Trật tự xây dựng đô thị với phân bổ quyền trách nhiệm Nguyễn Ngọc Hiếu, Học viện Hành Quốc gia Trật tự thị năm đổi vấn đề xúc hầu hết địa phương Quản lý không gian quản lý xây dựng dường thiếu để đưa thành phố vào quỹ đạo thời kinh tế thị trường Phải vấn đề trật tự động hành động xác lập mối quan hệ quyền lợi trách nhiệm? Trật tự không gian Trật tự không gian thường hiểu trạng thái mong muốn công tác cải tạo phát triển không gian đô thị Một biểu cụ thể trật tự không gian tuân thủ quy hoạch Kết trình (về lý thuyết) dẫn tới có không gian đô thị hợp lý, mỹ quan bền vững Dưới góc độ xã hội, trật tự thể góc độ hành vi người tham gia tơn trọng khơng gian sống để đối xử cách nề nếp, có thẩm mỹ; sử dụng nơi cộng cộng đáp ứng chuẩn mực hành vi, chuẩn mực giao tiếp, có văn hóa, đẹp Tuy nhiên, xây dựng trật tự không gian phải lấy quy hoạch làm Có trật tự nghĩa khơng vi phạm quy định quản lý Đặt vấn đề ngầm cho quy hoạch hợp lý, có mỹ quan hài hồ tuân thủ đồng nghĩa với có trật tự Trên thực tế khơng hồn tồn Quy hoạch khơng tồn vẹn người làm ra, yêu cầu xã hội biến động dẫn tới quy hoạch bị lạc hậu Tuy nhiên, phải sử dụng việc tuân thủ quy hoạch làm chuẩn mực, pháp lý cơng nhận Vậy trật tự khơng gian năm qua sao? Thực tế cho thấy việc xây dựng không phép, trái phép diễn hầu khắp địa phương Có nhiều lý để giải thích thực tế mà trước hết vấn đề quy hoạch Tuy nhiên, quy hoạch chưa tốt quy hoạch bất hợp lý để biện minh cho hiệu lực thực thi pháp luật kém, vi phạm tràn lan phần Bởi hiểu có quy hoạch điều chỉnh quy hoạch xong phải chấm dứt tình trạng vi phạm Nhưng thực tế Quy hoạch nhiều khu vực có, khơng thể nói khơng có tính hợp lý Tuy nhiên, trật tự xây dựng dường xa với yêu cầu vậy, quy hoạch phần vấn đề Các lý khác liên quan đến vấn đề thực thi bao gồm hiệu lực thi hành quan thực cấp quyền Trong giai đoạn chuyển đổi, lý đưa thường trình độ có hạn, thiếu sở pháp lý, nguồn lực hạn chế, có q nhiều cơng việc phải giải v.v Nhìn chung, báo cáo nguyên nhân thường cho điều kiện khách quan Lý khách quan dễ chấp nhận giai đoạn vừa qua có nhiều thay đổi thể chế luật pháp, máy vấn đề thường có quan hệ với Lý chủ quan lãnh đạo chưa tâm, quan khơng có trách nhiệm, khơng muốn thực thiếu động lực thực có mổ xẻ tìm biện pháp giải Việc lý chủ quan khơng đề cập có nhiều nguyên nhân Có thể thực tế vậy, hệ thống quản lý nước ta đánh giá nặng nề lý chủ quan Bên cạnh đó, lý chủ quan, cách giải phải phạt, cách chức thay đổi nhân mà điều khó thực quan hệ ràng buộc hệ thống tổ chức Đảng, đoàn thể, chế bổ nhiệm, xếp đặc biệt vấn đề trách nhiệm tập thể Rất mà dường tìm cách thay đổi điều kiện khách quan để nâng cao hiệu lực hệ thống thay tìm cách thay đổi động lực dẫn đến hành động vấn đề quản lý Mặc dù chưa đủ sở kết luận, thực tế cho thấy trật tự xây dựng thiếu ‘cái đó’ làm sở cho việc giải nhiều tồn Chính vậy, đặt lại vấn đề nguyên nhân chủ quan động lực hành động thiếu trật tự thị? Mối liên hệ trật tự không gian phân bổ trách nhiệm Khu vực thị nơi tập trung hoạt động kinh tế, giao dịch đan xen nên không gian đô thị nơi riêng xung đột với với chung quan hệ lợi ích Những nội dung phản ánh trách nhiệm cá nhân với cộng đồng giao dịch Việc quy định mật độ xây dựng, khoảng lùi, chiều cao, khối tích thực chất bảo vệ lợi ích bên thứ ba (là cá nhân đại diện cho lợi ích cộng đồng), chủ sở hữu khác không tham gia vào quan hệ xây dựng, chịu tác động cơng trình gây Giai đoạn trước, quy ước đất đai bất động sản nói chung chủ yếu nằm sở hữu Nhà nước để tập trung quản lý cấp quốc gia, cấp tỉnh hay thành phố Sự tập trung cao độ sở hữu cho phép tập trung nguồn lực thực nhiệm vụ trị quốc phòng Tập trung tài sản đầu mối tránh cạnh tranh mục đích sử dụng, đem lại lợi ích kinh tế xét khía cạnh Tuy nhiên, việc thực nhiệm vụ kinh tế xã hội đòi hỏi phải phân bổ nguồn lực, tài sản cho nhu cầu phức tạp đa dạng Nguyên tắc phân bổ chất xác lập quyền hạn trách nhiệm để thực nhiệm vụ Quyền hạn trách nhiệm rõ ràng, chi tiết dễ thực Tuy nhiên, trách nhiệm quyền hạn khó đạt rạch ròi phân bổ quyền lợi sau có kết thực Trong quan nhà nước, hệ thống hành tầng bậc đặt để kiểm soát hành vi nhiều để khuyến khích cấp phụ thuộc hoạt động có hiệu hơn1 Trong đó, thụ hưởng kết từ cố gắng phản ánh động lực thực chất quyền sở hữu Ví dụ cánh đồng tơi làm đương nhiên thụ hưởng Nếu tôi, việc cố gắng nhiều người chủ tài sản thụ hưởng triệt tiêu động lực người trực tiếp lao động2 Về mặt lý thuyết tái phân bổ lại quyền tài sản hợp lý để tài sản bảo vệ chủ cụ thể Nhưng quan hệ xã hội thể chế biến động, quan hệ quyền tài sản vận động làm cho ln có nguồn lực không phân bổ làm cho chúng trở thành chùa Việc tài sản trở thành chùa gặp nhiều giai đoạn bao cấp Kết tình trạng tài sản hay nguồn lực ‘chùa’ cá nhân vị trí cụ thể nhiều lợi dụng cho cá nhân hay nhóm lợi ích mình3 Đương nhiên, thể chế kinh tế có tình trạng (của chùa) Tuy nhiên, lợi dụng cho nhóm cá nhân mơi trường đồng sở hữu khác với môi trường thị trường có tính cạnh tranh4 Trong mơi trường cạnh tranh, động lực cá nhân ấy, chúng bị kiềm chế cá nhân, thị trường (dù chưa hồn hảo) có xu hướng buộc bên phải sử dụng hiệu nguồn lực hữu hạn Mặc dù có chế để khắc phục nhược điểm sở hữu chung biện pháp thi đua, khen thưởng, kiểm soát nội bộ, v.v Tuy nhiên, vấn đề tạo lập chế để phát huy động lực cá nhân, động lực tập thể gặp phải hai tốn khó để phân bổ trách nhiệm quyền hạn, phản ánh nỗ lực cá nhân tập thể; phân bổ lợi ích tương xứng, gắn với kết hoạt động cá nhân hay đơn vị Hai nội dung thực lại phản ánh tinh tế quyền tài sản mà vấn đề cốt lõi hệ thống khuyến khích Nhiều học giả phương Tây5 cho khác biệt chủ yếu kiểm sốt việc khơng lạm dụng chiếm đoạt làm riêng, vấn đề minh chứng tổ chức quản lý sản xuất nông nghiệp Việt nam trước khoán 10 nhà kinh tế học quản lý công cho chất người, khơng thể tránh khỏi, hạn chế chế Williamson cho thị trường nơi mà thông tin công khai, mối quan hệ khách hàng- người cung cấp rõ ràng; cạnh tranh tự do, gần khơng độc quyền bị lạm dụng quyền lực nhóm thiểu số áp đặt hành vi lực lượng phi thị trường Xem thêm ‘Market and hierarchies’, Williamsons, nhà xuất Tự do, London, 1975 Xem North, 1992, Barzel, 1997, tác giả khác quan công quyền tư nhân/kinh doanh công quyền khó làm rõ mối quan hệ kết cố gắng cá nhân hệ thống Điều dẫn đến hệ thống khuyến khích hiệu Đối với khu vực đô thị, nơi mà số lượng tính chất nguồn lực tài sản phải chia sẻ lớn, đa dạng động lực hệ thống khuyến khích phải đa dạng thích hợp để cá nhân, tổ chức hay cộng đồng có sử dụng chúng tham gia bảo vệ lợi ích cơng cộng, bảo vệ chung lợi ích người khác Trong nhiều trường hợp, thể chế thức thể chế khơng thức phải bổ sung cho để đảm bảo động đắn sử dụng tài nguyên phải chia sẻ Sự lạm dụng nguồn lực chung cho xảy không xây dựng thể chế cách phù hợp, kết hợp lợi ích bên tham gia với Trên thực tế, nhận thấy mối quan hệ định tình trạng trật tự khu vực khác tương ứng với chế ràng buộc quyền tài sản khác Các khu vực đất có nguồn gốc quan tổ chức giao, sau chia lại cho cá nhân sử dụng thường lộn xộn, trật tự quan chủ quản thực tế động để bảo vệ nguồn lực chung, nguồn lực cơng cộng Có thể giải thích góc độ quan thiếu cộng cụ pháp lý, nguồn lực để cưỡng chế vi phạm Tuy nhiên, có lý lợi ích đem lại cho quan chủ quản từ việc bảo vệ trật tự không xác lập Trong chế chủ quản dựng nên hàng rào kiểm sóat khơng cho bên ngồi tham gia (hoặc cạnh tranh) sử dụng nguồn lực thân lại khơng tổ chức để tạo động lực cho hoạt động trì trật tự bên Kết khơng gian cơng cộng, cơng trình cơng cộng bên khu vực bị xâm hại, thiếu bảo vệ Tại khu vực tự quản cũ Hà Nội thấy tình trạng vi phạm lấn chiếm đất đai không gian công cộng diễn đa dạng phức tạp Không gian công cộng (đất đai, khoảng không liền kề khu vực tự quản) nguồn lực có giá trị kinh tế lại không bảo vệ chủ quản lý có động rõ ràng nguồn lực bị xâu xé nhanh chóng Tính bất định quan hệ trách nhiệm phần tình trạng lộn xộn có đùn đẩy trách nhiệm bên kiểm sóat Ví dụ quan chủ quản giao đất không bàn giao đầy đủ trách nhiệm cho quyền địa phương, nên phối hợp hai bên quản lý trật tự yếu khơng kiên Chính quyền địa phương ngược lại thiếu động lực để thực thi pháp luật Ví dụ phần lớn khu tự quản cũ có lịch sử, tình trạng lộn xộn khu vực tự quản cũ thành tiền lệ Chúng trở thành thể chế (khơng thức) ngầm định với phân bổ sản quyền khơng rõ ràng, có xu hướng ngả quan hệ cá nhân xác lập bên quan chủ quản Vì vậy, quyền địa phương thường khơng muốn động chạm muốn tái lập lại trật tự không gian trường hợp Trừ có động lực, nguồn lực mạnh để can thiệp, không, quyền địa phương giải phần xúc mà thơi6 Sự méo mó quan hệ sản quyền bên có trách nhiệm đứng quản lý chủ quản bên sử dụng Lợi ích bên chủ quản khơng rõ ràng, nhìn chung họ khơng động lực để đảm bảo trật tự Trong lợi ích việc lấn chiếm sử dụng đất đai lớn nên cá nhân tổ chức có động lực mạnh mẽ để vi phạm Lợi ích chung, bị mặt khơng đánh giá cao, vấn đề nằm nội quan nắm quyền bảo vệ lợi ích cơng cộng Trong đó, mơi trường pháp lý phân bổ sản quyền bất cập phí để khơi phục trật tự q lớn Thực tế cho thấy thưởng vi phạm nghiêm trọng bị phanh phui trước cơng luận, hay có cạnh tranh gay gắt bị xử lý Bên cạnh đó, đội ngũ thực thi thiếu số lượng, lực, công cụ pháp lý vật chất Đặc họ thiếu động hành động với nhiều lý do, kể đến yếu tố phức tạp từ mối quan hệ cá nhân nhiều chiều làm ảnh hưởng đến tính vơ tư định xử lý7 Sự phân bổ sản quyền giai đoạn gần có nhiều cố gắng tích cực Bộ mặt thị số khu vực có bước tiến rõ nét Kết đem lại đáng kể, trở thành xu hướng vận động tích cực Có hai vấn đề giải tầm vĩ mô vi mô Thứ nhất, phân bổ sản quyền khu vực đầu tư tương đối phù hợp với tính chất khu vực Sự khác biệt không gian công cộng, tài nguyên chia sẻ phân bổ quyền tài sản hợp lý hơn, có chủ cụ thể đứng đảm bảo trách nhiệm có động lực để làm việc Vấn đề thứ hai góc độ quyền tái phân bổ quyền tài sản với q trình cải cách hành cải cách tài chính, ngân sách Về mặt tài chính, quyền thị (cấp thành phố kể cấp quận) sử dụng nguồn thu quan trọng từ đất đai để thực nhiệm vụ Sự thành cơng việc điều phối nguồn lực phụ thuộc phần vào việc đảm bảo trật tự sử dụng đất, sử dụng không gian đô thị Về mặt hành chính, bất cập trước nằm việc phân bổ quyền tài sản không rõ ràng cho nhiều cấp thực thi, nhiều quan thực thi mà không quy trách nhiệm cho bên cụ thể Gần đây, thành phố Hà Nội giải thông qua biện pháp tổ chức lại máy, phân bổ trách nhiệm cho lực lượng, (chủ yếu) cấp phát vi phạm xử lý Những ví dụ điển hình khu vực nhà xây dựng quản lý theo chế chủ quản Bộ cơng an, Bộ quốc phòng, bộ, ngành giai đoạn chuyển đổi Có thể bao gồm thư tay, can thiệp mang tính cá nhân vào định hành xử lý vi phạm Với cấp chủ yếu phải phát xử lý, trách nhiệm phân bổ rõ ràng Mặc dù yếu tố thứ hai lợi ích đem lại phân bổ trách nhiệm cho cấp chưa hòan tồn tương xứng, chứng cho thấy kết thực thi chuyển biến rõ rệt Qua gần năm thực Hà Nội (2003 2004), số vụ vi phạm bị xử lý năm 2003 so với 2002 tăng lần, số vụ cưỡng chế tăng lần, số lượng giấy phép cấp tăng lần8 Tuy nhiên, điều quan trọng tỉ lệ cưỡng chế vi phạm thay đổi đáng kể tính kiên xử lý Giai đoạn 1995 đến 1999, trung bình 13% số vụ vi phạm có xử lý cưỡng chế Năm 2002, vi phạm trái phép cần cưỡng chế xử lý lên đến 60% Từ năm 2003 đến năm 2004, số vi phạm trái phép xử lý cưỡng chế tăng vọt, lên tới 90% năm 2003 93% năm 2004 Đáng ý số lượng vụ cưỡng chế tăng tới gần 10 lần từ năm 2003 so với năm 2001 Mặc dù có nhiều yếu tố khác ảnh hưởng tới trật tự xây dựng thị, nói việc phân bổ sản quyền hay trật tự sản quyền có quan hệ mật thiết với trật tự xây dựng đô thị Kết luận Giai đoạn đổi vừa qua, quyền hạn trách nhiệm kiểm sóat phát triển cấp quyền nhiệm vụ quản lý đô thị chủ thể xã hội, cá nhân với cộng đồng doanh nghiệp thay đổi lớn Thể chế thị trường làm thay đổi cấu quyền tài sản tổ chức quyền tài sản chưa phân bổ lại mối quan hệ quản lý không gian, chủ thể bên máy Nhà nước cách kịp thời Những khoảng trống, hay trùng lắp phân bổ trách nhiệm, quyền lợi dẫn đến nguồn lực sử dụng lãng phí, trở thành ‘chùa’ khơng khai thác dẫn đến méo mó quan hệ kinh tế dân Sự phản ánh chúng bình diện quản lý thị lộn xộn phát triển không gian, xây dựng bảo vệ tài nguyên chi sẻ cộng đồng dân cư không gian đô thị Đối với lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng đô thị quản lý thị nói chung, cách tiếp cận vấn đề cần đặt góc độ điều chỉnh nguyên nhân động lực bên quan hệ làm tốt trách nhiệm Lý đơn giản trật tự xây dựng đô thị cải thiện bên làm hết trách nhiệm Căn để họ làm hết chế rõ ràng làm động lực thúc đẩy, giám sát họ làm tốt Chỉ công việc trở thành thứ ‘quyền tài sản’ mình, bên có động lực để thực lợi ích phục vụ cho cộng đồng Nguồn: Báo cáo Sở Xây dựng Hà Nội năm 2003 11 tháng đầu năm 2004 ... năm 2003 so với năm 2001 Mặc dù có nhiều yếu tố khác ảnh hưởng tới trật tự xây dựng thị, nói việc phân bổ sản quyền hay trật tự sản quyền có quan hệ mật thiết với trật tự xây dựng đô thị Kết luận... thực nhiệm vụ kinh tế xã hội đòi hỏi phải phân bổ nguồn lực, tài sản cho nhu cầu phức tạp đa dạng Nguyên tắc phân bổ chất xác lập quyền hạn trách nhiệm để thực nhiệm vụ Quyền hạn trách nhiệm. .. không gian đô thị Đối với lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng đô thị quản lý thị nói chung, cách tiếp cận vấn đề cần đặt góc độ điều chỉnh nguyên nhân động lực bên quan hệ làm tốt trách nhiệm Lý