Pháp luật về thu chi ngân sách nhà nước từ thực tiễn quận ngô quyền, thành phố hải phòng

Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Trong những năm qua, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, các cơ quan trung ương và địa phương nghiên cứu về quản lý thu, ch

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

-

LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÔ THỊ THU HUYỀN

PHÁP LUẬT VỀ THU – CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TỪ THỰC TIỄN QUẬN NGÔ QUYỀN,

THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã ngành: 60.38.01.07

HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN VĂN TUYẾN

Hà Nội, tháng 9 năm 2017

2

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và trích dẫn trong Luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Các kết quả nghiên cứu của Luận văn không trùng với các công trình khoa học khác đã công bố

LỜI CẢM ƠN

Sau một thời gian học tập và nghiên cứu tại Viện Đại học Mở Hà Nội, đến nay tôi đã hoàn thành bản Luận văn tốt nghiệp Để có được kết quả đó, trước hết tôi vô cùng cám ơn TS Nguyễn Văn Tuyến, là người tận tình giúp

đỡ tôi trong quá trình lựa chọn đề tài , xác định hướng nghiên cứu và hoàn thiện luận văn

Tôi xin chân thành cám ơn các thầy, cô giáo của Khoa sau Đại học – Viện Đại học Mở Hà Nội, các đồng nghiệp, bạn bè đã giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thành luận văn này

Luận văn là công trình nghiên cứu nghiêm túc, khoa học của bản thân, nhưng do khả năng còn nhiều hạn chế nên khó tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định Tôi rất mong nhận được ý kiến chỉ bảo của các thầy cô, các đóng góp của các độc giả quan tâm đến vấn đề này để luận văn của tôi hoàn thiện hơn nữa

Tôi xin chân thành cám ơn !

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Hơn 10 năm qua kể từ khi nước ta chính thức gia nhập Tổ chức thương mại Quốc tế (ngày 07/11/2006), nền kinh tế nước ta đã có những chuyển biến lớn để hội nhập cùng kinh tế quốc tế, đời sống của nhân dân ta cũng đã có nhiều tiến bộ hơn trước Trong những năm tới đây, nhiệm vụ phát triển kinh tế vẫn đặt lên hàng đầu Chúng ta đang đẩy mạnh cải cách, phát triển tài chính nhằm tạo dựng nền tài chính quốc gia vững mạnh, cơ chế tài chính phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập mở cửa Quá trình này đòi hỏi chúng ta phải sử dụng một cách có hiệu quả các công cụ, chính sách tài chính, tiền tệ, đặc biệt là chính sách thu, chi ngân sách Nhà nước

Trong bối cảnh chung của đất nước và thành phố Hải Phòng, Quận Ngô Quyền trong những năm qua đã đạt được những thành tựu to lớn về kinh tế - xã hội, bộ mặt đô thị ngày càng đổi mới Từ khi thực hiện Luật ngân sách, cân đối ngân sách Quận đang ngày càng vững chắc, nguồn thu ngân sách ngày càng tăng, không những đảm bảo được những yêu cầu chi thiết yếu của bộ máy quản

lý Nhà nước, sự nghiệp kinh tế, văn hóa xã hội mà còn dành phần đáng kể cho đầu tư phát triển Tuy nhiên, thực trạng hiện nay, công tác quản lý thu, chi ngân sách Quận vẫn còn nhiều khiếm khuyết, hạn chế Thu ngân sách vẫn chưa bao quát hết các nguồn thu trên địa bàn, vẫn còn tình trạng thất thu, nguồn thu ngân sách còn hạn chế… Hiệu quả các khoản chi ngân sách còn thấp, chi đầu tư còn dàn trải, thiếu tập trung dẫn đến hiệu quả đầu tư còn thấp, gây lãng phí; chi thường xuyên còn vượt dự toán

Thực tế trên đây cho thấy việc tăng cường quản lý thu, chi ngân sách nhằm động viên đầy đủ và hợp lý các nguồn thu vào ngân sách Nhà nước, tạo nguồn lực tài chính mạnh mẽ, quản lý chi ngân sách có hiệu quả chính là yếu tố

6

có tính quyết định để thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của Quận trong giai đoạn 2015 – 2020 mà Nghị quyết Đại hội Đảng bộ Quận lần thứ XVIII đã đề ra Đây chính là lý do để học viên quyết định lựa chọn đề tài:

“Pháp luật về thu chi ngân sách Nhà nước từ thực tiễn quận Ngô Quyền,

thành phố Hải Phòng” là nhằm góp phần giải quyết những vấn đề cấp bách nói

trên

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Trong những năm qua, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, các cơ quan trung ương và địa phương nghiên cứu về quản lý thu, chi ngân sách nhà nước, chẳng hạn như:

- Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách của các cấp chính quyền địa phương” của tác giả Phạm Đức Hồng, Trường Đại học tài chính Kế toán Hà Nội, năm 2002;

- Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài: “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước” của tác giả Nguyễn Việt Cường, Trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội, năm 2001;

- Luận văn thạc sĩ kinh tế với đề tài: “Biện pháp tăng cường thu ngân sách địa phương trên địa bàn huyện Tiên Lãng, Thành phố Hải Phòng” của tác giả Đoàn Thị Hương, Trường Đại học Hàng hải Hải Phòng, năm 2015;

Riêng đối với chủ đề liên quan đến pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước từ thực tiễn tại một địa bàn cụ thể là quận Ngô Quyền thì đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về vấn đề này Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra,vừa khó khăn, đòi hòi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của Quận để quản lý thu,chi ngân sách có hiệu quả hơn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

M ục đích nghiên cứu của luận văn là vận dụng lý luận về ngân sách Nhà

nước nói chung và lý thuyết về thu, chi ngân sách nhà nước nói riêng để phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng Từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thu, chi ngân sách nhà nước của quận Ngô

Quyền trong thời gian tới

Nhi ệm vụ nghiên cứu của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản

về ngân sách nhà nước và quản lý thu, chi ngân sách; khảo sát, phân tích thực trạng quản lý thu, chi ngân sách Nhà nước trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng từ năm 2014 đến nay và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thu, chi ngân sách Nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các quan điểm, học thuyết liên quan

đến tài chính công, các quy định pháp luật về quản lý thu chi ngân sách Nhà nước và thực tiễn thực hiện công tác quản lý thu, chi ngân sách Nhà nước trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng

Ph ạm vi nghiên cứu của luận văn được xác định như sau:

Về nội dung, luận văn tập trung vào việc làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn pháp lý về thu, chi ngân sách Nhà nước qua thực tiễn thực hiện tại địa bàn quận Ngô Quyền, Thành phố Hải Phòng

Về không gian và thời gian nghiên cứu, luận văn được triển khai nghiên cứu và hoàn thành trên cơ sở gắn với thực tiễn công tác thu chi ngân sách Nhà nước tại quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng, trong khoảng thời gian 3 năm trở lại đây (từ năm 2014 đến tháng 6 năm 2017)

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được triển khai thực hiện dựa trên cơ sở áp dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến sau đây:

- Phương pháp diễn dịch, quy nạp, phân tích, tổng hợp và khái quát hóa được sử dụng để nghiên cứu các vấn đề lý luận về thu chi ngân sách nhà nước và pháp luật về thu chi ngân sách nhà nước;

- Phương pháp phân tích, so sánh, đối chiếu, phỏng vấn chuyên gia, điều tra khảo sát, thống kê… được áp dụng để nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về thu, chi ngân sách Nhà nước trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu chi ngân sách nói chung và nâng cao hiệu quả công tác

8

quản lý thu chi ngân sách Nhà nước nói riêng trên địa bàn thành phố Hải Phòng

6 Những đóng góp về lý luận và thực tiễn của luận văn

Kết quả nghiên cứu của Luận văn cho thấy những đóng góp mới về lý luận và thực tiễn sau đây:

Th ứ nhất, về phương diện lý luận, luận văn góp phần hoàn thiện lý luận

về thu chi ngân sách Nhà nước và pháp luật điều chỉnh hoạt động thu chi ngân sách Nhà nước để trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật

về thu chi ngân sách Nhà nước và nâng cao hiệu quả quản lý thu, chi ngân sách Nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng trong thời gian tới

Th ứ hai, về phương diện thực tiễn, luận văn có những đóng góp tích cực

cho việc phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng nói chung và quận Ngô Quyền nói riêng Đây chính là cơ sở thực tiễn để tác giả đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu chi ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả công tác quản lý thu chi ngân sách nhà nước tại Hải Phòng

7 Nội dung của Luận văn

Chương 1: Những vấn đề lý luận về thu, chi ngân sách nhà nước và pháp luật về thu chi ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu chi ngân sách nhà nước và thực tiễn thực hiện tại địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng

Chương 3: Các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU, CHI

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ THU,

CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Những vấn đề lý luận về thu, chi ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của thu, chi ngân sách nhà nước

Thuật ngữ thu, chi ngân sách nhà nước hoặc thu, chi của nhà nước được

sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội nhằm để mô tả hiện tượng nhà nước tập trung và sử dụng các nguồn lực tài chính từ xã hội để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình Cách hiểu này thường được gắn với các hiện tượng như việc thu thuế, thu phí, lệ phí của các cơ quan nhà nước, hoặc như việc mà nhà nước đầu tư xây dựng các công trình, hỗ trợ tiền cho những đối tượng cụ thể

Trong các nghiên cứu về kinh tế, các nhà nghiên cứu dựa trên việc tiếp cận bản chất của các hiện tượng thu, chi của nhà nước đã cho rằng thu, chi ngân sách nhà nước là hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài chính, thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội1 Cũng theo cách tiếp cận kinh tế, có tác giả đặt hiện tượng thu, chi của nhà nước trên nhiều bình diện, từ đó khẳng định: thu, chi là biểu hiện bên ngoài cho nội dung vật chất là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ, cho nội dung kinh tế là các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính, trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng quỹ tiền tệ2

Dưới góc độ pháp lý, quan niệm về hoạt động thu chi của nhà nước được nhìn nhận có phạm vi rộng, hẹp khác nhau tùy thuộc vào cách các nhà nghiên cứu quan niệm về tài chính nhà nước Cụ thể như sau:

Theo cách hiểu truyền thống, tài chính nhà nước được hiểu là toàn bộ các hoạt động tài chính gắn với chủ thể thực hiện là Nhà nước Khi nhà nước xuất hiện thì đồng thời cũng xuất hiện các nhu cầu chi tiêu để quản lý trật tự xã hội,

10

quốc phòng nhằm duy trì quyền lực chính trị của nhà nước và nhu cầu này được tài trợ từ các nguồn tài chính đóng góp của xã hội Về cơ bản, trước thế kỷ 19, ở các quốc gia nền kinh tế có tính thị trường chưa phát triển ở bậc cao, nên tài chính nhà nước chủ yếu gắn liền với chức năng là nguồn lực tài chính để thực hiện các nhiệm vụ chính trị và quản lý hành chính Đến giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại, do yêu cầu phát triển kinh tế, nhà nước phải đảm nhận chức năng quản lý kinh tế và chức năng quản lý xã hội Do đó, tài chính nhà nước được sử dụng như một công cụ để can thiệp, điều tiết vào các hoạt động kinh tế Với cách tiếp cận này trong mối liên hệ với khái niệm tài chính nhà nước thì hoạt động thu, chi của nhà nước vừa có tính chất công ( không mang tính lợi nhuận) và có tính chất tư ( mang tính chất lợi nhuận- ví dụ thu chi vào các doanh nghiệp nhà nước)

Theo cách hiểu phổ biến hiện nay, tài chính nhà nước được chia thành nhiều bộ phận có vị trí tương đối độc lập, trong đó quan trọng nhất là bộ phận tài chính công Sự phân biệt các bộ phận này chủ yếu là nhằm nhấn mạnh đến tính chất không vì lợi nhuận của hoạt động thu thi của nhà nước, chẳng hạn tác giả Trần Đình Ty cho rằng: “ các hoạt động thu, chi bằng tiền của nhà nước, phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của nhà nước nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng vốn có (không nhằm mục tiêu thu lợi nhuận) của nhà nước đối với xã hội”3 Do có sự phân định như vậy nên hoạt động thu chi của nhà nước trong lĩnh vực công cũng được định danh là thu tài chính công, chi tài chính công

Đến đây, khi phân tích sâu hơn về khái niệm thu chi tài chính công, các tác giả có xu hướng gắn hoạt động này với các quỹ tài chính của nhà nước Ví

dụ, tác giả Trần Văn Giao nhận định về thu tài chính công như sau: “ Thu tài chính công là hệ thống các quan hệ kinh tế và phi kinh tế phát sinh trong quá trình hình thành các quỹ tài chính của Nhà nước”4 Các quỹ tài chính của nhà

nước rất đa dạng ( ví dụ: quỹ ngân sách nhà nước, quỹ dự trữ quốc gia, quỹ bảo hiểm xã hội), trong đó quan trọng nhất là quỹ ngân sách nhà nước

Như vậy, từ cách tiếp cận hiện nay về tài chính công và pháp luật về tài chính công thì thu, chi ngân sách nhà nước là một hình thức của thu,chi tài chính công để hình thành và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước

Từ góc độ kỹ thuật pháp lý, thu chi ngân sách nhà nước thường được khái niệm theo hai cách:

- Một là, thu chi ngân sách nhà nước được thể hiện trong nội hàm của khái

niệm ngân sách nhà nước Theo đó, Điều 14, Khoản 14 của Luật NSNN 2015 quy định: “ Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thaảm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”

- Hai là, thu, chi ngân sách nhà nước được khái niệm bằng việc liệt kê

từng nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể Theo đó, Điều 5 của Luật NSNN 2015 khi quy định về phạm vi của NSNN đã liệt kê các nguồn thu và nhiệm vụ chi như sau:

“ 1 Thu ngân sách nhà nước bao gồm:

a) Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí;

b) Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật;

c) Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương;

d) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

2 Chi ngân sách nhà nước bao gồm:

a) Chi đầu tư phát triển;

b) Chi dự trữ quốc gia;

12

c) Chi thường xuyên;

d) Chi trả nợ lãi;

đ) Chi viện trợ;

e) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”

Những dẫn giải nêu trên từ góc độ kinh tế, tài chính và pháp lý cho phép

có thể hiểu khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước như sau:

Thu, chi ngân sách nhà n ước là hoạt động tài chính cơ bản của nhà nước được ghi nhận trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm do Quốc hội quyết định nhằm tạo lập và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước để đáp ứng nhu cầu thực

hi ện các chức năng cơ bản của Nhà nước

Từ khái niệm như trên, có thể rút ra một số đặc điểm của thu, chi ngân sách nhà nước:

Nói khác đi, Nhà nước luôn là một bên chủ thể trong quan hệ thu, chi ngân sách Đặc điểm này xuất phát từ bản chất của Nhà nước là chủ thể quyền lực công, Nhà nước tham gia vào các quan hệ pháp luật ngân sách để hình thành và sử dụng các nguồn tài chính gắn với ngân sách nhà nước

chu trình ngân sách nhà nước, dựa trên dự toán ngân sách nhà nước hàng năm

Có quan điểm cho rằng, thu, chi ngân sách có bản chất là hoạt động chấp hành ngân sách Tuy nhiên, quan điểm này được cho là chỉ nhấn mạnh tới yếu tố thực thu, thực chi với những con số thu, chi trên thực tế mà không phản ánh được tính pháp lý của thu, chi ngân sách nhà nước vốn dĩ là một nội dung không những chỉ cần thực hiện mà còn cần phải tiến hành lập dự toán và quyết toán

Các tổ chức và cá nhân nộp thuế cho Nhà nước không có nghĩa là phải mua một hàng hóa hay dịch vụ nào đó của Nhà nước Tuy nhiên, Nhà nước sẽ dùng thuế nhằm tạo ra những hàng hóa và dịch vụ công và tất cả hàng hóa và dịch vụ công

sẽ được thụ hưởng bởi chính người dân trong nước Như thế, các khoản thu nhập

công được chuyển trở lại cho dân chúng theo một cách gián tiếp và công cộng

14

1.1.2 Cấu trúc các khoản thu, chi ngân sách nhà nước

Cấu trúc là chỉ ra mối liên hệ giữa các bộ phận trong một hệ thống Nói cách khác, cấu trúc của thu ngân sách, và cấu trúc của chi ngân sách là việc xác lập trên cơ sở phân loại từng khoản thu, khoản chi và chỉ ra sự liên hệ giữa chúng với nhau Sự liên hệ này có thể căn cứ vào nhiều yếu tố khác nhau theo những tiêu chí sau:

Th ứ nhất, căn cứ theo tính chất của các khoản thu, chi ngân sách nhà

n ước, có thể phân loại thu :

Ngân sách nhà nước thành hai nhóm là các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế

+ Các khoản thu thuế bao gồm các sắc thuế mà Nhà nước ban hành dưới hình thức luật, là những khoản thu mang tính bắt buộc không bồi hoàn trực tiếp

và xây dựng trên nghĩa vụ công dân Thuế chiểm tỉ phần đa số trong tổng thu ngân sách Nhà nước ở hẩu hết mọi quốc gia

+ Các khoản thu ngoài thuế bao gồm: lệ phí và phí, quyên góp, vay mượn, cho thuê công sản Đây là những khoản thu mang tính đối giá và được xây dựng trên cơ sở sự thỏa thuận giữa dân chúng và Chính phủ Mặc dù giữ tỉ phần nhỏ trong tổng thu ngân sách Nhà nước song chúng không thể thiếu trong cơ cấu thu của ngân sách Nhà nước Các khoản chi ngân sách nhà nước được phân loại thành hai nhóm gồm : các khoản chi đầu tư phát triển và các khoản chi thường xuyên

- Thứ hai, căn cứ theo phạm vi lãnh thổ thu NSNN được chia thành: thu trong n ước và thu ngoài nước

+ Thu trong nước gồm: thuế, lệ phí và phí, vay trong nước, cho thuê công sản, khai thác và bán tài nguyên thiên nhiên, thu khác Thu trong nước là nguồn thu nội lực cơ bản giúp Chính phủ xây dựng một ngân sách Nhà nước chủ động Mọi sự dựa dẫm vào bên ngoài để lại những hậu quả lâu dài Nền tài chính quốc gia chỉ lành mạnh và bền vững khi nguồn thu dựa chủ yếu vào nội lực của nền kinh tế quốc dân

+ Thu từ nước ngoài bao gồm: viện trợ nước ngoài, vay nợ nước ngoài Đây là những nguồn lực có thể giúp đất nước mau chóng tích tụ và tập trung vốn đầu tư vào nhiều công trình then chốt Từ đó, tạo ra những bước chuyển đáng

kể, hoặc nói cách khác là tạo ra những cú hích cơ bản trong tiến trình phát triển

-Th ứ ba, căn cứ theo nội dung, thu NSNN bao gồm những khoản thu không mang n ội dung kinh tế và những khoản thu mang nội dung kinh tế

+ Khoản thu không mang nội dung kinh tế gồm có thuế, các khoản quyên góp, viện trợ nước ngoài và thu khác Thuế là khoản thu chiếm tỉ trọng lớn nhất tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, không phân biệt chế độ chính trị Khoản thu này được xây dựng dựa trên cơ sở trao đổi nghĩa vụ giữa công dân và Nhà nước Quyên góp và viện trợ nước ngoài là những khoản thu hình thành trên cơ

sở tự nguyện Chúng ngày càng nhỏ dần về mặt tỉ trọng Các khoản thu viện trợ

từ nước ngoài ngày càng mang tính hoàn lại và luôn kèm theo những điều kiện

về chính trị, kinh tế, quân sự hoặc về văn hóa, xã hội Thu khác gồm các khoản thu từ phạt vi cảnh, thanh lý tài sản tịch thu, thu từ quà biếu tặng

+ Khoản thu mang nội dung kinh tế gồm lệ phí, phí, vay nợ, cho thuê công sản, bán tài nguyên thiên nhiên Lệ phí và phí là những khoản thu mang tính đấu giá Tỉ trọng của lệ phí và phí nhỏ hơn so với thuế nhưng góp phần rất quan trọng trong quá trình nâng cao hiệu quả cung cấp và sử dụng hàng hóa, dịch vụ công, bảo đảm phân phối một cách tương đối công bằng phúc lợi công cộng cho mọi thành viên trong xã hội Lệ phí và phí còn là cầu nối gắn kết khu vực công

và khu vực tư

- Căn cứ vào chức năng của Nhà nước, chi NSNN được phân loại gồm;

chi cho

+ Xây dựng cơ sở hạ tầng

+ Hệ thống Tòa án và Viện kiểm sát

+ Hệ thống quân đội và an ninh xã hội

+ Hệ thống giáo dục

+ Hệ thống an ninh xã hội

+ Hỗ trợ cho các doanh nghiệp

1.1.3 Mối quan hệ giữa các khoản thu và chi ngân sách nhà nước

Xét từ góc độ lý luận, các khoản thu và các khoản chi NSNN tuy có mục đích khác nhau nhưng giữa chúng cũng có mối liên hệ biện chứng với nhau, phụ thuộc vào nhau, tương tác lẫn nhau Nếu các khoản thu NSNN được coi là cơ sở

và là tiền đề vật chất để thực hiện các khoản chi NSNN thì ngược lại, các khoản chi NSNN lại được coi là mục tiêu hướng tới và đồng thời cũng là giới hạn của việc xây dựng kế hoạch thu NSNN hàng năm ở mỗi quốc gia Mọi khoản thu NSNN đều có mục đích tài trợ cho các nhiệm vụ chi và mọi khoản chi ngân sách đều bắt buồn từ các khoản thu do Nhà nước xây dựng và thực hiện

Trong pháp luật thực định ( Điều 7 Luật NSNN năm 2015), mối quan hệ qua lại giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN được nhà làm luật quy định

cụ thể như sau:

- Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào cân đối ngân sách nhà nước, theo nguyên tắc không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể Trường hợp có khoản thu cần gắn với nhiệm vụ chi cụ thể theo quy định của pháp luật thì được bố trí tương ứng từ các khoản thu này trong dự toán chi ngân sách để thực hiện Việc ban hành chính sách thu ngân sách phải bảo đảm nguyên tắc cân đối ngân sách trong trung hạn, dài hạn và thực hiện các cam kết về hội nhập quốc tế

- Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày

càng cao để chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tưphát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách; trường hợp đặc biệt Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định Trường hợp bội thu ngân sách thì được sử dụng để trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước

- Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên

- Bội chi ngân sách trung ương được bù đắp từ các nguồn sau:

a) Vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng

Tổ quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật;

b) Vay ngoài nước từ các khoản vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại

- Bội chi ngân sách địa phương:

a) Chi ngân sách địa phương cấp tỉnh được bội chi; bội chi ngân sách địa phương chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạchđầu tư công trung hạn đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định;

b) Bội chi ngân sách địa phương được bù đắp bằng các nguồn vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay lại từ nguồn Chính phủ vay về cho vay lại và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật

1.1.4 Vai trò của thu, chi ngân sách nhà nước

1.1.4.1 Vai trò c ủa thu ngân sách nhà nước

Về vai trò của thu ngân sách nhà nước, có thể khẳng định rằng : Thu NSNN có vài trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước và nền

kinh tế - xã hội, cụ thể là :

Th ứ nhất, thu NSNN bảo đảm nguồn vốn để thực hiện các nhu cầu chi

tiêu của Nhà nước, các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước Vì NSNN được xem là quỹ tiền tệ tập trung quan trọng nhất của Nhà nước và được

- Th ứ hai,thông qua thu NSNN, nhà nước thực hiện việc quản lý và điều

tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội nhằm hạn chế những mặt khuyết tật,phát huy những mặt tích cực của nó và làm cho nó hoạt động ngày càng hiệu quả hơn

Với công cụ thuế, Nhà nước có thể can thiệp vào hoạt động của nền kinh

tế nhằm định hướng cơ cấu kinh tế, định hướng tiêu dùng Ví dụ, đối với các ngành nghề cần ưu tiên phát triển thì Nhà nước sẽ có chế độ thuế ưu đãi, giảm nhẹ hoặc miễn thuế và ngược lại Hoặc để định hướng tiêu dùng cho toàn xã hội theo hướng kích cầu hay hạn chế cầu tiêu dùng thì Nhà nước sẽ giảm thuế hoặc đánh thuế cao đối với từng loại hàng hóa đó

- Thứ ba, thu NSNN còn đóng vai trò quan trọng trong vấn đề điều tiết thu

nhập của các cá nhân trong xã hội Thông qua công cụ thuế, Nhà nước đánh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao hoặc đánh thuế cao đối với các hàng hóa

xa xỉ, hàng hóa không khuyến khích tiêu dùng

1.1.4.2 Vai trò c ủa chi ngân sách nhà nước

- Chi NSNN đảm bảo hoạt động bộ máy nhà nước, hình thành khuôn khổ luật pháp, cung cấp những dịch vụ hành chính pháp lý : đây là những hoạt động quan trọng mà thiếu nó, xã hội không tồn tại và phát triển Mặc dù xét về ý nghĩa, thì chi NSNN cho hoạt động bộ máy nhà nước để đảm bảo cho những nội dung trên là điều kiện tiên quyết, tiền đề quan trọng nhất song tỷ trọng chi lại chiếm phần nhỏ trong chi NSNN

- Chi NSNN sản xuất hàng hóa dịch vụ cá nhân Quan điểm của nhiều quốc gia về vấn đề này không giống nhau, ở một số nước, nhà nước có vai trò hạn chế, song ở một số nước Nhà nước can thiệp vào nhiều lĩnh vực kinh tế tư

nhân Cơ sở để Nhà nước trực tiếp tham gia vào lĩnh vực sản xuất hàng hóa dịch

vụ cá nhân xuất phát từ Nhà nước coi ngành, lĩnh vực đó quan trọng đến mức phải nắm không; một số ngành tư nhân không muốn làm vì không có hiệu quả thì Nhà nước buộc phái làm, hoặc một số lĩnh vực Nhà nước muốn làm vì thấy rằng lĩnh vực đó có thể mang lại hiệu quả Tuy nhiên, xu hướng trong nền kinh

tế thị trường thì Nhà nước ít tham gia với tư cách là người cung cấp NSNN để

hỗ trợ hoặc trực tiếp tham gia sản xuất hàng hóa dịch vụ cá nhân

- Thông qua công cụ chi ngân sách, Nhà nước trợ cấp hoặc gây ảnh hưởng đối với thị trường tài chính như thị trường chứng khoán, bảo hiểm, tín dụng, thông qua các cơ quan điều hành để đảm bảo hoạt động của các lĩnh vực này và đảm bảo quyền lợi hạn chế rủi ro cho mọi công dân

- Chi NSNN cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng như đầu tư xây dựng

hệ thống đường cao tốc, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, quốc phòng, bảo vệ trật tự

xã hội… Điều này thể hiện ở hai giác độ:

a) Có thể những dịch vụ công đó do cơ quan nhà nước làm ra và Nhà nước chi tiền cho các cơ quan đó như là người mua hàng hóa dịch vụ

b) Những dịch vụ công này do tư nhân làm và Chính phủ mua lại Việc mua đó là để cung cấp cho những cá nhân không đủ tiền mua, thể hiện sự ưu đãi của Chính phủ nhằm khắc phục khiếm khuyết của cơ chế thị trường trong phân hóa giàu nghèo; hoặc Chính phủ mua để cung cấp cho các cá nhân khi các hàng

tư nhân không làm được vì không thu hồi trực tiếp được vốn Trong trường hợp này Chính phủ thu hồi qua những hình thức gián tiếp như thuế Đặc điểm này thể hiện vai trò to lớn của Chính phủ đối với mọi lĩnh vực đời sống xã hội và mọi cá nhân, tỷ trọng khoản chi này rất lớn trong tổng chi tiêu của NSNN

- Chi NSNN đóng vai trò tích cực trong phân phối lại thu nhập thông qua các chương trình hỗ trợ công cộng và bảo hiểm xã hội Đặc điểm này cũng thể hiện vai trò của Chính phủ trong việc hỗ trợ công cộng, nhằm trợ giúp những người nghèo, người về hưu, tàn tật, thất nghiệp, ốm đau Trợ cấp hiện vật như mua trang thiết bị, thuốc chữa bệnh Hoặc Chính phủ thông qua chương trình trợ cấp bảo hiểm xã hội để bảo hiểm cho người già, người mất khả năng lao động…

20

Tóm lại, chi NSNN để thực hiện vai trò Nhà nước là người đảm bảo hệ thống luật pháp, sản xuất một phần hàng hóa dịch vụ cá nhân, cung ứng hàng hóa dịch vụ công cộng và phân phối lại thu nhập Như vậy chi NSNN là công cụ

để Nhà nước điều hành nền kinh tế theo mục đích của mình, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, giải quyết những vấn đề xã hội pháy sinh như giảm bớt sự chênh lệch giàu nghèo, giải quyết công bằng xã hội và khắc phục khiếm khuyết của thị trường Chi NSNN chủ yếu không vì mục tiêu lợi nhuận và không trực tiếp thu được lợi nhuận, vì vậy không được hoàn trả trực tiếp Việc hoàn trả được thông qua hệ thống luật pháp về thuế và một phần được thu lại từ phí

1.2 Những vấn đề lý luận pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm và cấu trúc của pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước

Về phương diện lý thuyết, có thể đưa ra định nghĩa về pháp luật thu chi ngân sách nhà nước như sau :

Pháp lu ật về thu, chi ngân sách nhà nước là tập hợp các quy phạm pháp

lu ật do cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong ho ạt động thu, chi ngân sách nhà nước

Việc phải điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước xuất phát từ một số lí do sau:

- Thu chi ngân sách thường có quy mô rất lớn đòi hỏi phải có một quy trình thực thi mang tính quy phạm Trong hệ thống tài chính, khâu tài chính nhà nước nói chung và ngân sách nhà nước nói riêng luôn có quy mô lớn nhất Theo các tài liệu nghiên cứu thống kê, tỷ lệ ngân sách nhà nước so với GDP trong giai đoạn 2006-2016 đều từ 23% đến 28% Với mức độ quy mô tài chính lớn như vậy, nhu cầu về quản lý, kiểm soát thu, chi ngân sách là một tất yếu khách quan

Để làm điều này, Nhà nước luôn sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh bởi tính chất quy phạm và cưỡng chế của nó sẽ giúp cho các quan hệ thu chi ngân sách được chặt chẽ, bảo đảm kỷ luật tài chính

- Thu chi ngân sách có sự tham gia của nhiều chủ thể cho nên phải có sự điều chỉnh để tránh xung đột lợi ích, hoặc cá rủi ro đạo đức Là một quan hệ phân phối tài chính, thu chi ngân sách nhà nước liên quan đến quá trình chuyển

quyền sở hữu tài sản giữa Nhà nước và tổ chức, cá nhân Điều này trực tiếp làm ảnh hưởng đến lợi ích của các bên, tiềm ẩn những xung đột lợi ích Bởi vậy, các quan hệ thu, chi ngân sách nhà nước luôn cần phải dựa vào pháp luật để có các quy chuẩn, chuẩn mực cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên

Về cấu trúc của pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước

Để thực hiện chức năng điều chỉnh pháp luật các quan hệ pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước, bộ phận pháp luật về thu, chi ngân sách thường có cấu trúc cơ bản như sau:

- Các quy định điều chỉnh việc xác định các khoản thu, chi ngân sách nhà nước Đây được coi là yếu tố cơ bản nhất của bộ phận pháp luật này Các quy định này thường trả lời câu hỏi: nhà nước có thể thu từ những nguồn thu nào? Nhà nước chi tiêu cho những công việc gì?

- Các quy định điều chỉnh việc xác định nội dung cụ thể của từng khoản thu, nhiệm vụ chi Đây được coi là bộ phận phức tạp và đồ sộ nhất của bộ phận pháp luật này Thông thường để điều chỉnh nội dung của từng khoản thu, chi thì Nhà nước sẽ ban hành từng văn bản cụ thể tương ứng, ví dụ Nhà nước ban hành nhiều sắc thuế khác nhau Nói chung, bộ phận pháp luật này phải trả lời các câu hỏi: đối tượng thu, chi? Điều kiện thu, chi? Mức độ thu, chi? Trình tự thủ tục thu chi?

- Các quy định về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách, cũng như giữa các cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước

- Các quy định điều chỉnh việc thu chi liên quan đến chu trình ngân sách Nội dung của bộ phận pháp luật này là trả lời câu hỏi trong một năm ngân sách thì dự toán thu, chi được lập như thế nào? Thực hiện thu chi trong thực tế như thế nào?

- Các quy định về đảm bảo hiệu lực của thu, chi ngân sách nhà nước Các nội dung cơ bản của bộ phận này thường đề cập tới việc công khai thu, chi, giám sát thu, chi, kiểm tra thu, chi và xử lý vi phạm

Khi xem xét cấu trúc của pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước như ở trên có thể thấy cấu trúc này dựa trên sự liên hệ giữa bộ phận pháp luật mang

lí do sau:

- Trình tự thủ tục để thực hiện các quyền, nhiệm vụ về thu, chi ngân sách nhà nước thường sẽ liên quan trực tiếp tới nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành như đất đai, xây dựng, đầu tư Các quy định như vậy thường là thống nhất cho các chủ thể tham gia vào quan hệ ngân sách mà không có sự phân biệt giữa các cấp ngân sách, đơn vị dự toán Do vậy, khi đặt trong bộ phận thu chi ngân sách của cấp ngân sách quận cũng không phát sinh nhiều vấn đề lớn, đặc thù

- Một số quy định hình thức gắn với chu trình ngân sách sẽ được phân tích chi tiết và làm sáng tỏ hơn khi gắn với thực tiễn hoạt động thu, chi ngân sách trên địa bàn quận Ngô Quyền

1.2.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước

Các tác giả của cuốn Giáo trình Luật tài chính công đã chỉ ra hai nhóm yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công, trong đó có pháp luật thu, chi ngân sách nhà nước5 Cụ thể có thể tóm tắt như sau:

- Quan điểm, đường lối của hệ thống chính trị trong từng thời kỳ Vấn đề

này không chỉ thể hiện ở hệ thống pháp luật về tài chính công của Việt Nam mà còn thể hiện rõ nét trong sự thay đổi kết cấu, nội dung pháp luật của tất cả các quốc gia có chủ quyền Chẳng hạn, nói đến vấn đề độc lập dân tộc và chủ quyền quốc gia, tùy theo quan điểm và nhu cầu trong từng giai đoạn cụ thể mà qui định liên quan đến chi tiêu cho an ninh, quốc phòng có sự thay đổi, mới tạo được cơ

sở pháp lý để thực thi Sau sự kiện 11.9.2001, hàng loạt các khoản chi tiêu chống khủng bố, chi tiêu cho phòng vệ từ xa của Hoa Kỳ đã được thực hiện trên

5

Nguyễn Minh Hằng, (chủ biên), Giáo trình pháp luật tài chính công, Nxb giáo dục Việt Nam, H2011

cơ sở ban hành những văn bản Luật mới Xét ở góc độ an sinh, vấn đề tương tự cũng được thể hiện Ở Việt Nam, trước đây, nhu cầu về bảo vệ sức khỏe cộng đồng đã đặt ra nhưng chưa thực sự đề cao do nhiều nguyên nhân khác nhau Tuy nhiên, trong những năm gần đây, qui định về bảo hiểm y tế bắt buộc đã được Luật hóa

- Năng lực tài chính của xã hội và của công dân

+ Về năng lực xã hội có thể được hiểu dưới hai góc độ: góc độ xác hội cần vốn và góc độ tính hiệu quả ttrong sử dụng vốn của xã hội… Điểm khác cơ bản giữa nền kinh tế tập trung với nền kinh tế thị trường ở chỗ nhu cầu vốn, nhu cầu sử dụng vốn đều được đưa lên “bàn cân”, thể hiện rõ nét nhất qua qui luật cung cầu vốn Nhà nước, với tư cách là chủ thể đặc biệt, có trách nhiệm xác định

và “nâng đỡ, định hướng” nhu cầu vốn trong xã hội thông qua chính sách ưu đãi đầu tư, kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân trong từng thời kỳ, giữa các vung miền để tính toán và xác định một cách chủ động nhu cầu vốn trong xã hội Một

ví dụ đơn giản, khi Quốc hội quyết định xây dựng tỷ lệ tăng trưởng kinh tế (tỷ lệ GDP) có nghĩa sẽ tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến nhu cầu về vốn của toàn

xã hội Khi tỷ lệ tăng trưởng cao, nhu cầu vốn cũng tăng tương ứng để đảm bảo tại ra lượng của cải vật chất xã hội với những giá trị thặng dư theo yêu cầu của

cơ quan có thẩm quyền Tuy nhiên, không phải cần vốn là có vốn, điều này tác động đến hàng loạt các chỉ số kinh tế khác trong xã hội, cụ thể là lãi suất tín dụng; lãi suất trái phiếu chinh phủ; lãi suất trái phiếu doanh nghiệp Tất cả những yêu tố đó đều chi phối đến quá trình quản lý các hoạt động tài chính công của Nhà nước Có thể chỉ ra đây những tác động trực tiếp như việc điều hành lãi suất tín phiếu kho bạc, lãi suất trái phiếu Chính phủ, tỷ lệ tạm ứng từ Ngân hàng Nhà nước, lãi suất cấp tin dụng ưu đãi có sự can thiệp của Nhà nước…

+ Về năng lực công dân thì có thể khẳng định, trong xã hội càng phát triển, càng thể hiện rõ năng lực công dân, rõ ràng nhất thông qua năng lực tài trợ vốn của nhóm chủ thể này cho xã hội, cho Chính phủ Mức sống của xã hội cao cũng đồng nghĩa với sự gia tăng của lượng tài sản đang nằm trong dân chúng dưới dạng này hay dạng khác Năng lực tài chính công dân có thể tác động trực

24

tiếp và gián tiếp đến quan hệ tài chính công và thông qua đó, tác động đến hệ thống pháp luật về tài chính công Ở khía cạnh trực tiếp, khi thu nhập xã hội, thu nhập dân cư tốt, tích lũy trong dân cư tăng lên, tất yếu ảnh hưởng đến quan hệ hình thành và sử dụng các nguồn tài chính công Đó là các quan hệ thu nộp thuế, quan hệ tặng cho đối với các quĩ tiền tệ công, quan hệ chi tiêu nguồn tài chính cho các mục đích công cộng… Ở góc độ tác động gián tiếp, nhu cầu cung vốn,

sử dụng vốn để đầu tư cho xã hội của cá nhân cũng có khả năng tác động mạnh đến quan hệ tài chính công Để phát huy có hiệu nguồn vốn này cũng như giảm thiểu khả năng thao túng nến kinh tế bởi cá nhân, Nhà nước cần cân nhắc tính toán tỷ trọng vốn được nắm giữ bởi cá nhân và nguy cơ “thao túng thị trường”

từ các chủ thể này

Kết luận chương 1

Khái niệm về thu, chi ngân sách nhà nước có thể được tiếp cận từ nhiều góc độ nhưng luôn gắn với quá tình tạo lập và phân phối quỹ ngân sách của nhà nước Thực chất thu chi ngân sách nhà nước là một quan hệ phân phối giữa nhà nước với các chủ thể trong xã hội Do tính chất phức tạp và quy mô của chúng, các quan hệ này đòi hỏi phải có sự điều chỉnh của pháp luật Bộ phận pháp luật này được gọi là pháp luật về thu, chi ngân sách nhà nước Vì vậy cần nghiên cứu, làm rõ thêm thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách Nhà nước nói chung cũng như thực tiễn thực hiện tại địa bàn Quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng

để có cách nhìn một cách khách quan, cụ thể nhất

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TRÊN

ĐỊA BÀN QUẬN NGÔ QUYỀN, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG

2.1 Thực trạng pháp luật về thu chi ngân sách nhà nước

2.1.1 Thực trạng quy định về thu ngân sách nhà nước

2.1.1.1.V ề việc xác định các nguồn thu ngân sách nhà nước

Về vấn đề này, qua khảo sát thực trạng pháp luật hiện hành cho thấy :

Th ứ nhất, các quy định hiện nay về cơ bản đã tương đối ổn định và thống

nhất về các nguồn thu ngân sách nhà nước gắn với quyền lực nhà nước Khảo sát

so sánh giữa Luật NSNN 2015 với các Luật NSNN 2002, 1998 ( sửa đổi) và

1996 thì đều xác định các khoản thu có tính bắt buộc cao gắn với quyền lực nhà nước như thuế, lệ phí là nguồn thu quan trọng nhất của ngân sách nhà nước

Xét về bản chất, cả thuế và lệ phí đều có mối liên hệ gián tiếp hoặc trực tiếp tới các hoạt động thực thi quyền lực công của Nhà nước trong việc quản lý

xã hội, hay cung cấp các dịch vụ công Ngoài ra, Luật NSNN 2015 đã thu hẹp phạm vi các khoản phí được coi là nguồn thu NSNN, những loại phí không gắn trực tiếp với hoạt động quản lý nhà nước sẽ được chuyển giao cho các đơn vị tư nhân thực hiện hoặc thực hiện theo cơ chế giá

26

Th ứ hai, các nguồn thu đã được xác định khá bao quát và toàn diện, đảm

bảo phản ánh và tập trung đầy đủ các nguồn thu vào ngân sách nhà nước Theo tác giả Nguyễn Minh Tân thì pháp luật hiện hành đã quy định rõ các khoản thu NSNN bao gồm thu từ đầu tư ra nước ngoài, thu từ cổ tức thuộc vốn cổ phần của Nhà nước và thu tiền bán vốn, tài sản Nhà nước sau khi giảm trừ chi phí cổ phần hoá, thu lợi nhuận còn lại sau khi trích lập các quỹ theo quy định của pháp luật tại các doanh nghiệp Nhà nước để bảo đảm tính bao quát và toàn diện các khoản thu NSNN6 Về mặt quản lý, dựa trên sự quy định toàn diện các khoản thu NSNN mà hệ thống mục lục ngân sách trong thời gian qua đã được xây dựng và phản ánh ngày càng đầy đủ, đúng bản chất các khoản thu NSNN

Th ứ ba, các quy định về xác định nguồn thu ngân sách nhà nước vẫn tồn

+ Như nói ở trên, nhiều khoản thu ngân sách nhà nước chỉ được nêu ra mang tính hình thức, thực tế không phù hợp với từng cấp ngân sách cụ thể Chẳng hạn, trong cơ chế hiện nay, ngân sách cấp huyện gần như không có các khoản thu từ vốn nhà nước trong doanh nghiệp do chính quyền cấp huyện không còn tham gia trực thực hiện trực tiếp các hoạt động kinh tế;

+ Một số nguồn thu không được chỉ rõ trong 14 khoản thu là vì chỉ đúng với cấp này, không đúng với cấp ngân sách khác Chẳng hạn, các khoản vay bù đắp bội chi lại được quy định riêng liên quan đến thẩm quyền của ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh Chính vì vậy, nếu chỉ đọc riêng từng quy định sẽ rất khó đưa ra câu trả lời chính xác là nhà làm luật có coi khoản vay là một nguồn thu ngân sách hay không?

6 Nguyễn Minh Tân, Những điểm mới của Luật NSNN 2015, doi-binh-luan/nhung-diem-moi-trong-luat-ngan-sach-nha-nuoc-nam-2015-68484.html

http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu trao-doi/trao Mặc dù được đánh giá là đã xác định được bao quát, toàn diện nhưng rõ ràng trong quy định của Luật NSNN vẫn còn nhiều quy định còn mơ hồ, làm giảm tính pháp chế trong thực hiện Ta có thể lấy hai ví dụ :

a) Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn đều đề cập tới nguồn thu

là đóng góp của tổ chức, cá nhân Tuy vậy không một văn bản nào giải thích rõ ràng thuật ngữ đóng góp được hiểu như thế nào, bởi theo các văn bản pháp luật thì việc đóng góp tồn tại theo 2 hình thức: đóng góp trên cơ sở huy động, đóng góp trên cơ sở tự nguyện; và đóng góp trên cơ sở tự nguyện thì phân biệt như thế nào với viện trợ, tặng cho

b) Khoản thu số 14 trong Điều 2 Nghị định 163 được quy định là: “ những khoản thu khác theo quy định của pháp luật” Theo nguyên tắc áp dụng pháp luật, luật ngân sách được coi là luật chuyên ngành trong lĩnh vực tài chính công, nhưng theo cách quy định dẫn chiếu như vậy, dường như việc mở rộng các khoản thu nằm ngoài sự điều chỉnh trực tiếp của Luật NSNN

2.1.1.2 V ề các quy định xác định nội dung của các nguồn thu ngân sách nhà

n ước:

Về vấn đề này, có thể đưa ra một số nhận xét sau đây :

Th ứ nhất, những nguồn thu quan trọng nhất trong phạm vi thu ngân sách

theo Luật NSNN 2015 đều có cơ sở pháp lý rõ ràng, hệ thống và nhất quán Cụ thể, các nguồn thu từ thuế đều được xác định về nội dung bằng các Luật thuế trên các tiêu chí: người nộp thuế, đối tượng chịu thuế, đối tượng không chịu thuế, căn cứ tính thuế Nhìn chung việc xác định rõ nội dung các khoản thuế là

cơ sở để các quy định về nguồn thu ngân sách nhà nước có cơ sở hiện thực trong việc triển khai

Th ứ hai, việc xác định nội dung pháp lý của các nguồn thu ngân sách nhà

nước hiện nay còn một số hạn chế:

- Nhiều nguồn thu chỉ được định danh trong Luật NSNN mà chưa có văn bản pháp luật quy định rõ nội dung, đặc biệt là các khoản thu không phải là thuế

từ người dân Ví dụ: chưa có văn bản quy định rõ điều kiện, phương thức để huy động sự đóng góp của tổ chức, cá nhân cho ngân sách Điều này dẫn đến các

28

hiện tượng thu tùy tiện ở các cấp ngân sách, đặc biệt là ngân sách cơ sở

- Một số nguồn thu tuy có tên gọi khác nhau nhưng về nội dung là có sự trùng lắp Ví dụ khoản thu ủng hộ khắc phục thiên tai địch họa với khoản thu cho quỹ phòng chống thiên tai Điều này cho thấy việc xây dựng các phương án thu ngân sách còn nhiều tùy tiện, chưa phân tích đúng bản chất của khoản thu, mang nặng ý nghĩa giải quyết cho một tình huống cụ thể

2.1.1.3.V ề phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách:

Về vấn đề này, có thể nhận xét như sau :

Th ứ nhất, cơ chế phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách được thể

hiện qua việc phân địch nguồn thu giữa cấp ngân sách và xác định tỷ lệ các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách Cơ chế phân định này về cơ bản đã được quy định thống nhất và rõ nét trong các Luật Ngân sách Nhà nước qua các thời kỳ từ 1996 đến nay

Th ứ hai, tập trung quyền hạn quyết định phân chia các nguồn thu ngân

sách vào các cơ quan do nhân dân bầu ra, cụ thể : ngân sách trung ương là do Quốc Hội quyết định và phân bổ, ngân sách địa phương là do Hội đồng nhân dân tỉnh thực hiện Như vậy, điểm đáng chú ý là thẩm quyền quyết định tỷ lệ phân chia nguồn thu chung thuộc địa phương do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định sẽ dẫn tới hai hệ quả chính:

a) Nâng cao địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân tỉnh, tăng tính chủ động cho địa phương cấp tỉnh Tuy nhiên, cùng với đó là vai trò của Hội đồng nhân dân cấp huyện, xã bị hạn chế đáng kể

b) Mỗi địa phương lại tự xây dựng những công thức điều tiết riêng, nhiều khi không có cơ sở và phương pháp khoa học

2.1.2 Thực trạng quy định về chi ngân sách nhà nước

2.1.2.1 V ề xác định các nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước

Th ứ nhất, xác định rõ các nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước gắn liền

với việc thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước Hiện nay, chi ngân sách được xác định theo hai nhóm lớn là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển Theo đó, chi thường xuyên là cáckhoản chi bảo đảm cho hoạt động của bộ

máy nhà nước, đáp ứng các yêu cầu tài chính để thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước Chi đầu tư phát triển đáp ứng các yêu cầu tài chính của chức năng phát triển kinh tế, văn hóa xã hội của Nhà nước

Th ứ hai, một số hạn chế trong việc xác định các nhiệm vụ chi của ngân

ở từng phường, lực lượng ứng trực cứu hỏa hoạn tại chỗ có đòi hỏi mang tính chuyên nghiệp và thường xuyên hơn

- Xác định một số khoản chi có sự trùng lặp về nội dung, dẫn tới những cách hiểu khác nhau trong quản lý chi ngân sách, đặc biệt là giữa các cấp, các đơn vị dự toán với các cơ quan thanh tra tài chính, kiểm toán nhà nước Ví dụ một số nội dung trong chi sự nghiệp môi trường, an toàn vệ sinh thực phẩm cũng đòi hỏi phải đầu tư rất lớn cơ sở vật chất về máy móc thiết bị kiểm định Dưới góc độ tài chính, các thiết bị, máy móc này đủ điều kiện là một tài sản cố định được đầu tư mới Do đó, việc áp dụng cơ chế quản lý chi thường xuyên với các hoạt động đầu tư này thường không phù hợp mà cần hiểu đó là một dạng chi đầu

tư phát triển

2.1.2.2.V ề các quy định liên quan đến xác định nội dung, điều kiện chi ngân sách nhà n ước

Vấn đề này có thể nhận xét như sau :

Th ứ nhất, về nôi dung chi thường xuyên nói chung và chi hành chính nói

riêng liên quan đến tiêu chuẩn, định mức

Hệ thống chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi kinh phí quản lý hành chính mặc dù đã được hoàn thiện theo hướng phù hợp với thực tiễn cuộc sống, song

30

nhìn chung chế độ, định mức, tiêu chuẩn được ban hành thường lạc hậu so với thực tiễn hoặc không phù hợp với thực tiễn Điều này dẫn đến những tác động tiêu cực như:

- Văn bản thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung, gây khó khăn cho quá trình lập, chấp hành dự toán cũng như quyết toán kinh phí chi hành chính;

- Để bảo đảm phù hợp với định mức chi theo quy định của pháp luật, trong khi mức chi thực tế thường chênh lệch cao hơn so với mức chi quy định, các cơ quan, đơn vị phải ‘chế biến” hóa đơn, chứng từ để hợp lý hóa các khoản chi trên thực tế;

- Gây khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện Ví dụ pháp luật hiện hành quy định khi tổ chức Hội nghị chỉ chi hỗ trợ tiền ăn cho đại biểu không hưởng lương từ ngân sách nhà nước Điều này gây khó khăn cho cơ quan tổ chức hội nghị nếu chỉ tổ chức ăn cho các đại biểu không hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc trường hợp tổ chức ăn cho tất cả các đại biểu theo quy định hiện hành

sẽ phải thu tiền ăn từ tiền công tác phí của đại biểu hưởng lương từ ngân sách nhà nước Trên thực tế, các cơ quan tổ chức hội nghị khi tổ chức ăn cho đại biểu thường không áp dụng cả hai phương án trên mà sẽ phải linh hoạt vận dụng các khoản chi để tổ chức ăn cho tất cả các đại biểu không phân biệt đại biểu hưởng lương hay không hưởng lương từ ngân sách nhà nước;

Th ứ hai, về sự điều chỉnh về nội dung chi đầu tư phát triển

Như trên đã trình bày, đầu tư phát triển có nội dung đa dạng Vì vậy, các quan hệ xã hội hình thành và vận động liên quan đến đầu tư phát triển là rất phức tạp Tuy nhiên, tổng kết lại từ các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực này, có hai nhóm quan hệ xã hội chính được tập trung điều chỉnh,

đó là:

a) Nhóm quan hệ thứ nhất phát sinh giữa các cơ quan nhà nước trong hệ thống ngân sách trong việc phân bổ nguồn vốn cho đầu tư phát triển Có thể tạm gọi đây là các quan hệ “bên trong” về đầu tư phát triển Quan hệ này giải quyết việc xác định chủ đầu tư, xác định dự án đầu tư, phân cấp quyết định đầu tư Nội dung điều chỉnh chủ yếu cho nhóm quan hệ này là vấn đề thẩm quyền của từng

cơ quan nhà nước, đơn vị sử dụng ngân sách Vì vậy, cần phải đặt sự điều chỉnh nhóm quan hệ này trong tương quan với các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước và nhất là quy định về phân cấp ngân sách nhà nước

b) Nhóm quan hệ thứ hai phát sinh gắn liền với các hoạt động liên quan đến quá trình triển khai và sử dụng nguồn vốn chi đầu tư phát triển Có thể gọi, đây là nhóm các quan hệ “bên ngoài” của hoạt động đầu tư phát triển Sở dĩ quan niệm như vậy vì câc quan hệ này không chỉ liên quan trực tiếp tới chủ đầu

tư mà còn gắn liền với quyền và nghĩa vụ của rất nhiều chủ thể khác trong xã hội, ví dụ: nhà thầu, doanh nghiệp, cộng đồng dân cư nơi dự án được triển khai v.v Ở đây, sự điều chỉnh pháp luật đối với chi đầu tư phát triển luôn gắn liền với các quy định mang tính chuyên ngành như luật đất đai, luật xây dựng, luật đấu thầu

Để hình dung rõ hơn về các nhóm quan hệ này, chúng ta lấy ví dụ về quá trình đầu tư một công trình xây dựng cơ bản:

Quá trình đầu tư một công trình từ khi lập chủ trương đầu tư đến khi có thể tiến hành xây dựng công trình phải trải qua các bước chính sau đây:

- Lập chủ trương đầu tư (1);

- Đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư (2);

- Lập báo cáo đầu tư (3);

- Trình duyệt báo cáo đầu tư(4) ;

- Trình duyệt thiết kế kinh tế - kỹ thuật, tổng dự toán (5);

- Lập kế hoạch đấu thầu (6);

- Trình kế hoạch đấu thầu (7);

- Lập hồ sơ mời thầu (8);

- Trình duyệt hồ sơ mời thầu (9);

- Tổ chức đấu thầu (10);

- Trình kết quả đấu thầu (11);

- Thương thảo hợp đồng với nhà thầu thắng thầu (12);

- Tổ chức thi công công trình (13);

- Nghiệm thu, đưa công trình vào sử dụng (14)

32

Trong 14 bước ở trên, về cơ bản, các bước từ 1 đến 9 là các quan hệ “bên trong”, các bước còn lại là những quan hệ “ bên ngoài”

2.1.2.3.V ề một số hạn chế của pháp luật về chi đầu tư phát triển

Về vấn đề này, có thể đưa ra một số nhận xét như sau :

- Th ứ nhất, có thể cho rằng các quy định về quản lý chi đầu tư phát triển

còn mang nặng tính hình thức, thiếu hiệu quả Theo quy định hiện nay, quản lý chi đầu tư phát triển, nhất là quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm các bước cơ bản sau đây:

Mối quan hệ của các chủ thể trong các giai đoạn thực hiện đầu tư:

Giai đoạn Quan hệ quản lý

Lập và giao kế hoạch vốn đầu

tư

Cơ quan quyết định đầu tư và chủ đầu tư

Đấu thầu thực hiện xây dựng

công trình, dự án

Chủ đầu tư – Nhà thầu

Cấp phát vốn đầu tư Cơ quan tài chính – Chủ đầu tư, nhà thầu Quyết toán vốn đầu tư Cơ quan thẩm tra phê duyệt quyết toán – Cơ

quan quản lý cấp phát vốn – Cơ quan cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư

Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định đầy đủ về quản lý vốn đầu tư (lập dự toán, phân bổ, thanh toán…) , làm giảm hiệu quả vốn đầu tư NSNN Việc phân công trách nhiệm quản lý vốn đầu tư là chưa phù hợp, cơ quan bố trí vốn thì không nắm được thực tế triển khai các công trình, dự án dẫn đến một số trường hợp bố trí vốn chưa đúng; cơ quan tài chính không tham gia bố trí vốn, kiểm soát, thanh toán nhưng lại quyết toán vốn đầu tư Kỷ luật chi ngân sách nhà nước chưa được tuân thủ, nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn phổ biến, việc vi phạm nguyên tắc quản lý chi phí vốn đầu tư phát triển Nguyên tắc

Lập và giao kế

hoạch vốn đầu

tư

Đấu thầu thực hiện xây dựng công trình, DA

Cấp phát vốn đầu tư

Quyết toán vốn đầu tư

quản lý chi phí vốn đầu tư phát triển được quy định khá chặt chẽ ở tất cả các khâu trong quá trình hình thành và thực hiện đến kết thúc một dự án; từ việc lập tổng mức đầu tư, lập tổng dự toán đến việc cấp phát vốn tạm ứng, cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản hoàn thành, quyết toán vốn đầu tư Tuy nhiên, trong thực tế, có thể thấy, hầu như công đoạn nào của quá trình đầu tư cũng có sai phạm Đơn cử, ở công đoạn lập dự án, do nhiều yếu tố như phải lập dự án để kịp thời gian, tiến độ tổng hợp kế hoạch, do trình độ của tư vấn lập dự án bị hạn chế nên tính toán không đầy đủ các yếu tố ảnh hưởng đến tổng mức đầu tư dự án dẫn tới liên tục phải phê duyệt lại dự án ( vì quy định của pháp luật là một khi

đã thay đổi tổng mức đầu tư sẽ phải duyệt lại dự án) Cũng từ việc duyệt lại dự

án quá dễ dàng nên có những dự án đã tăng tổng mức đầu tư lên gấp nhiều lần

so với ban đầu Theo quy định, tổng mức đầu tư được ghi trong quyết định đầu

tư do người quyết định đầu tư phê duyệt là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình và là cơ sở lập kế hoạch và quản lý vốn khi thực hiện đầu tư Việc có thể thay đổi liên tục mức tối đa cho thấy quy định của pháp luật về tổng mức đầu tư mang nặng tính hình thức

- Thứ hai, quy định pháp luật về đấu thầu trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

cơ bản còn nhiều hạn chế và dễ bị lợi dụng

Luật Đấu thầu ra đời đã tăng cường tính pháp lý của hoạt động đấu thầu; thống nhất các quy định của nhà nước về đấu thầu theo hướng là Luật gốc về đấu thầu sử dụng vốn nhà nước; khắc phục các tồn tại trong đấu thầu; tăng cường tính công khai, minh bạch, tăng cường phân cấp, đơn giản hóa thủ tục, tăng cường hậu kiểm; tăng cường hội nhập với quốc tế và tăng cường năng lực cạnh tranh giữa các nhà thầu trong nước7 Nhằm tiết kiệm chi phí đầu tư, sử dụng hiệu quả nguồn vốn ngân sách nhà nước và chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực thi công xây dựng công trình để đưa công trình, dự án vào khai thác đúng tiến độ, việc lựa chọn nhà thầu là vô cùng quan trọng Đối với công trình

sử dụng từ 30% vốn ngân sách nhà nước trở lên sẽ phải thực hiện việc đấu thầu,

kể cả trường hợp sử dụng NSNN để mua sắm tài sản để duy trì hoạt động

7

Bộ kế hoạch đầu tư - Báo cáo tổng hợp đánh giá tình hình thực hiện Luật đấu thầu, luật sửa đổi

34

thường xuyên của cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân, dự án mua sắm tài sản phục vụ việc cải tạo, sửa chữa lớn thiết bị, dây chuyền công nghệ của doanh nghiệp nhà nước Việc thực hiện theo Luật Đấu thầu và Luật số 38/2009/QH12 không chỉ giúp chủ đầu tư, bên mời thầu lựa chọn được nhà thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm để thực hiện gói thầu mà còn giúp tiết kiệm được cho nguồn vốn của Nhà nước

2.2 Thực tiễn thực hiện thu chi ngân sách nhà nước trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng

2.2.1 Đặc điểm thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp Quận

Th ứ nhất, quận là một cấp hành chính rất quan trọng trong hệ thống hành

chính ở nước ta hiện nay với những chức năng nhiệm vụ được quy định trong luật tổ chức chính quyền địa phương, tuy nhiên cấp này chỉ mang tính độc lập tương đối, chịu sự lãnh đạo toàn diện của Thành phố

Th ứ hai, theo luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp quận là một cấp ngân

sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của cấp quận Tuy nhiên do luật ngân sách cũng đã quy định đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách thì Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ương và địa phương, còn HĐND cấptỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách thành phố (và quận, huyện, thị xã) và ngân sách xã Do đó có thể thấy rằng quy

mô ngân sách, khả năng tự cân đối của ngân sách cấp quận hoàn toàn phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của thành phố đối với quận cũng như tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa ngân sách thành phố và ngân sách quận Hay có thể nói ngân sách quận có tự cân đối chủ động trong điều hành được hay không phần lớn phụ thuộc vào ý chí của HĐND, UBND thành phố

Th ứ ba, do không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ về

thu, chi ngân sách nên nội dung thu, chi của NSTP do thành phố (cụ thể là HĐND và UBND thành phố) quyết định, do đó trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương cũng như những nhiệm vụ chi được giao thêm với cân đối ngân sách đã được ổn định (với

thời gian từ 3-5 năm theo luật ngân sách quy định) Điều này đặt ra yêu cầu là các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng chính sách chế độ thu, chi ngân sách, tham mưu việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp quận phải xuất phát từ những cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ để tham mưu cơ quan có thẩm quyền của thành phố quyết định, tránh yếu tố cảm tính, thiếu cơ sở khoa học Đồng thời phân cấp phải trên quan điểm tăng quyền chủ động của ngân sách quận cũng như phường để tạo điều kiện cho quận và phường hoàn thành ngày càng tốt hơn nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương

Th ứ tư, cũng vì những đặc điểm trên có thể thấy quy mô ngân sách quận

thường không ổn định qua các giai đoạn Đối với nguồn thu của ngân sách quận thường chủ yếu là các khoản thu về thuế, phí, lệ phí, thu chuyển quyền sử dụng đất và thu khác, trong đó thu từ thuế và phí, lệ phí là nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng từ 70-80% tổng thu ngân sách Tuy nhiên trong thực tế cũng thấy rằng khoản thu thuế được giao chủ yếu là các sắc thuế như thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp từ khu vực ngoài quốc doanh, đây là khoản thu rất khó thực hiện, quy mô số thu không lớn nhưng chi phí phải bỏ ra cho công tác thu không nhỏ và đây cũng là địa chỉ của những sai phạm trong việc chấp hành luật thuế như gian lận thương mại, trốn thuế, mua bán hóa đơn… Còn đối với chi ngân sách thường thì xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi được giao và nguồn để trang trải nhiệm vụ chi (thể hiện qua công tác giao dự toán hàng năm), đôi khi tạo ra cảm giác không bình đẳng, có sự ấn định chưa hợp lý

từ cấp thành phố

2.2.2 Đặc điểm tình hình kinh tế, xã hội của quận Ngô Quyền có liên quan

đến hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước

Quận Ngô Quyền có quá trình hình thành và phát triển gắn liền với sự hình thành và phát triển của thành phố Hải Phòng

Sau nhiều lần biến động, năm 1981 Quận Ngô Quyền chính thức được thành lập với 12 đơn vị hành chính cấp phường Năm 1987, Quận Ngô Quyền tiếp nhận 2 phường có sản xuất nông nghiệp từ huyện An Hải Năm 2003, Hải Phòng thành lập thêm quận mới Hải An và điều chỉnh địa giới một số quận

36

Phường Cát Bi của Quận Ngô Quyền được chuyển về quận mới Hải An Từ đó, Quận Ngô Quyền có 13 đơn vị hành chính cấp phường: Cầu Đất, Cầu Tre, Đằng Giang, Đông Khê, Đổng Quốc Bình, Gia Viên, Lạc Viên, Lạch Tray, Lương Khánh Thiện, Máy Chai, Máy Tơ, Vạn Mỹ, Lê Lợi

Về không gian địa lý, Quận Ngô Quyền nằm dọc theo Sông Cấm, ôm trọn hầu như toàn bộ khu vực trung tâm cảng Hải Phòng:

- Phía Đông giáp quận Hải An

- Phía Tây giáp quận Lê Chân, quận Hồng Bàng

- Phía Nam giáp quận Hải An, Lê Chân, Dương Kinh

- Phía Bắc giáp Sông Cấm, huyện Thủy Nguyên

Ngô Quyền là nơi tập trung các đầu mối giao thông đường sắt, đường bộ Trước đây, khi đường 5 và đường 10 chưa được cải tạo; hệ thống cảng chưa được mở rộng, hệ thống giao thông của quận chưa được phát huy Hiện nay, khi

hệ thống giao thông được mở rộng,các dự án cải tạo tuyến đường sắt Hải Phòng

- Hà Nội, dự án đường 5 mới, dự án xây dựng cảng nước sâu,… tạo cho Hải Phòng nói chung, Quận Ngô Quyền nói riêng một vị thế mới: là nơi tập trung các đầu mối giao thông quan trọng, gắn kết các quan hệ kinh tế - xã hội của Quận Ngô Quyền cũng như Hải Phòng với các tỉnh khác trong nước và quốc tế

Trên địa bàn quận có nhiều cơ quan nghiệp vụ của Thành uỷ, đoàn thể, các sở, ban, ngành của thành phố; các trường đại học, viện nghiên cứu như: Đại học Hàng hải, Đại học Y Hải Phòng, Trường Chính trị Tô Hiệu, Phân viện Nghiên cứu Biển, Viện Nghiên cứu Hải sản ; các công trình văn hoá, sinh hoạt cộng đồng như: Cung văn hoá Hữu nghị Việt - Tiệp, Nhà văn hoá Thanh niên, Nhà Văn hoá thiếu nhi thành phố, Sân vận động Lạch Tray, Công viên Hồ An Biên, Công viên Hồ Phương Lưu ; một số trung tâm thương mại, chợ đầu mối lớn như: siêu thị BigC, siêu thị Intimex, TD Plaza, Cát Bi Plaza, chợ Ga…

Báo cáo 31 tháng 12 năm 2004, quận Ngô Quyền có tổng diện tích đất tự nhiên là 1.151,99 ha Theo Quyết định số 2224/QĐ-UBND ngày 11/11/2013 về phê duyệt Đồ án điều chỉnh Quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 và ban hành Quy định quản lý theo Đồ án chỉnh Quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 quận Ngô Quyền

đến năm 2025 thì tổng diện tích quy hoạch là 1134,81 ha (giảm 17,18 ha - tức giảm khoảng 1,49% so với năm 2004)

Sau khi điều chỉnh qui hoạch, Báo cáo thuyết minh tổng hợp kế hoạch sử dụng đất năm 2015 của Quận Ngô Quyền thì tổng diện tích tự nhiên chỉ còn 1122.40 ha (giảm tiếp 12,41 ha - tức giảm tiếp 1,09%) Đất trong khu dân dụng

có diện tích: 596.43 ha chiếm 48,81% tổng diện tích đất tự nhiên đạt 37.1 m2/người bao gồm: Đất ở, đất cây xanh thể dục thể thao, đất công trình công cộng, văn hoá, y tế, giáo dục cấp phường, quận và đất giao thông trong khu dân dụng Đất ngoài khu dân dụng 517.52 ha bao gồm: Đất công trình công cộng cấp thành phố, đất kho tàng bến bãi, đất tôn giáo, đất quân sự, đất đầu mối kĩ thuật… Đất khác 20.86 ha bao gồm: đất nông nghiệp, đất trống đang san lấp

Với diện tích hiện có, Quận Ngô Quyền đến nay vẫn là một trong những quận trung tâm có diện tích hẹp và có mật độ dân số đông (mật độ dân số trung bình: 15.105người /km2), chỉ tiêu diện tích đất dân dụng rất thấp - chỉ đạt 37,1m2/người trong khi theo định quyết định 1448/TTg thì chỉ tiêu đất dân dụng

là 70 - 80 m2/người; khu vực đô thị cũ áp dụng 60m2/người)

Phát huy những tiềm năng lợi thế, trong những năm qua, Đảng bộ, quân

và dân Quận Ngô Quyền đã xây dựng quận ngày một lớn mạnh Kinh tế phát triển tương đối toàn diện, tốc độ tăng trưởng khá

Trong đó kinh tế cảng biển và các hoạt động dịch vụ cảng biển như sửa chữa tàu thuyền, dịch vụ vận tải kho bãi, dịch vụ xuất nhập khẩu có vai trò nổi bật trong kinh tế công nghiệp của Quận Ngô Quyền Toàn quận hiện có trên 2.000 doanh nghiệp, hơn 8.000 hộ sản xuất - kinh doanh thu hút hàng chục nghìn lao động sản xuất và cung ứng các loại hàng hoá, dịch vụ cho sản xuất, đáp ứng tiêu dùng trong nước, tham gia xuất khẩu mang lại không khí nhộn nhịp

và sôi động cho bức tranh kinh tế Ngô Quyền Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tích cực (tăng dần giá trị các hoạt động dịch vụ thương mại), phù hợp với tiềm năng lợi thế của quận

Giá trị sản xuất công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp hàng năm tăng từ 15% đến 27%, giá trị sản xuất thương mại dịch vụ hàng năm tăng từ 25% đến 30%, kết

38

quả thu ngân sách hàng năm đều hoàn thành vượt dự toán và tăng cao so với cùng

kỳ, tổng thu NSNN tăng bình quân hàng năm: 32%, nhiều năm liền có tổng thu ngân sách cao nhất thành phố (năm 2008, 2009, 2010, 2011)

Dựa vào tình hình thu,chi của chính quyền quận Ngô Quyền trong hai năm 2015, 2016 chúng ta có thể thấy một số kết quả đạt được khá toàn diện trong việc triển khai các nhiệm vụ của các cấp chính quyền Cụ thể như sau:

- Công tác phát triển, chỉnh trang đô thị: Tiến hành cải tạo, nâng cấp, sửa

chữa 21 ngõ, nghẽn và đề nghị thành phố nâng cấp 06 tuyến đường Phối hợp với các ngành thành phố triển khai kế hoạch cải tạo, xây dựng lại khu chung cư

cũ U1, U2, U3 Lê Lợi và D52, D54, D56, D58 Đồng Quốc Bình Tổng rà soát tên các đường, phố và công trình công cộng; đề nghị thành phố đặt tên 05 tuyến đường, phố; đánh, gắn 478 biển số nhà trên địa bàn quận

- Các công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản: Triển khai có hiệu quả kế

hoạch đầu tư công, năm 2016 đã quyết định đầu tư xây dựng 31 công trình, hoàn thành việc giải ngân theo kế hoạch Quản lý chất lượng công trình theo quy định, hầu hết các công trình thi công đảm bảo tiến độ, không để xảy ra sự cố công trình.8

- Công tác quản lý quy hoạch, trật tự xây dựng đô thị: Thực hiện tốt

nhiệm vụ lập quy hoạch chi tiết 1/500 theo phân cấp, năm 2016, phê duyệt 18 đề

án và tổ chức công bố theo quy định, tăng 22% so với năm 2015; công tác quản

lý quy hoạch được tăng cường, đã cấp 605 giấy phép xây dựng, tăng 10,5% so với năm 2015; kiểm tra, xử lý 160 trường hợp vi phạm trật tự xây dựng, thu nộp ngân sách khoảng 1.000 triệu đồng

- Công tác quản lý trật tự an toàn giao thông, trật tự đường hè, vệ sinh môi tr ường đô thị: Duy trì TTATGT – TTĐT – VSMTĐT trong các ngày lễ, các

sự kiện chính trị của đất nước, thành phố và của quận Tăng cường kiểm tra, xử

lý các trường hợp vi phạm9, tình hình TTĐT – VSMTĐT có nhiều chuyển biến tích cực, đặc biệt trên các tuyến đường: Lạch Tray, Cầu Đất, Lê Lợi Thực hiện

hiệu quả các giải pháp đảm bảo ATGT, tai nạn giao thông được kiềm chế, không tăng không giảm so với cùng kỳ, không để xảy ra tai nạn giao thông nghiêm trọng.10

- Công tác bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai – tìm kiếm cứu nạn:

Chú trọng công tác quản lý nhà nước về môi trường11; tổ chức tốt các hoạt động tuyên truyền, vận động nhân dân, cộng đồng tham gia bảo vệ môi trường Thực hiện có hiệu quả công tác phòng chống thiên tai; triển khai kịp thời phương án chống bão, thực hiện nghiêm công tác trực chỉ huy theo quy định; tổ chức thành công diễn tập phương án phòng chống thiên tai – tìm kiếm cứu nạn năm 2016

- Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở

và tài s ản khác gắn liền với đất: Tập trung thực hiện thủ tục cấp giấy chứng

nhận theo hồ sơ đăng ký; cấp được 650 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất Có thêm 03 cơ sở tôn giáo được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

- Công tác quản lý nhà nước về đất đai: Tổ chức thực hiện kế hoạch sử

dụng đất chặt chẽ; đã triển khai 29/33 dự án trong danh mục, bằng 88% kế hoach Tập trung hoàn thiện thủ tục, hồ sơ đấu giá quyền sử dụng đất các khu vực: Ngõ 241 Lạch Tray, Ngõ 200 Văn Cao, dự án đấu giá QSDĐ vào mục đích làm nhà ở tại phường Máy Chai, Lạc Viên Tham mưu sơ kết Nghị quyết 17-NQ/QU của Ban Thường vụ Quận ủy về tăng cường lãnh đạo công tác quản lý

đô thị, quản lý đất đai và bảo vệ môi trường trên địa bàn

- Công tác giải phóng mặt bằng: Thường xuyên kiểm tra, rà soát, giải

quyết tồn tại, vướng mắc, tổ chức đối thoại, tuyên truyền vận động, đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng các dự án: Đầu tư xây dựng tuyến đường Đông Khê

2 và các khu tái định cư, Bắc Sơn – Nam Hải, An Kim Hải, Nút giao thông Quán Mau, Nút giao thông Ngã 6 – Máy Tơ, Ngã 5 – Sân bay Cát Bi… Thực hiện kiểm đếm đối với 160 hộ gia đình, cá nhân, tổ chức có đất bị thu hồi; phê duyệt 12 phương án Bồi thường hỗ trọ và tái định cư và điều chỉnh, bổ sung các

10 Trên địa bàn quận xảy ra 07 vụ tai nạn giao thông, làm chết 02 người, bị thương 05 người

11 Cấp 28 giấy xác nhận đăng ký bảo vệ môi trường, đề án môi trường đơn giản Kiểm tra 60 đơn vị trong việc chấp hành pháp luật tài nguyên nước, bảo vệ môi trường.

40

phương án đã phê duyệt đối với 179 hộ gia đình, cá nhân, tổ chức với kinh phí gần 24.000 triệu đồng; tổ chức 07 cuộc đối thoại và trả lời kiến nghị của công dân liên quan đến giải phóng mặt bằng; tuyên truyền, vận động các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân bàn giao mặt bằng với diện tích trên 21.600 m2 Tham mưu sơ kết Nghị quyết 33-NQ/QU của Ban Thường vụ Quận ủy về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải phóng mặt bằng

- Công tác giáo dục và đào tạo: Giáo dục và đào tạo quận giữ vững vị trí

tốp đầu thành phố; tiếp tục đổi mới giáo dục theo tinh thần Nghị quyết NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương (Khóa XI), nâng cao chất lượng dạy và học trong các nhà trường: Tỉ lệ đỗ vào THPT công lập đạt 72,4%, thi, giao lưu học sinh giỏi, học sinh năng khiếu đạt kết quả cao với 127 giải cấp Quốc gia,

29-524 giải cấp thành phố, 100% các trường đạt kiểm định chất lượng giáo dục, nhiều mô hình dạy – học sáng tạo tiếp tục được quan tâm triển khai Kết quả phổ cấp giáo dục và xóa mù chữ được duy trì Tăng cường quản lý dạy thêm, việc thực hiện các khoản thu trong nhà trường Duy trì và mở rộng các hoạt động dạy nghề và giáo dục thường xuyên Xã hội hóa giáo dục đạt kết quả khá, cho phép thành lập thêm 02 trường mầm non ngoài công lập

- Hoạt động văn hóa – thể thao, thông tin – tuyên truyền: Tổ chức tốt các

hoạt động tuyên truyền, văn hóa, văn nghệ, thể dục, thể thao kỷ niệm các ngày

Lễ, Tết và phục vụ nhiệm vụ chính trị của đất nước, thành phố và quận Hình thức thông tin – tuyên truyền có đổi mới, tạo hiệu quả tích cực, được thành phố đánh giá cao Công tác gia đình và phong trào “Toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hóa” dần đi vào nền nếp; công nhận lại 136 “Tổ dân phố văn hóa”, thẩm định 86 đơn vị để công nhận danh hiệu “Cơ quan đạt chuẩn văn hóa”,

“Doanh nghiệp đạt chuẩn văn hóa”, “Đơn vị đạt chuẩn văn hóa” Đẩy mạnh công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực quảng cáo; tăng cường kiểm tra, chấn chỉnh hoạt động kinh doanh dịch vụ văn hóa, đặc biệt là kinh doanh karaoke, nhà hát, vũ trường

- Hoạt động tôn giáo, tín ngưỡng: Tập trung nắm bắt tình hình hoạt động

của các tôn giáo trên địa bàn quận; hướng dẫn, tạo điều kiện cho Hội Phật giáo