TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG THEO LUẬT tổ CHỨC CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG năm 2015

Xuất phát từ yêu cầu về cải cách nền hành chính nhà nước mà trọng tâm là cải cách bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quy

BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

*****

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC

CẤP CƠ SỞ

ĐỀ TÀI: TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

THEO LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2015

Chủ nhiệm đề tài: TS Tạ Quang Ngọc Thư ký đề tài: Trung tá, TS Phạm Văn Đạt

Hà Nội, tháng 9 năm 2017

DANH SÁCH LỰC LƯỢNG NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Viết Chuyên đề 1,2,4; 02 bài tạp chí; Báo cáo tổng hợp; Biên tập, bảo vệ đề tài; Hoàn thiện đề tài

2 Trung tá, TS Phạm

Văn Đạt

Phó Trưởng Bộ môn Pháp luật và nghiệp vụ

CA, Trường ĐH Kỹ thuật – Hậu cần CAND

Thư ký Viết Chuyên đề 4,6; 01

bài tạp chí; Báo cáo tổng hợp; Biên tập, bảo vệ đề tài; Hoàn thiện đề tài

Viết Chuyên đề 5

MUC LỤC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

ĐƢỢC CHỦ NHIỆM VÀ THƢ KÝ ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU,

ĐĂNG TRÊN CÁC TẠP CHÍ KHOA HỌC

10

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

VKSNDTC : Viện kiểm sát nhân dân tối cao

BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

*****

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

ĐỀ TÀI: TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

THEO LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2015

Chủ nhiệm đề tài: TS Tạ Quang Ngọc Thư ký đề tài: Trung tá, TS Phạm Văn Đạt

Hà Nội, tháng 9 năm 2017

MUC LỤC BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

PHẦN 1 Lý luận về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 13

1.5 Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới

và kinh nghiệm cho Việt Nam

29

PHẦN 2 Chức năng, nhiệm vụ và thực trạng tổ chức chính quyền địa

phương ở Việt Nam hiện nay

PHẦN 3 Phương hướng, giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức chính

quyền địa phương ở Việt Nam trong thời gian tới

53

3.1 Phương hướng tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở Việt

Nam trong thời gian tới

53

3.2 Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam

trong thời gian tới

54

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc củng cố, xây dựng và phát triển tổ chức CQĐP Một số văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức các cơ quan CQĐP trong thời gian này đã được ban hành kịp thời, trong đó có các văn bản về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính (sau này

là UBND) như Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 quy định về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức chính quyền ở các thị xã, thành phố… Sau đó, các Hiến pháp năm 1946, 1959,

1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức các cơ quan CQĐP tiếp tục được ban hành nhằm kiện toàn tổ chức và hoạt động của các

cơ quan CQĐP

Vấn đề tổ chức lại CQĐP các cấp, đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức HĐND

ở một số loại đơn vị hành chính đã được giới Luật học quan tâm; được Đảng và Nhà nước đề cập đến ngay từ cuối những năm 90, cùng với việc nghiên cứu đổi mới hệ thống chính trị và ban hành Hiến pháp năm 1992 Tuy nhiên, qua hai lần ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBDN (năm 1994 và 2003) gắn với việc ban hành và sau đó là sửa đổi,

bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, vấn đề này hầu như chưa có sự thay đổi lớn nào Chỉ đến gần đây, do yêu cầu của công cuộc đẩy mạnh cải cách hành chính, vấn

đề này lại mới được đặt ra và hướng giải quyết đã có tính quyết liệt hơn: Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng

(2/2004) nhận định: "Một số vấn đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ và

chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của HĐND ở nhiều nơi chưa cao" Nghị

quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (năm 2006) sau khi nêu đánh giá

“Mô hình tổ chức CQĐP, nhất là tổ chức HĐND, còn những điểm bất hợp lý” đã đề ra việc phải “Điều chỉnh cơ cấu CQĐP phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ

Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp” Gần đây nhất, vấn đề đã được đặt ra một cách trực diện khi Nghị

quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành trung ương khóa X (năm 2007) đã chỉ rõ: “đối

với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện; đối với chính quyền đô thị không tổ chức HĐND ở quận và phường”

Vấn đề tổ chức lại CQĐP các cấp, đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức HĐND

ở một số loại đơn vị hành chính đã được các nhà khoa học, các ngành, các cấp và đông đảo các tầng lớp nhân dân quan tâm Trong Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực

hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) nhận định: "Một số vấn

đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của HĐND ở nhiều nơi chưa cao" Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ X của Đảng (năm 2006) cũng đánh giá “Mô hình tổ chức CQĐP, nhất là tổ chức

HĐND, còn những điểm bất hợp lý” đã đề ra việc phải “Điều chỉnh cơ cấu CQĐP phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp” Gần đây nhất, Nghị

quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành trung ương (BCHTƯ) khóa X (năm 2007) tiếp

tục khẳng định: “đối với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện; đối với

chính quyền đô thị không tổ chức HĐND ở quận và phường”

Xuất phát từ yêu cầu về cải cách nền hành chính nhà nước mà trọng tâm là cải cách

bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, hội nhập kinh tế quốc tế nên trong các văn kiện, nghị quyết của Đảng ta xác định rõ: "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam mà trọng tâm là cải cách nền hành chính, từng bước đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ và các cơ quan CQĐP, xác định rõ chức năng, nhiệm

vụ của cấp tỉnh, xây dựng bộ máy hành chính thống nhất có đủ quyền lực, năng lực và hoạt động có hiệu quả" 1

Các quan điểm, đường lối đó cũng được thể hiện trong Nghị quyết Đạị hội Đảng toàn quốc lần thứ VI và trong văn kiện Hội nghị toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của Đảng cũng lần đầu tiên đề cập đến xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam, cụ thể là: "Tiếp tục xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam Đó là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống

1

Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội

3

xã hội bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển theo định hướng XHCN" 2 Cùng với vấn

đề này, nội dung về cải cách hành chính nhà nước tiếp tục được khẳng định trong Nghị quyết Trung ương 3 (khóa VIII), Nghị quyết Trung ương khóa IX, khóa X và khóa XI của Đảng

Nhằm thể chế hóa các quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ

sung năm 2001) đã quy định: "UBND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật

quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó Chủ tịch UBND có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc UBND " 3

Trên thực tế, việc tổ chức bộ máy CQĐP ở nhiều nước trên thế giới đều gắn liền với việc phân chia hành chính - lãnh thổ (thường có cơ quan hành chính và

cơ quan đại diện) Các cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý những lĩnh vực của đời sống xã hội theo phân vạch địa giới hành chính nhất định, bảo đảm sự quản lý thống nhất và giữ mối quan hệ giữa địa phương, cơ sở với trung ương Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, các cơ quan hành chính có thể được tổ chức thành cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính trung gian (như các nước Bắc Âu, Mỹ La tinh,

Ấn Độ…), còn các nước Tây Âu thì chức năng quản lý địa phương lại do hai cơ quan (cơ quan hành chính và cơ quan tự quản) thực hiện 4

Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về loại

cơ quan này ở cấp tỉnh, cấp huyện, trên cơ sở đó đề xuất những quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND trong điều kiện đổi mới và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay có ý nghĩa quan trọng cả

về lý luận và thực tiễn Nhất là trong quá trình sửa đổi và ban hành các Luật liên quan đến CQĐP để thi hành Hiến pháp năm 2013 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014) và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 Chính vì vậy, nghiên cứu tổ chức CQĐP là một yêu cầu khách quan, để từ đó đưa ra những cơ sở lý luận mang tính thuyết phục cao về mặt nhận thức và tính khả thi về mặt thực tiễn, làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực thi Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (trên cơ sở Hiến pháp năm 2013) và các văn bản pháp luật khác có liên quan là

2

Đảng Cộng sản Việt Nam (1994), Văn kiện hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa 7, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội, tr 56

yêu cầu bức thiết đang đặt ra hiện nay Vì những lý do trên, chúng tôi lựa chọn và đề xuất

đề tài: "Tổ chức chính quyền địa phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015" làm đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở tại Trường Đại học Luật Hà Nội

2 Tình hình nghiên cứu

Tổ chức chính quyền Nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng đã được sự quan tâm, nghiên cứu trong thời gian qua Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng đây là vấn đề luôn mang tính thời sự của Luật học vì khi nào còn Nhà nước thì vấn đề này còn cần phải được nghiên cứu:

2.1 Những công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương

Về vấn đề tổ chức CQĐT đã được nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau, thể hiện trong những công trình khoa học sau đây:

Cuốn sách Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt

Nam hiện nay, do PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Như Phát (Đồng chủ

biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002 Công trình này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch

sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở nước ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức

và hoạt động của CQĐP Cuốn sách này là công trình nghiên cứu của của tập thể các nhà khoa học đầu ngành trong Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, thể hiện sự nghiên cứu sâu sắc về CQĐP, đã đề cập đến việc xây dựng mô hình CQĐP, nhưng mới chỉ dừng lại ở những định hướng cơ bản

Trong cuốn sách Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb Giao thông

vận tải, Hà Nội, 2001, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã nghiên cứu khá sắc sảo về một số khía cạnh của Hiến pháp và tổ chức bộ máy nhà nước ta hiện nay

Cuốn sách Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - nhận thức, thực

trạng và giải pháp, của Nguyễn Ngọc Hiến (Chủ biên) (2002), Nxb Văn hóa - Thông tin,

Hà Nội; là tác phẩm gồm nhiều công trình nghiên cứu khoa học về tổ chức chính quyền, nhất là vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước và CQĐP trong việc giải quyết những vấn đề cung ứng dịch vụ công

Đề tài Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị do PGS.TS Bùi Xuân Đức

(Chủ nhiệm đề tài), 2002 Đây là đề tài cấp viện của Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật thuộc Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn Quốc gia Trong công trình này, các

Trong cuốn sách Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội,

2006, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã khẳng định cần đổi mới CQĐP, đặc biệt là không tổ chức HĐND ở quận, phường; đồng thời, thực hiện tổ chức Ủy ban hành chính quận, phường để nâng cao trách nhiệm và bảo đảm quản lý điều hành thông suốt của các cơ quan hành pháp Ở đây, tác giả còn đưa ra mô hình tổ chức chính quyền tại thành phố lớn nhằm xây dựng CQĐP phải có sự phân biệt giữa các CQĐP ở đô thị, nông thôn, v.v

Trong cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương

trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Sách tham khảo, Nguyễn Ký-TS

Nguyễn Hữu Đức, ThS Đinh Xuân Hà (Đồng chủ biên) NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006; đã khẳng định tổ chức CQĐP được thiết lập trên cơ sở tổ chức đơn vị hành chính

– lãnh thổ: “Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ là việc chia lãnh thổ quốc gia ra các

đơn vị để tiện việc quản lý và tổ chức thực hiện các mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, giải quyết các yêu cầu của cộng đồng dân cư trong các đơn vị đó”

Hội thảo khoa học: Xây dựng chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh - Một yêu

cầu cấp thiết của cuộc sống do Viện Nghiên cứu Xã hội, Viện Kinh tế, Sở Nội vụ Thành

phố Hồ Chí Minh, Ban Tư tưởng Văn hóa Thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức năm

2006 tại Thành phố Hồ Chí Minh Kỷ yếu hội thảo gồm 6 phần với 64 bài tham luận Đây thực sự là một công trình tập hợp những nội dung nghiên cứu công phu, hoàn chỉnh, có giá trị khoa học cao về tổ chức CQĐP hiện nay ở Thành phố Hồ Chí Minh

Cuốn sách CQĐP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì

dân do PGS.TS Lê Minh Thông (Chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006 Đây

là công trình nghiên cứu có giá trị khoa học cao, đã được biên soạn bởi các nhà khoa học

có uy tín lớn như PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thư Công trình này thể hiện nội dung nghiên cứu lý luận, thực trạng và đưa ra giải pháp đổi mới tổ chức CQĐP gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền; đặc biệt trong đó đã đưa ra phương hướng xây dựng CQĐP

Luận án Tiến sĩ Luật học của Phạm Văn Đạt, đề tài Đổi mới tổ chức chính quyền đô

thị ở nước ta hiện nay, người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Minh Thông, bảo vệ năm

2012, tại Học viện Khoa học xã hội Tác giả đã nghiên cứu tổ chức và hoạt động của CQĐP, chính quyền đô thị trên các nội dung lý luận; thực trạng tổ chức và hoạt động; nhấn mạnh yêu cầu cấp thiết phải có những quy định pháp luật về chính quyền đô thị, nêu xu hướng phát triển đô thị và khuyến nghị đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP, nhất là chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay

Đặc biệt, các công trình nghiên cứu như: “Tổ chức bộ máy và xây dựng chính

quyền cấp xã” do TS Nguyễn Đặng Đình Lục chủ biên, được Nhà xuất bản Tư pháp ấn

hành tháng 03 năm 2007; “CQĐP ở Việt Nam: quá trình hình thành, thay đổi và vấn đề

đổi mới hiện nay” của PGS.TS Trương Đắc Linh; Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã của TS Trần Nho Thìn, trong đó tác giả phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức

và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở ở địa phương

Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà

Nội, 2007, của PGS.TS Bùi Xuân Đức là cuốn sách chuyên khảo về đổi mới, hoàn thiện

bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay; là công trình khoa học đồ sộ thể hiện những tri thức về vai trò của khoa học Luật Hiến pháp đối với xây dựng, đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước (trong đó có CQĐP); quan điểm tổ chức cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta và sự thể hiện, phát triển qua các Hiến pháp; những điểm mới trong tổ chức bộ máy nhà nước; nhận thức và vận dụng nguyên tắc thống nhất, tập trung quyền lực trong điều kiện hiện nay; đổi mới bộ máy nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nền hành chính nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; đổi mới, hoàn thiện các cơ quan nhà nước ở Trung ương; đổi mới CQĐP (đặc biệt trong đó tác giả đã đề cập tới đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở đô thị) Theo tác giả CQĐP có thể được tổ chức một cách linh hoạt, không nhất thiết cấp nào cũng như nhau, có thể có một hoặc hai cấp dưới cấp thành phố,

có thể là quận hoặc có thể là phường, CQĐP không nhất thiết phải là ba cấp như hiện nay Đây là những quan điểm mới được đưa ra trên cơ sở nghiên cứu khoa học

Hội thảo khoa học: "Tổ chức CQĐP" do Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức 12/2008; Hội thảo khoa học: "Cơ sở khoa học tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay"

do Viện khoa học tổ chức nhà nước- Bộ Nội vụ tổ chức, 12/2008 Trong những kỷ yếu

7

của các hội thảo khoa học này, có nhiều bài viết của các tác giả luận bàn về tổ chức CQĐP như đánh giá về ưu điểm, hạn chế về phương diện tổ chức thực tiễn, phương diện pháp lý; từ đó bước đầu đưa ra những kiến nghị về đổi mới tổ chức CQĐP

Hội thảo khoa học: Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý nhà nước đặc

thù của các đô thị trực thuộc Trung ương nước ta hiện nay, do Viện Việt Nam học và

Khoa học Phát triển - Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức tháng 8 năm 2009 tại Hà Nội

Kỷ yếu hội thảo gồm 2 phần với 19 bài tham luận Đây thực sự là một công trình tập hợp những nội dung nghiên cứu công phu, hoàn chỉnh, sâu sắc cả về lý luận và thực tiễn trong nước và quốc tế nhằm xây dựng mô hình tổ chức CQĐP tại những thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay

2.2 Những công trình nghiên cứu về hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền địa phương

Về vấn đề hoạt động QLNN của CQĐT đã được nghiên cứu ở nhiều nội dung, cấp

độ khác nhau Tuy nhiên để tránh sự lặp lại trong việc đưa ra các công trình khoa học nên các công trình được đưa ra dưới đây, vẫn có thể có chứa đựng nội dung nghiên cứu

về tổ chức CQĐP:

Giáo trình Quản lý nhà nước ở đô thị (dùng cho đào tạo Đại học Hành chính), Nxb

Giáo dục, Hà Nội, 1997, của Học viện Hành chính Quốc gia là công trình thể hiện sự nghiên cứu khá sớm về QLNN ở đô thị, chứa đựng những tri thức về các nội dung, các

mặt QLNN của CQĐP Tuy là một giáo trình nhưng trong cuốn QLNN ở đô thị đã thể

hiện những đánh giá thực trạng và phương hướng giải quyết thực trạng QLNN

Bộ Nội vụ, Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước (2007), Báo cáo tổng hợp

Kết quả điều ta thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Hà Nội Đây là một tài liệu có giá trị khoa học cao trong việc nghiên cứu, đánh giá

thực trạng CQĐP ở nước ta hiện nay, nhất là hoạt động QLNN của CQĐP Đây là nguồn tài liệu đáng tin cậy để chúng tôi nghiên cứu đề tài này

Hội thảo quốc tế Việt Nam học lần thứ ba với chủ đề Việt Nam hội nhập và phát

triển do Đại học Quốc gia Hà Nội và Viện Khoa học Xã hội Việt Nam tổ chức từ ngày 4

đến ngày 7 tháng 12 năm 2008 tại Hà Nội Trong hội thảo này có các bài tham luận về chính quyền địa phương, nhất là đô thị và đô thị hóa Đây là những công trình nghiên cứu liên quan trực tiếp đến đề tài này

Ngoài ra, đề tài này còn tập trung tham khảo các bài báo khoa học được đăng trên

các tạp chí như: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc không tổ chức HĐND ở huyện,

quận và phường” của PGS.TS Bùi Xuân Đức (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14 (130)

tháng 09/2008); “Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận,

phường” của TS Văn Tất Thu (Tạp chí Cộng sản số 817 (tháng 11/2010)); “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”

của PGS.TS.Trương Đắc Linh (Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường ĐH Luật TP Hồ Chí Minh Số 2(51)/2009)

Cuốn sách Hoàn thiện mô hình tổ chức và quản lý đô thị Hà Nội, luận cứ và giải

pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, các tác giả Nguyễn Quang Ngọc, Đoàn

Minh Huấn, Bùi Xuân Dũng (Đồng chủ biên), là kết quả nghiên cứu tổng hợp của một

đề tài nhánh thuộc Đề tài khoa học cấp Nhà nước (Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức

và quản lý đặc thù các thành phố trực thuộc Trung ương nước ta Mã số: KX.02.03/06 - 10) do Viện Việt Nam học và Khoa học Phát triển - Đại học Quốc gia Hà Nội chủ trì,

gồm:

Phần thứ nhất: Phương pháp luận nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức và QLNN đặc thù của đô thị Hà Nội

Phần thứ hai: Thực trạng mô hình tổ chức và QLNN của đô thị Hà Nội

Phần thứ ba: Hoàn thiện mô hình tổ chức và QLNN của đô thị Hà Nội

Cuốn sách Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì

dân - lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, do GS.TS Nguyễn Duy

Quý, PGS.TS Nguyễn Tất Viễn (Đồng chủ biên), là kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả

đã thực hiện thành công đề tài Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân,

do dân, vì dân - lý luận và thực tiễn (Mã số: KX.04.01) Cuốn sách chứa đựng những tri

thức khoa học về những tư tưởng nhà nước pháp quyền trong lịch sử tư tưởng nhân loại; chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa nói chung, về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,

do dân, vì dân nói riêng; đặc trưng của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,

do dân, vì dân; chức năng, nhiệm vụ của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; các yếu

tố chi phối quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam; phương hướng, giải pháp xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Cuốn sách đã cung cấp khá đầy đủ và

9

nhất quán cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

ở Việt Nam, đó cũng là nguồn tài liệu quý báu, là cơ sở để đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay vì đổi mới tổ chức CQĐP là một bộ phận không thể tách rời của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền

Cuốn sách Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011 Cuốn sách là một công trình chuyên khảo về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền Điều này liên quan chặt chẽ tới việc xây dựng những cơ sở pháp lý đối với tổ chức CQĐP

ở nước ta Trong cuốn sách, tác giả đã trình bày một cách sâu sắc, hệ thống những tri thức

về xây dựng pháp luật gắn với việc xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền của nước ta hiện nay Điều này liên quan chặt chẽ tới việc xây dựng những cơ

sở pháp lý đối với quá trình đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay

Đặc biệt, PGS.TS Lê Minh Thông đã đóng góp một công trình rất có giá trị khoa

học, đó là cuốn sách Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

2011 Cuốn sách là công trình nghiên cứu một cách công phu, khoa học về hệ thống chính quyền, trong đó có CQĐP ở nước ta hiện nay Nội dung cuốn sách bao gồm: Yêu cầu đổi mới bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; quá trình đổi mới

mô hình bộ máy nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam; thực trạng mô hình tổ chức

bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1992 đến nay; phương hướng đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Trong Tạp chí Lý luận chính trị (cơ quan nghiên cứu và ngôn luận của Học viện

Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh), số 4 năm 2012, có các bài nghiên cứu

liên quan tới đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay, đó là:

"Một số ý kiến sửa đổi, bổ sung Chương IX "HĐND và UBND" trong Hiến pháp nước ta", PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh đã đặt vấn đề có nên bỏ HĐND không và nếu

không bỏ thì sẽ tổ chức HĐND ở những cấp nào Theo tác giả, nên tiếp tục tổ chức HĐND ở quận, huyện và xã, chỉ bỏ HĐND phường Như vậy, đối với các thành phố có

cả đô thị và nông thôn thì mô hình chính quyền gồm HĐND và UBND thành phố: khu vực đô thị có HĐND và UBND quận, UBND phường; khu vực nông thôn có HĐND ở

cả huyện và xã Đồng thời, nên đổi tên UBND thành Ủy ban hành chính để phù hợp với vai trò, chức năng của Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Đặc biệt, trong bài viết này, tác giả còn bàn về mô hình CQĐP trong mối quan hệ với chính quyền nông thôn, hải đảo Cụ thể là tính đặc thù của CQĐP, nông thôn, hải đảo chủ yếu thể hiện ở cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của UBND

"Vị trí, tính chất của UBND - Thực trạng và kiến nghị trong sửa đổi Hiến pháp năm

1992", của PGS.TS Trịnh Đức Thảo Trong công trình này, tôi đặc biệt lưu ý tới những ý

kiến khoa học liên quan trực tiếp tới đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay

2.3 Đánh giá những công trình nghiên cứu và những vấn đề cần giải quyết

Những công trình nghiên cứu trên đây đã khá thành công khi làm rõ lý luận và thực

tiễn về CQĐP, theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, chưa có đề tài nào là "Tổ chức chính quyền địa phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015" Từ

những kết quả nghiên cứu của các công trình trên đây, đó là nguồn tư liệu quý báu để tiếp tục nghiên cứu đề tài này, cụ thể như sau:

1 Tổ chức và hoạt động QLNN ở các cấp CQĐP ở nước ta đã có những thành tựu nhất định Tuy nhiên, hiệu lực và hiệu quả QLNN của CQĐP còn nhiều hạn chế, nhất là CQĐP ở những đơn vị hành chính đặc thù như đô thị, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, v.v… thể hiện sự bất cập của pháp luật

2 Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá, quá trình đô thị hoá diễn ra nhanh chóng; đã chứng tỏ những quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP cần thiết phải được cập nhật, đáp ứng đòi hỏi phải có những quy định pháp luật khả thi

về tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung, có tính đến đặc thù của CQĐP ở đô thị, nông thôn, hải đảo và ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

3 Mặc dù các công trình nghiên cứu trên đây, ít nhiều đã nghiên cứu những vấn đề

có liên quan đến CQĐP ở những khía cạnh khá cơ bản về tổ chức CQĐP và đưa ra phương hướng xây dựng mô hình CQĐP nhưng vẫn còn khoảng trống để tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này Bởi vì, sự nghiên cứu trực tiếp CQĐP theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì chưa có đề tài nào Những khoảng trống, những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu đối với đề tài này là toàn bộ tổ chức của CQĐP ở nước ta hiện

3 Mục đích nghiên cứu, địa chỉ áp dụng

Phân tích, làm rõ lý luận, thực trạng tổ chức CQĐP theo quy định pháp luật hiện hành Bên cạnh đó, có thể so sánh với tổ chức CQĐP của một số nước trong khu vực và trên thế giới để rút ra kinh nghiệm khi tổ chức CQĐP cho phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội Việt Nam

Đề tài được nghiên cứu nhằm phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành đối với tổ chức CQĐP hiện nay (theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm

2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013)

Đưa ra phương hướng và một số giải pháp góp phần tiếp tục đổi mới tổ chức CQĐP

ở nước ta hiện nay và những năm tiếp theo

Kết quả nghiên cứu được Trường Đại học Luật Hà Nội sử dụng trong nghiên cứu, giảng dạy

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là: Tổ chức CQĐP theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

- Đề tài có phạm vi nghiên cứu là tổ chức CQĐP trong những quy định pháp luật (theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013)

Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu và làm rõ, thực trạng về tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay; mô hình tổ chức của CQĐP của một số nước trên thế giới Qua đó, chỉ ra những ưu điểm và những điểm bất hợp lý trong tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay Trên cơ sở đó khuyến nghị phương hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của học thuyết Mác – Lênin Đồng thời, đề tài được nghiên cứu dựa trên nền tảng tư tưởng Hồ Chí Minh, cơ sở lý luận là đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phương pháp phân tích, tổng hợp, so sách, lịch sử,… Các phương pháp này được sử dụng linh hoạt tuỳ thuộc vào nội dung của các chuyên đề trong đề tài

6 Nội dung nghiên cứu

PHẦN 1

LÝ LUẬN VỀ

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1 Quan niệm về tổ chức quyền địa phương

1.2 Các nguyên tắc cơ bản của tổ chức chính quyền địa phương

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền địa phương

1.4 Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam

PHẦN 2 CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ VÀ THỰC TRẠNG

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Chức năng, nhiệm vụ tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

2.2 Thực trạng quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay (theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013)

PHẦN 3 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 3.1 Phương hướng tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời

gian tới

3.2 Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời

gian tới

13

PHẦN 1

LÝ LUẬN VỀ

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1 Quan niệm về tổ chức chính quyền địa phương

Tính từ năm 1945 đến nay, đã hơn 70 năm qua, hệ thống các cơ quan trong bộ máy Nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng không ngừng được củng cố, đổi mới tổ chức nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân Dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã nhiều lần được sắp xếp, tổ chức lại theo hướng xây dựng và hoàn thiện mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân

Trong quá trình nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận chung về CQĐP, trước hết cần làm rõ và thống nhất quan niệm về tổ chức CQĐP

Thứ nhất, chính quyền được hiểu là: “Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà

nước Chính quyền được phân thành chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương” 5

Thứ hai, địa phương được hiểu là: "vùng, khu vực, trong quan hệ với trung ương, với

cả nước" 6

Như vậy, tổ chức CQĐP là bộ máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nước đối

với vùng, khu vực (đơn vị hành chính) địa phương trong mối quan hệ với chính quyền Trung ương, theo quy định của pháp luật Nói cách khác và cụ thể hơn, tổ chức CQĐP ở nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hiện nay là tập hợp tất cả các cơ quan Nhà nước thuộc

hệ thống cơ quan quyền lực (HĐND) và các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành chính (UBND) ở địa phương; được thành lập trên cơ sở các đơn vị hành chính theo hệ thống dọc, xuyên suốt từ cấp tỉnh, cấp huyện đến cấp xã để thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN (thực hiện quyền hành pháp của Nhà nước), theo quy định của pháp luật CQĐP

hiện nay có HĐND và UBDN ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực

thuộc Trung ương), ở các đơn vị hành chính cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và ở các đơn vị hành chính cấp xã - cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn)

Tuy nhiên, cũng còn có những cách hiểu về tổ chức CQĐP ở những góc độ khác nhau: có quan niệm cho rằng tổ chức CQĐP bao gồm tất cả các cơ quan trong bộ máy Nhà nước ở địa phương, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (HĐND các cấp); cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND các cấp); TAND và VKSND cùng cấp với cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; có quan niệm coi tổ chức CQĐP chỉ gồm các cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước; có quan điểm khác lại hiểu tổ chức CQĐP chỉ có cơ quan hành chính nhà nước Sở dĩ, có những quan niệm về tổ chức CQĐP khác nhau như trên là do:

Một là, quan niệm các cơ quan Nhà nước ở địa phương đều là cơ quan, tổ chức, bộ

phận cấu thành của bộ máy chính quyền Nhà nước ở địa phương Quan niệm này xác định tất cả các cơ quan Nhà nước ở địa phương (cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính,

cơ quan tư pháp) đều nằm trong tổ chức CQĐP và tiến hành các hoạt động nhằm thi hành Hiến pháp và pháp luật, thực hiện các chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội

ở phạm vi lãnh thổ nhất định

Hai là, quan niệm về tổ chức CQĐP chỉ là các cơ quan trong bộ máy hành chính

nhà nước ở địa phương: UBND, không bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương: HĐND Quan niệm này hiểu tổ chức CQĐP gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương Vì thực tế, vai trò của cơ quan hành chính khá nổi bật trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương Đây là quan niệm CQĐP theo nghĩa hẹp Tổ chức CQĐP chỉ là tổ chức thi hành, thừa hành các công việc, hoạt động do các cơ quan nhà nước ở Trung ương giao, chỉ đạo thực hiện

Tuy nhiên, trong đề tài này, chúng tôi nghiên cứu tổ chức CQĐP gồm HĐND và UBND

1.2 Các nguyên tắc cơ bản của tổ chức chính quyền địa phương

1.2.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo

Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước được quy định tại Điều 4 Hiến pháp 2013

và việc bảo đảm sự lãnh đạo này của Đảng trở thành nguyên tắc tổ chức của toàn bộ bộ máy Nhà nước, trong đó có tổ chức CQĐP Tổ chức Đảng được tổ chức song song với các cơ quan trong tổ chức CQĐP bảo đảm sự lãnh đạo thường xuyên, toàn diện, kịp thời đối với CQĐP Nguyên tắc này đòi hỏi trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung, CQĐP nói riêng phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng thông qua việc Đảng đề

15

ra đường lối cho sự phát triển của đất nước, địa phương Khi thực hiện nhiệm vụ quản lí

ở địa phương, CQĐP tiến hành rất nhiều hoạt động khác nhau, trong đó quan trọng nhất

là hoạt động ban hành các van bản qui phạm và văn bản áp dụng qui phạm pháp luật để thể chế hóa đường lối của Đảng Đảng lựa chọn, đào tạo và bồi dưỡng đảng viên ưu tú

để giới thiệu cho các cơ quan CQĐP, theo dõi, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng trong hoạt động của CQĐP; Đảng lãnh đạo thông qua vai trò của Đảng viên trong các cơ quan CQĐP; bằng phương pháp tuyên truyền, vận động, giáo dục, thuyết phục, nêu gương mà không áp dụng mệnh lệnh hành chính đối với CQĐP

1.2.2 Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân

Đây là nguyên tắc được ghi nhận trong tất cả các bản Hiến pháp của Việt Nam

Nguyên tắc này tiếp tục được khẳng định tại Điều 2 Hiến pháp 2013: Nước Cộng hòa

XHCN Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ tri thức

Nguyên tắc này thể hiện trước hết ở tính chất của HĐND các cấp HĐND được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân Do vậy, HĐND các cấp được hình thành thông qua con đường bầu cử dân chủ Mọi công dân Việt Nam đủ tuổi pháp luật qui định, không mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức, khả năng điều khiển hành vi đều có quyền ứng cử vào HĐND, được lựa chọn đại diện của mình vào HĐND Tổ chức CQĐP phải bảo đảm thực hiện và tạo mọi điều kiện cần thiết để nhân dân thực hiện quyền bầu cử, ứng cử vào HĐND các cấp theo quy định của pháp luật

Đối với các vấn đề quan trọng của đất nước, nhân dân ở địa phương được quyền tham gia thảo luận, đóng góp ý kiến, có quyền biểu quyết khi nhà nước trưng cầu ý dân Đối với các vấn đề quan trọng ở địa phương như thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, trước khi quyết định, CQĐP đều tổ chức lấy ý kiến nhân dân Khi xây dựng văn bản qui phạm pháp luật, các báo cáo, đề án các cơ quan CQĐP cũng lấy ý kiến của đối tượng tác động trực tiếp của văn bản là nhân dân ở địa phương

1.2.3 Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp

Nguyên tắc này được quy định tại Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 Trên thực

tế, không có cơ quan nhà nước nào đủ năng lực để thực hiện tất cả các công việc của một nhà nước; cũng không có nhà nước nào hướng tới xây dựng một cơ quan “chuyên môn tổng hợp” như vậy Bởi lẽ, quyền lực nếu không được kiểm soát hoặc chỉ trao vào một

cơ quan hay một cá nhân sẽ dẫn tới sự lạm quyền hoặc độc đoán Nhưng nếu quyền lực nhà nước không thống nhất, mà chia rẽ thành các nhánh quyền lực độc lập, không có sự kiểm soát với nhau sẽ dẫn đến tình trạng bộ máy nhà nước hoạt động rời rạc, không tập trung, hệ thống

Nói đến tổ chức CQĐP là nói đến HĐND và UBND Trong đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước, do nhân dân trực tiếp bầu ra, tức là được nhân dân trực tiếp trao quyền lực, chịu trách nhiệm trước nhân dân về việc tổ chức, thực hiện quyền lực được trao

Nguyên tắc này đòi hỏi trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung, CQĐP nói riêng vừa phải bảo đảm sự thống nhất của quyền lực Nhà nước nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của cả bộ máy Nhà nước, bộ máy CQĐP vừa phải bảo đảm sự độc lập, chuyên môn hóa trong hoạt động của mỗi cơ quan nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của từng cơ quan cũng như của cả bộ máy Nhà nước, bộ máy CQĐP đồng thời bảo đảm có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền trong quá trình thực hiện quyền lực Nhà nước

1.2.4 Nguyên tắc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa

Điều 8 Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến

pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật” Nguyên tắc này cũng

được ghi nhận trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Do vậy, tổ chức CQĐP được dựa trên nguyên tắc pháp quyền XHCN (trước đây là nguyên tắc pháp chế XHCN) Nguyên tắc pháp quyền XHCN được Đảng chính thức sử dụng tại Nghị quyết

số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Bởi

vì, Đảng đã và đang lãnh đạo hệ thống chính trị nỗ lực đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân So với nguyên tắc pháp chế XHCN, nguyên tắc này có sự kế thừa vì nguyên tắc pháp chế XHCN là nguyên tắc

đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu đời trong hệ thống lý luận chính trị - pháp lý

17

XHCN nói chung và Việt Nam nói riêng, đó là yêu cầu tuân thủ pháp luật nghiêm chỉnh, triệt để và thống nhất đối với tất cả các cá nhân, tổ chức Nội dung cơ bản của nguyên tắc pháp chế là tính thống nhất, tính hợp lý và áp dụng chung; với mục đích nhằm đạt được sự tuân thủ pháp luật đối với tất các các chủ thể quan hệ pháp luật, thiết lập trạng thái hợp pháp trong hệ thống các quan hệ xã hội Do vậy, nguyên tắc pháp chế XHCN là một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN

Mặc dù, nguyên tắc pháp chế và nguyên tắc pháp quyền đều là những triết lý pháp luật đề cao vai trò pháp luật nhưng chúng lại có cơ chế điều chỉnh khác nhau, cụ thể: Thứ nhất, nguyên tắc pháp chế yêu cầu pháp luật là công cụ của nhà nước để quản lý

xã hội bằng pháp luật; còn nguyên tắc pháp quyền yêu cầu pháp luật là công cụ của công dân để kiểm tra, giám sát công quyền (Pháp luật chính là niềm tin, là nơi nương náu của công dân)

Thứ hai, trong nguyên tắc pháp chế, pháp luật khởi nguồn từ nhà nước nên chỉ chấp nhận luật thành văn; còn trong nguyên tắc pháp quyền, pháp luật khởi nguồn từ luật tự nhiên nên ngoài luật thành văn, án lệ, tập quán, công lý, lương tâm, đạo đức và các giá trị xã hội cũng được coi là nguồn để thực thi pháp quyền

Thứ ba, bản chất của nguyên tắc pháp chế là dùng kỷ luật thép, buộc người dân phải tuân theo pháp luật của nhà nước; còn bản chất của nguyên tắc pháp quyền là cho phép người dân viện dẫn đến lẽ phải, lý trí để bảo vệ mình trước những đạo luật bất hợp lý của Nhà nước

Thứ tư, nguyên tắc pháp quyền gắn với xã hội công dân Theo đó, nguyên tắc pháp quyền trong xã hội công dân chính là quyền lực của pháp luật trong xã hội công dân, công dân là chủ thể sử dụng quyền lực của pháp luật để bảo vệ các quyền và tự do của mình

Nguyên tắc pháp quyền XHCN có nội hàm rất rộng:

Một là, nguyên tắc pháp quyền XHCN là tinh thần thượng tôn pháp luật của toàn xã hội, là ý thức tuân thủ và chấp hành pháp luật của cơ quan nhà nước, công chức, viên chức và mọi người dân một cách bình đẳng

Hai là, nguyên tắc pháp quyền XHCN đòi hỏi sự ngự trị tuyệt đối của pháp luật nhằm hạn chế việc sử dụng quyền lực nhà nước một cách tùy tiện của những kẻ giữ những vị trí trong bộ máy nhà nước; nhân dân dùng pháp luật để kiểm tra, giám sát hoạt

động của nhà nước, nhất là hoạt động hành pháp của chính phủ Nhà nước chỉ được hoạt động theo quy định của pháp luật, tuân thủ những quy tắc đã được ấn định và công bố từ trước

Ba là, nguyên tắc pháp quyền XHCN đòi hỏi phải xây dựng hệ thống pháp luật đồng

bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch Hệ thống pháp luật này phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội; đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến

bộ xã hội như tự do, dân chủ, nhân đạo, công bằng, bảo vệ quyền con người, phục vụ cộng đồng Hơn nữa, nguyên tắc pháp quyền XHCN cũng đòi hỏi các cơ quan công quyền có trách nhiệm áp dụng pháp luật một cách nhất quán, công bằng, công khai, minh bạch

Bốn là, nguyên tắc pháp quyền XHCN cũng đòi hỏi sự liêm chính trong quá trình xét

xử, phán xử những tranh chấp, những vi phạm pháp luật Để bảo đảm điều này, các nguyên tắc tố tụng phải chặt chẽ và hợp lý để tìm ra sự thật; các cơ quan tư pháp phải thực sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người, đồng thời phải là công cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật và pháp quyền XHCN

Như vậy, nguyên tắc pháp quyền XHCN là nguyên tắc mới, thay thế cho nguyên tắc pháp chế XHCH trong tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung và tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay nói riêng

1.2.5 Nguyên tắc tập trung dân chủ

“Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; do Nhân

dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” (Điều 2 Hiến pháp 2013)

Nói đến pháp quyền là nói đến quyền lực hay sức mạnh của pháp luật Chính vì vậy, Nhà nước, trong đó có tổ chức CQĐP đều được xây dựng theo Hiến pháp, pháp luật và quản

lí xã hội bằng pháp luật Điều này, vừa bảo đảm tính nhà nước, tính pháp quyền XHCN, vừa phù hợp với ý chí của nhân dân, bảo đảm được dân chủ

Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định rất cụ thể, chi tiết tổ chức và hoạt động của CQĐP Thông qua các quy định đó cũng thấy được việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức CQĐP Tại Hiến pháp năm

2013, các quy định về tổ chức CQĐP được quy định tại Chương IX, gồm 7 điều, từ Điều

110 đến Điều 116 So với các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm

19

2001), các quy định này vừa có tính kế thừa, vừa có sự bổ sung, phát triển với một số quy định mở đường cho sự cải cách tổ chức và hoạt động của HĐND, UBDN

Hiến pháp năm 2013 quy định tổ chức CQĐP một cách khái quát theo hướng:

"CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam

Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định" (Điều 111) Việc tổ chức

HĐND và UBND cụ thể ở từng đơn vị hành chính sẽ được quy định trong văn bản luật

về tổ chức CQĐP trên cơ sở tổng kết việc thực hiện chủ trương của Đảng thí điểm không

tổ chức HĐND ở một số huyện, quận, phường; đáp ứng yêu cầu tổ chức CQĐP phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP

Tổ chức CQĐP có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương

và của mỗi cấp CQĐP Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện những nhiệm vụ đó (Điều 112)

Hiến pháp năm 2013 khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 113) UBND do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND,

cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Điều 114)

1.2.6 Nguyên tắc bình đẳng, đoàn kết giữa các dân tộc

Việt Nam là quốc gia đa dân tộc (hiện có khoảng 54) dân tộc; trong đó, dân tộc Kinh

là dân tộc đa số, có trình độ phát triển cao hơn các dân tộc khác Tuy nhiên, các dân tộc không phân biệt lớn nhỏ đều có quyền tự quyết và hoàn toàn bình đẳng với nhau Chính

vì vậy, trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung, tổ chức CQĐP nói riêng phải đảm bảo nguyên tắc bình đẳng, đoàn kết giữa các dân tộc Nguyên tắc này

được quy định tại Điều 5 Hiến pháp 2013 Các dân tộc hoàn toàn bình đẳng với nhau trên tất cả các phương diện Các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết của dân tộc mình, có quyền giữ gìn bản sắc dân tộc, phong tục tập quán, truyền thống tốt đẹp của dân tộc mình Nghiêm cấm mọi hành vi kì thị dân tộc, phân biệt đối xử giữa các dân tộc Các dân tộc đoàn kết giúp đỡ nhau cùng phát triển, hoạt động của bộ máy nhà nước, CQĐP phải đảm bảo tương trợ, giúp đỡ để các dân tộc thiểu số có thể phát triển đồng đều với dân tộc đa số về mọi mặt

1.2.7 Hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân

Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “1 Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là

nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” Như vậy, Hiến

pháp đã xác định rất rõ nhân dân là chủ của nước Việt Nam, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Nhà nước, trong đó bao gồm tổ chức CQĐP do nhân dân xây dựng

và vì nhân dân, phải “tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân” (Điều 8 Hiến pháp năm 2013) Hơn nữa, CQĐP là cơ quan nhà nước gần gũi, gắn bó và tiếp xúc trực tiếp với nhân dân, nắm bắt rõ rệt nhất tâm tư, nguyện vọng của người dân, đồng thời, các hoạt động quản lý của CQĐP có tác động trực tiếp đến nhân dân và cũng là cơ quan trực tiếp, thường xuyên cung cấp các dịch vụ công cho người dân Vì vậy, CQĐP cần phải được tổ

chức “Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân”

Hiện đại, mình bạch là tiền đề quan trọng để tổ chức CQĐP phục vụ tốt cho nhân dân, đồng thời nhân dân có thể giám sát được các hoạt động của CQĐP Nhân dân thực hiện quyền giám sát tổ chức, hoạt động của CQĐP thông qua HĐND HĐND thực hiện quyền giám sát của mình tại kỳ họp HĐND và trên cơ sở hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, các Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND HĐND thực hiện quyền giám sát thông qua các hoạt động như: Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; Xem xét báo cáo của UBND cùng cấp về tình hình thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp; Xem xét văn bản của UBND cùng cấp

có dấu hiệu trái với Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp; Xem xét trả lời chất vấn của Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND, Ủy viên UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND

1.2.8 Hội đồng nhân dân làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số

HĐND đại diện cho ý chí, tiếng nói, nguyện vọng của nhân dân địa phương và là cơ quan có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng tại địa phương Mỗi vấn đề HĐND quyết định phải đảm bảo rằng quyết định đó đại diện cho quyền lợi, ý chí của đa

số người dân địa phương Chính vì vậy, HĐND hoạt động theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số Hoạt động theo chế độ hội nghị giúp tất cả các đại biểu HĐND được nhân dân lựa chọn bầu ra đều được phát biểu, đại diện cho các cử tri đã tín nhiệm mình, giúp phát huy dân chủ, trí tuệ tập thể, năng lực, chất xám của mỗi đại biểu HĐND Mặc

dù, HĐND quyết định theo đa số, nhưng các ý kiến của thiểu số đều được thảo luận và xem xét công khai, tập thể tại các kì họp HĐND

HĐND thực hiện niệm vụ, quyền hạn của mình thông qua nhiều hình thức khác nhau nhưng chủ yếu và quan trọng nhất là thông qua các kì họp (Điều 78 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015)

Tại các kì họp, HĐND thảo luận dân chủ và quyết định theo đa số các công việc quan trọng của địa phương thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình như: bầu ra thường trực HĐND, UBND và hội thẩm của TAND cùng cấp, đề ra các chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành pháp luật; các biện pháp nhằm phát triển kinh tế- xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; các biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Các quyết định của HĐND được thể hiện

dưới hình thức nghị quyết Các nghị quyết này phải được quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành, trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND thì phải được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành

Đại biểu HĐND có trách nhiệm tham dự đầy đủ các kỳ họp, phiên họp HĐND, tham gia thảo luận và biểu quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND Đại biểu HĐND không tham dự kỳ họp, phiên họp thì phải có lý do và phải báo cáo trước với Chủ tịch HĐND Trường hợp đại biểu HĐND không tham dự các kỳ họp liên tục trong

01 năm mà không có lý do thì Thường trực HĐND phải báo cáo HĐND để bãi nhiệm đại biểu HĐND đó

Kỳ họp HĐND là một hoạt động cơ bản, chủ yếu Để các kỳ họp HĐND ngày càng chất lượng, hiệu quả thì HĐND phải tùy vào điều kiện thực tiễn để có những giải pháp phù hợp Kỳ họp HĐND phụ thuộc vào một chuỗi các hoạt động của Thường trực, các Ban, các đại biểu HĐND cùng sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan liên quan như UBND, Ủy ban mặt trận tổ quốc Việt Nam, …và sự tham mưu, giúp việc và phục vụ chu đáo của đội ngũ cán bộ chuẩn bị tài liệu kì họp,…

1.2.9 Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân

UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung, thực hiện việc quản lý theo lãnh thổ Để quản lí mọi mạt đời sống xã hội trên phạm vi địa phương, UBND cần

đề ra những biện pháp quản lí không trái với qui định của các cơ quan nhà nước cấp trên

và phù hợp với điều kiện cụ thể ở địa phương Để có được những biện pháp quản lí như vậy, UBND phải có khả năng nhìn nhận, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, các quyết định phải khách quan Với yêu cầu như vậy, nếu UBND hoạt động theo chế độ thủ trưởng lãnh đạo, dễ dẫn đến tình trạng các quyết định có thể phiến diện, mang tính chủ quan của cá nhân

UBND hoạt động theo chế độ tập thể UBND biểu hiện chủ yếu thông qua các phiên họp của UBND Phiên họp của UBND là hình thức tham gia tập thể của các thành viên

Ủy bân nhân dân vào việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của UBND

UBND họp thường kỳ mỗi tháng một lần và tổ chức họp bất thường theo quyết định của Chủ tịch UBND hoặc theo yêu cầu của ít nhất một phần ba tổng số thành viên

về kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm

và quỹ dự trữ ngân sách địa phương trình HĐND quyết định; kế hoạch đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm của địa phương;… UBND quyết định các vấn đề này tại phiên họp bằng hình thức biểu quyết (biểu quyết công khai hoặc bỏ phiếu kín) Thành viên UBND có quyền biểu quyết tán thành, không tán thành hoặc không biểu quyết Quyết định của UBND phải được quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành Vì vậy, thành viên UBND có trách nhiệm tham dự đầy đủ các phiên họp UBND, nếu vắng mặt phải báo cáo và được Chủ tịch UBND đồng ý Phiên họp UBND chỉ được tiến hành khi có ít nhất hai phần ba tổng số thành viên UBND tham dự Chương trình, thời gian họp và các tài liệu trình tại phiên họp phải được gửi đến các thành viên UBND chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày bắt đầu phiên họp thường kỳ và chậm nhất là 01 ngày trước ngày bắt đầu phiên họp bất thường

Đối với các phiên họp, Chủ tịch UBND quyết định cụ thể ngày họp, chương trình, nội dung phiên họp; chủ tọa phiên họp UBND (hoặc phân công chủ tọa phiên họp nếu vắng mặt), bảo đảm thực hiện chương trình phiên họp và những quy định về phiên họp Tại phiên họp, UBND quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền mà số tán thành và

số không tán thành ngang nhau thì quyết định theo ý kiến biểu quyết của Chủ tịch UBND

Đối với một số vấn đề do yêu cầu cấp bách hoặc không nhất thiết phải tổ chức thảo luận, biểu quyết tại phiên họp UBND, Chủ tịch UBND quyết định việc biểu quyết của thành viên UBND bằng hình thức gửi phiếu ghi ý kiến Chủ tịch UBND phải thông báo kết quả biểu quyết bằng hình thức gửi phiếu ghi ý kiến tại phiên họp UBND gần nhất

Chủ tịch UBND chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

được giao theo quy định của pháp luật; cùng các thành viên khác của UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, trước nhân dân địa phương và trước pháp luật Trực tiếp chỉ đạo giải quyết hoặc giao Phó Chủ tịch UBND chủ trì, phối hợp giải quyết những vấn đề liên quan

đến nhiều ngành, lĩnh vực ở địa phương Trường hợp cần thiết, Chủ tịch UBND có thể thành lập các tổ chức tư vấn để tham mưu, giúp Chủ tịch giải quyết công việc Ủy nhiệm một Phó Chủ tịch UBND thay mặt Chủ tịch điều hành công việc của UBND khi Chủ tịch UBND vắng mặt Thay mặt UBND ký quyết định của UBND; ban hành quyết định, chỉ thị và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó ở địa phương

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền địa phương

1.3.1 Yếu tố không gian, lãnh thổ và điều kiện tự nhiên

Tổ chức CQĐP được thiết lập trên cơ sở tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, đó là

sự phân chia, xác định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với lãnh thổ quốc gia thành cấp CQĐP, bảo đảm phù hợp với cấu trúc bộ máy nhà nước để quản lý

Thực tế, trên thế giới mỗi quốc gia đều có hình thức tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau, dù là hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất hay cấu trúc hình thức liên bang thì vẫn đều có sự phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ theo cấp CQĐP Trong quá trình hình thành, phát triển tổ chức CQĐP qua các giai đoạn ở nước ta luôn chịu sự chi phối, tác động bởi nhiều yếu tố khác nhau như: Yếu tố về không gian, lãnh thổ, điều kiện tự nhiên

Yếu tố không gian, lãnh thổ được hiểu là bao gồm vùng đất, vùng trời, vùng nước (sông suối, hồ, biển ), khoản không và lòng đất năm trên hoặc dưới vùng đất, vùng nước của một quốc gia, thuộc chủ quyền của quốc gia đó và được các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, quyết định việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ

để thống nhất quản lý, tổ chức trên mọi mặt của đời sống xã hội Còn điều kiện tự nhiên,

đó là tổng hợp các yếu tố về vị trí địa lý, khí hậu, địa hình, thổ nhưỡng, đất đai, tài nguyên nằm trên một không gian, vị trí cụ thể của quốc gia mà căn cứ vào đó để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định, phân vạch địa giới quản lý nhà nước

Như vậy, không gian, lãnh thổ và điều kiện tự nhiên là một trong các yếu tố quan trọng, có tác động, ảnh hưởng và chi phối đến việc xác lập (thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đơn vị hành chính và quyết định mô hình tổ chức CQĐP, cấp CQĐP) Yếu tố không gian, lãnh thổ, điều kiện tự nhiên là căn cứ, điều kiện và nguyên tắc để xác lập CQĐP Cụ thể, theo Điểm b, khoản 2 Điều 128 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính chỉ thực hiện trong các trường hợp cần thiết và phải bảo đảm các điều kiện sau:

25

Bảo đảm lợi ích chung của quốc gia, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của CQĐP các cấp; phát huy tiềm năng, lợi thế nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của từng địa phương

1.3.2 Yếu tố dân cư

Dân cư được hiểu là số người sinh sống trong một phạm vi lãnh thổ nhất định Phạm

vi lãnh thổ đó có thể hiểu theo một khu vực, quốc gia, một vùng địa lý hoặc ở một đơn vị hành chính Dân cư bao gồm rất nhiều yếu tố hợp thành như số dân, mật độ dân cư, cộng đồng dân cư

Ở mỗi quốc gia, yếu tố dân cư không chỉ có tác động đến sự tăng, giảm dân số, phân

bố dân cư, ảnh hưởng đến lao động, việc làm, bảo đảm an sinh xã hội mà còn tác động trực tiếp đến tổ chức CQĐP các cấp (tỉnh, huyện và xã) cũng như việc quyết định thành lập chính quyền đô thị (loại I, II, III) hay quyết định cơ cấu tổ chức của CQĐP (dân cư là một trong những yếu tố quan trọng để quyết định số lượng đại biểu HĐND được bầu, cơ cấu dân cư chiếm tỷ lệ là người đồng bào dân tộc thiểu số để quyết định thành lập Ban dân tộc ở cấp tỉnh, phòng dân tộc ở cấp huyện) Dân số thể hiện nhiều yếu tố mang tính

đặc trưng cho một khu vực dân cư, một dân tộc, một đơn vị hành chính “Quy mô dân

số thường dựa vào tính cộng đồng của các vùng cư dân đã có quá trình hình thành, tồn tại và phát triển, có chung hay gần chung một tâm lý, tập quán, lối sống lâu đời”7 Đây

là những yếu tố hình thành nên những bản sắc văn hóa, truyền thống, phong tục, tập quán trong cộng đồng dân cư Có những yếu tố thể hiện văn hóa vật thể (cồng chiêng, đàn đá, nhà rông ở Tây Nguyên; nhà sàn ở Tây Bắc ) hay văn hóa phi vật thể như Lễ Cấp sắc của cư dân thuộc dân tộc Dao; hát Chầu văn; Quan họ Đây là những yếu tố góp phần quan trọng trong đời sống văn hóa – xã hội của các bộ phận dân cư, là cơ sở để tạo nên thiết chế xã hội trong cộng đồng dân cư ở nước ta

Như vậy, dân cư là yếu tố được xác định là một trong bốn tiêu chí quan trọng (tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế-xã hội) và các yếu tố đặc thù của từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn,

đô thị, hải đảo 8

Do đó, dân cư là yếu tác động quan trọng tới hoạt động quản lý của các cấp, các đơn vị hành chính ở địa phương (nhất là tại các cấp cơ sở); dân cư không chỉ là

yếu tố cần thiết trong việc xác định, phân chia, điều chỉnh đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính của cộng đồng dân cư mà nó còn là yếu tố chi phối, gây ra những ảnh hưởng to lớn đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước và quản lý theo địa giới hành chính; quyết định tới sự ổn định hay làm thay đổi các đơn vị hành chính trong tổ chức CQĐP Bởi vì, thực tế qua các giai đoạn phát triển của CQĐP, việc phân chia địa giới hành chính phải tham khảo, tổ chức lấy ý kiến của dân cư trực tiếp bị tác động, ảnh hưởng của việc phân chia, điều chỉnh địa giới hành chính Quyết định việc phát phiếu lấy ý kiến cử tri tại xã, phường, thị trấn phù hợp với đặc điểm khu dân cư trên địa bàn 9Một vấn đề nữa cho thấy sự tác động bởi yếu tố dân cư đối với tổ chức CQĐP đó là quy mô dân số Quy mô dân số luôn được xác định là căn cứ khi xác lập đơn vị hành chính (Chẳng hạn như thành lập thành phố, thị xã thuộc tỉnh được xếp vào đô thị loại I hay loại đô thị loại II), có thể nói, yếu tố dân cư là một trong các tiêu chí để tổ chức chính quyền đô thị, cần phải có một quy mô dân số hợp lý và được tổ chức phù hợp với đặc trưng dân cư của mỗi địa phương Quy mô đân số có tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và hoạt động của CQĐP

Đối với chính quyền nông thôn ở tỉnh, tùy thuộc vào đặc thù ở miền núi, vùng cao

mà số lượng đại biểu HĐND được bầu thêm và quy định tổng số đại biểu cho những chính quyền ở đơn vị hành chính miền núi, vùng cao cho phù hợp Nội dung này được thể hiện rõ tại Khoản 1, Điều 18 và Khoản 1, Điều 25 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

1.3.3 Yếu tố văn hóa, lịch sử

Văn hóa, lịch sử là một trong yếu tố quan trọng đối với công cuộc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ tổ quốc Văn hóa, lịch sử có mối quan hệ gắn bó, mật thiết với nhau, văn hóa tạo nên lịch sử, trải dài cùng quá trình lịch sử, được lịch sử gìn giữ, lưu truyền trong các giai đoạn phát triển xã hội khác nhau, tồn tại cùng thời gian và lan tỏa cùng không gian văn hóa Văn hóa, lịch sử tạo nên cộng đồng dân cư, góp phần hình thành nên tổ chức bộ máy CQĐP Đồng thời, đây cũng là một trong các yếu tố đặc thù của mỗi đơn vị hành chính mà khi tổ chức CQĐP cần chú ý đến Tính đặc thù này trở thành nguyên tắc để vận dụng khi thành lập tổ chức CQĐP, xây dựng mô hình, cơ cấu tổ

9 Điều 131 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Tuy nhiên, sự tác động của yếu tố văn hóa, lịch sử thường mang tính khách quan đối với đời sống xã hội, nó là sản phẩm do đời sống xã hội kết tinh và mang lại những giá trị truyền thống nhất định Song chính vì là sản phẩm của đời sống xã hội, nên yếu tố văn hóa, lịch sử cũng chịu sự tác động bởi các yếu tố chủ quan, trong đó việc lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền (đặc biệt là ở làng, xã) có ý nghĩa và vị trí quan trọng để bảo đảm tính hợp lý, hiệu quả đói với quản lý nhà nước, quản lý xã hội ở mỗi thời kỳ, mỗi giai đoạn và ở từng kgu vực khác nhau

Yếu tố văn hóa, lịch sử có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, ở mỗi thời kỳ lịch sử khác nhau đều ghi nhận, lưu giữ những nền văn hóa của thời kỳ đó Có những loại hình văn hóa, được thẩm thấu vào đời sống xã hội, do đời sống xã hội tạo gia và tồn tại cùng với thời gian, đem lại những giá trị sức mạnh về vật chất và tinh thần cho đất nước Những giá trị tốt đẹp, phù hợp với đạo đức, truyền thống tốt đẹp của dân tộc được kế thừa, phát huy, được vận dụng vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và của mỗi cấp CQĐP nói riêng Chính vì vậy, ở bất kỳ giai đoạn nào trong lịch sử cũng vậy, khi nghiên cứu, lựa chọn một mô hình tổ chức, loại hình hoạt động quản lý nhà nước nào chúng ta cũng đều tham khảo các mô hình, giá trị về bài học kinh nghiệm mà lịch sử để lại Ở nước ta, thiết chế văn hóa làng xã, phong tục, tập quán truyền thống tốt đẹp của địa phương đều được các nhà nước vận dụng để giúp tổ chức CQĐP ở cơ sở tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội Các thiết chế tinh thần đó được kết tinh trong cuộc sống, có cả những giá trị văn háo vật chất, nơi giúp chính quyền cơ sở tổ chức, triển khai

các chính sách pháp luật của nhà nước như đình làng, nhà văn hóa tổ dân phố, nhà văn hóa thôn hay các tổ chức tự quản ở cơ sở (tổ dân phố, thôn, làng, bản, ấp )

1.3.4 Yếu tố địa hình kinh tế

Yếu tố địa hình kinh tế là một trong những yếu tố quan trọng thiết yếu để làm căn cứ chia tách, sáp nhập hoặc xác lập địa giới hành chính, phù hợp với từng loại hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi quốc gia Bởi vì, xét về mặt điều kiện tự nhiên để phát triển kinh tế xã hội, địa hình kinh tế được hiểu afkhoong gian địa lý, nơi diễn ra các hoạt động kinh tế của con người Do đó, từ những thay đổi đơn vị kinh tế đều gắn với một điều kiện tự nhiên nhất định Việc xác lập các đơn vị hành chính lãnh thổ đối với tổ chức CQĐP phải phù hợp với không gian địa lý, với đặc điểm riêng biệt có tính đặc thù của mỗi khu vực (miền núi, miền xuôi, khu vực biên giới, hải đảo ) Sự tác động của yếu tố địa hình kinh tế là cơ sở nguồn lực tự nhiên cho phát triển sản xuất, kinh doanh, dịch vụ của mọi vùng miền, đơn vị hành chính

Hơn nữa, yếu tố địa hình kinh tế đóng vai trò tạo điều kiện thuận lợi mà không phải

là yếu tố quyết định đến phát triển kinh tế của mỗi địa phương, nó không tạo nên sự biệt lập mà có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ để phát triển kinh tế xã hội ở mỗi vùng, miền, khu vực và thậm chí là phát triển kinh tế của mỗi châu lục trên thế giới Chính vì vậy, yếu tố địa hình kinh tế còn là cơ sở để lựa chọn phát triển cơ cấu ngành kinh tế, kết hợp các nguyên tắc quản lý theo ngành, quản lý theo chức năng và kết hợp quản lý theo địa phương

1.3.5 Yếu tố quốc phòng an ninh

Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy CQĐP nói riêng có giữ vai trò quan quyết định đến hiệu quả quản lý nhà nước, nó thể hiện ở mô hình tổ chức, nguyên tắc thực hiện quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia Trong đó, yếu tố về quốc phòng an ninh có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nhất là đối với các khu vực, vùng biên giới, hải đảo – nơi chiếm giữ vị trí phòng thủ trọng yếu của quốc gia Chính vì vậy, trong

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước (kể cả nhà nước có cấu trúc liên bang hay cấu trúc đơn nhất), yếu tố quốc phòng, an ninh được đặt ra nhiều hơn và quan trọng hơn, có trường hợp phải tạm dừng sự phát triển kinh tế để ưu tiên cho yêu cầu, nhiệm vụ bảo đảm về quốc phòng, an ninh Như vậy, yếu tố quốc phòng, an ninh được xác định là một trong những yếu tố trọng yếu, được đặt lên hàng đầu

29

Thực tế, đối với các đơn vị hành chính (tổ chức cấp CQĐP, phân loại CQĐP) có vị trí địa lý đặc biệt quan trọng (đôi khi trở thành vấn đề nhạy cảm) liên quan đến chủ quyền quốc gia, sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, chi phối mạnh mẽ và ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Đây là nội dung quan trọng được quy định trong nguyên tắc tổ chức CQĐP được quy định trong Điều 110 và Điều 111 Hiến pháp năm 2013 Tổ chức CQĐP được tiếp tục cụ thể hóa tại Điều 2 (quy định về đơn vị hành chính), Điều 3 (quy định về phân loại đơn vị hành chính) và nhiệm vụ quyền hạn của CQĐP trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội (khoản 7 Điều 19; Khoản 5, khoản 6 Điều 21; khoản 6, Điều 24; khoản 4 Điều 28; khoản 5 Điều 31; khoản 7 Điều 38 Đặc biệt tại khoản 3, Điều 73 Luật tổ chức chính quyền địa

mô hình tổ chức cơ quan quản lý khác nhau ở đơn vị hành chính khác nhau cùng tồn tại

Về cơ bản có những mô hình sau đây:

Cơ quan CQĐP là một bộ máy hành chính đứng đầu là một cơ quan chủ đạo (Tỉnh trưởng, Quận trưởng) được bổ nhiệm từ trên Cơ quan mang tính cá nhân này (Vì toàn

bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện việc “cai trị” Mô hình này tồn tại phổ biến thời

kỳ phong kiến trước đây và hiện nay ở một số đơn vị hành chính “trung gian” ở một số

nước Bắc Âu, châu Mỹ và châu Á

CQĐP là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc được bầu ra) kết hợp vói một Hội đồng tự quản do dân cư bầu ra ở đây vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn Hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn định những vấn đề thuần tuý địa phương không được tham gia vào những vấn đề chung của quốc gia trừ các vấn đề có tính chất chính trị Hình thức quản lý này phổ biến ở các đơn vị hành chính “trung gian” các nước châu Âu lục địa

(nhất là ở Pháp trước cải cách hành chính 1982)

Mô hình quản lý địa phương bởi một Uỷ ban hành chính do dân cư hay Hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra Uỷ ban cũng có người đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể Uỷ ban quyết định tập thể các quản lý địa phương, các thành viên phân công phụ trách từng mảng công việc Hình thức này phổ biến ở đơn vị hành chính

cấp huyện, quận ở Anh, Mỹ, Bắc Âu

Mô hình CQĐP là một Hội đồng tự quản do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và Hội đồng là cơn quan có toàn quyền quyết định và thực hiện các vấn đề địa phương theo qui định của pháp luật Hội đồng có cơ quan chấp hành của mình dưới dạng

uỷ ban chấp hành hoặc cơ quan cá nhân như thị trưởng, chủ tịch Bộ máy chính quyền này thường được coi là “phi nhà nước”, nằm ngoài bộ máy nhà nước Mô hình này phổ

biến ở các đơn vị hành chính kiểu “tự quản”

Mô hình CQĐP là một cơ quan đại diện (Xô viết, Hội đồng) do nhân dân địa phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương vừa đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên Đây là những cơ quan ra quyền lực nhà nước ở địa phương Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản lý) trên địa bàn lãnh thổ Một cơ quan chấp hành được cơ quan này lập ra để tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của nhà nước nói chung Đây là cơ quan chấp hành

và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Mô hình này là mô hình tổ chức

CQĐP các nước XHCN

Ở Cộng hòa Pháp, mô hình tổ chức của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước gồm

có 3 loại (bộ máy hành chính nhà nước trung ương; cơ quan hành chính độc lập và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương) Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và Luật hành chính của Cộng hòa pháp, mô hình các cơ quan quản lý chuyên ngành được tổ chức để thực hiện hoạt động quản lý ngành, lĩnh vực

Cải cách CQĐP của Nhật Bản gần đây được thực hiện gắn với chương trình phi tập trung hóa, dựa trên hai nguyên tắc: "từ trung ương về địa phương" (chuyển giao cho địa phương những công việc và doanh nghiệp do trung ương quản lí) và "từ quan chức về người dân" (phi điều tiết các công việc hành chính và quản lí doanh nghiệp) Quá trình này đã thúc đẩy sự phân công chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền trung ương và địa

phương

Hiến pháp năm 1997 của Vương quốc Thái Lan đã bổ sung một số điều khoản nâng

31

cấp thành chính sách quan trọng của chính phủ Sau đó, vào năm 1999, Thái Lan ban hành Luật Kế hoạch và qui trình phân cấp Theo Luật này, Ủy ban Phân cấp quốc gia đã được thành lập gồm đại diện của chính phủ, CQĐP, giới chuyên môn có nhiệm vụ đề ra

kế hoạch phân cấp Chức năng, thẩm quyền hành chính, thu thuế và phí giữa chính phủ trung ương và CQĐP cũng được qui định rõ hơn Sau hai năm thực hiện đạo luật về phân cấp, số cơ quan hành chính cơ sở tăng từ 2.761 lên 6.746 cơ quan Những cơ quan này độc lập với nhau và chỉ chịu sự giám sát của chính quyền trung ương thông qua Cục CQĐP thuộc Bộ Nội vụ Đạo luật phân cấp đã phân định chức năng, nhiệm vụ của các

cơ quan tự chủ địa phương với cấp tỉnh Đồng thời, các nhiệm vụ tương ứng cũng được chuyển từ chính quyền trung ương cho CQĐP Tổ chức CQĐP của Thái Lan có nhiệm

vụ, quyền hạn quản lý, bảo tồn nghệ thuật, văn hóa, tri thức, bảo vệ và duy trì môi trường (Điều 289, 290, Hiến pháp Thái Lan năm 1997) Các hoạt động cung cấp dịch

vụ công, ban hành các quyết định giải quyết các vấn đề ở địa phương được nhà nước trao quyền tự chủ cho CQĐP, hoạt động quản lý được thực hiện thông qua việc chỉ đạo, điều hành trực tiếp của người đứng đầu CQĐP đối với cơ quan quản lý về ngành, lĩnh vực

(Điều 281, Hiến pháp Thái Lan năm 1997)

Đất nước Phi-lip-pin được chia thành 13 khu vực hành chính và ở mỗi khu vực này Chính phủ trung ương đều được thiết lập CQĐP của Cộng hòa Phi-lip-pin bao gồm các

tỉnh, thành phố, khu đô thị tự trị (municippality) và các đơn vị cơ sở (barangay) Các khu tự trị được thành lập ở khu Hồi giáo Mindanao (muslim Mindanao) và khu

cordilleras (Khoản 1, Điều X, Hiến pháp Cộng hòa Phi-lip-pin năm 1986) Xuất phát từ đặc thù của đất nước, các cơ quan giúp việc cho CQĐP ở Phi-lip-pin thực hiện hoạt động quản lý trên các lĩnh vực của đời sống xã hội căn cứ vào đặc điểm chung và tính đặc thù

về di sản lịch sử, văn hóa và cấu trúc kinh tế - xã hội

Như vậy, trên cơ sở tham khảo mô hình tổ chức CQĐP ở một số nước trên trế giới, chúng ta đã xây dựng tổ chức CQĐP (được thể hiện trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013) theo những điều kiện đặc thù của Việt Nam

PHẦN 2 CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA VÀ THỰC TRẠNG

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Chức năng, nhiệm vụ tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Chức năng tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay:

Có thể nói khái quát về chức năng của tổ chức CQĐP hiện nay nói chung là QLNN Chức năng đó được thể hiện trong nhiệm vụ cụ thể của từng loại cơ quan trong hệ thống

và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 gồm:

- Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương

- Bảo đảm thực hiện các quy định và quyết định của cac cơ quan nhà nước cấp trên

và Trung ương ở địa phương theo quy định của pháp luật

- Giám sát đối với hoạt động của thường trực HĐND và UBND; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong phạm vi cấp xã mà mình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước Trong đó, nhiệm vụ giám sát là một nhiệm vụ, một sứ mệnh quan trọng khiến HĐND quận huyện, phường, không thể bị bãi bỏ sau khi thực hiện thí điểm

Thứ hai, nhiệm vụ của UBND:

UBND thực hiện nhiệm vụ theo các quy định của pháp luật như thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp, thực hiện quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, điều hành nhằm duy trì trật tự xã hội và giải quyết các quan

hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước đang diễn ra hằng ngày trên phạm vi địa giới hành chính do UBND quản lý

33

Trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND được thể hiện bằng những quy định cụ thể đối với UBDN ở nông thôn, đô thị, hải đảo, v.v

Như vậy, Hiến pháp và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đều quy định rõ UBDN là "cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương" thực hiện nhiệm vụ quản

lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật; tổ chức thực hiện pháp luật, các chính sách kinh tế - xã hội của cơ quan Nhà nước cấp trên và HĐND cùng cấp vào đời sống nhân dân trong phạm vi địa giới hành chính thuộc thẩm quyền quản lý của UBND

2.2 Thực trạng quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay (theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013)

Ngày 28-11-2013 tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIII đã thông qua bản hiến pháp mới Hiến pháp có hiệu lực kể từ ngày 1-1-2014 Ngày 19-6-2015, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 1-1-2016 Những văn bản pháp luật này đã điều chỉnh trực tiếp những quan hệ xã hội liên quan đến tổ chức CQĐP, làm thay đổi tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay, góp phần tích cực trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của CQĐP Đến nay, Hiến pháp năm 2013 đã thi hành được gần 4 năm, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã phát huy hiệu lực thực tế được gần hai năm Mặc dù đó

là một thời gian không dài để đánh giá hiệu quả của một trong những văn bản pháp luật trên đây nhưng cũng không phải là quá sớm, hay chủ quan khi bắt đầu đánh giá hiệu quả của những quy định pháp luật về CQĐP Tuy nhiên, qua thực tiễn và từ góc độ Luật học, bước đầu đã có thể rút ra những đánh giá về ưu điểm, hạn chế để từ đó góp phần tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức CQĐP hiện nay, nghĩa là tiếp tục sửa đổi, bổ sung, thay thế Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

2.2.1 Cơ sở của pháp lý của những quy định về tổ chức chính quyền địa phương trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Cơ sở pháp lý của những quy định về tổ chức chính quyền địa phương trong Luật

tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là những quy định của Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp năm 2013 thay thế Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001)