Thủ tướng Phó Thủ tướng Thường trực được Thủ tướng ủy quyền ký văn bản của Chính phủ và giải quyết các công việc do Thủ tướng trực tiếp phụ trách khi Thủ tướng vắng mặt tại trụ sở Chính phủ Phó Thủ tướng không xử lý các vấn đề không được Thủ tướng phân công và những vấn đề không thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ

Nhận xét: Rà soát các quy định pháp luật hiện hành cho thấy:

v ề thẩm quyền ban hành chính sách, theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ thì ngoài Quốc hội, Chính phủ cũng ban hành quy định, chính sách đối với các đối tượng, tuy nhiên, xu hựớng gần đây, các cơ quan soạn thảo lại đưa chính sách vào các dự thảo quyết định của Thủ tướng (!), đặc biệt ừong lĩnh vực quốc phòng, an ninh Bên cạnh đó, các luật đang được soạn thảo cũng có xu hướng "giao thêm việc" chò Thủ tướng (Ví dụ: xây dựng Dự tháo Luật Khoáng sản, Dự thảo Luật Tài nguyên nước ;)

Trong Luật Tổ chức Chính phủ thì thẩm quyền của Thủ tướng không nhiều nhưng các luật có xu hướng quy định nhiều vấn đề vượt khỏi phạm vi thẩm quyền của Thủ tướng, như ban hành chính sách, có những vấn đề lẽ ra phải thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng phụ trách ngành, lĩnh vực

Cùng với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyết định hành chính và việc phải phê duyệt hàng loạt các đề án, chương trình, dự

án có thể thấy rằng có quá nhiều việc phải trình lên Thủ tướng, dẫn đến tình trạng quá tải trong công việc của không chỉ Thủ tướng mà cả các Phó Thù tướng được Thủ tữơng phân công phụ trách công việc, lĩnh vực nhất định Ngay cả các dự án đầu tư lẽ ra nên thuộc thẩm quyền phê duyệt của Bộ trưởng, tuy nhiên, các Bộ, ngành lại chỉ đóng vai trò "tham mưu", nghĩa là chỉ phân tích, trình Thủ tướng phê duyệt mà không phải là cơ quan chịu trách

- về đối tượng/chủ thể được ủy quyền, trong thực tiễn ủy quyền của

các cơ quan hành chính nhà nước cũng có nhiều bất cập Trong quan hệ hành

chính, không phải đối tượng nào cũng có thể được ủy quyền và không phải

vấn đề nào cũng có thể ủy quyền Nếu như người ủy quyền không biết rõ về

khả năng thực hiện công việc của người được ủy quyền thì sẽ trở nên nguy

hiểm Dưới đây là một số ví dụ:

Vỉ dụ 1: ủy quyền cấp giấy phép xây dựng

Ngày 01/1/2010, Phó Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố Hải Dương,

ông Nguyễn Văn A cấp giấy phép xây dựng cho bà Nguyễn Thị B có nội

dung sai so với quy hoạch đã được duyệt Vào ngày 03/3/2010, bà Nguyễn

Thị B đã tiến hành khởi công xây một căn nhà 4 tầng trên diện tích 50 m2 và

hoàn thành việc xây nhà vào ngày 07/7/2010 Tuy nhiên, vụ việc bị phát hiện

và có đơn tố cáo gửi tới Chủ tịch ủ y ban nhân dân thành phố Hải Dương là

ông Bùi Đình c vào ngày 01/8/2010 Ngày 08/8/2010, Chủ tịch ủy ban nhân

dân thành phố Hải Dương có quyết định thu hồi giấy phép xây dựng của bà

Nguyễn Thị B Bà Nguyễn Thị B đã gửi đơn khiếu nại tới ông Bùi Đình c và

ông Nguyễn Văn A, yêu cầu ông Nguvễn Văn A bồi thường thiệt hại do việc

bà Nguyễn Thị B đã mất nhiều chi phí cho việc xây nhà

Vấn đề đặt ra là trong quy chế làm việc của ủ y ban nhân dân thành phố

Hải Dương đã có quy định về phân công nhiệm vụ của Chủ tịch và các Phó

Chủ tịch Trong đó, Chủ tịch thành phố đã phân công các lĩnh vực quản lý cho

các Phó Chủ tịch thành phố, về lĩnh vực kinh tế, trong đó có cấp giấy phép

xây dựng được phân công cho Phó Chủ tịch Nguyễn Văn A Việc cấp phép từ

trước tới nay được hiểu là có sự ủy quyền của Chủ tịch mặc dù không có văn

bản nào của ủ y ban nhân dân (ỊỊiy định về vấn đề này Việc cấp giấy phép

cũng được thực hiện vào thời điêm Chủ tịch Bùi Đình c có mặt tại trụ sở Uy

ban nhân dân

Một số câu hỏỉ đặt ra đối với tình huống nêu trên:

1 X ử lý như thế nào đổi với văn bản cấp giấy phép xây dựng cấp cho

hộ dân ngày 01/1/2010, giấy phép xây dựng sai so với quy hoạch?

2 Việc ủy quyền hay phân công nêu trên cố hợp pháp không? Chủ

thể nào có thẩm quyền ra quyết định thu hồi văn bản cấp giấy phép xây dựng

trong trường hợp nêu trên?

3 X ử lý hệ quả của việc thu hồi giấy phép xây dựng như thế nào?Ai

bồi thường?

X ử lý như thế nào đối với trường hợp cấp phép sai nêu trên?

Tại Điều 65 Luật Xây dựng quy định về điều kiện cấp giấy phép xây

dựng công trình trong đô thị, trong đó có xác định một trong những điêu kiện

của việc cấp phép xây dựng là “phù hợp với quy hoạch xây dimg chi tiêt được

duyệt” (Khoản 1) Như vậy, việc ủy ban nhân dân thành phố Hải Dương cấp

giây phép xây dựng cho hộ dân ngày 01/1/2010 có nội dung sai so với quy hoạch đã được duyệt là vi phạm quy định của Luật Xây dựng

Với lý do nêu trên, văn bản cấp giấy phép xây dựng cấp cho hộ dân ngày 01/1/2010 cần phải được chấm dứt hiệu lực và việc thu hồi văn bản là cần thiết

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của ủ y ban nhân dân cấp huyện trên nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó bao gồm cả lĩnh vực xây dựng và cấp phép xây dựng Tuy nhiên, Luật này quy định ủ y ban nhân dân chỉ thảo luận tập thể và quyết định theo đa số đối với một số vấn đề cụ thể thuộc nhiệm vụ, quyền hạn mà Luật đã quy định đối với ủ y ban nhân dân (Điều 124) và giao Chủ tịch ủ y ban nhân dân quyết định các vấn đề khác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của ủ y ban nhân dân cấp mình (Điều 127) Chiếu theo các quy định này, thì Chủ tịch ủ y ban nhân dân thành phố Hải Dương, với tư cách là người lãnh đạo và điều hành công việc của ủ y ban nhân dân thành phố, hoàn toàn có thẩm Cịuyền trong việc ra quyết định thu hồi văn bản cấp giấy phép xây dựng đã đê cập

Xử lý hệ quả của việc ủy quyền như thế nào? Ai bồi thường?

Kể từ thời điểm quyết định thu hồi giấy phép xây dựng được ban hành (ngày 08/8/2010) có hiệu lực, giấy phép xây dựng đã cấp ngày 01/1/2010 chấm dứt hiệu lực và người được cấp phép không được tiến hành thêm các hoạt động thực hiện công trình Tuy nhiên, trong trường hợp có thiệt hại xảy

ra đối với họ do việc thực hiện giấy phép xây dựng cấp sai so với quy hoạch

đã được duyệt, họ sẽ được bồi thường đổi với thiệt hại phát sinh trong khoảng thời gian từ thời điểm giấy phép xây dựng được cấp cho họ có hiệu lực cho đến thời điểm quyết định thu hồi giấy phép xây dựng đó có hiệu lực

v ề trách nhiệm trước pháp luật và trách nhiệm bồi thường thiệt hại do

việc cấp giấy phép sai: Khoản 4 Điều 67 của Luật Xây dựng quy định “người

có thâm quyển cấp giấy phép xây dựng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật

và bôi thường thiệt hại do việc cấp giấy phép sai hoặc cấp giấy phép chậm theo quy đ ị n h Nhưng trong trường hợp này, Phó chủ tịch thành phố Hải

Dương lại là người được Chủ tịch thành phố Hải Dương ủy quyền cấp giấy phép xây dựng

Vấn đề đặt ra là: Chủ tịch - người ủy quyền hay Phó Chủ tịch - người được ủy quyền phải đền bù thiệt hại? Đây là vấn đề còn “bỏ ngỏ” của pháp luật Thiết nghĩ, trong trường hơp này, trách nhiệm của Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố Hải dương, người được pháp luật trao thẩm quyền chính thức trong trường hợp này, vẫn phải có phần trách nhiệm

Ví dụ 2: Tình huống 2 - ủy quyền thực thi nhiệm vụ

ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam cho phép ủy ban nhân dân huyện Quế Sơn, Quảng Nam được phép khai thác rừng theo nghĩa tận thu lâm sản Chủ tịch ủ y ban nhân dân huyện Quế Sơn đã ký hợp đồng ủy quyền cho Giám đôc công ty trách nhiệm hữu hạn thay mặt mình ký hợp đông khai thác lâm sản với người thứ ba Việc ủy quyền như vậy có đúng pháp luật không?

- Khi nào một quyết định hành chính có hiệu lực, kể từ khi ban hành hay kể từ khi người thi hành hoặc người có lợi ích liên quan được biết? Pháp

luật chưa quy định về vấn đề này!

- Nhiệm vụ của cơ quan hành chính là quản lý, điều hành, giám sát kiểm tra việc thực hiện Điều này đã được cjuy định tương đối rõ trong hệ thống văn bản pháp luật Đối với các tranh chấp dân sự, tranh chấp kinh tế, thì

hệ thống tòa án giải quyết, chứ không phải cơ quan hành chính nhà nước

Nhận xét: Từ các ví dụ nêu trên và rà soát các quy định pháp luật hiện hành,

có thể rút ra nhận xét sau: Khi được giao thẩm ạuyền thực hiện nhiệm vụ nào

đó, người được giao thẩm quyên thường ủy quyên cho người thứ ba mà không trên cơ sở pháp lý nào, khổng tuân theo một nguyên tắc nào Tuy nhiên, vấii

đề đặt ra là: Hậu quả pháp lý như gây thiệt hại cho người thứ ba thì người ủy

quyền háy người được ủy quyền chịu trách nhiệm? _ _

Hiện nay, pháp luật chưa có quy định cụ thể về ủy quyền cũng như phạm vi ủy quyền trong lĩnh vực lập pháp, lập quy và ủy quyền trong công tác điều hành hành chính Tuy nhiên, trên thực tế, có một số văn bản pháp luật đã quy định việc ủy quyền trong một số lĩnh vực có tính chất ủy quyền thường xuyên một công việc cụ thể để tránh sự quá tải trong công việc của chủ thể có thẩm quyền luật định, nhất là ủy quyền một số thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, đặc biệt là những thẩm quyền có tính vụ việc (sự vụ) Ví dụ: tại Điều 14 khoản 3 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ngày 14/11/2003 quy định Thủ tướng Chính phủ có thể:

"ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ xử lý văn bản trái pháp luật thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ khi xét thấy cần thiết"

Pháp luật cũng đang trong quá trình dần hoàn thiện, nhưng chủ yếu vẫn

là để giải quyết những vấn đề bất cập có tính chất giải pháp tình thế Ví dụ, có những chủ thể phải giữ quá nhiều thẩm quyền mà nếu tự mình thực hiện tất cả thì không thể, bất khả thi, do đó, cần phải có ủy quyền, nhưng vì pháp luật đã

ân định đó là thẩm quyền của chủ thể đó nên phải có biện pháp “họp pháp hóa” sự ủy quyền, đó là ban hành một văn bản “ủy quyền” thẩm quyền của mình cho cấp dưới Tuy nhiên, những văn bản “hợp pháp hóa” đó vẫn có nhiều vấn đề đáng bàn về mặt lý luận vì thiếu các nguyên lý, lý luận cơ bản vê

ủy quyền Dưới đây là một số ví dụ:

Ví dụ 1: (tính hợp lý của việc ủy quyền)

Dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ của Bộ A về việc ủy quyên quyêt định một sô chức vụ người đúng đầu đơn vị trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ:

Tại Dự thảo Quyết định liệt kê một số chức vụ cũng như một số chủ thể được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cho từ chức, cách chức, luân chuyển, điều động,

Xét về những nhiệm vụ mà Thủ tướng ủy quyền thì đây là những thẩm quyền gốc của Thủ tướng mà không phải là thẩm quyền được ủy quyền - ủy quyền lại (Theo Điều 20 Khoản 5 Luật Tổ chức Chính phủ quy định Thủ tướng Chính phủ "Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng và chức vụ tương đương ), do đó, nếu Thủ tướng thấy ủỵ quyền là cần thiết thì Thủ tướng có thể ban hành quyết định về việc ủy quyền mang tính sự vụ

Xét về tính chất của nhiệm vụ ủy quyền được quy định trong Dự thảo Quyết định thì việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cho từ chức, cách chức, đều phải tuân theo những tiêu chí nhất định được pháp luật quy định (điều kiện để được bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, cho từ chức, cách chức, luân chuyển, điều động ); do đó, nếu Thủ tướng ủy quyền cho các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì vẫn phải hảo đảm tuân thủ các quy định pháp luật cùng với quy trình giám sát chặt chẽ mà không cần phải do Thủ tướng thực hiện mới bảo đảm hiệu quả, chất lượng Ngoài ra, trong quá trình thực hiện các công việc đã ủy quyền, nếu xét thấy cần thiết, Thủ tướng Chính phủ có thể thu hồi thẩm quyền của mình

Xét về tính hợp lý, theo quy định tại Điều 4 Luật Tổ chức Chính phủ ngày 25/12/2001 thì "Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là người đứng đầu và lãnh đạo một Bộ, cơ quan ngang Bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ: chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước Quốc hội về quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước hoăc về công tác được giao phụ trách."

Theo tinh thần cải cách hành chính thì cần phải xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính,.Ịđiông dồn nhiều việc có tính sự vụ lên Thủ tướng, đồng thời nâng cao tính trách nhiệm, tính chủ động của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ đứng đầu các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ Tuy nhiên, đây cũng là giải pháp có tính tình thế

Thủ tướng ủy quyền không phải cho một cá nhân Bộ trưởng nào đó mà

ủy quyền cho Bộ trưởng phụ trách ngành, lĩnh vực có người đứng đầu đơn vị trực thuộc Bộ Hơn ai hết, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là người đánh giá chính xác các điều kiện công tác, năng lực quản lý của các chức vụ của người đứng đầu đơn vị trực thuộc của Bộ, cơ quan ngang Bộ mình phụ

trách Như vậy, việc ủy quyền trong trường hợp này sẽ góp phần bảo đảm thực hiện công việc được giao một cách hiệu quả.

Chúng tôi cho rằng, đối với công việc mang tính sự vụ mà có tính chuyên môn sâu hoặc không phải là những công việc nhạy cảm về mặt chính trị, xã hội thì có thể ủy quyền rõ ràng bằng văn bản pháp luật cụ thể, trên cơ

sở nghiên cứu, cân nhăc kỹ vê tính hợp lý của việc ủy quyên, tính trách nhiệm của chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền

Ví dụ 2; Việc ủy quyền vượt quá thẩm quyền của đổi tượng được ủy

quyền

Dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chỉnh phủ của Bộ B về việc ủy quyền và phân cấp một so thẩm quyền của Thủ tướng Chỉnh phủ cho Bộ trưởng Bộ Giảo dục và Đào tạo về quản lý đại học.

Luật Tổ chức Chính phủ ngày 25/12/2001 đã xác định về nguyên tắc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Trong lĩnh vực giáo dục, Luật Giáo dục cũng đã thể hiện khá rõ tinh thần phân cấp của các chủ thể có thẩm quyền trong việc quản lý nhà nước về giáo dục (Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch ủ y ban nhân dân tỉnh, ) Ngay cả trong Nghị định số 07/2001/NĐ-CP ngày 01 tháng 02 năm 2001 của Chính phủ cũng xác định cụ thể thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc quản lý Đại học Quốc gia Vì thế, việc Dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (về việc

ủy quyền và phân cấp một số thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ cho Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo về quảri lý đại học) quy định Thủ tướng Chính phủ ủy quyền một số thẩm quyền thuộc quyền quản lý của mình (do văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên như luật, pháp lệnh, nghị định giao) cho Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo là không đảm bảo tính hợp pháp Neu trong quá trình thực hiện luật, pháp lệnh, nghị định, đặc biệt trong quá trình cải cách hành chính, quá trình phân cấp phát hiện một số thẩm quyền mà luật, pháp lệnh, nghị định giao cho Thủ tướng Chính phủ là bất cập thì đề nghị cơ quan đã ban hành văn bản đó sửa đổi, bổ sung để xác định lại thẩm quyền cho hợp lý hơn

Việc Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo được quyết định thành lập các trường đại học công lập, cho phép thành lập đối với các trường đại học tư thục, quyết định thành lập các viện nghiên cứu khoa học và công nghệ tại văn bản này là chưa đảm bảo tính hợp pháp Bởi lẽ, theo Điều 42 Luật Giáo dục năm 2005 thì các trường đại học đào tạo trình độ thạc sĩ, trình độ tiến sĩ khi được Thủ tướng Chính phủ giao, như vậy, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quản lý và giao nhiệm vụ đào tạo trình độ đào tạo thạc sĩ, tiến sĩ đối với tất cả các trường đại học trong hệ

thống giáo dục Hiện nay, có một số trường đại học, Viện nghiên cứu thuộc các bộ, ngành mà không thuộc quyền quản lý của Bộ Giáo dục và Đào tạo cũng đang thực hiện nhiệm vụ đào tạo thạc sĩ, tiến sĩ (Trường Đại học Luật

Hà Nội, Trường Đại học Giao thông vận tải, ) Do vậy, việc Dự thảo Quyết định quy định nhiệm vụ đào tạo trình độ thạc sĩ, tiến sĩ ở tất cả các trường đại học cho Bộ trưởng Bộ giáo dục và Đào tạo là chưa đảm bảo tính hợp pháp và chưa hợp lý

- về trình tự, thủ tục ủy quyền:

Trong thực tiễn ủy quyền hành chính, pháp luật quy định thủ tục ủy quyền thường đơn giản, hay nói đúng hơn là không có thủ tục nào Đối với ủy quyền trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì có trình tự chặt chẽ hơn, ví dụ: Điêu 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: Nghị định của Chính phủ "Quy định những vấn đề cần thiết nhưng

chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Việc ban hành nghị định

này phải được sự đồng ỷ của ủy ban thường vụ Quốc hội."

- về phạm vi ủy quyền: Đối với ủy quyền trong lĩnh vực ban hành văn

bản quy phạm pháp luật; không phải lĩnh vực nào cũng có thế ủy quyền

Ví dụ: Quốc hội chỉ có thể ủy quyền cho ủ y ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh để quy định về một số lĩnh vực ; ủy quyền cho Chính phủ (Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:

Nghị định của Chính phủ "Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ

điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà

nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Việc ban hành nghị định này phải được

sự đồng ý của ủ y ban thường vụ Quốc hội."

Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:

" 1 Pháp lệnh của ủ y ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật

2 Nghị quyết của ủ y ban thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tinh trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phượng

và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của ủy ban thường vụ Quốc hội."

Khoản 1 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:

"1 Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó

có hiệu lực thì thi hành được ngay; trường hợp trong văn bản có điều, khoản

mà nội dimg liên quan đên quy trình, quy chuan kỹ thuật, những vân đê chưa

có tính ổn định cao thì ngay tại điều, khoản đó có thể giao cho cơ quan nhà nước cỏ thấm quyển quy định chi tiết Cơ quan được giao ban hành văn bản

quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp."

2 ủy quyền trong thực hiện quản lý tài sản nhà nước

Nhà nước là một chủ thể pháp lý, được hình thành từ nhiều bộ cơ quan khác nhau, trong đó, các cơ quan đều trực tiếp sử dụng tài sản Nhà nước với

mục đích khác nhau Tình trạng “cha chung không ai khóc” sẽ rất dễ xảy ra

trong quá trình sử dụng tài sản nhà nước, vì vậy, một yêu cầu quan trọng là các tài sản này phải được quản lý chặt chẽ bằng các biện pháp khác nhau nhưng trước hết là phải xác định rõ giới hạn của mỗi cơ quan trong việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước và quyền sử dụng tài sản của Nhà nước

Đây là bộ phận pháp luật quan trọng bảo đảm cho việc sử dụng tài sản nhà nước có hiệu quả, đúng mục đích Trong bộ phận pháp luật này, có các quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủ y ban nhân dân, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp Nhà nước, Luật Tài nguyên nước, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Ngân sách nhà nước, Pháp lệnh Dự trữ quốc gia Trong đó, các văn bản về

tổ chức, bộ máy quy định chung về quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, bao gồm cả thẩm quyền quản lý, quyết định sử dụng tài sản thuộc sở hữu nhà nước

Ví dụ, Điều 9 Luật Tổ chức Chính phủ có quy định một trong những

quyền hạn và nhiệm vụ của Chính phủ là “Thong nhất quản lý và sử dụng có

h i ệ u q u ả t à i s ả n t h u ộ c s ở h ữ u t o à n d â n , t à i n g u y ê n CỊUOC g i a ; t h i h à n h chính sách tiết kiệm; thực hiện chức năng chủ sở hữu phần von của Nhà nước tại doanh nghiệp có von nhà nước theo quy định của pháp luật’’ Còn các văn

bản chuyên ngành khác thì quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ của các cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, quyền, nghĩa của các tổ chức, cá nhân được giao sử dụng tài sản Nhà nước trong từng lĩnh vực

Chẳng hạn Luật Đất đai quy định cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu đôi với đất đai, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; Luật Doanh nghiệp Nhà nước quy định quyền, nhiệm vụ của cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại các công ty nhà nước, quyền, nghĩa vụ của công ty nhà nước trong việc sử dụng vốn, tài sản được Nhà nước giao Lĩnh vực quản lý tài sản Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là một lĩnh vực bức xúc trong những năm qua thì mới đây, Chính phủ cũng đã ban hành một văn bản riêng để quy định cụ thể về việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước - Nghị định số 132/2005/NĐ-CP ngày 20 tháng 10 năm 2005, trên cơ sở cụ thể hoá quy định trong Luật Doanh nghiệp Nhà nước

Đối với tài sản thuộc các hình thức sở hữu khác, chủ sở hữu thường được xác định cụ thể là một tổ chức, cá nhân nào đó Khác với điều đó, đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân thì mặc dù đã xác định Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nhưng Nhà nước là một bộ máy bao gồm rất nhiều cơ quan khác nhau Hiện nay, tài sản Nhà nước được phân bổ trong phạm vi cả nước, kể cả

ở nước ngoài; Nhà nước đã giao các tài sản đó cho các chủ thể khác nhau quản lý và sử dụng, bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan hành chính sự nghiệp thuộc các ngành, các cấp; các đơn vị vũ trang; các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và các tổ chức kinh tế, các doanh nghiệp, cá nhân

Vì vậy, việc xác định rõ ai là người có quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước là vô cùng quan trọng để bảo đảm việc quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước có hiệu quả, xác định rõ cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm đối với loại tài sản này Theo quy định hiện hành của pháp luật thì quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước lại được giao cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân và ủ y ban nhân dân các cấp, Hội đồng quản trị công ty nhà nước Tuỳ theo tính chất của mỗi loại tài sản mà có một hệ thống cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước

Chúng tôi xin lấy lĩnh vực quản lý đất đai làm ví dụ minh hoạ.

Từ Hiến pháp năm 1980 và năm 1992, Luật Đất đai năm 1993 và các lần sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2001, kể cả Bộ luật dân sự năm 1995, quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước quản lý đều được khẳng định, nhưng vẫn chưa rõ ai là người đại diện chủ sở hữu toàn dân; làm cho quyền sở hữu toàn dân đó chỉ có tính hình thức về nguyên tắc, thiếu nội dung và tính thực thi về mặt thực tiễn Luật Đất đai năm 2003 (Điều 5) quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” Như vậy, ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ có một hình thức sở hữu đất đai duy nhất là sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Cơ quan đại diện chủ sở hữu toàn dân này do Quốc hội, Chính phủ, UBND cấp tỉnh và cấp huyện thực hiện trong phạm vi thẩm quyền được Luật Đất đai quy định Cụ thể như sau:

+ Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất trong phạm vi cả nước

+ Chính phủ quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm

vi cả nước

+ Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ

trong việc quản lý nhà nước về đất đai

+ Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành

pháp luật về đất đai tại địa phương

+ ủ y ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất

đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định

của Luật Đất đai

- Trong lĩnh vực quản lý tài sản Nhà nước trong các công ty nhà nước

và các doanh nghiệp khác Việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà

nước được quy định trong Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 Theo

Luật này, công ty nhà nước là loại hình doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ

100% được thành lập và hoạt động theo Luật này Nhà nước trực tiếp đầu tư

vôn cho công ty nhà nước và giao cho Chính phủ thông nhât thực hiện chức

năng đại diện chủ sở hữu nhà nước, các Bộ, ngành, ủ y ban nhân dân cấp tỉnh

được Chính phủ phân cấp, ủy quyền thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu

Cụ thể:

+ Chính phủ trực tiếp thực hiện một số quyền và nghĩa vụ của chủ sở

hữu đối với công ty nhà nước như: Phê duyệt phương án thành lập mới, tổ

chức và sắp xếp lại công ty nhà nước trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế quốc

dân, ở các ngành, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quy định chế độ

tài chính của công ty nhà nước; Quy định chế độ tiền lương, tiền thưởng, phụ

cấp và các quyền lợi khác đối với Chủ tịch, thành viên Hội đồng quản trị,

Tống giám đốc hoặc Giám đốc công ty nhà nước (Điều 65) Thủ tướng

Chính phủ trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các Bộ liên quan thực hiện

một số quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công ty nhà nước đặc biệt

quan trọng do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập

+ Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu công ty nhà

nước không có Hội đồng quản trị và thực hiện một số quyền chủ sở hữu đối

với công ty nhà nước có Hội đồng quản trị theo ủy quyền, phân cấp của Chính

phủ (Điều 65, Điều 66) Bộ, ủ y ban nhân dân cấp tỉnh là chủ sở hữu đối với

công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên do mình đầu tư toàn bộ

vốn điều lệ theo quy định của Luật Doanh nghiệp (Điều 70)

+ Bộ Tài chính thực hiện một số quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu

đôi với công ty nhà nước trong lĩnh vực tài chính theo quy định tại Điều 67

của Luật này như: Trình Chính phủ ban hành và tổ chức thực hiện chế độ

quản lý tài chính, hạch toán kinh doanh, chế độ báo cáo và công khai tài chính

của công ty nhà nước, báo cáo tài chính họp nhất của tổng công ty; thực hiện

câp vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho công ty nhà nước; tổ chức kiểm tra,

giám sát việc quản lý, sử dụng vốn, việc phân phối thu nhập, trích lập và sử

dụng các quỹ của công ty nhà nước

+ Hội đồng quản trị là đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại công ty nhà nước có Hội đồng quản trị và đại diện chủ sở hữu đối với công ty do mình đâu tư toàn bộ vôn điêu lệ theo quy định tại các điêu 29, 30 và 33 của Luật này.

+ Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với công ty do mình đầu tư toàn bộ vốn điều lệ và đại diện chủ sở hữu phần vốn do mình đầu tư ở doanh nghiệp khác Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước có chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là tiếp nhận và thực hiện quyên đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH nhà nước một thành viên, công ty TNHH hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

Vỉ dụ 2: Sự đổ vỡ của Tập đoàn Vinashỉn và vấh đề ủy quyền vượt quá khả năng của chủ thế được ủy quyền; vẩn đề thiếu giám sát trong quá trình ủy quyển.

Vinashin rơi vào vực thẳm bởi quá nhiều lý do cả về chủ quan và khách quan Từ Vinashin, chúng ta cần rút kinh nghiệm và xem xét lại nghiêm túc

mô hình tổ chức hoạt động và quản trị các tập đoàn Nhà nước Lỗi ở người cầm lái là Chủ tịch tập đoàn này thì đã quá rõ, nhưng sâu xa còn nhiều điều đáng bàn hơn Theo Tiến sĩ kinh tế Nguyễn Quang A, cái áo “Tập đoàn” dường như quá rộng với cả tầm quản lý Nhà nước và quản trị doanh nghiệp hiện nay “Ở đây có 2 vấn đề rất cơ bản, thứ nhất là trình độ quản lý không kịp với cỊuy mô, nói đơn giản một người có sức quản lý khoảng 100 người, nhưng vống lên quản lý mấy chục nghìn người, hay năng lực chỉ có thể quản

lý được số vốn 50 triệu USD, lại bắt quản lý 4 - 5 tỷ USD Thứ hai là lý thuyết đại diện, tức là người chủ ủy quyền cho những người đại diện của mình Điều này dẫn đến tình trạng, nhiều khi người được ủy quyền, hoặc người đại diện sẽ luôn có động cơ để không làm theo mục đích của người ủy quyền Công ty càng lớn, người chủ càng vô hình bao nhiêu, thì mức độ vênh giữa quyền lợi của người chủ và người được ủy quyền là càng lớn bấy nhiêu”

Ông Nguyễn Đức Thành (Đại học Quốc gia Hà Nội) cho rằng: “Các tập đoàn trong khoảng 5 năm gần đây có cả vai trò điều tiết nền kinh tể vĩ mô, hỗ trợ Chính phủ thực hiện một số vấn đề xã hội, xoá đói giảm nghèo, nó bị khoác lên người những vị trí, chức năng quá lớn so với khuôn khổ của mình Chúng ta cần nhớ rằng, các doanh nghiệp, nếu có nhiều thương vụ làm ăn thì

sẽ sản sinh ra nhiều lợi nhuận, tích lũy của cải và tạo ra tài sản mới Neu bị chi phối và phân tán bởi quá nhiều mục tiêu thì không ổn”

Phó Giáo sư Trần Ngọc Thơ, Giảng viên Khoa Doanh nghiệp Tài chính (Đại học Kinh tế TP HCM) đặt vấn đề: “Qua số liệu chính thức, tỷ suất lợi nhuận của các tập đoàn và tổng công ty thấp hơn nhiều so vởi lãi suất tiền gửi/năm Đây là điều cần phải xem lại, có lỗ hổng gì ở đây? Neu đã là tập đoàn thì phải tách hắn nhiệm vụ kinh doanh và nhiệm vụ xã hội Phải chăng,

các tập đoàn đang cố tình duy trì các công tác xã hội để dựa vào đó biện minh cho vấn đề, nếu lợi nhuận thấp là còn phải làm công tác xã hội nữa”6.

Nếu ví von một cách hình ảnh, thì quản lý tập đoàn cần phải làm theo kiểu “có ga thì phải có phanh” Tuy nhiên về vấn đề này, chuyên gia kinh tế Nguyễn Minh Phong đã chỉ rõ những yếu kém trong quản lý và giám sát: Đó

là sự chông chéo trong chức năng quản lý giữa các Bộ và có qụá nhiều chủ sở hữu trong một doanh nghiệp nhà nước “Hoạt động giám sát khu vực kinh tế Nhà nước cho đến nay vẫn còn một số bất cập Trước hết liên quan đến việc xác lập chủ sở hữu đích thực của doanh nghiệp nhà nước, cũng như chủ thể quản lý các doanh nghiệp này Với những tập đoàn cụ thể, người ỉa đang nói đên việc quá đa dạng hoá, đan sân, đan chéo mối quan hệ chủ thể này”

Theo ông Trần Hữu Huỳnh, cần tổ chức triển khai, giám sát của đại diện chủ sở hữu vốn tại tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước Giám sát nội bộ tập đoàn tốt là phải có một bộ máy quản trị doanh nghiệp tốt, để các thành tố trong đó giám sát lẫn nhau Quy trình giám sát này phải được công khai, minh bạch trong quản trị Thứ hai, cần có cơ chế để kiểm tra quy trình đó thực hiện

có đúng không Thứ ba là cần có những con người giỏi Bên cạnh đó, để hoạt động giám sát tốt thì cách quản lý của các cơ quan Nhà nước hiện nay cũng phải thay đổi7

Từ vụ việc nêu trên của Vinashin, còn nhiều điều đáng bàn về vấn đề

ủy quyền nói chung trong hoạt động điều hành, quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, nhất là các hoạt động điều hành nền kinh tế vĩ mô Tuy nhiên, đề tài này sẽ không đề cập sâu đến vấn đề này mà chỉ lưu ý rằng những vấn đề ủy quyền, phạm vi ủy quyền là rất phức tạp và cần được nghiên cứu thỏa đáng

Thực tiễn ủy quyền cho thấy rằng, trong hoạt động quản lý hành chính

đã chưa có sự xác định rõ ràng chủ thể được ủy quyền và những điều kiện của người được ủy quyền cùng với khả năng, năng lực cũng như cơ chế giám sát

họ để bảo đảm rằng việc ủy quyền là thích hợp và làm cho việc quản lý được tốt hơn, hiệu quả hơn

Trong khi đó, nếu đem so sánh với ủy quyền trong hoạt động doanh nghiệp thì có thể thay rằng doanh nghiệp lại được pháp luật “ưu ái”, quy định khá chặt chẽ về ủy quyền Theo quy định của pháp luật (trừ trường hợp điều

lệ doanh nghiệp có quy định khác), giám đốc là người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nên giám đốc mới có tư cách đứng ra ký các hợp đồng kinh

tê, hợp đồng dân sự nhân danh doanh nghiệp đó Tuy nhiên, pháp luật dân sự cũng quy định về chế độ ủy quyền Theo đó, người được ủy quyền sẽ được thực hiện các công việc thuộc về quyền hạn của người ủy quyền Trong doanh

6N g u ồ n :h ttp ://v o v n ew s.v n /H o m e/B a i-l-B a t-ca p -tro n g -h in h -th a n h -v a -v a n -h a n h -m o -h in h -T a p -

d o a n /2 0 1 0 8 /1 5 2 3 0 0 v o v

h ĩtp ://v o v n e w s v n /H o m e / B a i - l - B a t - c a p - t r o n g - h i n h - t h a n h - v a - v a n - h a n h - m o - h i n h - T a p - d o a n / 2 0 1 0 8 /1 5 2 3 0 0

nghiệp, nếu giám đốc ủy quyền cho phó giám đốc thì phó giám đốc sẽ có một

số quyền của giám đốc Neu giám đốc giao nhiệm vụ cho phó giám đốc thực hiện thường xuyên việc ký kết một loại hợp đồng thì phải có văn bản ủy quyền hợp lệ, ghi rõ được ký những hợp đồng nào, trị giá đến đâu (khi họp đồng đó có giá trị tính bằng tiện), thời hạn ủy quyền và những quyền và nghĩa

vụ của người được ủy quyền Việc ủy quyền có thể được đưa ra hội nghị thành viên để lấy ý kiến Trong trường hợp này, sự nhất trí của hội đồng thành viên về việc ủy quyền sẽ được ghi vào biên bản hội nghị Việc phân công cũng có thể được thể hiện bằng văn bản phân công của giám đốc cho phó giám đốc Tuy nhiên cần lưu ý, cả hai loại văn bản này chỉ mang tính nội bộ

Vì vậy đế việc ủy quyền được các cơ quan có liên quan chấp thuận, giám đốc phải có văn bản ủy quyền họp lệ cho phó giám đốc

Vỉ dụ 3: Có sự nhầm lẫn giữa việc “ủy quyền ” và “phân cấp quản lý ”;

có sự không rõ ràng về đối tượng được ủy quyền

Dự thảo Quyết định của Bộ Y ban hành quy định về phân cấp và ủy quyển trong quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng nguồn von ngân sách nhà nước do Bộ Y quản lý.

Tại Dự thảo Quyết định chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh không chỉ đối với các đơn vị thuộc Bộ, mà còn điều chỉnh cả các cơ quan thi hành án cấp tỉnh, cấp huyện và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác khi tham gia vào hoạt động quản lý dự án xây dựng công trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước do Bộ Y quản lý

v ề vấn đề phân cấp và ủy quyền trong quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước do Bộ Y quản lý: theo quy định tại khoản 2 Điều 11 Nghị định số 16/2005/NĐ-CP thì Bộ trưởng được phân cấp và ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, c cho các

cơ quan cấp dưới trưc tiếp, do đó, việc quy định về phân cấp và ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án xây dựng công trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước do Bộ Y quản lý cho các đơn vị dự toán thuộc Bộ, các cơ quan thi hành án cấp tỉnh, cấp huyện là cần thiết Tuy nhiên, theo chúng tôi là cần cân nhắc ở một số quy định sau:

+ Tại khoản 2 Điều 4 Dự thảo quy định thẩm quyền quyết định đầu tư xây dựng công trình, trong đó quy định đối với các dự án từ 1 đến dưới 15 tỷ đồng thì Bộ trưởng ủy quyền cho Thứ trưởng phụ trách đơn vị quyết định, theo chúng tôi là chưa phù hợp với quy định tại điểm a khoản 2 Điều 11 Nghị định

số 16/2005/NĐ-CP, vì tại quy định tại điểm này, thì "Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chỉnh phủ và Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền hoặc phân câp quyêt định đầu tư đôi với các dự án nhóm

B, c cho cơ quan cấp dưới trực tiếp ”, như vậy các dự án trong phạm vi từ 1 tỷ

đên dưới 15 tỷ đồng là các dự án nhóm B, c và việc ủy quyền hoặc phân cấp

chỉ thực hiện đối với các cơ quan cấp dưới trực tiếp mà không phải là đối với Thứ trưởng phụ trách đơn vị như Dự thảo quy định.

v ề vấn đề phân cấp và ủy quyền cho các đơn vị thuộc Bộ quy định tại khoản 3, khoản 4 Điều 4 và trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân được Bộ trưởng phân cấp, ủy quyền quy định tại Điều 12 Dự thảo: tại Dự thảo quy định

“người được Bộ trưởng phân cấp hoặc ủy quyền quyết định đầu tư dự án chịu

trách nhiệm toàn diện trong tổ chức thực hiện các nhiệm vụ được giao theo

đúng quy định của pháp luật về phân cấp và ủy quyền”, theo chúng tôi quy định này còn rất chung chung, chưa cụ thể, rõ ràng trách nhiệm của Bộ trưởng, của người được Bộ trưởng phân cấp hoặc ủy quyền trong từng trường hợp phân cấp và ủy quyền Vì theo quy định của pháp luật hiện hành thì chưa có quy định nào của pháp luật quy định cụ thể về vấn đề ủy quyền trong quản lý hành chính, trong đó quy định rõ phạm vi, giới hạn của việc ủy quyền, trách nhiệm của người được ủy quyền đối với người ủy quyền và trách nhiệm của người ủy quyền đối với nhiệm vụ mà mình đã ủy quyền Theo chúng tôi, Dự thảo cần quy định cụ thể trách nhiệm của người được ủy quyền nhân danh Bộ trưởng tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về toàn bộ các hoạt động của mình trước Bộ trưởng trong phạm vi nhiệm vụ được ủy quyền, các chế độ báo

cáo Bộ trưởng về nhiệm vụ được ủy quyền; quy định cụ thể trách nhiệm của

Bộ trưởng với tư cách là người ủy quyển phải chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp ỉuật về nhiệm vụ mà mình đã ủy quyền Theo nguyên tắc của quản lý

hành chính, người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải chịu trách nhiệm đối với toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức do mình quản lý, lãnh đạo

Nhận xét: Cỏ thể nhận xét chung Ịà còn có tình trạng lẫn lộn giữa phân cặp

và uy quyền ưong việc thực hiện quản lý tài sản nhà nước Điều này dẫn đến

tình trạng cùng một tài sản nhưng có nhiều cơ qụan cùng có quyền, nghĩa vụ

không xác định được trách nhiệm rõ ràng thuộc về chủ thể nào

Quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước bị phân tán ở nhiều

câp trung gian nhưng quan hệ phối hợp giữa các cơ qụan còn nhiều vấn đê

không thống nhất, không cơ quăn nào chịu trầch nhiệm toàn diện và tợi c^Ịig đối với doanh nghiệp; nhiều vấn đề liên quan đến hoạt động của doanh nghỉẹp như quyết định nhân sự, quyết định đầu tư, cung cấp tài chính, còn được giao cho nhiều cơ quan thực hiện Cơ quan đại diện chủ sở hữu lại can thỉệp quá sâu vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp trong việc quyết định: chuyển nhượng tài sản, đầu tư vốn vào doanh nghiệp khác, mua cổ phần, thành lập công ty con

Việc ủy quyền không đúng đối tượng, không phù họp hay vượt quá khả năng của người được ủy quyền có thể dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng,

đặc biệt là nêu không có cơ chẽ giám sát công việc đã ủy quyên.

3 ủy quyền trong lĩnh vực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Mặc dù ủy quyền lập quy cũng là một trong các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước song vấn đề ủy quyền lập pháp, lập quy không thuộc phạm vi nghiên cứu của Đe tài này Tuy vậy, để thuận tiện cho việc so sánh, nghiên cứu cũng như dễ dàng tiếp cận, chúng tôi bổ sung thêm nội dung một

số vấn đê lý luận của ủy quyền lập pháp, lập quy trong Báo cáo Phúc trình

Chức năng của luật là phản ánh các mối quan hệ trong xã hội và điều chỉnh các mối quan hệ đó bằng các văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên, cuộc sống là đa dạng dẫn đến các mối quan hệ trong xã hội cũng muôn hình muôn vẻ Điều đó dẫn đến một thực tế: luật khồng thể cập nhật được tất cả các mối quan hệ trên Đe luật kịp thời đi vào cuộc sống, phát huy tác dụng và

có tính khả thi cao, các nhà làm luật đã áp dụng phương pháp ủy quyền

Do cơ chế hoạt động của Quốc hội nước ta theo kỳ cho nên một số vấn

đề theo quy định của Hiến pháp, của luật phải được điều chỉnh bằng hình thức

"luật" nhiều khi không thực hiện được Để đưa các hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và các cá nhân trong xã hội vào khuôn khổ pháp luật,

đê kịp thời điêu chỉnh những vân đê bức xúc và đê hoàn thành nhiệm vụ của mình, Quốc hội ủy quyền cho ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ ban hành các quy định Tuy nhiên, trên thực tế cũng có những vấn đề bất cập và còn gây không ít tranh luận, đặc biệt trong những trường hợp mà chủ thể ủy quyền lại không thực hiện quyền mà tiếp tục ủy quyền

3.1 Từ thực tiễn ủy quyền ở Cộng hoà liên bang Đức

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 80 Hiến pháp CHLB Đức8 thì Quốc

hội có thể ủy quyền cho Chính phủ Liên bang, các Bộ trưởng Liên bang, các

Chính phủ các Bang ban hành Nghị định nhằm chi tiết hoá một số quy định

của luật ừong một văn bản luật Quy định trong văn bản luật phải xác định rõ nội dung, mục đích và phạm vi của Nghị định Trường hợp văn bản luật cho

phép đối tượng được ủy quyền có thể tiếp tục ủy quyền thì việc tiếp tục ủy quyền đó phải bằng một Nghị định

v ề mặt lý thuyết việc ủy quyền trên dường như đối nghịch với một trong những nguyên tắc cơ bản của nhà nước pháp quyền - nguyên tắc phân quyền theo các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp Theo đó, Quốc hội là

cơ quan lập pháp còn Chính phủ chỉ là cơ quan thực thi các quy định của Quốc hội Nhưng cùng với việc ủy quyền, chính xác hơn là cùng với việc ban hành nghị định, Chính phủ với chức năng là cơ quan hành pháp đã thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội9, theo đó, giới hạn chức năng hiến định của

8 C òn được g ọ i là Đ ạ o luật cơ bản

9 T ư ơ n g tự, c D egen h art, Staatsrecht I, H eidelberg, s 88

Quốc hội và của Chính phủ phần nào bị phá vỡ Để lý giải cho các trường hợp này các nhà khoa học đã phân tích tác dụng của việc ban hành nghị định và đưa ra các nguyên tắc ràng buộc đối với việc ủy quyền.

+ Ỷ nghĩa của việc ủy quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

Đê hoàn thành chức năng phản ánh các mối quan hệ trong xã hội và điều chỉnh các mối quan hệ đó bằng văn bản quy phạm pháp luật thì việc ủy quyền xét vê khía cạnh khoa học cũng như khía cạnh thực tế là hợp lý Bởi vì bản

thân các nhà làm luật không đủ khả năng nhận thấy, bao quát, đánh giá đầy

đủ, kịp thời các tình huống đa dạng đã, đang và sẽ phát sinh trong cuộc sống trên mọi lĩnh vực ở mọi nơi trên đất nước để điều chỉnh các vấn đề đó dẫn đến

không thể quy định để điều chỉnh được hoặc nếu có quy định thì hoặc không thực tế, hoặc các quy định đó không có tính khả thi10

+ Nguyên tắc ủy quyền: Để phát huy tác dụng của việc ủy quyền, đồng

thời vẫn đảm bảo nguyên tắc phân quyền theo các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp, việc ủy quyền phải tuân thủ các nguyên tắc11 sau:

Việc ủy quyền phải được xác định rõ trong một văn bản luật (i) Ngay trong vãn bản đó phải chỉ rõ nội dung, mục đích và phạm vi của việc ủy quyền (ii) Nêu ừềong văn bản luật cho phép có thể ủy quyền tiếp tục, thì việc ủy

quyền tiếp theo cũng phải được làm rõ trong Nghị định (iii) và chỉ được ủy

quyền cho các đổi tượng đã được xác định (iv).

i) ủy quyền phải được quy định t r o n g một văn bản luật: Nguyên tắc

này nhằm lý giải vấn đề: về nguyên tắc, làm luật là nhiệm vụ của Quốc hội, tuy nhiên, với một điều kiện ràng buộc nhất định có thể ủy quyền nhiệm vụ này cho cơ quan thi hành luật12

ii) Các điều kiện ràng buộc như: nội dung, mục đích và phạm vi của

việc ủy quyền phải được thể hiện đầy đủ, rõ ràng trong luật: Việc thể hiện

phải bảo đảm cho người dân nhận ra trong những trường hợp nào, với dụng ý nào thì việc trao quyền được sử dụng và với những nội dung nào sẽ được quy định trong nghị định13 Các điều kiện này ràng buộc các nhà làm luật không được phép "ủy cỊuyền hoàn toàn" nhiệm vụ hiến định của mình Ràng buộc này, thứ nhất xuất phát từ nguyên tắc phân quyền trong nhà nước pháp quyền, thứ hai xuất phát từ quyền lợi của người dân sống trong nhà nước pháp quyền, theo đó người dân phải được biết trước trên cơ sở luật nào, với hình thức và mức độ nào cơ quan hành pháp được phép can thiệp vào cuộc sống của họ14

10 T ư ơ n g tự, A G e m , K o m m u n a lre c h t, s 147, 148

" C á c n guyên tắc n ày cò n đ ư ợ c g ọ i tắ t !à điều kiện đ ặ t trước (V o rb eh alt des G esetzes)

12 T ư ơ n g tụ n h ư v ậy , c D e g e n h a rt, S taatsrecht I, H eidelberg, s 88 f.; Jarass/P ieroth, K om m entar zum

G ru n d g esetz, M u e ch e n , 2 A u fl., s 6 3 7 f

11 X e m c D e g e n h a r t , S t a a t s r e c h t I, H e id e lb e r g , s 89: Ja r a s s /P ie r o t h , K o m m e n t a r zum G ru n d g e s e t z ,

M u ech en , 2 A uf]., s 6 3 6 ; B V e rfG E ],

14 S o sán h c D eg en h a rt, S ta a tsrech t I, H eid elb erg, s 89; N g ô H uy C ư ơ n g, Luật H iến pháp với văn hoá chính

trị, N g h iên cứu lập p h áp , 2 0 0 1 , Đ ặ c san số 1, tr 36