Chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay (Luận án tiến sĩ)

Chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nayChính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU NGA

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng, bản Luận án: “Chính sách phòng, chống tham nhũng

ở Việt Nam hiện nay” là công trình nghiên cứu khoa học độc lập, do chính tôi hoàn

thành Những kết luận khoa học trong Luận án là kết quả nghiên cứu của tác giả, chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào khác Các số liệu, tài liệu tham khảo, trích dẫn được sử dụng trong Luận án này đều rõ xuất xứ, tác giả, được trích dẫn nguồn một cách trung thực và ghi trong tài liệu tham khảo

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Thị Thu Nga

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án 4

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của Luận án 4

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án 5

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 7

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 8

1.1 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 8

1.2 Tình hình nghiên cứu trong nước 13

1.3 Đánh giá về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án 17

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 24

2.1 Khái niệm chính sách phòng, chống tham nhũng 24

2.2 Đặc điểm và nội dung chính sách phòng, chống tham nhũng 35

2.3 Vị trí, vai trò của chính sách phòng, chống tham nhũng 43

2.4 Các tiêu chí đánh giá chính sách phòng, chống tham nhũng 47

2.5 Các yếu tố tác động đến chính sách phòng, chống tham nhũng 51

Chương 3 THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 58

3.1 Thực trạng vấn đề của chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam 58

3.2 Thực trạng chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam 66

3.3 Đánh giá thực trạng chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam 86

Chương 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM 124

4.1 Dự báo vấn đề của chính sách phòng, chống tham nhũng thời gian tới 124

4.2 Định hướng hoàn thiện chính sách phòng, chống tham nhũng 128

4.3 Giải pháp, kiến nghị hoàn thiện chính sách phòng, chống tham nhũng 132

4.4 Các giải pháp, kiến nghị hỗ trợ hoàn hiện chính sách phòng, chống tham nhũng 152

KẾT LUẬN 158

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 160

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 161

PHỤ LỤC 168

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Các nghiên cứu cho thấy tham nhũng là một hiện tượng xã hội có tính lịch sử, gắn liền với sự xuất hiện của chế độ tư hữu, sự ra đời và phát triển của quyền lực nhà nước và các quyền lực công khác, được tạo thành bởi hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng quyền lực được ủy thác để phục vụ cho lợi ích cá nhân Tham nhũng nảy sinh, tồn tại và phát triển ở tất cả các quốc gia không phân biệt chế

độ chính trị Nó trở thành một vấn nạn mang tính quốc tế, có ảnh hưởng sâu rộng đến tình hình chính trị, kinh tế - xã hội của từng quốc gia nói riêng và của toàn thế giới nói chung Phòng, chống tham nhũng (PCTN) không chỉ trở thành nhiệm vụ quan trọng, nan giải và phức tạp của mỗi quốc gia mà còn trở thành một cuộc chiến mang tính quốc tế Sự thành công hay thất bại của chính sách PCTN quyết định đến sự phát triển

và ổn định kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, sự tồn vong của mỗi chế độ chính trị

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam

đã khẳng định tình trạng tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam: “Những

hành vi lộng quyền, tham nhũng của một số cán bộ và nhân viên nhà nước chưa bị trừng trị nghiêm khắc và kịp thời Thực trạng nói trên làm giảm lòng tin của quần chúng đối với sự lãnh đạo của Đảng và sự điều hành của các cơ quan nhà nước” Từ

đó khẳng định quyết tâm chống tham nhũng: “Trong tư tưởng cũng như hành động,

phải triệt để chống tham nhũng, chống đặc quyền, đặc lợi” [21] Đảng cộng sản Việt

Nam từ Đại hội đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII năm 1994 [22] đến nay đã coi tham nhũng là một trong bốn nguy cơ (từ Đại hội X năm 2006 là một trong bốn thách thức) đối vai trò lãnh đạo của Đảng, ổn định chính trị - xã hội và đối với với sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta Trong vòng hơn 30 năm qua, Đảng đã ban hành 7 Nghị quyết Đại hội Đảng và hàng loạt Nghị quyết của Ban chấp hành Trung ương, các chỉ thị… trong đó có đưa ra những chủ trương, định hướng chính sách PCTN, nhất là Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí (sau đây gọi tắt là Nghị quyết Trung ương 3 Khóa X), Kết luận số 21-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 Khóa X, Kết luận số 10-KL/TW ngày 26/12/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa X

Trong đó, mục tiêu được xác định là: “Ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng

phí; tạo bước chuyển biến rõ rệt để giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội; củng cố lòng tin của nhân dân; xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững

mạnh; đội ngũ cán bộ, công chức kỷ cương, liêm chính” [1] và một số giải pháp được

đưa ra như: Tăng cường tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức và ý thức trách nhiệm của đảng viên, CBCC và nhân dân về công tác PCTN, lãng phí; Tiếp tục hoàn thiện công tác cán bộ phục vụ PCTN, lãng phí; Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức; Tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý kinh tế, xã hội; Thực hiện tốt công tác truyền thông về PCTN, lãng phí

Trên cơ sở các chủ trương, định hướng của Đảng, chính sách PCTN đã được cụ thể hóa trong hàng loạt văn bản, quy định của Nhà nước Chiến lược quốc gia PCTN

đến năm 2020 chỉ rõ: “Sử dụng tổng thể các giải pháp PCTN; vừa tích cực, chủ động

trong phòng ngừa, vừa kiên quyết trong phát hiện, xử lý với những bước đi vững chắc,

có trọng tâm, trọng điểm, trong đó phòng ngừa là cơ bản, lâu dài; gắn PCTN với thực hành tiết kiệm, chống quan liêu, lãng phí” [18] Chiến lược cũng nêu ra các nhóm giải

pháp cụ thể để PCTN Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012) (sau đây gọi tắt là Luật PCTN), các văn bản hướng dẫn thi hành, các chương trình hành động, kế hoạch, chỉ thị được ban hành quy định cụ thể về các giải pháp chính sách phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng, các công cụ về tổ chức, kinh tế, kỹ thuật của chính sách PCTN Tập hợp văn bản này là cơ sở pháp lý quan trọng để hệ thống mục tiêu và các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN được triển khai thực hiện

Trải qua quá trình thực hiện, chính sách PCTN vẫn chưa đạt được mục tiêu đề

ra, “…cuộc đấu tranh PCTN còn nhiều hạn chế, khuyết điểm, hiệu quả thấp Tham

nhũng vẫn diễn ra nghiêm trọng ở nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực với phạm vi rộng, tính chất phức tạp, gây hậu quả xấu về nhiều mặt, làm giảm sút lòng tin của nhân dân, là một trong những nguy cơ lớn đe doạ sự tồn vong của Đảng và chế độ ta” [1]

Tổ chức minh bạch quốc tế (TI) liên tục xếp Việt Nam thuộc nhóm nước tham nhũng nghiêm trọng, năm 2017, chỉ số cảm nhận tham nhũng của Việt Nam vẫn chỉ đạt 35/100 điểm, xếp hạng 107/180 toàn cầu [64] Khảo sát Phong vũ biểu toàn cầu Việt Nam năm

2017 cũng chỉ ra: 72% người dân được hỏi cho rằng tham nhũng trong khu vực công là vấn đề nghiêm trọng hoặc rất nghiêm trọng (năm 2013 là 60%), và chỉ có 4% cho rằng tham nhũng không phải là một vấn đề ở Việt Nam (năm 2013 là 14%) [75] Cuộc đấu tranh chống tham nhũng hiệu quả thấp khiến tham nhũng tiếp tục làm méo mó các quan

hệ kinh tế, tạo ra sự cạnh tranh không bình đẳng, cản trở đầu tư nước ngoài, khiến cho những người không đủ năng lực có thể được nhận vào làm việc trong bộ máy nhà nước, được bổ nhiệm giữ các chức vụ quan trọng, làm đảo lộn trật tự, văn hóa, các chuẩn mực đạo đức xã hội, làm giảm niềm tin của người dân với nhà nước

Một nguyên nhân quan trọng dẫn tới tình hình này là nước ta chưa chú trọng việc xác định tổng thể hiện trạng vấn đề của chính sách PCTN để thiết kế chính sách

đảm bảo tính khoa học, có mục tiêu phù hợp với hiện trạng vấn đề chính sách, có tính khả thi, hiệu quả, có hệ thống các giải pháp, công cụ đồng bộ, thống nhất, toàn diện, hiệu lực và tạo ra bước đột phá trong việc kiểm soát tình hình tham nhũng Nhiều vấn

đề đặt ra đòi hỏi phải tiếp tục giải quyết nhằm tăng tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả của chính sách như: xem xét điều chỉnh mục tiêu chính sách cho phù hợp với thực tế để làm cơ sở điều chỉnh các giải pháp, công cụ chính sách; tăng tính phù hợp, đồng bộ, thống nhất trong hệ thống văn bản chính sách; khắc phục những mâu thuẫn, khoảng trống trong nội dung chính sách; hoàn thiện các giải pháp kiểm soát quyền lực để phòng ngừa tham nhũng, kiểm soát tài sản, thu nhập, tiêu dùng của người có chức vụ, quyền hạn, kiểm soát xung đột lợi ích, đổi mới chính sách xử lý hành vi tham nhũng, đảm bảo sự khách quan, độc lập trong hoạt động của cơ quan, tổ chức là công cụ của chính sách PCTN, đảm bảo sự phù hợp của nội dung chính sách với định hướng của Đảng cầm quyền, với thực tế nền kinh tế đang chuyển đổi, bối cảnh chính trị, văn hóa,

xã hội, năng lực của đối tượng thực thi

Hiệu quả PCTN đòi hỏi khuôn khổ chính sách đồng bộ, khả thi không chỉ dựa trên yêu cầu của công tác PCTN, của việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà còn phải đáp ứng yêu cầu của các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia trong đó có Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng, các hiệp ước về kinh tế…

và tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới Để giải quyết được tất cả những đòi hỏi trên, góp phần vào việc đảm bảo hiệu quả của chính sách, giảm thiểu

tình hình tham nhũng nghiêm trọng ở Việt Nam, tôi lựa chọn vấn đề “Chính sách

phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài nghiên cứu cho luận án của

mình Luận án sẽ đánh giá tổng thể chính sách PCTN ở Việt Nam theo một hệ thống tiêu chí khoa học, chặt chẽ để tìm ra các hạn chế, lý giải các nguyên nhân của những hạn chế, từ đó đề xuất các định hướng và giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện nội dung chính sách, đảm bảo tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả của chính sách

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

- Mục đích: Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách phòng, chống

tham nhũng để có cơ sở khoa học phân tích, đánh giá chính sách phòng, chống tham nhũng theo các tiêu chí đánh giá chính sách công và đề xuất các giải pháp, kiến nghị để hoàn thiện chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

- Để đạt được mục đích trên, Luận án giải quyết các nhiệm vụ cụ thể sau:

+ Nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về chính sách phòng, chống tham nhũng, bao gồm: khái niệm, đặc điểm và nội dung chính sách (vấn đề, mục tiêu, giải pháp và công cụ chính sách), vai trò, ý nghĩa của chính sách, tiêu chí đánh giá chính sách PCTN và các yếu tố tác động đến chính sách PCTN

+ Mô tả, phân tích, đánh giá thực trạng chính sách PCTN ở Việt Nam hiện nay theo các tiêu chí đã được xác định và chỉ rõ những hạn chế của chính sách PCTN ở Việt Nam theo từng tiêu chí, những nguyên nhân cơ bản gây nên những hạn chế đó

+ Dự báo tình hình tham nhũng, bối cảnh thời gian tới, xác định các yêu cầu, đề xuất các giải pháp, kiến nghị cụ thể cho việc hoàn thiện chính sách PCTN ở Việt Nam nhằm khắc phục các hạn chế đã xác định theo hệ thống tiêu chí và giải pháp, kiến nghị giải quyết các nguyên nhân nhằm hỗ trợ cho việc hoàn thiện chính sách

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án

* Đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận

về chính sách phòng, chống tham nhũng và thực trạng chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

* Phạm vi nghiên cứu:

- Về nội dung: Tác giả không tiếp cận nghiên cứu, đánh giá về chu trình các bước

hoạch định, xây dựng, thực hiện, đánh giá chính sách PCTN mà tiếp cận nghiên cứu về nội dung chính sách PCTN (bao gồm hệ thống mục tiêu, giải pháp, công cụ của chính sách PCTN được xác lập trong các văn bản chính sách) và kết quả thực hiện chính sách để đánh giá theo các tiêu chí đánh giá một chính sách công tốt Với dung lượng bị giới hạn của Luận

án, tác giả chỉ tập trung đánh giá trên góc độ hệ thống mà không đi sâu vào từng giải pháp, công cụ của chính sách PCTN

- Về không gian: Đề tài nghiên cứu về chính sách PCTN của Việt Nam, bên

cạnh đó tìm hiểu khái quát yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng

để đánh giá nội dung chính sách và tham khảo chính sách PCTN của một số quốc gia trên thế giới

- Về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu về chính sách PCTN trong giai

đoạn từ năm 2005 đến năm 2018

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của Luận án

Luận án sử dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử làm phương pháp luận trong việc nghiên cứu các nội dung của Luận án Vấn đề, mục tiêu,

các giải pháp, công cụ chính sách PCTN được phân tích, đánh giá trong mối quan hệ chặt chẽ, biện chứng với nhau Bên cạnh đó, chính sách PCTN được đặt trong mối liên

hệ chặt chẽ, tác động qua lại với các yếu tố tác động ảnh hưởng của môi trường chính sách, đánh giá chính sách dựa trên bối cảnh của giai đoạn được lựa chọn Các giải pháp, kiến nghị được đưa ra trên cơ sở các hạn chế, vướng mắc, nguyên nhân và phù hợp với dự báo về bối cảnh của giai đoạn tiếp theo

Về phương pháp tiếp cận: Luận án sử dụng phương pháp tiếp cận từ lý thuyết, ứng

dụng vào thực tiễn để tìm ra giải pháp: các lý thuyết về chính sách công, về PCTN, đặc biệt

là các tiêu chí đánh giá một chính sách tốt được sử dụng để làm căn cứ đánh giá thực trạng chính sách PCTN ở Việt Nam, từ đó tìm ra các hạn chế và đề xuất các giải pháp hoàn thiện Bên cạnh đó, Luận án cũng sử dụng phương pháp tiếp cận đa ngành, đa lĩnh vực: chính sách PCTN được tiếp cận nghiên cứu dưới góc độ của các chuyên ngành khác nhau như chính sách công, luật học, chính trị học, hành chính học, để phân tính, đánh giá và đưa ra các giải pháp để giải quyết các vấn đề đặt ra

Về phương pháp thu thập số liệu, dữ liệu: Để thu thập thông tin, Luận án sử

dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp từ các báo cáo, kết quả khảo sát, điều tra của các CQNN, các tổ chức trong nước và quốc tế, các công trình nghiên cứu khoa học, sách báo, tạp chí, thu thập thông tin tại các hội thảo khoa học, qua việc tham gia xây dựng, hoàn thiện các văn bản về PCTN, những thông tin/tài liệu sơ cấp như các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, văn bản của Nhà nước, tham vấn ý kiến các chuyên gia

Trong quá trình viết báo cáo nghiên cứu, Luận án sử dụng các phương pháp:

- Phương pháp phân tích, đánh giá chính sách: sử dụng phương pháp kết hợp

định tính và định lượng để xây dựng các giả thuyết nghiên cứu, sử dụng số liệu thứ cấp, kiểm định giả thuyết bằng các bằng chứng định lượng và lịch sử, quan sát trực tiếp, phỏng vấn, diễn giải để kiểm định giả thuyết, đưa ra các đề xuất cụ thể dựa trên việc diễn giải các bằng chứng một cách định tính

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phân tích, tổng hợp thực trạng các nội dung

hiện hành của chính sách trong hệ thống các văn bản của nhà nước, hiện trạng vấn đề chính sách, tính hiệu lực, hiệu quả, các yếu tố tác động đến chính sách thông qua hệ thống các báo cáo chính thức, các nghiên cứu khảo sát liên quan tới vấn đề này

- Phương pháp so sánh: So sánh nội dung chính sách trong các văn bản của nhà

nước với định hướng chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, so sánh chính sách PCTN của Việt Nam với một số quốc gia trên cơ sở có sự đánh giá tương đồng về điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội Đối chiếu chính sách PCTN của Việt Nam với yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng So sánh thực trạng giữa thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc trong khoảng thời gian lựa chọn nghiên cứu

- Phương pháp thống kê: thu thập, tổng hợp, trình bày số liệu và tính toán các

đặc trưng của đối tượng nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình phân tích, tổng hợp

- Phương pháp dự báo khoa học: trên cơ sở thực trạng của chính sách PCTN,

tình hình tham nhũng, những hạn chế,… để dự báo vấn đề của chính sách PCTN trong tương lai và đưa ra những giải pháp trong khoảng thời gian nhất định để làm chuyển biến tình hình tham nhũng về trạng thái mong muốn xác định

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án có những đóng góp mới về khoa học trên các phương diện sau đây:

Về phương pháp nghiên cứu: Luận án là công trình tiếp cận nghiên cứu về

PCTN dưới góc độ của khoa học chính sách công nhằm đánh giá tổng thể nội dung chính sách PCTN bằng việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu của khoa học chính sách công trong đó chủ yếu là phương pháp phân tích chính sách (xác định vấn đề, nội dung chính sách…), đặc biệt là vận dụng các tiêu chí đánh giá chính sách tốt để đánh giá thực trạng chính sách PCTN ở Việt Nam

Về lý luận, Luận án phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận chưa được

nghiên cứu, làm rõ trong các công trình nghiên cứu hiện nay về PCTN như: nội hàm khái niệm chính sách PCTN, các đặc điểm cơ bản về chủ thể, thể chế, cấu thành nội dung của chính sách PCTN, vai trò, ý nghĩa của chính sách PCTN, các tiêu chí đánh giá và yếu tố tác động đến chính sách PCTN

Về thực trạng, giải pháp:

- Dựa trên cách tiếp cận của khoa học chính sách công, Luận án xác định mục

tiêu, giải pháp, công cụ chính sách PCTN và phân tích, đánh giá theo các tiêu chí phù

hợp, toàn diện, đồng bộ, thống nhất, khả thi, hiệu lực và hiệu quả Mục tiêu của chính

sách là vấn đề mang tính vĩ mô mà các công trình nghiên cứu hiện có chưa đề cập đến,

sẽ được đưa ra đánh giá theo các tiêu chí đã nêu Việc phân tích, đánh giá chính sách PCTN theo các tiêu chí sẽ đảm bảo tính mới của Luận án và cho phép đánh giá toàn diện nội dung chính sách cũng như kết quả thực thi chính sách trong mối quan hệ biện chứng với nhau Kết quả thực thi chính sách được sử dụng để đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả của chính sách Từ đó, Luận án đề ra các giải pháp điều chỉnh mục tiêu tổng thể, hoàn thiện nội dung chính sách mang tính toàn diện theo các tiêu chí cụ thể

- Luận án nghiên cứu, đánh giá các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN

một cách tổng thể trong mối quan hệ biện chứng với nhau và hướng tới mục tiêu nhằm tìm ra những hạn chế, những khoảng trống, chồng chéo về tổng thể, những bất cập của

hệ thống giải pháp, công cụ chính sách để có giải pháp hoàn thiện, lấp đầy các khoảng trống, bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung những công cụ, giải pháp còn nhiều hạn chế, vướng mắc theo mục tiêu chính sách mà Luận án khuyến nghị điều chỉnh

- Luận án nghiên cứu, đánh giá tổng thể chính sách PCTN của Việt Nam trên cơ

sở hiện trạng của vấn đề chính sách, trong môi trường các yếu tố tác động đến chính sách, dự báo vấn đề chính sách trong lương lai để đề ra các giải pháp, kiến nghị hoàn thiện chính sách mang tính phù hợp hơn với hiện trạng vấn đề chính sách, với các yếu

tố khách quan của môi trường chính sách Trên cơ sở đó, Luận án còn đưa ra các giải pháp, kiến nghị điều chỉnh các yếu tố tác động đến chính sách để đảm bảo tối đa hiệu lực, hiệu quả của chính sách Đây là cách tiếp cận đánh giá khác so với các công trình nghiên cứu hiện có về PCTN của Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Kết thúc quá trình nghiên cứu, Luận án dự kiến đạt được những kết luận, kết quả có ý nghĩa lý luận và thực tiễn như sau:

Về lý luận: Luận án hình thành, bổ sung các vấn đề lý luận về chính sách PCTN

còn thiếu hiện nay như: nội hàm khái niệm chính sách PCTN, xác định các đặc điểm, nội dung của chính sách PCTN (mục tiêu, giải pháp, công cụ), khẳng định vai trò, ý nghĩa quan trọng của chính sách PCTN trong hệ thống chính sách quốc gia, xác định được các yếu tố cơ bản về khách quan và chủ quan tác động đến chính sách PCTN, đặc biệt là xác định được các tiêu chí cơ bản để đánh giá chính sách PCTN

Về thực tiễn: Luận án phân tích hiện trạng vấn đề chính sách, đánh giá mục tiêu,

giải pháp, công cụ chính sách PCTN ở Việt Nam được quy định và cụ thể hóa trong hệ thống văn bản chính sách theo các tiêu chí phù hợp, toàn diện, đồng bộ, thống nhất, khả thi, hiệu lực, hiệu quả Trên cơ sở các hạn chế rút ra trong từng tiêu chí, các nguyên nhân tác động và dự báo vấn đề chính sách thời gian tới, Luận án đưa ra các yêu cầu và giải pháp, kiến nghị hoàn thiện chính sách PCTN ở Việt Nam Tiếp cận đánh giá tổng thể nội dung từ mục tiêu cho tới giải pháp, công cụ chính sách theo các tiêu chí là cách tiếp cận mới so với các công trình nghiên cứu về PCTN ở Việt Nam hiện nay Điều này giúp cho việc rút ra hạn chế, đề xuất các phương hướng, giải pháp mang tính tổng thể, chiến lược, có cơ sở khoa học vững chắc và phù hợp với thực tế

Những yêu cầu, giải pháp, kiến nghị mà Luận án đưa ra sẽ cung cấp tư liệu cho

cơ quan có thẩm quyền tham khảo trực tiếp cho việc xây dựng Chiến lược quốc gia về PCTN giai đoạn tiếp theo (từ năm 2020 đến năm 2030), điều chỉnh quy định trong các văn bản thể chế cụ thể hóa các giải pháp, công cụ của chính sách, tiến hành các giải pháp hỗ trợ cho việc hoàn thiện chính sách Bên cạnh đó, Luận án còn là tài liệu để khai thác trong giảng dạy, đào tạo, bồi dưỡng tại các cơ sở đào tạo và các cơ quan, tổ chức khác, là tài liệu tham khảo cho những nghiên cứu tiếp theo về chính sách PCTN

7 Cơ cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình nghiên cứu của tác giả

và tài liệu tham khảo, Luận án được chia làm bốn chương: Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu; Chương 2 Những vấn đề lý luận về chính sách phòng, chống tham nhũng; Chương 3 Thực trạng chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam; Chương 4 Giải pháp hoàn thiện chính sách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

1.1.1 Các công trình nghiên cứu lý luận về tham nhũng và phòng, chống tham nhũng

Lý luận về tham nhũng là nền tảng để phát triển các lý luận về PCTN Nó được nhiều công trình nghiên cứu, phân tích lý giải Một số nghiên cứu đề cập đến các vấn

đề về PCTN dưới góc độ kinh tế học, luật học, chính trị học Cụ thể như:

Hệ thống phân loại tham nhũng theo bản chất và mức độ, cơ hội để đạt được lợi ích bất chính tồn tại ở tất cả các quốc gia, các yếu tố xác định quy mô và mức độ tác động của các khoản chi cho việc hối lộ và việc đánh giá hậu quả tham nhũng trên các mặt, chính sách PCTN muốn thành công cần hướng tới việc cải thiện hiệu quả, sự công bằng của Chính phủ và nâng cao hiệu quả của khu vực tư, việc chống tham nhũng sẽ không hiệu quả nếu Chính phủ cứng nhắc, thiếu trách nhiệm và chuyên

quyền được chỉ ra trong tác phẩm The Political Economy of Corruption/Kinh tế chính

trị của tham nhũng của Susan Rose-Ackerman, Causes and Consequences [99]

Nghiên cứu Elements of a Successful Anticorruption Strategy/Các yếu tố của một

chiến lược chống tham nhũng thành công của Jeremy Pope chỉ ra chống tham nhũng là một

quá trình lâu dài, là công cụ để đạt được mục tiêu lớn hơn - đó là một Chính phủ hiệu lực, công bằng và hiệu quả hơn Để tiến tới một chiến lược tổng thể, phải bao gồm các tiêu chí là ngăn ngừa, cưỡng chế, nhận thức của công chúng và xây dựng thiết chế [87]

Bài viết Overview of corruption and anti-corruption in Vietnam/Tổng quan về

tham nhũng và chống tham nhũng tại Việt Nam của TI đã đưa ra những phân tích ngắn

gọn về các dạng tham nhũng ở Việt Nam và các khuôn khổ pháp luật, thể chế chống

tham nhũng tại Việt Nam [104]; bài viết Corruption and Human Rights: Making the

Connection/Tham nhũng và quyền con người: Thiết lập mối liên hệ của International Council on Human Rights Policy/Hội đồng quốc tế về chính sách nhân quyền, chỉ ra

tham nhũng gây ra những ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền con người Biện pháp hữu hiệu nhất để chống tham nhũng là tôn trọng và thi hành các nguyên tắc nhân quyền cốt lõi như trách nhiệm giải trình (TNGT), tính minh bạch, không phân biệt đối

xử và đảm bảo thi hành Để được như vậy, cần phải tăng cường hợp tác giữa các quốc gia trong việc thực thi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng và Công ước Liên hợp quốc về quyền con người [85]

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về chính sách công và chính sách phòng, chống tham nhũng nói chung

Nghiên cứu về chính sách PCTN cần bắt đầu từ quan niệm về chính sách công, phân tích các đặc điểm cơ bản của chính sách PCTN dựa trên cơ sở các đặc điểm cơ bản của chính sách công về vấn đề, mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách, đánh giá chính sách PCTN theo các tiêu chí Trên thế giới, việc phân tích, đánh giá chính sách công được đề cập đến trong nhiều tài liệu:

Một số sách nghiên cứu các khái niệm và mô hình phân tích chính trị để giải thích lĩnh vực chính sách công lớn như tư pháp hình sự, quốc phòng, giáo dục, thuế…, cung cấp các công cụ để phân tích, cái nhìn tổng quan về toàn bộ chu trình chính sách

từ lập chương trình kế hoạch, ra quyết định, thực hiện và đánh giá chính sách, giới thiệu về các chức năng chính sách chủ chốt, những thách thức và cách giải quyết Với

ví dụ đa dạng từ các nước đã làm nổi bật các nguyên tắc và thực hành chính để nhà

nước quản lý hiệu quả các quá trình và kết quả chính sách như: Understanding Public

Policy/ Nhận thức về chính sách công của Thomas R.Dye [101], The Public Policy Primer: Managing the Policy Process/Nhập môn chính sách công: quản lý quá trình chính sách của Xun Wu, M Ramesh, Michael Howlett, Scott Fritzen [108]

Một số sách đã đề cập về vấn đề và cách tiếp cận vấn đề chính sách, cơ chế xây dựng (xác định một vấn đề để thiết lập chương trình nghị sự, đánh giá, sửa đổi, hoặc chấm dứt một chính sách), nội dung, thực hành và đánh giá chính sách, sử dụng cách tiếp cận liên ngành để phân tích các vấn đề chính sách, cung cấp lời khuyên áp dụng các kỹ thuật phân tích tiên tiến, phân tích các giai đoạn chính của quá trình chính sách

từ xây dựng, xác định mục tiêu, kiểm tra tình hình, lựa chọn phương pháp, thực hiện, cung cấp dịch vụ đến đánh giá kết quả, cung cấp các kỹ năng thực tế để phân tích chính sách như cách lựa chọn vấn đề chính sách, phương pháp luận, quy trình, khung tổng hợp, phương pháp, lịch sử phát triển của phân tích chính sách, vai trò của nó trong quá trình chính sách, các phương pháp tiếp cận phân tích chính sách, phương pháp phân tích định lượng, định tính, thảo luận về các công cụ để tinh chỉnh lựa chọn chính sách, các lĩnh vực chính sách quan trọng như kinh tế và ngân sách, giáo dục, môi

trường…như: Sách Public Policy Making: An Introduction/Giới thiệu về xây dựng chính

sách công của James E Anderson [86], Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective/ Phân tích chính sách, dưới góc nhìn tổ chức và chính trị của William l

Jenkins [106], Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy

Analysis/ Chính sách công: Giới thiệu về lý thuyết và thực hành của phân tích chính sách

của D.W Parsons [70], Policy Analysis: Concepts and Practice/Khái niệm và thực hành

phân tích chính sách của David Leo Weimer, Aidan R Vining [71], Policy Analysis for Practice: Applying Social Policy/ Thực hành phân tích chính sách: áp dụng cho chính

sách xã hội của Spicker, Paul [100], Public Policy Analysis: An Introduction/ Phân tích chính sách công: một giới thiệu của William N Dunn [106], A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving/Hướng dẫn thực hành phân tích chính sách của Eugene Bardach [72], Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Methods, and Politics/Sổ tay phân tích chính sách: lý thuyết, phương pháp và chính trị của Frank Fischer, Gerald J Miller, Mara S Sidney [73] và Public policy: politics, analysis, and alternatives/Chính sách công: Chính trị, phân tích, và các giải pháp thay thế của Michael E Kraft, Scott R Furlong [91]

Một số công trình nghiên cứu về chính sách PCTN tại các khu vực hoặc quốc gia

nhất định: Anti-corruption policies in Asia and the Parcific: The legal and institutional

frameworks for fighting corruption in twenty-one Asian and Parcific country/Chính sách chống tham nhũng ở khu vực Châu Á - Thái Bình Dương: Khung pháp lý nhằm đấu tranh với tham nhũng tại 21 quốc gia Châu Á - Thái Bình Dương của Asia Development

Bank/Ngân hàng phát triển Châu Á đã tổng hợp chương trình hành động, đưa ra các công

cụ pháp lý, cơ chế chống tham nhũng ở khu vực công và tư, các loại hình phạt phổ biến đối với tội tham nhũng và liên quan, phân tích quá trình điều tra, phát hiện và truy tố tội tham nhũng, việc cảnh báo và giáo dục về hành vi tham nhũng của các quốc gia này [64];

The effectiveness of anti-corruption policy/Hiệu quả của chính sách chống tham nhũng

của Professor Rema Hanna, Sarah Bishop, Sara Nadel, Gabe Scheffler, Katherine Durlacher đã nghiên cứu tổng quan về hiệu quả của các chính sách chống tham nhũng ở các nước phát triển, phân loại quy định chính sách vào 2 loại: (1) các chương trình giám sát và ưu đãi, (2) các chương trình thay đổi quy tắc của hệ thống, sau đó phân tích bằng chứng hiện có về các lợi ích và chi phí của các chương trình nhằm làm rõ: những loại đòn bẩy chính sách có sẵn để giảm tham nhũng, những loại chính sách đã phải chịu sự đánh giá khắt khe, những loại chính sách đã không bị lệ thuộc vào đánh giá nghiêm ngặt và yêu cầu thử nghiệm thêm [97]

1.1.3 Các công trình nghiên cứu liên quan đến một số giải pháp, công cụ cụ thể của chính sách phòng, chống tham nhũng

Chính sách công là khoa học được tiếp cận nghiên cứu trên cơ sở tích hợp của nhiều khoa học như luật học, xã hội học, chính trị học, kinh tế học… nên khi PCTN được tiếp cận nghiên cứu dưới góc độ của các khoa học này thì cũng làm cho một số nội dung của chính sách PCTN được sáng tỏ Dưới góc độ của các khoa học đó, trên thế giới đã có những công trình nghiên cứu đề cập, phân tích liên quan một số giải pháp và công cụ cụ thể của chính sách PCTN như:

Anti-corrruption tool kit: Global programme against corruption/Công cụ chống tham nhũng: Chương trình chống tham nhũng toàn cầu của United Nations Office on

Drugs and Crime/Văn phòng Liên hợp quốc về chống ma túy và tội phạm, gồm những

giới thiệu có hệ thống về các tổ chức chống tham nhũng toàn cầu, các biện pháp ngăn chặn nạn tham nhũng, các biện pháp phổ biến nhận thức tác hại của tham nhũng, luật

chống tham nhũng, kiểm soát và đánh giá nạn tham nhũng [105]; Bài viết Examples of

national anti-corruption strategies/ Ví dụ về chiến lược chống tham nhũng quốc gia

của Maíra Martini phân tích ví dụ về chiến lược chống tham nhũng hiệu quả từ việc thiết kế đảm bảo, giám sát và đánh giá phải có cơ quan đảm nhận, các nguồn lực và năng lực, các chỉ số đo lường, phương pháp, thách thức trong thiết kế và thực hiện như chính trị, xác định trình tự và ưu tiên: cán bộ, thiếu tự chủ của các cơ quan phối hợp, thiếu sự tham gia của các bên liên quan, thiếu chẩn đoán [92]

Controlling corruption in Asia and the Parcific/Kiểm soát tham nhũng ở khu vực Châu Á - Thái Bình Dương của Asia Development Bank/Ngân hàng phát triển

Châu Á bao gồm các bài thuyết trình về: chiến lược chống tham nhũng, kiểm soát tính chính trực trong khu vực tư và công, phác thảo và vận dụng luật bảo vệ đối tượng tố

cáo tham nhũng, những hỗ trợ pháp lý và vấn đề thu hồi tiền tham nhũng [63] ;

Anti-coruption year book 1995/Niên giám về chống tham nhũng 1995, The Ministry of Investigation Bureau Repulic of China, 1995/ Giới thiệu sơ lược về Cục chống tham nhũng thuộc Bộ điều tra tư pháp Trung Quốc đã phân tích toàn diện các cuộc điều tra

tham nhũng và hành động phi pháp, những gian lận trong lĩnh vực pháp lý và xây dựng công trình công cộng do MJIB điều tra năm 1995 [62]

Hệ thống giải pháp PCTN trong khu vực tư, từ việc xây dựng chương trình tuân thủ của công ty (từ khung pháp lý điều chỉnh đến cơ chế khuyến khích nội bộ việc thực hiện) đến việc xây dựng chương trình hành động đạt hiệu quả tối đa (xây dựng nền văn hóa tuân thủ đến các biện pháp đảm bảo thực hiện trên thực tế) được đưa ra trong

Fighting Corruption in East Asia: Solutions from the Private Sector/Chống tham nhũng ở Đông Á – Giải pháp từ khu vực kinh tế tư nhân của Jean-Franpois Arvis,

Ronald E Berenbeim [88]

Vai trò then chốt của việc quản lý và PCTN đã được thừa nhận là ưu tiên hàng đầu trong mục tiêu phát triển thiên nhiên kỷ (MDGs) và phát triển toàn cầu sau năm 2015 Tuy nhiên, sự biến đổi của các chủ thể công và tình trạng tham nhũng đang cản trở việc hoàn

thành hai mục tiêu nói trên Xuất phát từ đó Báo cáo Preventing corruption in public

administration: Citizen Engagement for improved transparency and accountability/Ngăn chặn tham nhũng trong hành chính công: sự tham gia của công dân nhằm nâng cao tính minh bạch và TNGT, của nhóm 82 chuyên gia đến từ 25 nước, người chỉ đạo là Haiyan

Quian, Ban Thư ký Liên hợp quốc đã tập trung làm rõ 3 nội dung nhằm ngăn chặn tham nhũng và kêu gọi sự tham gia của công dân vào công tác này: (1) nâng cao hiệu quả thể chế khu vực công (2) phát triển nguồn nhân lực khu vực công (3) tăng cường TNGT thông qua việc minh bạch thông tin và kỹ thuật truyền thông [69]

Một số công trình nghiên cứu về giải pháp phát huy vai trò của xã hội trong

PCTN: The role of civil society in fighting corruption in Russia and Poland/Vai trò

của xã hội trong đấu tranh chống tham nhũng ở Nga và Ba Lan của Andrey Kalikh đã

chỉ ra tác động của các chủ thể phi chính phủ trong PCTN ở Ba Lan và từ đó đưa ra những khuyến nghị cho Nga: (i) tăng cường sự đoàn kết, thống nhất giữa các tổ chức phi chính phủ để tạo thành một liên minh vững mạnh, có tầm ảnh hưởng, và thực hiện những mục tiêu cụ thể, (ii) chức năng giám sát của liên minh này có thể tạo ra áp lực hoàn thiện hệ thống pháp luật và ảnh hưởng tới những chính sách chung của Nga, (iii)

sử dụng truyền thông như một công cụ hữu hiệu để PCTN và công nhận vai trò của người tố cáo hành vi tham nhũng, xây dựng cơ chế pháp lý để bảo vệ họ [65]; Báo cáo

The experience of civil society as anticorruption actor in East Central Europe/ Kinh nghiệm của xã hội như một chủ thể chống tham nhũng ở Đông Trung Âu của Alina

Mungiu - Pippidi đã phân tích (i) sự liên kết của xã hội và sự quản lý tốt, (ii) kiểm tra, đánh giá sự liên kết này, (iii) đề xuất mô hình có thể giải quyết khó khăn trong việc thiết lập một “thuyết phổ biến đạo đức” như một quy chuẩn trong việc quản lý ở các nước cộng sản hậu chủ nghĩa (iv) đưa ra các số liệu của dự án “quản trị tốt” để thấy được ảnh hưởng của các yếu tố (quy định pháp luật, sự tự do định đoạt viện trợ

công,…) đối với xã hội [66]; The role of civil society in the fight against

corruption/Vai trò của xã hội trong đấu tranh chống tham nhũng của Huguette Labelle

đã khái quát công tác chống tham nhũng trên phương diện chính trị và kinh tế, đề ra một số giải pháp: (i) tăng cường minh bạch quốc tế thông qua bảng xếp hạng chỉ số tham nhũng, (ii) đề cao vai trò của xã hội, (iii) đẩy mạnh tính minh bạch, liêm khiết và TNGT của nhà nước, (iv) khuyến khích hoạt động kinh doanh lành mạnh, trong sạch, (v) tập trung giáo dục sớm về chống tham nhũng [75]

Một số công trình nghiên cứu về minh bạch, hiện đại hóa nền hành chính như là

một giải pháp, công cụ quan trọng của chính sách PCTN: Is transparency an effective

anti-corruption strategy? Evidence from a field experiment in India/ Chiến lược chống tham nhũng hiệu quả là minh bạch? Bằng chứng từ một thử nghiệm thực địa tại Ấn Độ

của Leonid Peisakhin and Paul Pinto đã đánh giá hiệu quả của tính minh bạch và tiếp cận thông tin là công cụ chống tham nhũng, cung cấp bằng chứng để hỗ trợ cho giả thuyết cải cách quy định, gia tăng sự minh bạch và tính sẵn sàng của thông tin như ban hành luật

Quyền Thông tin có thể dẫn đến phân phối dịch vụ tốt hơn cho người nghèo [90]; Is

Transparency the Key to Reducing Corruption in Resource-Rich Countries?/ Tính minh bạch là chìa khóa để giảm tham nhũng ở các quốc gia giàu tài nguyên của Ivar

Kolstad, Arne Wiig đã đề cập tính minh bạch ngày càng được xem như là trung tâm để kiềm chế tham nhũng của các nước đang phát triển, giàu tài nguyên, nó xem xét các cơ chế chính thông qua đó minh bạch có thể giảm tham nhũng và lập luận rằng cải cách minh

bạch nên tập trung vào các lĩnh vực quan trọng nhất để giảm các lời nguyền tài nguyên

[84]; Using ICTs to create a culture of transparency: E-government and social media as

openness and anti-corruption tools for societies/Sử dụng công nghệ thông tin để tạo ra một nền văn hóa minh bạch: Chính phủ điện tử và truyền thông xã hội như một công cụ

mở và chống tham nhũng cho xã hội của Seongcheol Kima, Hyun Jeong Kimb, Heejin

Leec đã chứng minh, phân tích tác động tiềm năng của Chính phủ điện tử và phương tiện truyền thông như một công cụ chống tham nhũng, thúc đẩy sự cởi mở, minh bạch và giảm

tham nhũng; E-Government as an anti-corruption strategy/ Chính phủ điện tử như một

chiến lược chống tham nhũng của Thomas Barnebeck Andersen đã ước tính tác động của

chính phủ điện tử vào kiểm soát tham nhũng [102]

Như vậy, các giải pháp, công cụ chủ yếu của chính sách PCTN được các công trình nước ngoài đưa ra phân tích chi tiết gồm: (i) Tăng cường minh bạch, tiếp cận thông tin, trách nhiệm giải trình; (ii) Huy động sự tham gia của xã hội dân sự; (iii) Hiện đại hóa nền hành chính thông qua xây dựng Chính phủ điện tử… Các công trình đã tiếp cận nghiên cứu sâu và chi tiết vào các giải pháp, công cụ này, đưa ra các khuyến nghị chủ yếu về mặt pháp luật và thực thi pháp luật để tăng cường hiệu quả của các giải pháp, công cụ đó trên thực tế, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của quốc gia được nghiên cứu

1.2 Tình hình nghiên cứu trong nước

1.2.1 Các công trình nghiên cứu về lý luận và thực trạng tham nhũng

Định nghĩa, bản chất, các dấu hiệu đặc trưng, nguyên nhân của tham nhũng, các loại tham nhũng và hậu quả, tham nhũng từ góc độ văn hoá đã được một số tác giả

phân tích như: đề tài: “Một số vấn đề chung về tham nhũng”, Trần Ngọc Đường, Hà Nội, 2007; một số sách: “Một số vấn đề cơ bản về phòng ngừa và chống tham nhũng”,

Nguyễn Văn Thanh, Trần Đức Lượng, Phạm Duy Nghĩa, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004,

“Tài liệu bồi dưỡng về PCTN”, Thanh tra Chính phủ, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

2008, “Tư tưởng Hồ Chí Minh với vấn đề chống tham nhũng”, Bùi Mạnh Cường, Nxb Lao động - xã hội, 2003; Một số bài viết: “Tham nhũng: Khái niệm, phân loại, nguyên

nhân và hậu quả”, Những vấn đề kinh tế thế giới, số 9-2005, tr 57-76; “Tham nhũng

có phải là do mặt trái của cơ chế thị trường", Hạnh Liên, Tạp chí Ngân hàng, 2006,

Số 16, Tr.64-66; “Những yếu tố tâm lý và xã hội của hành vi tham nhũng và biện pháp

khắc phục”, Quốc Chấn, Tạp chí Nghiên cứu con người, 2006, Số 4 (25), Tr.49-53

Thực trạng tham nhũng ở Việt Nam cũng là vấn đề được nhiều tác giả quan tâm

nghiên cứu ở những thời điểm khác nhau: Các hình thái tham nhũng: Giám sát các khả

năng tham nhũng ở cấp ngành”- J Edgardo Campos, Sanjay Pradhan, Nxb Văn hoá

Thông tin, Hà Nội, 2008, Thực trạng và nguyên nhân tham nhũng ở Việt Nam”, Nguyễn Văn Thanh, Hà Nội, 2007, “Một số nguy cơ tham nhũng dễ phát sinh trong quản lý và sử

dụng đất đai ở Việt Nam”, Đinh Văn Minh (Chủ biên), Nxb Chính trị - Hành chính, Hà

Nội, 2011, “Tài liệu bồi dưỡng về PCTN”, Thanh tra Chính phủ, Nxb Chính trị Quốc gia,

Hà Nội, 2008 Trong đó, đã phân tích về tham nhũng, lãng phí và những nguyên nhân trong một số lĩnh vực: đầu tư xây dựng cơ bản; y tế, giáo dục; cổ phẩn hoá doanh nghiệp nhà nước; quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, đất đai, hoạt động tư pháp, thanh tra, kiểm tra, điều kiện, tác hại của tham nhũng, xu hướng phát triển, những vấn đề có tính quy luật và biểu hiện của nó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam

1.2.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến chính sách phòng, chống tham nhũng

1.2.2.1 Các công trình nghiên cứu lý luận về chính sách

Các khái niệm về chính sách công và một số vấn đề cơ bản như cấu trúc nội dung, chu trình chính sách công, qui trình xây dựng, nguyên tắc, các bước và phương pháp, công cụ hoạch định chính sách công; yêu cầu, các hình thức, phương pháp tổ

chức thực thi chính sách công được phân tích trong một số tác phẩm như: Những vấn

đề cơ bản về chính sách công và chu trình chính sách, Lê Chi Mai, Nxb Đại học quốc

gia Hồ Chí Minh, 2001, Tìm hiểu về khoa học chính sách công, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1999, Chính sách công – Những vấn đề cơ bản, PGS, TS Nguyễn Hữu Hải, Nxb Chính trị quốc gia, 2016, Bàn về khái niệm chính sách công,

Hồ Việt Hạnh, Tạp chí nhân lực khoa học xã hội, năm 2017 Những nội dung này sẽ được nghiên cứu sinh kế thừa và phát triển để đưa ra quan niệm của riêng mình và làm

cơ sở cho các phân tích về chính sách PCTN

Một số tác phẩm đã đi sâu nghiên cứu về phân tích, giám sát và đánh giá chính sách công; đo lường kết quả thực hiện chính sách công; các phương pháp đánh giá tác động, tổ chức, báo cáo và phổ biến đánh giá tác động chính sách, phương pháp phân tích chính sách công, nhận định một số vấn đề trong đánh giá chính sách công ở Việt Nam hiện nay như:

Giáo trình phân tích và hoạch định chính sách công (2006) của Học viện Hành chính quốc

gia, Đại cương về phân tích chính sách công, PGS.TS Nguyễn Hữu Hải và ThS Lê Văn Hòa, 2015, Nxb chính trị quốc gia, Giám sát và đánh giá chính sách công, TS Lê Văn Hòa,

2016, Nxb chính trị quốc gia Bài viết: “Đánh giá chính sách công ở Việt Nam: vấn đề và

giải pháp”, PGS,TS Nguyễn Đăng Thành, Tạp chí Cộng sản, 2012, “Đánh giá chính sách công tại Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, PGS.TS Đỗ Phú Hải, Tạp chí Khoa

học chính trị, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia HCM, Khu vực II, TP HCM, 2014

Tác phẩm Chính sách công của Hoa Kỳ, Lê Vinh Danh, 2001, NXB Thống kê, đã phân tích

có hệ thống về nền tảng chính sách công của quốc gia này, đặc biệt gắn chặt với nền quản lý

kỹ trị, cơ cấu quyền lực nhà nước, nhất là quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp Đây cũng là cơ sở để tác giả tham khảo lý thuyết trong phân tích và đánh giá chính sách PCTN

1.2.2.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế, nội dung và việc thực hiện các giải pháp và công cụ của chính sách phòng, chống tham nhũng

Có khá nhiều công trình nghiên cứu trong nước tiếp cận dưới góc độ luật học, kinh tế học có đề cập đến thể chế và các giải pháp, công cụ PCTN Tuy không được tiếp cận nghiên cứu dưới góc độ chính sách công nhưng những nội dung nghiên cứu sâu về các vấn đề này có liên quan mật thiết đến các phân tích về thể chế, giải pháp và công cụ chính sách của chính sách PCTN, cụ thể như:

Các công trình đưa ra các chủ trương, giải pháp về PCTN, các cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm tra trong công tác PCTN, phân tích các giải pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng; vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong cuộc đấu tranh PCTN, phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đấu tranh PCTN ở Việt Nam trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thông qua việc giám sát quyền lực nhà nước, phát huy vai trò của xã hội, PCTN trong

khu vực tư như: “Một số vấn đề cơ bản về phòng ngừa và chống tham nhũng”, Nguyễn

Văn Thanh, Trần Đức Lượng, Phạm Duy Nghĩa, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; Đề tài

khoa học: “Đấu tranh chống tham nhũng với nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Đào Trí Úc, Hà Nội, 2007; “Tệ quan liêu, lãng phí và một số giải pháp phòng, chống”, Ban Chỉ đạo Trung ương 6, Viện Khoa học xã hội

Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, “Nhận diện tham nhũng và các giải

pháp PCTN ở Việt Nam hiện nay”, Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực, Nxb CTQG, Hà

Nội, 2008; “Đấu tranh chống tham nhũng - trách nhiệm của Đảng, Nhà nước, xã hội

và công dân”, Lê Quỳnh s.t., tuyển chọn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2005, ;

“Tiếp nhận và xử lý thông tin phản ánh về tham nhũng”, Nguyễn Thị Thu Nga, 2017;

“Phòng, chống tham nhũng trong khu vực tư ở Việt Nam hiện nay”, Luận án Tiến sỹ,

Phạm Thị Huệ, 2016

Các công trình phân tích nhiệm vụ chống tham nhũng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, tình hình công tác chống tham nhũng, các giải pháp phòng ngừa và nâng cao hiệu quả chống tham nhũng, nghiên cứu pháp luật về PCTN, tội phạm tham nhũng theo pháp luật hình sự Việt Nam và thực tiễn áp dụng, hướng hoàn thiện pháp luật về PCTN, nghiên cứu về điều tra tội phạm tham nhũng như: Đề tài:

“Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả

đấu tranh PCTN ở Việt Nam cho đến năm 2020”, Mai Quốc Bình, Hà Nội, 2007;

“Thực trạng công tác phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam”,

Nguyễn Văn Luật, Hà Nội, 2007; “Các giải pháp phòng ngừa và nâng cao hiệu quả

đấu tranh chống tham nhũng”, Đinh Văn Minh, Hà Nội, 2007; Luận án tiến sĩ: “Các tội phạm về tham nhũng theo pháp luật hình sự Việt Nam”, Trần Văn Đạt, Học viện

Kỹ thuật Quân sự, 2012; “Hoàn thiện pháp luật về PCTN ở Việt Nam hiện nay”, Trần

Đăng Vinh, Trường đại học Luật Hà Nội, 2013

Các công trình hướng dẫn về các giải pháp phòng ngừa, hình sự hóa và thực thi pháp

luật, hợp tác quốc tế và thu hồi tài sản, đưa ra các phương án và những cân nhắc về chính sách mà mỗi quốc gia thành viên cần xem xét trong các nỗ lực thực thi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng, chủ trương và giải pháp để thực thi có hiệu quả Công ước tại

Việt Nam: “Hướng dẫn kỹ thuật về việc thực thi Công ước của Liên hợp quốc về chống

tham nhũng” và “Hướng dẫn lập pháp để thực thi Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng”, Cơ quan của Liên hợp quốc về ma túy và tội phạm, Nhà xuất bản Lao động -

xã hội, Hà Nội, 2011; Đề tài: “Những nghĩa vụ chủ yếu và vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

sau khi phê chuẩn công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng”, Hà Trọng Công, Hà

Nội, 2011; “Thực thi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng tại Việt Nam – Thực

trạng và giải pháp”, Huỳnh Phong Tranh, 2015…

Các bài viết đăng trên các tạp chí đi vào phân tích một số giải pháp cụ thể như công khai, minh bạch, kiến tạo văn hóa chống tham nhũng, hoàn thiện các cơ chế quản

lý trong các lĩnh vực và các biện pháp chống tham nhũng khác như: “Về công tác

chống tham nhũng ở nước ta hiện nay”, Nguyễn Thế Mạnh, Tạp chí Quản lý nhà nước,

2009, số 160, tr 33-38; “Tham nhũng và giải pháp phòng, chống từ góc nhìn văn

hoá”, Nguyễn Văn Huyên, Tạp chí Cộng Sản, 2009, Số 801, tr 70-74; “Các biện pháp PCTN của triều Nguyễn trong việc xây dựng kinh đô Huế - Tác dụng và các bài học kinh nghiệm”, Phan Tiến Dũng, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, 2007, Số 1, Tr.27-

40; “Để công tác PCTN có hiệu quả hơn nữa”, Trần Văn Truyền, Tạp chí Cộng Sản,

quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền như: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả

công tác chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra nhà nước theo Luật PCTN”,

Trần Ngọc Liêm, Hà Nội, 2007; “Nâng cao chất lượng hoạt động thông tin, báo cáo

việc thực hiện công tác PCTN của các bộ, ngành, địa phương hiện nay”, Phí Ngọc

Tuyển, Hà Nội, 2011, Luận án tiến sĩ: “Hoạt động của chính phủ trong phòng ngừa tội

phạm về tham nhũng ở Việt Nam”, Nguyễn Hiếu Vinh, Học viện Cảnh sát Nhân dân,

2012; Sách:“Công tác kiểm tra, giám sát của Đảng với PCTN ở nước ta hiện nay”, Lê

Hồng Liêm (chủ biên), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011

1.2.2.4 Các công trình nghiên cứu về vai trò của xã hội trong phòng, chống tham nhũng

Các giải pháp về nâng cao vai trò của xã hội được khá nhiều công trình phân tích Đây cũng là một trong số các giải pháp chính sách mà Luận án cần phân tích Tuy nhiên, các nghiên cứu trong thời gian vừa qua về nhóm giải pháp này chủ yếu được tiếp cận từ góc độ luật học, xã hội học, đi sâu vào các quy định của luật thực định và việc thực hiện Một số tác phẩm đã phân tích vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên, báo chí, doanh nghiệp, hiệp hội, Ban thanh tra nhân dân và công dân trong PCTN về mặt lý luận cũng như quy định, đề ra các giải pháp phát huy vai trò này như:

“Vai trò của xã hội trong PCTN”, Nguyễn Quốc Hiệp, Nxb Chính trị - Hành chính,

Hà Nội, 2011; “Nâng cao hiệu quả của báo chí trong đấu tranh chống quan liêu tham

nhũng ở nước ta hiện nay”, Trần Quang Nhiếp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005;

“Thanh tra nhân dân với việc thực hiện dân chủ ở cơ sở và PCTN”, Phạm Thị Huệ, Hà Nội, 2007; “Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh với công tác PCTN ở Việt

Nam”, Nguyễn Tuấn Anh, Hà Nội, 2007

Ngoài ra, một số công trình đề cập đến thực trạng, giải pháp để hoàn thiện các quy định và tăng cường việc thực hiện một số giải pháp, công cụ PCTN như kiểm soát tài sản, thu nhập, chống hối lộ, phát huy dân chủ, công khai minh bạch như: đề tài:

“Một số giải pháp tăng cường hiệu quả công tác chống hối lộ ở Việt Nam”, Đinh Văn Minh, Hà Nội, 2012; “Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”, Phạm Trọng Đạt, 2013; sách: “Phát huy dân chủ trong đấu tranh chống tham nhũng ở nước

ta hiện nay”, Phạm Thành Nam, Đỗ Thị Thạch, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2005

1.3 Đánh giá về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án

1.3.1 Các vấn đề liên quan đến đề tài Luận án đã được các công trình nghiên cứu thống nhất, làm rõ

Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước được phân tích chủ yếu dưới góc độ luật học, xã hội học, kinh tế học, chính trị học… đã đạt được sự thống nhất về một số vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu của Luận án Các công trình đã có những phân tích và luận giải là cơ sở quan trọng để tác giả tiếp thu và triển khai nghiên cứu các vấn đề trong nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án:

- Các công trình đã có sự thống nhất khá cao về quan niệm, đặc trưng, bản chất, nguyên nhân của tham nhũng nói chung và tham nhũng ở Việt Nam nói riêng Những vẫn đề này sẽ được kế thừa những điểm phù hợp trong Luận án

- Các công trình nghiên cứu trên thế giới cho thấy để chống tham nhũng triệt để cần phải có trọng tậm, trọng điểm, phải sử dụng tối đa các giải pháp pháp, công cụ có thể bởi tham nhũng được coi là một căn bệnh nan y Các giải pháp phải đi từ phòng ngừa cho tới phát hiện, xử lý, các giải pháp không chỉ từ phía CQNN mà còn phải phát huy tối đa vai trò

của xã hội Trên cơ sở kế thừa, lựa chọn và bổ sung, Luận án sẽ đưa ra kinh nghiệm của một

số quốc gia, tổ chức quốc tế theo hướng tiếp cận của chính sách công

- Một số công trình đã có sự phân tích, đánh giá về thực trạng khuôn khổ pháp lý, các biện pháp và công cụ cụ thể trong PCTN như tăng cường tính minh bạch, tiếp cận thông tin, phát huy vai trò xã hội, hiện đại hóa nền hành chính, tổ chức các cơ quan chuyên trách về chống tham nhũng, kê khai tài sản, thu nhập Trên cơ sở đó đã có những thống nhất về các thực trạng này Nhiều công trình đã chỉ ra cụ thể những tồn tại, hạn chế trong quy định của pháp luật, việc thực hiện quy định của pháp luật về các vấn đề này

- Một số công trình nghiên cứu cũng đã có sự thống nhất khi đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện nội dung quy định pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về PCTN nói chung, hoàn thiện quy định và việc thực hiện quy định theo từng biện pháp PCTN cụ thể như giải pháp tăng cường hiệu quả giám sát công tác PCTN của một số chủ thể, giải pháp tổ chức các cơ quan có chức năng chống tham nhũng, nâng cao vai trò của người dân trong PCTN, tăng cường công khai, minh bạch,

trách nhiệm giải trình, kê khai tài sản, thu nhập

1.3.2 Các vấn đề liên quan đến đề tài Luận án chưa được các công trình nghiên cứu thống nhất, làm rõ

Bên cạnh những nội dung đã có sự thống nhất trong các nghiên cứu liên quan thì vẫn còn một số vấn đề chưa thống nhất, còn có sự tranh luận, với các luồng quan điểm, cách tiếp cận khác nhau Đây là những nội dung mà Luận án cần phải lựa chọn, đưa ra quan điểm rõ ràng Một số vấn đề còn tranh luận liên quan đến nội dung nghiên cứu của Luận án bao gồm:

- Quan niệm về chính sách công vẫn còn những điểm chưa thống nhất giữa các học giả, có học giả quan niệm là một tập hợp quyết định chính trị, có học giả quan niệm là những gì chính phủ chọn làm/không làm, là thỏa thuận chính trị hoặc là một quá trình hành động… Mỗi một cách quan niệm lại có những điểm mạnh và yếu khác nhau mà Luận án cần phải nghiên cứu, lựa chọn, kế thừa và phát triển để tìm ra cho mình quan niệm phù hợp nhất với đề tài của Luận án

- Về chủ thể ban hành chính sách ở Việt Nam hiện nay cũng có những quan điểm khác nhau, đó là việc xác định các văn bản do Đảng Cộng sản Việt Nam ban hành hiện nay có được coi là văn bản chính sách hay không, những nội dung đề cập trong các văn bản của Đảng có phải là nội dung chính sách hay không Chính vì vậy, Luận án cũng cần phải nghiên cứu, phân tích trên cơ sở cả các quan điểm của các học giả trong nước và quan điểm của các học giả nước ngoài, dựa vào đặc thù của thể chế chính trị ở Việt Nam để từ đó xác định lại cho rõ ràng theo quan điểm của tác giả

- Các công trình tiếp cận ở các góc độ đơn lẻ, như về kinh tế học, luật học, tội phạm học, hành chính học hoặc xã hội học Mỗi cách tiếp cận khác nhau đưa ra các cơ

sở lý luận, đánh giá, kết luận khác nhau và giải pháp, kiến nghị thiên về một khía cạnh khác nhau, có nghiên cứu tập trung vào góc độ hành vi, đề ra các giải pháp, kiến nghị

về hình sự, tố tụng hình sự để giải quyết, có nghiên cứu thiên về góc độ chính trị, hành chính, đề ra hệ thống giải pháp tập trung vào vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, nâng cao tính công khai, minh bạch trong quản lý, có nghiên cứu nhấn mạnh đến khía cạnh văn hóa, đạo đức, nâng cao đạo đức công vụ của cán bộ, công chức, có nghiên cứu đưa ra các giải pháp trên nhiều góc độ nhưng còn dàn trải, thiếu sự phối hợp, đồng

bộ về tổng thể, chưa chỉ ra được giải pháp trọng tâm, ưu tiên, sự phù hợp với bối cảnh

- Các công trình hiện có cũng chưa nghiên cứu sâu về các giai đoạn trong chu trình chính sách PCTN từ hoạch định, xây dựng, triển khai thực hiện cho tới giám sát, kiểm tra, đánh giá chính sách để đề xuất các giải pháp theo cả chu trình khép kín Luận

án không tiếp cận nghiên cứu chính sách PCTN theo chu trình này nhưng một số giai đoạn như xây dựng, giám sát, kiểm tra, đánh giá chính sách PCTN sẽ được nghiên cứu

để đưa ra giải pháp chân chính nhằm hỗ trợ cho việc hoàn thiện nội dung chính sách

1.3.3 Các vấn đề nghiên cứu chưa được làm rõ, cần làm rõ trong Luận án

Ngoài những kết quả đạt được, những vấn đề đã thống nhất hoặc chưa thống nhất, vẫn còn nhiều vấn đề mà các công trình nghiên cứu chưa đề cập đến, là khoảng trống cần được nghiên cứu để cung cấp cơ sở lý luận cũng như thực tiễn cho việc nâng cao hiệu quả công tác PCTN ở Việt Nam hiện nay Cụ thể là:

- Các công trình hiện có chủ yếu nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về PCTN, về hành vi tham nhũng hay đi sâu nghiên cứu từng công cụ, giải pháp PCTN riêng lẻ, không đặt trong tổng thể, sử dụng các cách tiếp cận của luật học, xã hội học, kinh tế học, nên các giải pháp đưa ra chủ yếu là về hoàn thiện quy định và việc thực hiện quy định của pháp luật hoặc hướng vào hành vi Chưa có công trình nào xác định, đánh giá tổng thể chính sách PCTN của Việt Nam hiện nay từ vấn đề chính sách, mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách, các yếu tố tác động cho tới kết quả thực hiện Các công trình hiện có chỉ hướng vào phân tích, đánh giá một số công cụ, giải pháp cụ thể mà không căn cứ trên mục tiêu tức là chỉ hướng vào phần sau của vấn đề Điều này khiến cho các giải pháp mà các công trình hiện có đưa ra chưa đảm bảo tính hướng đích Luận án cần xác định mục tiêu và làm rõ việc có phải điều chỉnh mục tiêu chính sách PCTN hay không, nếu có thì điều chỉnh mục tiêu theo hướng nào cho phù hợp với bối cảnh?

Các nghiên cứu hiện nay cũng chưa đặt tổng thể các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN trong mối quan hệ biện chứng với nhau và với mục tiêu nhằm tìm ra những khoảng trống, những chồng chéo, những bất cập để có giải pháp khắc phục, hoàn thiện một cách tổng thể và phù hợp với mục tiêu Đây chính là hướng tiếp cận mới mà đề tài cần giải quyết Trên cơ sở tích hợp phương pháp của nhiều ngành khoa

học trong khoa học chính sách công, Luận án cần đưa ra bức tranh tổng thể về chính sách PCTN hiện nay trong bối cảnh cụ thể ở nước ta để đưa ra định hướng, giải pháp hoàn thiện tổng thể các giải pháp và công cụ chính sách và hướng tới việc thực hiện mục tiêu điều chỉnh dự kiến Các nguyên nhân tác động đến chính sách PCTN liên quan đến việc xây dựng, ban hành, giám sát, kiểm tra, đánh giá chính sách cũng được xem xét, phân tích Tiếp cận nghiên cứu theo hướng này có ý nghĩa thiết thực bởi sẽ không chỉ đưa ra các giải pháp hoàn thiện nội dung hiện hành chính sách đơn thuần dựa trên văn bản mà còn dựa trên những nguyên nhân tác động, kết quả thực hiện, hiệu quả hiện tại của chính sách, nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của chính sách trên thực

tế và đề ra được cả các giải pháp điều chỉnh việc xây dựng, ban hành, giám sát, kiểm tra, đánh giá để đảm bảo cho việc hoàn thiện chính sách

- Hiện nay chưa có công trình nào sử dụng đồng thời các tiêu chí như đồng bộ, thống nhất, phù hợp, khả thi, hiệu lực, hiệu quả… khi phân tích, đánh giá về mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách PCTN ở Việt Nam Vì vậy, Luận án sẽ hướng tới việc xác định, phân tích, đánh giá chính sách PCTN thời gian qua trên cơ sở sử dụng các tiêu chí đó Từ đó, căn

cứ vào môi trường chính sách, vào các yếu tố tác động đến chính sách, dự báo tình hình tham nhũng trong thời gian tới, Luận án sẽ đưa ra quan điểm, giải pháp, kiến nghị để hoàn thiện nội dung chính sách PCTN đảm bảo theo các tiêu chí vừa nêu

- Về nội dung chính sách, nhiều giải pháp, kiến nghị được đưa ra ở các công trình nghiên cứu trước đây liên quan đến các giải pháp, công cụ chính sách và việc thực hiện cũng không còn phù hợp ở thời điểm hiện tại vì quy định trong các văn bản được kiến nghị đã có những điều chỉnh và bối cảnh thực hiện cũng đã có những thay đổi lớn Vì vậy, Luận án sẽ nghiên cứu và đưa ra những giải pháp, kiến nghị mới dựa trên cơ sở các quy định mới hiện nay trong các văn bản chính sách

- Bối cảnh của công tác PCTN trong thời gian tới sẽ đặt ra những yêu cầu khác hơn đối với công tác này Nước ta đang đứng trước những thách thức rất lớn về chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng - anh ninh như tốc độ tăng trưởng kinh tế lý tưởng của thời kỳ trước đã không còn, nợ công, bài toán vượt qua khủng hoảng, đứng vững trước hội nhập, sức ép của công luận về sự minh bạch, trách nhiệm giải trình trong hoạt động của Chính phủ, ngân sách khó khăn Tình thế mới này đặt ra đòi hỏi cần phải có những điều chỉnh nhanh chóng, mạnh mẽ, quyết liệt, trọng tâm hơn cho chính sách PCTN Việt Nam không còn thời gian để tiến chậm trong cuộc chiến này nữa Những nghiên cứu mang tính luật thực định, hành vi trong bối cảnh hiện nay sẽ khó giúp ích trong việc đưa ra được những khuyến nghị điều chỉnh mang tầm chiến lược Luận án cần phải đưa ra những định hướng, giải pháp mang tính đột phá cho tình hình mới, những khuyến nghị ở tầm chiến lược, chính sách để tham khảo cho việc xây dựng Chiến lược quốc gia về PCTN giai đoạn tiếp theo (đến năm 2030), từ đó làm cơ sở điều chỉnh quy

định của pháp luật thực định Đặc biệt là lựa chọn mục tiêu ưu tiên, giải pháp, công cụ phù hợp với bối cảnh để tạo chuyển biến nhanh, đột phá

Trên cơ sở đó, các câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu chính của Luận án như sau:

- Câu hỏi nghiên cứu chính: (1) Thực trạng chính sách PCTN ở Việt Nam hiện

nay như thế nào?; (2) Yếu tố tác động đến chính sách PCTN ở Việt Nam hiện nay?; (3) Cần có giải pháp gì để hoàn thiện chính sách PCTN ở Việt Nam?

- Các câu hỏi nghiên cứu cụ thể và giả thuyết nghiên cứu:

1 Đặc điểm và nội dung chính sách PCTN?

Giả thuyết: Chính sách PCTN là phương thức/hành động ứng xử của nhà nước nhằm giải quyết vấn đề tham nhũng Chính sách PCTN được xây dựng, ban hành, triển khai thực hiện bởi chủ thể là CQNN trên cơ sở định hướng của Đảng cầm quyền, nội dung được hình thành trên cơ sở vấn đề chính sách, được xác lập trong hệ thống văn bản do CQNN ban hành, mang tính tích hợp, phức tạp, tồn tại, vận động trong môi trường chính trị, kinh tế - xã hội phức tạp Nội dung chính sách PCTN được tiếp cận theo nội dung của mục tiêu chính sách, giải pháp và công cụ chính sách, trong đó mục tiêu chính sách là trạng thái mà nhà nước mong muốn thiết lập liên quan đến tình hình tham nhũng trong những khoảng thời gian nhất định, những ưu tiên của nhà nước, nội dung của giải pháp chính sách gồm giải pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng, phát huy vai trò của xã hội và hợp tác quốc tế trong PCTN, nội dung các công

cụ gồm công cụ tổ chức, kinh tế, kỹ thuật…

2 Chính sách PCTN cần được đánh giá theo các tiêu chí nào?

Giả thuyết: Có nhiều cách xác định các tiêu chí để đánh giá chính sách nói chung, tuỳ thuộc vào loại chính sách mà tập trung vào những tiêu chí nhất định Để đánh giá chính sách PCTN đề tài sẽ tập trung vào các tiêu chí chủ yếu sau: tính đồng

bộ, thống nhất, sự phù hợp của chính sách (phù hợp với thực tế, với năng lực triển khai thực hiện của các chủ thể, đáp ứng các nhu cầu đặt ra…), tính khả thi (khả thi về chính trị, hành chính, kỹ thuật), hiệu lực, hiệu quả của chính sách (việc đạt được mục tiêu của chính sách, tác động của chính sách về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội) Việc đánh giá sẽ được tiến hành theo từng tiêu chí

3 Thực trạng nội dung của chính sách PCTN ở Việt Nam?

Giả thuyết: Nhà nước Việt Nam vừa ban hành văn bản quy định trực tiếp hệ thống mục tiêu và giải pháp, công cụ của chính sách PCTN, vừa cụ thể hóa nội dung các giải pháp, công cụ chính sách trong các văn bản pháp luật, pháp quy Nội dung hiện hành của chính sách PCTN ở Việt Nam được phân tích theo 3 trục chính:, mục tiêu chính sách, các giải pháp và công cụ chính sách PCTN trên cơ sở hiện trạng tình hình tham nhũng và các nguyên nhân chính trị, kinh tế, hành chính, xã hội… của nó Tổng thể mục tiêu, giải pháp, công cụ của chính sách PCTN ở Việt Nam được quy

định trong các văn bản mới đáp ứng, thỏa mãn một phần các tiêu chí phù hợp, đồng

bộ, thống nhất, toàn diện, khả thi, hiệu lực và hiệu quả Chính sách còn nhiều khoảng trống, hạn chế, mục tiêu thiếu phù hợp, thiếu giải pháp, công cụ đột phá, thiên về phòng ngừa, cần bổ sung, điều chỉnh Chính sách PCTN đã đạt được những kết quả bước đầu, tuy nhiên, hiệu lực, hiệu quả chưa cao, chưa đạt mục tiêu đề ra là ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng

4 Thực trạng các yếu tố tác động đến chính sách PCTN ở Việt Nam?

Các yếu tố tác động đến chính sách PCTN theo cả chiều hướng tích cực và tiêu cực, trong đó quan trọng hàng đầu là quyết tâm chính trị chống tham nhũng của Đảng, nhà nước; năng lực, điều kiện đảm bảo thực hiện chính sách PCTN, hệ thống giám sát, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện chính sách PCTN còn hạn chế, việc nghiên cứu, đề xuất các biện pháp chính sách mới còn thiếu kịp thời, một số nội dung chính sách chậm được cụ thể hóa, công luận, mức độ phát triển kinh tế - xã hội (trong đó đặc biệt chú ý đến đặc thù của nền kinh tế đang chuyển đổi và phát triển của Việt Nam hiện nay), hội nhập quốc tế tạo ra nhiều sức ép, thách thức mà chính sách PCTN phải điều chỉnh nội dung để thích ứng, phù hợp

5 Giải pháp hoàn thiện chính sách PCTN ở Việt Nam thời gian tới?

Giả thuyết: Tham nhũng thời gian tới vẫn diễn biến phức tạp, ảnh hưởng đến sự

ổn định chính trị, phát triển kinh tế của Việt Nam, bối cảnh chính trị, kinh tế, văn hóa,

xã hội cũng tạo ra sức ép mạnh mẽ đòi hỏi phải điều chỉnh chính sách PCTN Định hướng chính để hoàn thiện chính sách PCTN trong thời gian tới là chuyển hướng mục tiêu trọng tâm sang chống tham nhũng (phát hiện, xử lý) kết hợp với phòng ngừa mang tính thường xuyên, cơ bản, lâu dài Hoàn thiện chính sách PCTN phải đáp ứng các yêu cầu đặt ra của bối cảnh mới, đặc biệt là căn cứ vào đặc thù của nền kinh tế đang chuyển đổi Các giải pháp hoàn thiện tổng thể chính sách PCTN được đề xuất để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, hiệu lực, hiệu quả của chính sách, vừa để khắc phục những hạn chế vướng mắc hiện nay, vừa để thực hiện việc chuyển hướng mục tiêu Ngoài ra, còn có hệ thống các giải pháp giải quyết các nguyên nhân hạn chế liên quan đến năng lực, các điều kiện đảm bảo, hệ thống giám sát, đánh giá chính sách…

để hỗ trợ cho việc hoàn thiện chính sách

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Tham nhũng và PCTN là vấn đề đã được khá nhiều công trình trong và ngoài nước nghiên cứu Các công trình tiếp cận ở các góc độ như về kinh tế học, luật học, tội phạm học, hành chính học hoặc xã hội học Mỗi cách tiếp cận khác nhau đưa ra các cơ

sở lý luận và giải pháp cho vấn đề nhưng thường không mang tính bao quát tổng thể

mà chủ yếu đi sâu vào từng vấn đề nhỏ lẻ, thường là giải pháp hoàn thiện các nội dung

cụ thể của pháp luật thực định Vì vậy, cần có sự tiếp cận bao quát, tổng thể, liên ngành hơn trong nghiên cứu vấn đề này Luận án là công trình nghiên cứu đầu tiên ở Việt Nam tiến hành nghiên cứu tổng thể về chính sách PCTN bằng việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu của khoa học chính sách công trong đó chủ yếu là phương pháp phân tích chính sách, đánh giá chính sách, đặc biệt là vận dụng các tiêu chí đánh giá chính sách tốt để đánh giá thực trạng chính sách PCTN ở Việt Nam Chính sách PCTN là chuỗi hành động gồm nhiều giai đoạn từ xây dựng, ban hành, thực thi cho đến giám sát, đánh giá, nhưng trong Luận án này, tác giả sẽ không đánh giá chính sách PCTN theo chu trình hành động mà chỉ tập trung vào đánh giá nội dung hành động (nội dung chính sách) thông qua các mục tiêu, giải pháp, công cụ đã được xác lập trong các văn bản chính sách theo các tiêu chí đánh giá một chính sách công tốt Luận

án sẽ phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận mới so với các nghiên cứu hiện nay như: nội hàm khái niệm chính sách PCTN, các đặc điểm, nội dung của chính sách PCTN, vai trò, ý nghĩa, các yếu tố tác động, các tiêu chí đánh giá chính sách PCTN Luận án xác định mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách PCTN và phân tích, đánh giá tổng thể về mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách PCTN trong các văn bản chính sách theo các tiêu chí phù hợp, toàn diện, đồng bộ, thống nhất, khả thi, hiệu lực và hiệu quả Việc phân tích, đánh giá theo các tiêu chí sẽ cho phép đánh giá một cách toàn diện nội dung chính sách cũng như kết quả thực thi chính sách PCTN trong mối quan hệ biện chứng với nhau, kết quả thực thi chính sách được sử dụng để đánh giá về tính hiệu lực, hiệu quả của chính sách, từ đó đề ra các giải pháp điều chỉnh mục tiêu tổng thể của chính sách, hoàn thiện nội dung chính sách PCTN một cách tính toàn diện theo các tiêu chí cụ thể

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH PHÒNG,

CHỐNG THAM NHŨNG

2.1 Khái niệm chính sách phòng, chống tham nhũng

2.1.1 Khái niệm tham nhũng

Tham nhũng được xem là một hiện tượng tiêu cực trong xã hội, xuất hiện khi xã hội

phân chia thành giai cấp đối kháng, Nhà nước ra đời Do đó, tham nhũng mang tính lịch sử,

nó có nguồn gốc từ xã hội, tồn tại và phát triển cùng với quá trình phát triển của xã hội, chỉ xuất hiện khi quyền lực nhà nước và các quyền lực công khác xuất hiện Để ngăn chặn hiện tượng này, Nhà nước đã ban hành quy định về hành vi nào được coi là hành vi tham nhũng và định ra các biện pháp xử lý đối với người nào thực hiện các hành vi đó Vì thế, tham nhũng còn là một hiện tượng pháp lý Tham nhũng xâm phạm đến quyền và các lợi ích hợp pháp của công dân, hoạt động đúng đắn và lợi ích của Nhà nước, đi ngược lại lợi ích chung của toàn xã hội Nhận thức được tầm quan trọng và ý nghĩa pháp lý của việc xác định rõ khái niệm tham nhũng, khoa học hình sự của các nước, các thỏa thuận, cam kết khu vực, quốc tế đều đưa ra định nghĩa cho khái niệm tham nhũng về phương diện nội dung và pháp lý, phản ánh quan điểm, chính sách của từng quốc gia, nhận thức chung của từng khu vực và các quốc gia tham gia cam kết Tuy nhiên, dưới góc độ của khoa học chính sách công, khái niệm tham nhũng cần được làm rõ để làm cơ sở xây dựng khái niệm về PCTN và chính sách PCTN

- Khái niệm tham nhũng theo cách tiếp cận của thế giới:

Nguồn gốc của “tham nhũng” (corruption) xuất phát từ các từ tiếng Latinh là corruptus hoặc corrumpere có nghĩa là hư hỏng, vỡ ra, cám dỗ… Thế giới hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa mang tính tổng hợp và được chấp nhận trên phạm vi toàn cầu về tham nhũng “Các nỗ lực xây dựng một định nghĩa như vậy đã gặp phải những vấn đề về luật pháp, tội phạm học, và ở nhiều nước trên thế giới, là cả về chính trị” [89] Vì vậy, các tổ chức quốc tế cũng như quốc gia có nhiều cách định nghĩa khác nhau về tham nhũng, đó có thể là cách liệt kê các hành vi tham nhũng cụ thể thay cho việc đưa ra một định nghĩa chung nhất về tham nhũng

Chương trình Phát triển Liên hợp quốc định nghĩa tham nhũng như là: “lạm dụng chức vụ, quyền lực cho lợi ích cá nhân, thông qua hối lộ, tống tiền, thao túng thị trường, thiên vị người thân, gian lận, chuyển tiền (hình thức hối lộ) hoặc tham ô” [43] Văn kiện quốc tế quan trọng là Công ước chống tham nhũng của Liên hợp quốc (UNCAC) không đưa ra một cách hiểu chung về tham nhũng nhưng một số hành vi tham nhũng được đề cập đến như: hối lộ công chức, tham ô, biển thủ hoặc các dạng chiếm đoạt tài sản khác bởi công chức, lợi dụng ảnh hưởng để trục lợi, lạm dụng chức năng, làm giàu bất hợp pháp, hối lộ trong khu vực tư, biển thủ tài sản trong khu vực tư, tẩy rửa tài sản do

phạm tội mà có, che giấu tài sản Công ước về chống hối lộ các công chức nước ngoài của

29 thành viên OECD và 5 quốc gia không thành viên năm 1997 đã cung cấp thêm một cách tiếp cận về tham nhũng khi đặt hối lộ xuyên quốc gia và nội địa vào vị trí như nhau [52] Qua đây thể hiện nhận thức chung của cộng đồng quốc tế về tham nhũng và nguy cơ tham nhũng trên phạm vi đa quốc gia

Các tổ chức quốc tế như Ngân hàng thế giới (WB), Tổ chức minh bạch quốc tế (TI) cũng đưa ra cách tiếp cận của mình Theo WB: “Tham nhũng là việc lợi dụng quyền lực công cộng nhằm lợi ích cá nhân” [31] Theo cách tiếp cận này thì quyền lực công cộng không chỉ là quyền lực của nhà nước, mà cả quyền lực của những tổ chức, cộng đồng ngoài nhà nước Quyền lực công cộng được hình thành do có sự ủy quyền của một tập thể ở mọi quy mô và ở đó luôn có nguy cơ tham nhũng, khi nó bị chi phối, lợi dụng để phục vụ cho những lợi ích cá nhân, đi ngược lại với những lợi ích công cộng thì đó là tham nhũng TI cho rằng: “Tham nhũng là hành vi lợi dụng quyền ủy

thác vì lợi ích cá nhân” [76] Bản chất của tham nhũng được TI mô tả bằng công thức: Tham nhũng = độc quyền + bưng bít thông tin – trách nhiệm giải trình Công thức

trên có thể được diễn giải một cách cụ thể là: mức độ của tham nhũng phụ thuộc vào

sự độc quyền, quyền tuỳ ý ra quyết định mà các quan chức sử dụng, và vào mức độ

mà họ phải chịu trách nhiệm về kết quả hành động của mình Minh bạch có nghĩa là làm sáng tỏ các quy tắc, kế hoạch, quy trình, thủ tục và hành động, đây được coi là

cách chắc chắn nhất để PCTN

Dưới cách tiếp cận của các ngành khoa học khác nhau, tham nhũng cũng được khai thác từ nhiều khía cạnh khác nhau Đầu tiên tham nhũng thường được các nhà

khoa học tiếp cận dưới góc độ chính trị Theo đó, tham nhũng được cho là có nguồn

gốc từ sự tha hoá quyền lực, việc tổ chức và sử dụng quyền lực không đúng, kiểm soát quyền lực đã ủy thác không tốt, lợi dụng quyền lực được ủy quyền để phục vụ cho lợi ích cá nhân người nắm quyền, mức độ nghiêm trọng của nó tùy thuộc vào chức vụ, vị trí nắm giữ Quyền lực nhà nước là do người dân ủy thác cho bộ máy nhà nước để quản lý xã hội Người dân, doanh nghiệp càng thiếu cơ chế để kiểm soát quyền lực đã

ủy thác thì lại càng rơi vào tình trạng phải đưa hối lộ cho quan chức để tiến hành các công việc được thuận lợi Việc lợi dung quyền lực diễn ra ở tất cả các cơ quan với

những biểu hiện và hình thức phong phú như bảo trợ, biển thủ, lạm dụng quyền lực để

trục lợi Trong chính trị, tham nhũng làm suy yếu nền dân chủ và quản trị tốt bằng cách phá hoại các quy trình minh bạch

Dưới góc độ văn hoá, tham nhũng không chỉ đơn thuần là một vấn đề mang tính học thuật mà còn có ý nghĩa thực tiễn Các chính sách phòng ngừa đã được xây dựng bởi Liên minh Châu Âu được đặc trưng bởi các biện pháp lập pháp, hành chính và hình sự Tuy nhiên, điều đó được cho là khiến định nghĩa tham nhũng không đầy đủ

Một vài nghiên cứu văn hoá so sánh về tham nhũng ở Châu Âu đã được tiến hành, giả định rằng định hướng văn hoá có ý nghĩa quan trọng ảnh hưởng đến nhận thức của một quốc gia về vấn đề này và ảnh hưởng đến thành công của bất kỳ biện pháp phòng ngừa nào Cách tiếp cận này hướng vào nhận thức tham nhũng của các nhà hoạch định chính sách và hành chính, trên hết là công dân và truyền thông trong các xã hội châu

Âu Tham nhũng nhằm thoả mãn lợi ích ích kỷ, long tham, thói quen của cá nhân, là kết quả của sự dối trá, phản bội tập thể, trái với những chuẩn mực đạo đức xã hội Tham nhũng với tư cách là một hiện tượng văn hóa nên việc loại bỏ nó cần có thời gian và không bao giờ loại bỏ được hoàn toàn

Tham nhũng gần như chỉ là vấn đề của khoa học chính trị, xã hội cho đến những năm 1970, điều này đã thay đổi khi tác giả Rose – Ackerman đã viết bài: “The Economics of corruption” (Tham nhũng từ góc độ kinh tế học) đăng trên tạp chí Journal of Public Economics vào năm 1975 [98] Sau đó một số lượng bài viết lớn về chủ đề tham nhũng đã sử dụng khuôn khổ kinh tế để tập trung vào các khía cạnh khác nhau liên quan đến tham nhũng Dưới cách tiếp cận kinh tế, nguyên nhân gốc của tham nhũng cũng nằm trong sự ủy quyền của quyền lực nhưng nhấn mạnh đến khía cạnh lợi ích kinh tế của hành vi này Chính quyền sử dụng sức mạnh đó khiến cho các công ty đại chúng có vị trí độc quyền hưởng lợi Tham nhũng xảy ra khi các lợi ích chính trị, quan liêu và kinh tế trùng hợp Có tham nhũng về lập pháp khi các chính trị gia phản bội cử tri bằng cách bán phiếu bầu cho các nhóm áp lực và tham nhũng hành chính khi quan chức thu lợi để cho phép ai đó có thể đảm bảo một hợp đồng mua sắm,

để được miễn trừ thuế Các nhóm lợi ích và công dân cố gắng tối đa hoá lợi ích của họ bằng cách trả tiền hối lộ, trong khi các quan chức cố gắng tối đa hoá thu nhập bất hợp pháp của họ Hối lộ thường xảy ra ở các nước đang phát triển nhưng hiếm hoi ở các nước phát triển vì với các quyền tài sản nghiêm ngặt, các thể chế hoàn thiện và công chức được trả lương cao, tham nhũng ở đó không có tính hệ thống

Tham nhũng còn được tiếp cận dưới góc độ pháp lý Nó được coi là hành vi trái với các quy định của pháp luật và phải chịu những hình thức xử lý khác nhau tùy vào tính chất, mức độ của hành vi, đó là biện pháp hành chính hoặc hình sự Cách tiếp cận này hướng tới việc định hình nguyên nhân của tham nhũng xuất phát từ các kẽ hở trong quy định của pháp luật, từ các quy trình, thủ tục thiếu chặt chẽ và lỏng lẻo Và đương nhiên, cách tiếp cận này hướng việc giải quyết vấn nạn tham nhũng thông qua con đường pháp lý, tức là hoàn thiện các quy định của pháp luật để tránh việc bị lợi dụng, quy định các chế tài xử lý nghiêm minh để xét xử và tạo ra tính răn đe đối với hành vi tham nhũng

Như vậy, trên thế giới tham nhũng vừa được tiếp cận là hành vi, vừa được tiếp cận là một hiện tượng mang tính lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, pháp lý khó có thể loại

bỏ hoàn toàn nhưng có thể ngăn ngừa, loại trừ về cơ bản Tham nhũng cũng được ghi nhận

diễn ra trong cả khu vực công và khu vực tư do nhiều nguyên nhân phức tạp về chính trị, kinh tế, văn hóa dưới nhiều hình thức biểu hiện, tính chất, mức độ và quy mô khác nhau, làm tổn hại đến nhiều giá trị khác nhau Tham nhũng do người được ủy thác quyền lực công cộng, có thể là quyền lực nhà nước hoặc quyền lực công cộng của bất kỳ tổ chức nào ngoài nhà nước, trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ đã lợi dụng những ưu thế về quyền lực thông qua chức vụ, cương vị, uy tín… của mình hoặc người khác, lợi dụng những sơ hở, lỏng lẻo của pháp luật để trục lợi bất chính

- Khái niệm tham nhũng theo cách tiếp cận của Việt Nam:

Ở Việt Nam, tham nhũng cũng được định nghĩa rộng hẹp khác nhau Theo Từ điển Tiếng Việt, tham nhũng là “lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân và lấy của” [41] “Tham nhũng là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn, vị thế xã hội của viên chức Nhà nước để làm trái pháp luật hoặc lợi dụng các sơ hở của pháp luật kiếm lợi cho bản thân, gây hại cho xã hội, cho công dân” [42]

Khái niệm “tham nhũng” chính thức lần đầu tiên được sử dụng trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ VI (1986) Trước đó tham nhũng thường được dùng với các hiện tượng – hành vi như quan liêu, tham ô, lãng phí, cửa quyền, hối lộ, đặc quyền đặc lợi, thoái hóa biến chất,…hoặc nói một cách chung hơn và phổ biến là “các hiện tượng tiêu cực” Tại Đại hội VI, lần đầu tiên Đảng ta đã đề cập đến khái niệm “tham nhũng” Báo cáo chính trị tại Đại hội VI nêu rõ: “Những hành vi lộng quyền, tham nhũng của một số cán bộ và nhân viên nhà nước chưa bị trừng trị nghiêm khắc và kịp thời” [21] Trên cơ sở đó, Đại hội cũng nhận định về tham nhũng:

“Tư tưởng và hành động chạy theo đồng tiền, tính ích kỷ, hành vi xâm phạm tài sản xã hội chủ nghĩa, xâm phạm lợi ích của nhân dân, ăn cắp của công, lấy của công để biếu xén, chè chén, “phân phối nội bộ…”[21]

Luật PCTN đưa ra định nghĩa: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn, đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” [49] Theo đó, có ba yếu tố dùng làm căn cứ để xác định/nhận diện hành vi tham nhũng gồm: Hành vi của người

có chức vụ quyền hạn; Đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn; Vì vụ lợi Một hành vi phải có đầy đủ cả ba yếu tố này thì mới được coi là hành vi tham nhũng Theo quy định tại Luật này, người có chức vụ, quyền hạn là chủ thể của hành vi tham nhũng được xác định là cán bộ, công chức, viên chức, vụ lợi là: “lợi ích vật chất, tinh thần mà người có chức vụ, quyền hạn đạt được hoặc có thể đạt được thông qua hành vi tham nhũng” [49] Qua đó có thể thấy, hành vi tham nhũng theo cách tiếp cận của Luật PCTN chỉ giới hạn ở trong khu vực công bởi những người đang công tác trong các cơ quan của Đảng, nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội Còn chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng theo quy định của Bộ Luật hình sự 2015 không chỉ là người

có chức vụ trong khi thực hiện “công vụ” (trong khu vực công), mà còn là người có

chức vụ trong khi thực hiện “nhiệm vụ” (tại các doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nước) Trong đó, Bộ Luật hình sự 2015 đưa ra 7 hành vi tham nhũng là tội phạm và Luật PCTN đưa ra 12 hành vi tham nhũng, ví dụ như: Tham ô tài sản; nhận hối lộ; lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản; lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ; lạm quyền trong khi thi hành công vụ; lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi; tội giả mạo trong công tác [48] [49]; Đưa hối lộ, môi giới hối lộ (…) vì vụ lợi; Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi; Nhũng nhiễu vì vụ lợi; Không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi, cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi [49]

Như vậy, dưới góc độ của Luật PCTN hay khoa học Luật Hình sự ở Việt Nam, khái niệm tham nhũng được nghiên cứu trên phương diện “tĩnh”, dưới dạng là “hành vi” Cách tiếp cận này cũng được nhiều chuyên gia, nhà khoa học và các công trình nghiên cứu trong nước sử dụng

Bên cạnh cách tiếp cận tham nhũng theo hành vi, PGS TS Phạm Văn Tỉnh tiếp cận tham nhũng dưới dạng hiện tượng, ông cho rằng: “… khi định nghĩa khái niệm này thì ngoại diên của nó là hiện tượng, chứ không phải hành vi Từ đó, tình hình tham nhũng được hiểu là hiện tượng tâm – sinh lý – xã hội tiêu cực, vừa mang tính lịch sử

và lịch sử cụ thể, vừa mang tính pháp lý và pháp lý hình sự với hạt nhân là tính giai cấp, được thể hiện thông qua tổng thể những hành vi vi phạm và tội phạm về tham nhũng, đã xẩy ra trong một thời gian và không gian (địa bàn hành chính – lãnh thổ hoặc lĩnh vực) nhất định, do những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn đó thực hiện vì vụ lợi” [53]

Những định nghĩa khác nhau về tham nhũng cung cấp cái nhìn đa chiều về tham nhũng, với những nguyên nhân phát sinh và những hướng giải quyết khác nhau nhưng có sự kết nối với nhau Nó cũng đặt ra những thách thức cho các nhà hoạch định chính sách và thực thi chính sách trong việc tìm ra cách tiếp cận phù hợp Tuy nhiên, qua những gì đã phân tích cho thấy cần xem tham nhũng như một hiện tượng phức tạp và đa chiều, với hàng loạt các nguyên nhân về chính trị, hành chính, kinh tế, pháp lý, văn hóa, với những biểu hiện đa dạng, tính chất phức tạp, mức độ và quy mô khác nhau, gây ra những tổn hại trên các mặt và chỉ có thể được giải quyết bằng những biện pháp phong phú dựa trên việc tiếp cận đầy đủ các chiều cạnh đó

Trong đề tài này, dưới góc độ của khoa học chính sách công và để phù hợp với bài toán PCTN, khái niệm tham nhũng được tiếp cận mang tính tổng thể, trên phương diện “động” với tư cách là một hiện tượng tiêu cực trong xã hội, có quy luật phát sinh, tồn tại và phát triển nhất định, có “nguyên nhân” và “điều kiện”, mang bản chất lịch

sử, xã hội và pháp lý, giai cấp, đòi hỏi phải phòng ngừa thông qua việc triệt tiêu tổng

thể các điều kiện, nguyên nhân phát sinh của nó, đồng thời hiện tượng tiêu cực này lại được biểu hiện thông qua các hành vi cụ thể trong các mối liên hệ khác nhau, đòi hỏi

phải có biện pháp ngăn chặn, phát hiện, xử lý (chống tham nhũng) Chính vì vậy, tham nhũng trong đề tài này được hiểu là hiện tượng xã hội tiêu cực, được biểu hiện thông qua các hành vi tham nhũng, do những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn đó thực hiện vì vụ lợi

Như vậy định nghĩa này hàm chứa cả mặt bản chất của tham nhũng và cả mặt biểu hiện của các bản chất đó Tham nhũng mang bản chất giai cấp, lịch sử, xã hội và pháp lý

Nó xuất hiện khi có sự phân chia giai cấp, nhà nước ra đời, trong điều kiện quyền lực nhà nước không được kiểm soát chặt chẽ, được nhà nước nhận diện và quy định thành tội

phạm để xử lý Chủ thể của tham nhũng là những người có chức vụ, quyền hạn, nắm

trong tay quyền lực được ủy thác Các chủ thể này lợi dụng hoặc lạm dụng quyền hạn, chức vụ được giao để thực hiện hành vi vì vụ lợi trong quá trình thi hành các công vụ, nhiệm vụ của mình Tham nhũng với tính chất là một hiện tượng xã hội tiêu cực chỉ có thể tồn tại thông qua những hành vi tham nhũng cụ thể đã xảy ra trên thực tế, bất kể nó đã được phát hiện, xử lý hay chưa Hành vi tham nhũng được biểu hiện ở hai mức độ nguy hiểm khác nhau là hành vi vi phạm và hành vi phạm tội, loại thứ nhất ít nguy hiển hơn và loại thứ hai ở mức độ nguy hiểm cao hơn Tùy thuộc vào mức độ đó mà pháp luật của từng quốc gia sẽ quy định chế tài hành chính hay hình sự để xử lý Các hành vi phạm tội

sẽ được quy định cụ thể trong pháp luật về hình sự Tuy nhiên, dù tham nhũng biểu hiện ở mức độ nào thì cũng chứa đựng đầy đủ các bản chất, đặc điểm đã nêu

2.1.2 Khái niệm phòng, chống tham nhũng

Cùng với sự xuất hiện của Nhà nước trong xã hội, tức là quyền lực công xuất hiện, thì liền sau đó là sự lợi dụng và lạm dụng quyền lực công – tham nhũng xuất hiện “Những người cai trị đôi khi cũng có xu hướng lạm quyền như những người khác Họ thường có xu hướng sử dụng những quyền đã trao cho mình vì các mục đích

cá nhân và gây tổn hại, hay chèn ép những người khác, giống như những cá nhân trong

xã hội nguyên thủy gây tồn tại và bức bách nhau” [11] Tham nhũng gây nên những tác hại to lớn Tham nhũng trong các cuộc bầu cử và trong cơ quan lập pháp làm giảm trách nhiệm giải trình và bóp méo sự đại diện trong hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật; tham nhũng trong ngành tư pháp đã làm việc thực thi pháp luật thiếu công bằng, bình đẳng; và tham nhũng trong hành chính công làm cho các chức vụ, vị trí trong nền công vụ bị trao cho những người không đủ năng lực, việc cung cấp các dịch

vụ công không hiệu quả, thiếu chất lượng và công bằng Đối với tất cả các mặt chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa và xã hội, tham nhũng khiến cho các nội dung các văn bản chính sách, pháp luật trở nên thiếu khách quan, công bằng, bị cài cắm các lợi ích

cục bộ, lợi ích riêng, làm giảm niềm tin của người dân đối với Đảng cầm quyền và Nhà nước, làm cho công vụ không được thực thi một cách minh bạch, hiệu quả, tham nhũng gây thất thoát ngân sách nhà nước được đóng góp từ tiền thuế của doanh nghiệp, người dân, bóp méo các mối quan hệ kinh tế, tạo ra sự cạnh tranh không bình đẳng như việc cắt giảm các chi phí, thuế và áp dụng các quy định thiếu công bằng, bất hợp pháp và lỏng lẻo, xâm phạm tới lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân, gây cản trở đến hoạt động đầu tư kinh doanh, thu hút đầu tư nước ngoài, tham nhũng làm đảo lộn các chuẩn mực đạo đức, các giá trị văn hóa tốt đẹp, gia tăng khoảng cách giàu nghèo, bất bình đẳng, tạo ra môi trường văn hóa thiếu lành mạnh đối với việc hình thành nhân cách của thế hệ trẻ Với những tác hại đó, tham nhũng đe dọa đến

sự phát triển và tồn vong của mọi thể chế kinh tế - chính trị

Chính sự xuất hiện của tham nhũng và những tác hại nghiêm trọng của nó lên chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội đã làm nảy sinh nhu cầu đấu tranh chống tội phạm này Tham nhũng gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, của quyền lực công, ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự nắm quyền, uy tín và sự quản lý của mỗi Nhà nước, nên các Nhà nước chính

là chủ thể quan trọng nhất trong việc nghiên cứu và vạch ra chính sách để ứng phó với tham nhũng Từ đó, các môn khoa học khác nhau, như khoa học Luật hình sự, tổ tụng hình sự, khoa học điều tra tội phạm… đều lấy hành vi tham nhũng làm khách thể nghiên cứu và xác định các hành vi được coi là tội phạm về tham nhũng, hình phạt thích hợp đối với nó để xử lý Nhưng việc phát hiện và đưa tội phạm về tham nhũng ra xử lý không thể loại trừ được loại tội phạm này Các nhà nước còn cần đến các biện pháp để loại trừ các nguyên nhân và điều kiện phát sinh của tham nhũng xuất phát từ chính phương thức tổ chức, kiểm soát quyền lực nhà nước, từ cách thức vận hành bộ máy hành chính…, tức là không chỉ chống (phát hiện, điều tra, xử lý) - đấu tranh trực tiếp với tội phạm tham nhũng bằng khoa học Luật hình sự, tố tụng hình sự… mà còn phải phòng ngừa tham nhũng với

tư cách là một hiện tượng với hàng loạt các nguyên nhân và điều kiện phát sinh, phát triển, vận động riêng của nó trong mối quan hệ của nó với toàn bộ xã hội Hai phương thức này bổ sung cho nhau, có mối quan hệ biện chứng với nhau, cùng hướng tới mục tiêu giảm trừ tham nhũng

Chống tham nhũng là việc phát hiện, xử lý biểu hiện của nó – hành vi tham nhũng

Chống tham nhũng đòi hỏi hành vi tham nhũng phải được quy định cụ thể về tên hành vi, các chế tài xử lý hay trách nhiệm pháp lý tương thích, các thiết chế và thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử người có hành vi tham nhũng, biện pháp để thu hồi tài sản thất thoát do hành

vi tham nhũng Mỗi nhà nước đều ban hành các văn bản để thực hiện một chuỗi các hành động chống tham nhũng như định ra các thiết chế có thẩm quyền đủ mạnh để chống tham nhũng, chính sách xử lý đối với hành vi tham nhũng (biện pháp xử lý hình sự, biện pháp xử

lý hành chính, hoặc cả hai), chính sách thu hồi tài sản tham nhũng Các chính sách này sẽ

được thể chế hóa cụ thể vào các văn bản pháp luật như Luật PCTN, Luật hình sự, tố tụng

hình sự… để tạo thành phương thức đấu tranh trực tiếp tham nhũng

Phòng ngừa tham nhũng là việc loại trừ các nguyên nhân, điều kiện phát sinh của

hiện tượng tham nhũng nói chung, cái được hình thành từ tổng thể các hành vi tham nhũng Hiện tượng này phải được đánh giá trên cơ sở các số liệu thống kê, điều tra cụ thể… Như vậy, phòng ngừa tham nhũng được tiến hành trên cơ sở không coi tham nhũng

là hành vi riêng lẻ mà với tư cách một hiện tượng tổng thể đang diễn ra trong thực tế, trong một khoảng thời gian và phạm vi không gian xác định, do quyền lực chưa được kiểm soát chặt chẽ, quản lý chưa đủ công khai, minh bạch và hàng loạt các nguyên nhân, điều kiện về chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, xã hội tạo ra Vì thế, phòng ngừa tham nhũng ở mức độ khái quát hơn và mang tính thường xuyên, lâu dài, gắn liền với việc đảm bảo công khai, minh bạch, liêm chính và trách nhiệm giải trình trong tổ chức, hoạt động của CQNN Muốn phòng ngừa tham nhũng thì một nhà nước phải xác định chính xác các nguyên nhân và điều kiện của nó để từ đó định ra các biện pháp chính sách để giải quyết Nói cách khác, phòng ngừa tham nhũng không hướng vào một con người có hành vi tham nhũng cụ thể mà hướng vào việc giải quyết hiện trạng của tình hình tham nhũng đang tồn tại với các nguysên nhân, điều kiện của nó

Dù phòng và chống tham nhũng có sự tách biệt tương đối như vậy nhưng dưới

sự tiếp cận của khoa học chính sách công trong đề tài này, tham nhũng được hiểu là một hiện tượng xã hội tiêu cực được biểu hiện thông qua các hành vi cụ thể thì phòng

và chống tham nhũng sẽ được đặt cạnh nhau trong cùng một mệnh đề, có mối quan hệ biện chứng với nhau không thể tách rời, để cùng giải quyết một vấn đề chính sách là tham nhũng Việc phát hiên, xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với hành vi tham nhũng cũng là một biện pháp để tạo ra tính răn đe, có tác dụng ngăn ngừa tham nhũng Việc thực hiện các biện pháp nhằm loại trừ nguyên nhân, điều kiện của tình hình tham nhũng cũng tạo ra môi trường thuận lợi cho việc phát hiện các hành vi tham nhũng, thu thập chứng cứ, xử lý kịp thời hành vi tham nhũng

Tóm lại, phòng, chống tham nhũng là việc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phát hiện, loại trừ, xử lý các nguyên nhân, điều kiện của tham nhũng và hành vi tham nhũng thông qua việc phát triển và thực hiện một hệ thống các biện pháp thích hợp Đây là một cách tiếp cận phù hợp với Việt Nam hiện nay và phù hợp với

cách tiếp cận của quốc tế về PCTN

2.1.3 Khái niệm chính sách phòng, chống tham nhũng

Trên thế giới cũng như ở Việt Nam, có nhiều quan niệm về chính sách công Khái niệm „khoa học chính sách‟ được Lasswell đề cập lần đầu tiên từ năm 1951 Cuốn sách „The Policy Sciences: Recent Trends in Scope and Method‟ (Lerner & Lasswell 1951) được xuất bản, đã giới thiệu một phương pháp tiếp cận mới, đưa ra bởi

Harold Lasswell về „sự định hướng chính sách‟, với khái niệm khoa học chính sách được xem như là một phương pháp giải quyết các vấn đề xã hội [47]

Thomas R Dye lại đưa ra một định nghĩa: Chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm [101] Không giống các định nghĩa khác, nó không bàn luận về

"mục tiêu" hay "mục đích" của chính sách, nó cho thấy các chính sách phản ánh sự lựa

chọn làm hay không làm Việc quyết định không làm cũng quan trọng như quyết định làm

Có nhiều nhà nghiên cứu quan niệm chính sách công là hành động, quá trình hành động như: “Chính sách công là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề” [86]; “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của chính phủ (trực tiếp hoặc gián tiếp) có ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân” [74] “Thuật ngữ chính sách công luôn chỉ những hành động của chính phủ/chính quyền và những ý định quyết định hành động này; hoặc chính sách công là kết quả của cuộc đấu tranh trong chính quyền để ai giành được cái gì” [67] “Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình” [91] Theo Peter Aucoin,

“chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành” [96] Theo ông, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của Chính phủ (quyết định của chính quyền thành phố về sự phát triển ở một vùng cụ thể) vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng (chính sách môi trường là sự kết hợp của một số lượng lớn các quyết định hành động

và quyết định không hành động của nhiều Chính phủ) Các định nghĩa này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi chính sách công là Nhà nước, đồng thời nhấn mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng

Một số nhà nghiên cứu nghiêng về quan niệm chính sách công là quyết định hoặc tập hợp quyết định như: William Jenkin quan niệm “chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó” [106] Định nghĩa này nhấn mạnh: chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ mà là một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước ban hành hay các cơ quan nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công, nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của Nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đã lựa chọn “Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra” [107] Ông dùng thuật ngữ "sự lựa chọn" - đây là điểm đáng lưu ý để tránh sự nhầm lẫn giữa chính sách với các khái niệm khác như quyết định hành chính

“Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt

được những mục tiêu xã hội” [68]

Ở Việt Nam hiện cũng có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách công như:

Từ điển bách khoa Việt Nam đưa ra khái niệm về chính sách như sau: "Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…" [44]

Có nhóm nhà nghiên cứu quan niệm chính sách công là quyết định/tập hợp quyết định như: PGS.TS Văn Tất Thu quan niệm chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau của Nhà nước với mục tiêu, giải pháp, công cụ thực hiện cụ thể giải quyết các vấn đề xã hội theo ý chí của Đảng cầm quyền; PGS.TS

Đỗ Phú Hải quan niệm chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công vụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền; GS.TS Nguyễn Duy Gia quan niệm chính sách công là một tập hợp các quyết định hành động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định; PGS.TS Nguyễn Hữu Hải cho rằng chính sách công là kết quả

ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội PGS.TS Hồ Việt Hạnh quan niệm chính sách công là những quyết định của chủ thể được trao quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề vì lợi ích chung của cộng đồng Như vậy, bản chất của chính sách công do nhà nước chủ động xây dựng, định hướng hành vi cho các cá nhân tổ chức phù hợp với thái độ chính trị của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh trong xã hội

Có nhóm nhà nghiên cứu lại quan niệm chính sách công là hành động của nhà nước: “Chính sách công là hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” [32]

Theo PGS.TS Lê Chi Mai, “cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi”, tuy vậy chính sách công có những đặc trưng cơ bản nhất như: chủ thể ban hành là nhà nước; chính sách công không chỉ là các quyết định (thể hiện trên văn bản) mà còn

là những hành động, hành vi thực tiễn (thực hiện chính sách); chính sách công tập trung giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định; chính sách công gồm nhiều quyết định chính sách có liên quan lẫn nhau [36]

Pháp luật cũng đưa ra cách hiểu về khái niệm này: “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu

nhất định” (Khoản 1, Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều

và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

Như vậy, có thể thấy có nhiều cách tiếp cận khác nhau khi định nghĩa khái niệm chính sách công Trên thế giới các quan niệm tập trung theo hướng chính sách là sự lựa chọn, là quyết định, là hành động phản ứng của chính quyền trước các sự kiện, mối quan hệ xã hội Các quan niệm ở Việt Nam thì thường bổ sung thêm khía cạnh thực hiện đường lối chính trị, mục tiêu của Đảng cầm quyền Tuy có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về chính sách công như đă nêu trên, do mỗi tác giả nhấn mạnh vào đặc trưng khác nhau, phản ánh chính sách công từ các góc độ khác nhau, song chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công Đó là: Chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước Chính sách công bao giờ cũng được thể chế thành hàng loạt các quyết định có hiệu lực pháp lý của cơ quan nhà nước Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo các mục tiêu xác định của nhà nước Nó được nhà nước đề ra nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng hoặc của quốc gia Chính sách công bao gồm những việc nhà nước lựa chọn làm và không làm Như vậy có nghĩa là không phải mọi mục tiêu của chính sách công đều dẫn tới hành động mà có thể là yêu cầu đối tượng không được thực hiện Ngoài bản chất giai cấp, chính sách công chịu ảnh hưởng bởi thể chế chính trị, nhóm lợi ích, văn hóa truyền thống dân tộc… Đây chính là những yếu tố làm cho chính sách công có thể có sức sống trong cộng đồng xã hội

Từ các nghiên cứu và những cách tiếp cận trên đây về chính sách công của các tác giả trong và ngoài nước, tác giả Luận án đưa ra khái niệm về chính sách công như sau:

Chính sách công là phương thức/hành động ứng xử của Nhà nước trước các vấn đề chính sách, được xác lập bởi tập hợp các quyết định chính trị có liên quan với nhau, với các giải pháp và công cụ rõ ràng để hiện thức hoá mục tiêu của chính sách Chính sách

công là chuỗi hành động ứng xử với vấn đề chính sách theo một chu trình với nhiều giai đoạn khác nhau, từ việc xây dựng, ban hành, thực thi cho đến giám sát, đánh giá chính sách

Trên cơ sở các khái niệm về tham nhũng, phòng, chống tham nhũng và chính sách công đã rút ra, Luận án đưa ra quan niệm về chính sách phòng, chống tham

nhũng như sau: Chính sách phòng, chống tham nhũng là hành động ứng xử của nhà nước với các mục tiêu, giải pháp và công cụ được xác lập trong các văn bản chính sách nhằm giải quyết vấn đề mà thực tiễn đặt ra về phòng, chống tham nhũng trong những giai đoạn nhất định Như vậy, chính sách PCTN có nội hàm rất

rộng, có thể tiếp cận đánh giá theo chu trình hành động (chu trình chính sách) gồm nhiều giai đoạn từ xây dựng, ban hành, thực thi cho đến giám sát, đánh giá hoặc tiếp cận đánh giá theo nội dung hành động (nội dung chính sách) thông qua các mục tiêu, giải pháp, công cụ đã được xác lập trong các văn bản chính sách và kết quả hành động

dựa trên các tiêu chí đánh giá một chính sách công tốt Với dung lượng có hạn của một Luận án tiến sỹ, tác giả sẽ tiếp cận đánh giá theo cách thứ hai để tìm ra những ưu điểm, hạn chế theo từng tiêu chí đánh giá; các bước xây dựng, giám sát, kiểm tra, đánh giá chính sách PCTN… được xem xét, phân tích dưới khía cạnh các yếu tố tác động đến việc hoàn thiện chính sách và cần đề ra các giải pháp, kiến nghị về vấn này nhằm

hỗ trợ cho việc hoàn thiện nội dung chính sách PCTN

2.2 Đặc điểm và nội dung chính sách phòng, chống tham nhũng

2.2.1 Đặc điểm chính sách phòng, chống tham nhũng

2.2.1.1 Nội dung chính sách phòng, chống tham nhũng được xây dựng, ban hành, triển khai thực hiện bởi chủ thể là cơ quan nhà nước trên cơ sở định hướng của Đảng cầm quyền

Hệ thống cơ quan xây dựng, ban hành, triển khai thực hiện chính sách PCTN là Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu các CQHC nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Đây đều là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được ủy thác quyền lực từ nhân dân, nắm trong tay quyền lực công, được trao thẩm quyền ban hành các văn bản, thực hiện các giải pháp nhất định của chính sách PCTN theo nội dung văn bản chính sách được phê duyệt Thẩm quyền, năng lực của chủ thể chính sách có ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả của chính sách Các chủ thể xây dựng, ban hành chính sách sẽ phải căn cứ trên định hướng chính sách được Đảng cầm quyền đề ra, cụ thể hóa định hướng đó vào nội dung các văn bản chính sách, ở Việt Nam là định hướng chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các nghị quyết, chỉ thị Đây cũng là điểm đặc biệt đối với chính sách PCTN ở Việt Nam khi Đảng Cộng sản Việt Nam là đảng cầm quyền duy nhất Chính vì vậy, mọi nội dung chính sách trong các văn bản do Nhà nước ban hành phải hoàn toàn dựa trên các định hướng mà Đảng đã đề ra, là sự cụ thể hóa kịp thời các nội dung định hướng của Đảng

2.2.1.2 Nội dung chính sách được hình thành trên cơ sở vấn đề của chính sách phòng, chống tham nhũng

Vấn đề của chính sách PCTN là mức độ, quy mô, tính chất, ảnh hưởng của tình hình tham nhũng được thể hiện qua các con số định lượng hoặc đánh giá định tính và các nguyên nhân chính trị, hành chính, kinh tế, xã hội của tình hình tham nhũng mà chính sách PCTN cần phải giải quyết Mức độ, quy mô, tính chất của tình hình tham nhũng còn được xem xét theo

cả ngành, lĩnh vực Vấn đề chính sách là căn cứ để xác định mục tiêu tổng thể của chính sách PCTN Vấn đề chính sách còn được tạo thành từ các nguyên nhân của vấn đề chính sách, tập hợp các nguyên nhân cơ bản của vấn đề chính sách PCTN sẽ là căn cứ để đề ra các mục tiêu

cụ thể và các giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết chúng Giải quyết thành công các nguyên nhân này sẽ dẫn tới vấn đề chính sách được giải quyết hay chính là đạt được mục tiêu của chính sách PCTN

Vấn đề chính sách (Y) = F (xi) – các nguyên nhân của tình hình tham nhũng:

Nguyên nhân 1 2 3 Giải pháp 1 2 3

Trong đó: Y: Biến phụ thuộc, Xi: Biến độc lập

Vấn đề chính sách PCTN của giai đoạn mà Luận án lựa chọn đánh giá chính sách cần được xem xét, phân tích cụ thể vì nó sẽ làm cơ sở để đánh giá sự phù hợp của mục tiêu, các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN với các vấn đề đặt ra

Luận án tập trung nghiên cứu chính sách từ giai đoạn từ 2005 đến nay cho nên một số chỉ số đo lường vấn đề và nguyên nhân của vấn đề sẽ được đưa ra Chỉ số của những năm cuối giai đoạn nghiên cứu dùng để đối chiếu hồi quy với chỉ số giai đoạn đầu nhằm phát hiện ra những khác biệt Những khác biệt này sẽ phản ánh mức độ tiến triển, hiệu lực, hiệu quả hay tụt lùi, kém hiệu lực, hiệu quả của chính sách trong việc giải quyết vấn đề và nguyên nhân của vấn đề chính sách PCTN

2.2.1.3 Mục tiêu và giải pháp, công cụ chính sách phòng, chống tham nhũng được xác lập trong hệ thống văn bản do cơ quan nhà nước ban hành

Cơ quan nhà nước có thể ban hành văn bản chính sách quy định trực tiếp mục tiêu và hệ thống các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN như chính sách/chiến lược/chương trình hành động quốc gia về PCTN trong từng giai đoạn và thể chế hóa các giải pháp, công cụ của chính sách một cách cụ thể, chi tiết bằng hệ thống các văn bản pháp lý hoặc không ban hành văn bản quy định trực tiếp mục tiêu, hệ thống giải pháp, công cụ của chính sách mà đi thẳng vào cụ thể hóa các giải pháp, công cụ của chính sách PCTN trong hệ thống văn bản pháp luật về hình sự, hành chính, công vụ… Như vậy, văn bản quy định trực tiếp nội dung chính sách và hệ thống văn bản cụ thể hóa các giải pháp, công cụ của chính sách là đảm bảo pháp lý cho chính sách PCTN được thực thi, là cơ sở để đánh giá, xem xét và xử lý trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc triển khai thực hiện chính sách PCTN

Quốc gia ban hành văn bản chính sách riêng về PCTN để quy định trực tiếp mục tiêu, hệ thống các giải pháp, công cụ PCTN trong từng giai đoạn như Zambia ban hành “Chính sách chống tham nhũng quốc gia (NACP)” năm 2009 hay Việt Nam ban hành “Chiến lược quốc gia về PCTN” năm 2009 Các văn bản chính sách này đề ra mục tiêu và phối hợp các giải pháp, công cụ PCTN riêng biệt được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp lý Các giải pháp, công cụ chính sách PCTN cũng được các

(Y) Vấn đề chính sách

PCTN

(Xi) Kết quả chính sách PCTN (Mục tiêu)