Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở huyện lục yên, tỉnh yên bái

Nhận thức được tầm quan trọng của công tác quản lý vốn đầu XDCB từngân sách nhà nước nên từ lâu, Nhà nước ta đã ban hành nhiều nội dung quản lý nguồn vốn này như ban hành các văn bản quy

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

NÔNG THỤY ĐIỂN

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ

BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

HUYỆN LỤC YÊN, TỈNH YÊN BÁI

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Chuyên ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2018

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

NÔNG THỤY ĐIỂN

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ

BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

HUYỆN LỤC YÊN, TỈNH YÊN BÁI

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế

Mã số: 8.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN THỊ GẤM

THÁI NGUYÊN - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là nội dung nghiên cứu do tôi thực hiện Các số liệu, kết luận nghiên cứu trình bày trong luận văn này chưa hề được công bố

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến cácthày, cô giáo trường Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh Đặc biệt là

PGS.TS Nguyễn Thị Gấm - Người đã hướng dẫn, chỉ bảo tôi trong suốt quá

trình nghiên cứu và thực hiện luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn Phòng Đào tạo - Trường ĐH Kinh tế vàQTKD đã tạo mọi điều kiện để tôi hoàn thành khoá học và trình bày luậnvăn này

Tôi xin gửi lời cảm ơn đến Ban lãnh đạo, các phòng ban đặc biệt làPhòng tài chính Kế hoạch huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái đã chia sẻ nhiều tưliệu và kinh nghiệm quý báu liên quan đến vấn đề nghiên cứu của luận văn

Xin trân trọng cảm ơn!

Học viên

Nông Thuỵ Điển

1 11

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN

ii MỤC LỤC

iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ix DANH MỤC CÁC BẢNG x DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ xii MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Đóng góp của luận văn 3

5 Kết cấu luận văn 4

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 5

1.1 Cơ sở lý luận 5

1.1.1 Đầu tư xây dựng cơ bản 5

1.1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản 5

1.1.1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản

6 1.1.1.3 Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản 7

1.1.1.4 Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư XDCB 8

1.1.2 Vốn đầu tư XDCB từ NSNN 9

1.1.2.1 Khái niệm và đặc điểm 9

1.1.2.2 Phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN và các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN 11

1.1.3 Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước

14 1.1.3.1 Khái niệm và đặc điểm 14

2 221.1.3.2 Yêu cầu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 16

1.1.3.3 Tầm quan trọng của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ

NSNN 17

1.1.4 Nội dung công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 18

1.1.4.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN 18

1.1.4.2 Cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN 20

1.1.4.3 Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN 22

1.1.4.4 Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN 23

1.1.4.5 Công tác giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 25

1.1.5 Các yếu tố ảnh hưởng tới công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước 25

1.1.5.1 Các yếu tố chủ quan của địa phương và đơn vị thực hiện đầu tư 25 1.1.5.2 Các chính sách kinh tế của Trung ương và địa phương 27

1.1.5.3 Công tác tổ chức quản lý vốn đầu tư và quản lý đầu tư xây dựng 28

1.2 Cơ sở thực tiễn 28

1.2.1 Kinh nghiệm quản lý sử dụng hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN của một số địa phương trong nước 29

1.2.1.1 Thị xã Phú Thọ 29

1.2.1.2 Huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang 29

1.2.1.3 Huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh 31

1.2.2 Những bài học kinh nghiệm rút ra từ tham khảo của các địa phương trong nước 33

Chương 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 34

2.1 Câu hỏi nghiên cứu 34

2.2 Phương pháp nghiên cứu 34

2.2.1 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 34

2.2.2 Phương pháp thu thập thông tin 35

2.2.2.1 Thu thập thông tin thứ cấp 35

2.2.2.2 Thu thập thông tin sơ cấp 36

2.2.2.3 Phương pháp chuyên gia 36

2.2.3 Phương pháp tổng hợp, xử lý thông tin 37

2.2.4 Phương pháp phân tích thông tin 37

2.2.4.1 Phương pháp phân tích thống kê 37

2.2.4.2 Phương pháp so sánh 37

2.3 Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu 38

2.3.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN 38

2.3.2 Cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN 38

2.3.3 Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN 39 2.3.4 Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN 39

2.3.5 Công tác giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 40 Chương 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN Ở HUYỆN LỤC YÊN 41

3.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu 41

3.1.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái 41

3.1.1.1 Vị trí địa lý 41

3.1.1.2 Khí hậu 41

3.1.1.3 Các nguồn tài nguyên 41

3.1.1.4 Dân số, lao động 43

3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội giai đoạn 2014 - 2016 44

3.1.3 Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội 47

3.1.3.1 Thuận lợi 47

3.1.3.2 Những hạn chế và thách thức 48

3.2 Thực trạng hoạt động đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN giai đoạn 2014 - 2016 trên địa bàn huyện Lục Yên 48

3.2.1 Số lượng các dự án, công trình đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn

NSNN trên địa bàn huyện Lục Yên từ năm 2014 - 2016 48

3.2.2 Hiệu quả của các dự án, công trình đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Lục Yên từ năm 2014 - 2016 50

3.2.3 Thực trạng phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở huyện Lục Yên 53

3.3 Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn huyện Lục Yên 54

3.3.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN 55

3.3.1.1 Lập kế hoạch 55

3.3.1.2 Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư 56

3.3.1.3 Bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ bản 57

3.3.2 Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 59

3.3.3 Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 61

3.3.4 Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước 63

3.3.5 Công tác giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 67 3.3.6 Đánh giá quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua kết quả điều tra 68

3.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 71

3.4.1 Các yếu tố chủ quan của địa phương và đơn vị thực hiện đầu tư 71

3.4.2 Các chính sách kinh tế của Trung ương và địa phương 73

3.4.3 Công tác tổ chức quản lý vốn đầu tư và quản lý đầu tư xây dựng 73

3.5 Đánh giá chung 75

3.5.1 Những mặt đạt được 75

3.5.2 Hạn chế trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 76

3.5.2.1 Công tác lập kế hoạch vốn 76

3.5.2.2 Phân bổ và thanh toán vốn 76

3.5.2.3 Công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành 77

vii3.5.2.4 Công tác giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB 783.5.3 Nguyên nhân 78

Chương 4 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN

LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở HUYỆN LỤC YÊN 81

4.1 Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội huyện Lục Yên đến năm 2020, địnhhướng đến năm 2025 814.1.1 Giai đoạn từ 2018 đến năm 2020 814.1.2 Giai đoạn từ năm 2021 đến năm 2025 824.2 Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từNSNN trên địa bàn huyện Lục Yên 844.2.1 Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, kế hoạch hóa vốn đầu tưXDCB từ NSNN 844.2.2 Hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý vốn đầu tư XDCBtừ

NSNN 854.2.3 Đổi mới công tác lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từNSNN 864.2.4 Đẩy nhanh tốc độ cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN 884.2.5 Kiểm soát và đẩy mạnh công tác thanh, quyết toán vốn đầu tưXDCB

từ NSNN 894.2.6 Tăng cường công tác giám sát, thanh tra chống thất thoát, lãng phítrong đầu tư XDCB từ NSNN 904.2.7 Nâng cao năng lực, trách nhiệm của nguồn nhân lực phục vụ côngtác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 934.3 Kiến nghị 954.3.1 Đối với Chính phủ và các Bộ ngành Trung ương .95

4.3.2 Đối với tỉnh Yên Bái 96

KẾT LUẬN 97 DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO 99

1 111

PHỤ LỤC 101

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 3.1: GTSX và GTSX bình quân đầu người 44Bảng 3.2: Cơ cấu kinh tế các ngành giai đoạn 2014 - 2016 46Bảng 3.3: Số lượng các dự án, công trình đầu tư XDCB từ NSNN trên

địa bàn huyện Lục Yên giai đoạn 2014 - 2016 49Bảng 3.4: Số lượng dự án, công trình đầu tư XDCB từ NSNN huyện

Lục Yên giai đoạn 2014-2016 chia theo các lĩnh vực 49Bảng 3.5: Tổng hợp dự toán chi đầu tư XDCB từ NSNN huyện Lục

Yên giai đoạn 2014-2016 56Bảng 3.6: Tình hình bố trí vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn

huyện Lục Yên giai đoạn 2014 - 2016 .57

Bảng 3.7: Cơ cấu vốn đầu tư XDCB từ NSNN chia theo các ngành 59Bảng 3.8: Tình hình thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN

huyện Lục Yên 62Bảng 3.9: Kết quả thực hiện công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB từ

NSSN tại huyện Lục Yên giai đoạn 2014 - 2016 64Bảng 3.10: Chi tiết các công trình tiết kiệm NSNN sau phê duyệt quyết

toán thàn thành giai đoạn 2014 - 2016 .65

Bảng 3.11: Tổng hợp tình hình giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư từ

NSNN trên địa bàn huyện Lục Yên giai đoạn 2014-2016 67Bảng 3.12: Kết quả điều tra về thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư

XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Lục Yên, tỉnh YênBái 69Bảng 4.1: Mục tiêu phát triển kinh tế huyện Lục Yên quy hoạch giai

đoạn 2016-2020 82Bảng 4.2: Mục tiêu phát triển kinh tế huyện Lục Yên quy hoạch đến

2025 83

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 1.1: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 16

Sơ đồ 3.1: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn

huyện Lục Yên 55Biểu đồ 3.1 Vốn đầu tư XDCB trong tổng chi ngân sách 58Biểu đồ 3.2 Vốn đầu tư XDCB từ NSNN theo ngành 60

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Đầu tư XDCB là hoạt động có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sởvật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, là nhân tố quan trọng làm thay đổi chuyểndịch cơ cấu kinh tế của một quốc gia, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triểnkinh tế đất nước theo hướng CNH - HĐH Hiện nay ở Việt Nam, vốn đầu tưcho XDCB từ nguồn ngân sách của nhà nước chủ yếu tập trung vào những lĩnhvực khó có khả năng sinh lời như hạ tầng giao thông, hệ thống kênh mương,

đê điều, tưới tiêu, trường học, bệnh viện… Trong những năm gần đây, tỷ lệđầu tư cho XDCB ở Việt Nam lên tới 12% GDP - cao hơn hẳn các quốc giaĐông Á khác trong giai đoạn phát triển tương tự như Việt Nam, tuy nhiên cơ

sở hạ tầng của Việt Nam vẫn bị coi là yếu kém và là một trong ba nút thắt tăngtrưởng chính của nền kinh tế Rõ ràng, đầu tư chỉ dẫn đến tăng trưởng nếu nóthực sự hiệu quả Vì vậy, nâng cao hiệu quả đầu tư XDCB bằng NSNN phảiluôn là một ưu tiên hàng đầu - mà hiện nay điều đó phụ thuộc phần lớn vàohiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý đối với lĩnh vực này

Nhận thức được tầm quan trọng của công tác quản lý vốn đầu XDCB từngân sách nhà nước nên từ lâu, Nhà nước ta đã ban hành nhiều nội dung quản

lý nguồn vốn này như ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng vàthực hiện cơ chế, chính sách quản lý đến việc xây dựng quy trình, thủ tục cấpphát và quản lý vốn Tuy nhiên bên cạnh những thành tựu đã đạt được trongcông tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cũng còn nhiều bất cập như:Công tác quản lý vốn còn phức tạp, một số thủ tục còn rườm rà, do có quánhiều cấp, nhiều ngành tham gia quản lý, nhưng sự chồng chéo đó lại khôngđảm bảo có hiệu quả và chặt chẽ trong quản lý

Lục Yên là một huyện miền núi nằm ở phía Đông Bắc của tỉnh Yên Bái,nổi tiếng với nguồn tài nguyên kháng sản quý hiếm đó là đá quý, đá bán quý,

đá hoa trắng, đá xây dựng - đây là những tiềm năng khoáng sản có thể làmgiàu

cho địa phương trong quá trình phát triển Cũng như tình hình chung của cảnước, đầu tư XDCB từ NSNN ở huyện Lục Yên mặc dù đã có đóng góp quantrọng vào việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của huyện, tạo môitrường thuận lợi góp phần thúc đẩy sản xuất kinh doanh, thúc đẩy chuyển dịch

cơ cấu kinh tế Song công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của huyệncòn nhiều tồn tại, hạn chế như: Công tác lập, thẩm định và phê duyệt chủtrương đầu tư đối với một số nguồn vốn còn chưa kịp thời dẫn đến quá trìnhtriển khai công tác chuẩn bị đầu tư, lập, thẩm định và quyết định đầu tư còntương đối chậm, theo đó kết quả giải ngân chậm không đáp ứng được tiến độ;việc chấp hành kết luận thanh tra, kiểm tra đối với một số dự án bị vi phạmcòn chậm, thời gian giải quyết kéo dài

Với mục đích đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới quản lý chi tiêucông, thực hành tiết kiệm và chống thất thoát, lãng phí thì việc hoàn thiệnquản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN đang được toàn xã hội quan tâm Việctìm kiếm những giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN làvấn đề rất cấp thiết Đó cũng là lý do của việc tác giả lựa chọn và nghiên cứu

đề tài: "Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái”.

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

2.1 Mục tiêu chung

Làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB, đánh giáthực trạng và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốnđầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái

- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới công tác quản lý vốn đầu tư XDCBtrên địa bàn huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái.

- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tưxây dựng cơ bản từ NSNN ở huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái trong thời gian tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Là công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN 3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: đề tài giới hạn trong phạm vi hoạt động đầu tư xây dựng

cơ bản và những vấn đề liên quan đến công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng

cơ bản từ ngân sách nhà nước, bao gồm các nội dung: Lập và giao kế hoạchvốn; cấp phát vốn; thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn; quyết toán vốn;giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN (không bao gồm nộidung quản lý và sử dụng ở giai đoạn sau khi công trình đã đưa vào khai thác sửdụng)

- Về không gian: Địa bàn nghiên cứu được giới hạn ở phạm vi huyện Lục

Yên, tỉnh Yên Bái

- Về thời gian: Các số liệu phục vụ cho nghiên cứu đề tài được tập hợptrong giai đoạn từ năm 2014-2016 Thời gian thu thập dữ liệu sơ cấp trong tháng

11/2017

4 Đóng góp của luận văn

Về mặt lý luận: Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về đầu

tư nói chung, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN nói riêng và vaitrò của nó đối với phát triển kinh tế - xã hội

Về mặt thực tiễn: Luận văn đã chỉ ra được những ưu điểm khuyết điểmcủa công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và nguyên nhân của nhữngkhuyết điểm bao gồm: huyện Lục Yên chưa xây dựng được chiến lược pháttriển kinh tế và chiến lược đầu tư, nhận thức của các cấp, các ngành chậm đổimới so với yêu cầu đặt ra, chưa có quy định ràng buộc trách nhiệm cụ thể chocác cá nhân và cơ quan quản lý nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra chưa

thường xuyên, chưa có chính sách thu hút, đào tạo và bồi dưỡng cán bộ.

Để từ đó vận dụng những quy định, chính sách mới của Nhà nước đãban hành trong lĩnh vực đầu tư công và kinh nghiệm thực tiễn để đề ra nhữnggiải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở huyệnLục Yên trong thời gian tới.

5 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, nộidung luận văn gồm 4 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

ở huyện Lục Yên

Chương 4: Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở huyện Lục Yên

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN

ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN 1.1 Cơ sở lý luận

1.1.1 Đầu tư xây dựng cơ bản

1.1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản

Theo Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương (2007) có định nghĩa

về đầu tư như sau: “Đầu tư nói chung là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại

để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó”.

Như vậy, mục tiêu của mọi đầu tư là đạt được những kết quả lớn hơn sovới những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hànhđầu tư Nguồn lực phải hy sinh đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, làsức lao động và trí tuệ Những kết quả đạt được có thể là sự tăng thêm các tàichính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường xá, bệnh viện, trường học),tài sản trí tuệ (trình độ văn hóa, chuyên môn, khoa học kỹ thuật, quản lý…) vànguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất lao động cao hơn trongnền sản xuất xã hội

Xây dựng cơ bản là hoạt động cụ thể tạo ra các tài sản cố định (khảo sát,

thiết kế, xây dựng, lắp đặt máy móc thiết bị) và kết quả của các hoạt động xâydựng cơ bản là các tài sản cố định, với năng lực sản xuất phục vụ nhất định

Như vậy, có thể hiểu đầu tư xây dựng cơ bản là những hoạt động vớichức năng tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế thông qua các hình thức xâydựng mới, mở rộng, hiện đại hoá hoặc khôi phục các tài sản cố định

Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của

đầu tư phát triển, đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt độngxây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tàisản cố định trong nền kinh tế Do vậy đầu tư xây dựng cơ bản là tiền đề quan

trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế Đầu tư xâydựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt độngtrong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thứckhác

nhau

Trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu, luận văn chủ yếu đề cập đếnXDCB là xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng cơ sở kinh tế - xãhội có tính chất xây dựng như: xây dựng công trình giao thông, thủy lợi, thủyđiện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục vụ sản xuất pháttriển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa, công viên, rạpchiếu phục vụ phát triển của xã hội Như vậy, XDCB có đặc thù riêng đó làlợi nhuận của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành trong xã hội, nguồn vốnđầu tư lớn cần có sự đầu tư của nhà nước

1.1.1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản

Loại hình đầu tư xây dựng cơ bản thường đem lại kết quả không chỉ chongười đầu tư mà cả nền kinh tế xã hội được thụ hưởng, không chỉ trực tiếplàm tăng tài sản của người chủ đầu tư mà của cả nền kinh tế, nó chiếm tỷtrọng lớn nhất trong vốn đầu tư, vì thế ngoài những đặc điểm chung nêu trên,hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản còn có các đặc điểm riêng biệt sau:

- Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động có tính chất lâu dàiđược thể hiện ở thời gian thực hiện đầu tư (thời gian xây dựng công trình của

dự án), thời gian cần hoạt động để có thể thu hồi đủ vốn đã bỏ ra

- Trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, do thời gian của quá trìnhđầu tư kéo dài; nên các yếu tố kinh tế, chính trị, tự nhiên ảnh hưởng sẽ gâynên những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường hết khi lập dự án

- Các thành quả của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có giá trị sửdụng lâu dài nhiều năm, có khi hàng trăm năm và tồn tại lâu dài như Vạn lýtrường thành, Kim tự tháp cổ Ai Cập điều này nói lên giá trị lớn lao của cácthành quả đầu tư

- Sản phẩm của đầu tư xây dựng cơ bản có tính cố định; gắn liền với đấtđai, nơi sản xuất và sử dụng Sản phẩm đầu tư sau khi xây dựng xong cố địnhtại một chỗ, các thành quả của hoạt động đầu tư là các công trình xây dựng sẽhoạt động ngay nơi mà nó được xây dựng nên.

- Quá trình tiến hành hoạt động đầu tư gắn liền với quá trình sản xuất,công việc thường tiến hành ngoài trời và bị ảnh hưởng lớn của điều kiện tựnhiên Trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, nơi làm việc và lực lượng laođộng không ổn định, dẫn tới thời gian ngừng việc nhiều, chờ đợi, năng suấtlao động thấp, dễ gây tâm lý tạm bợ, tuỳ tiện trong làm việc và sinh hoạt củacán bộ, công nhân ở công trường

- Giá bán của sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản được định trước khi chếtạo sản phẩm, tức là trước khi nhà thầu biết giá thành thực tế của mình thôngqua công tác lựa chọn nhà thầu bằng cách đấu thầu họăc chỉ định thầu

Ngoài những đặc điểm trên thì có những đặc điểm: Quy mô vốn đầu tưlớn, khả năng thu hồi vốn thấp, nguồn vốn để thực hiện đầu tư là do NSNNcấp phát trực tiếp, việc quản lý vốn đầu tư rất khó khăn, dễ bị thất thoát lãngphí

1.1.1.3 Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản

Theo Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương (2007) thì đầu tư cótác động đến tăng trưởng và phát triển như sau:

- “Đầu tư tác động đến tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế”;

- “Đầu tư vừa tác động đến tốc độ tăng trưởng vừa tác động đến chất lượng tăng trưởng”;

- “Đầu tư tác động đến việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế”;

- “Đầu tư là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến quyết dịnh đổi mới và phát triển khoa học, công nghệ của một doanh nghiệp và quốc gia”.

Vì đầu tư XDCB trước hết cũng là hoạt động đầu tư, nên đầu tư XDCBcũng có những vai trò chung của hoạt động đầu tư, cụ thể như sau:

- Đầu tư XDCB ảnh hưởng đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế

Đầu tư vào XDCB kéo theo sự phát triển của các ngành phụ trợ phục vụxây dựng XDCB chiếm tỷ trọng vốn lớn trong các nền kinh tế đang trên đàphát triển như Việt Nam Tuy nhiên, sản phẩm xây dựng đều sử dụng nhữngsản phẩm đầu ra của các ngành phụ trợ như vật liệu xây dựng, máy móc, côngnghệ phục vụ thi công.

- Đầu tư XDCB có tác động đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế.Đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhànước trực tiếp tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội, điều tiết vĩ mô,thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước.Bằng việc cung cấp các dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế xã hội, an ninhquốc gia… mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặckhông đầu tư, các dự án từ NSNN được triển khai ở các vị trí quan trọng, thenchốt nhất đảm bảo cho nền kinh tế xã hội phát triển ổn định theo hướng xã hộichủ nghĩa

- Đầu tư XDCB tạo ra cơ sở vật chất

Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư để sản xuất ra của cải vật chất, đặcbiệt là tạo cơ sở vật chất và kỹ thuật ban đầu cho xã hội Tất cả các ngành kinh

tế chỉ tăng nhanh khi có đầu tư XDCB, đổi mới công nghệ, xây dựng mới đểtăng suất, chất lượng và hiệu quả sản xuất

- Đầu tư XDCB góp phần thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo, tạoviệc làm, phát triển cơ sở hạ tầng, cải thiện điều kiện sống ở các địa phươngnghèo, vùng sâu vùng xa, phát triển nguồn nhân lực, xây dựng các cơ sở sảnxuất và dịch vụ, tạo ra những tác động tích cực cho vùng nghèo, hộ nghèokhai thác các tiềm năng của vùng để vươn lên phát triển kinh tế Từ đó đảmbảo tỷ lệ cân đối vùng miền, ngành nghề, khu vực và phân bổ hợp lý sức sảnxuất, tận dụng lợi thế so sánh

1.1.1.4 Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư XDCB

Phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chínhquyền trung ương cho các chính quyền địa phương hay cho khu vực kinh tế tưnhân Phạm vi phân cấp trong quản lý kinh tế đã liên tục được mở rộng, cho

đến nay bao trùm 6 lĩnh vực Trong số đó, 2 lĩnh vực được đẩy mạnh phân cấpmạnh mẽ thuộc về công tác QLNN đối với đầu tư XDCB bằng NSNN, đó là:quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước.

1.1.2 Vốn đầu tư XDCB từ NSNN

1.1.2.1 Khái niệm và đặc điểm

Theo Luật Ngân sách nhà nước (2015) của Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Luật này quy định về lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán,quyết toán ngân sách nhà nước và về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhànước các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là mộtphạm trù kinh tế, là một công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước thựchiện huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt động thu, chi ngânsách nhà nước

Vốn đầu tư được định nghĩa theo Luật Đầu tư (2014) của Việt Nam

như sau: "Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh".

Theo Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương (2007) thì vốn đầu tư

xây dựng cơ bản được định nghĩa: “Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế quốc dân”

Từ khái niệm ngân sách nhà nước, vốn đầu tư và vốn đầu tư xây dựng

cơ bản đã phân tích ở trên ta có thể hiểu vốn đầu tư XDCB từ NSNN là mộtphần của vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước được hình thành từ sựhuy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm xâydựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chonền kinh tế quốc dân

Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từNSNN cũng như các nguồn vốn khác - đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu

tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư,nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư

Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từNSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàngnăm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước

Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốnnày có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn vớiNSNN Từ những đặc điểm đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thểcủa vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau:

Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói

chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theophân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển Do đó, việc hình thành, phânphối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ,theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu làHội đồng nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm

Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư

cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầngtheo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác Do

đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sởđánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường

Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự

án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự ánđến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng Việc sử dụngnguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với cáckhâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư,thực hiện dự án, kết thúc dự án

Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng Căn cứ tính chất, nội

dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người taphân thành các loại vốn như: vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn đểchuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thểđược sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầnghoặc mua sắm thiết bị

Thứ năm, nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm cả

nguồn bên trong quốc gia và bên ngoài quốc gia Các nguồn bên trong quốcgia chủ yếu là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tàinguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác.Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chínhthức (ODA) và một số nguồn khác

Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao

gồm cả các cơ quan nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước, nhưng trong đóđối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức nhà nước

1.1.2.2 Phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN và các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN

* Phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN:

Theo Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương (2007) thì vốn đầu tưxây dựng cơ bản được phân loại như sau:

Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB: vốn được phân thànhchi phí xây lắp (nay gọi là xây dựng), chi phí thiết bị và chi khác Trong đó,chi phí xây dựng và thiết bị chiếm tỷ trọng chủ yếu

Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, người

ta phân chia thành các nhóm chủ yếu sau:

Một là, nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN Nhóm này lại

bao gồm: vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tích chất đầu tư xây dựng,vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tưXDCB

- Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất về cả quy mô và tỷ trọng.Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành

từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác

- Vốn sự nghiệp có tích chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có

bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt.nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặcsửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB

- Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện có 10 chương trình mục tiêuquốc gia và hàng chục chương trình mục tiêu khác

- Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngânsách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã.Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế quản lý vốn nhưđối với các loại vốn XDCB tập trung khác, tuy nhiên có một số chi tiết linhhoạt và đơn giản hơn

Hai là, nhóm vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành cho chương trình mục

tiêu đặc biệt như: Chương trình đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn(Chương trình 135); Chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số;Chương trình 5 triệu ha rừng (Chương trình 661)

Ba là, nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài.

Nguồn vay vốn vay trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ (vay trongnước của nhân dân để đầu tư vào giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế) Nguồnvốn vay ngoài nước chủ yếu là vay các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triểnchính thức (ODA) và một số nguồn vay khác

Bốn là, nhóm vốn đầu tư theo cơ chế đặc biệt như đầu tư cho các công

trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão lũ), công trình tạm

* Phân loại các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Theo Nghị định 49/2014/QH13 có thể phân loại các dự án sử dụng vốnđầu tư XDCB từ NSNN theo các tiêu chí sau đây:

- Theo mức độ quan trọng và quy mô, bao gồm: Dự án quan trọng quốcgia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C

Dự án quan trong quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư vàThủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư Tiêu chí về nhóm dự án này đượcQuốc hội quyết định theo từng thời kỳ, hiện nay dự án quan trọng quốc giatrình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư được thực hiện theo Nghịquyết số

49/2010/QH12

Dự án quan trọng quốc gia là dự án đầu tư độc lập hoặc cụm công trìnhliên kết chặt chẽ với nhau thuộc một trong các tiêu chí dưới đây: (1) Sử dụngvốn đầu tư công từ 10.000 tỷ đồng trở lên; (2) Ảnh hưởng lớn đến môi trườnghoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường; (3) Sử dụngđất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lênvới quy mô từ 500 héc ta trở lên; (4) Di dân tái định cư từ 20.000 người trởlên ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác; (5) Dự án đòi hỏiphải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định

Dự án nhóm A bao gồm: (1) Dự án không phân biệt tổng mức đầu tưthuộc Dự án tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt; Dự án tại địa bàn đặc biệtquan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh; Dự án thuộc lĩnh vực bảo

vệ quốc phòng, an ninh có tính chất bảo mật quốc gia; Dự án sản xuất chất độchại, chất nổ; Dự án hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất; (2) Dự án có tổngmức đầu tư từ 2.300 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực Giao thông; Công nghiệpđiện; Khai thác dầu khí; Hóa chất, phân bón, xi măng; Chế tạo máy, luyệnkim; Khai thác, chế biến khoáng sản; Xây dựng khu nhà ở; (3) Dự án có tổngmức đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực Giao thông, Thủy lợi; Cấpthoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật; Kỹ thuật điện; Sản xuất thiết bịthông tin, điện tử; Hóa dược; Sản xuất vật liệu; Công trình cơ khí; Bưu chính,viễn thông; (4) Dự án có tổng mức đầu tư từ 1.000 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnhvực Sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản; Vườn quốc gia,khu bảo tồn thiên nhiên; Hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới; Công nghiệp; (5)

Dự án có tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực Y tế, văn hóa,giáo dục; Nghiên cứu khoa học, tin học, phát thanh, truyền hình; Kho tàng;

Du lịch, thể dục thể thao; Xây dựng dân dụng

Dự án nhóm B: Dự án thuộc lĩnh vực (2) của nhóm A có tổng mức đầu

tư từ 120 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷ đồng; Dự án thuộc lĩnh vực (3) nhóm A

có tổng mức đầu tư từ 80 tỷ đồng đến dưới 1.500 tỷ đồng; Dự án thuộc lĩnhvực (4) của nhóm A có tổng mức đầu tư từ 60 tỷ đồng đến dưới 1.000 tỷ đồng;

Dự án thuộc lĩnh vực (5) nhóm A có tổng mức đầu tư từ 45 tỷ đồng đến dưới

800 tỷ đồng

Dự án nhóm C: (1) Dự án thuộc lĩnh vực (2) của nhóm A có tổng mứcđầu tư dưới 120 tỷ đồng; Dự án thuộc lĩnh vực (3) nhóm A có tổng mức đầu tưdưới 80 tỷ đồng; Dự án thuộc lĩnh vực (4) của nhóm A có tổng mức đầu tưdưới 60 tỷ đồng; Dự án thuộc lĩnh vực (5) nhóm A có tổng mức đầu tư dưới 45

tỷ đồng

- Theo nguồn vốn sử dụng gồm: Dự án sử dụng vốn ngân sách nhànước, dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách và dự án sử dụng vốnkhác

- Theo phân cấp quản lý vốn NSNN, theo tiêu thức này, dự án đầu tưxây dựng từ NSNN được chia thành hai loại: Dự án đầu tư xây dựng do cấptrung ương quản lý và do địa phương quản lý

Dự án đầu tư xây dựng từ NSNN do cấp trung ương quản lý là dự ánđầu tư xây dựng mà nguồn vốn được cân đối từ tổng chi của ngân sách trungương cho các bộ, ngành ở trung ương theo kế hoạch đầu tư xây dựng hàngnăm

Dự án đầu tư xây dựng từ NSNN do cấp địa phương quản lý là dự ánđầu tư xây dựng mà nguồn vốn được cân đối từ tổng chi ngân sách địa phươngcủa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo kế hoạch đầu tư xây dựngcủa các địa phương hàng năm

1.1.3 Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước

1.1.3.1 Khái niệm và đặc điểm

Theo Nguyễn Thị Ngọc Huyền, Đoàn Thị Thu Hà và Đỗ Thị Hải Hà

(2012) có định nghĩa quản lý như sau: “Quản lý là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát các nguồn lực và hoạt động của hệ thống xã hội nhằm đạt được mục đích của hệ thống với hiệu lực và hiệu quả cao một cách

bền vững trong điều kiện môi trường luôn biến động”.

Từ khái niệm quản lý và những phân tích về vốn đầu tư xây dựng cơbản ở trên, có thể hiểu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể cácbiện pháp, công cụ, cách thức mà Nhà nước tác động vào quá trình hình thành(huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêukinh tế - xã hội đề ra trong từng giai đoạn.

Đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau:

Thứ nhất, đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư XDCB từ NSNN, là

nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ, gồmnhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dựtoán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân

bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồnthu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán Quản

lý vốn đầu tư XDCB là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý thu chi NSNN

Quan hệ giữa vốn đầu tư và quy trình dự án rất chặt chẽ Vốn đầu tư chỉđược giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng chỉ sau khi dự án đầu tư được cấp

có thẩm quyền duyệt Việc thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB chỉ khi dự ánđược nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng

Thứ hai, chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ

quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư

từ NSNN Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quytrình quản lý vốn Cụ thể như sau:

- Cơ quan kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kếhoạch vốn (ở cấp huyện là Phòng Tài chính - Kế hoạch)

- KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tàikhoản vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn vàquyết toán vốn đầu tư (ở cấp huyện là Phòng Tài chính - Kế hoạch)

- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúngmục đích sử dụng vốn và đúng định mức

Điều chỉnh nguồnvốn và quyết toánvốn đầu tư dự án(cơ quan tài chính)

Sơ đồ 1.1: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Ghi chú: 1a, 1b, 1c - quan hệ công việc giữa cơ quan chủ đầu tư với từng

cơ quan chức năng

2a, 2b - Trình tự giải ngân nguồn vốn đầu tư cho các chủ đầu tư

Trong các khâu quản lý vốn đầu tư, khâu quan trọng và có ý nghĩaquyết định đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư là bước phân bổ kế hoạch vốn,đưa dự án vào danh mục đầu tư

Chủ thể phối hợp trong quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là các cơquan như HĐND, UBND…

Thứ ba, mục tiêu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bảo đảm sử

dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định

và có hiệu quả cao Đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN, hiệu quả không đơnthuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp,hiệu quả kinh tế - xã hội

1.1.3.2 Yêu cầu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Khai thác tối đa vốn từ nguồn NSNN cho đầu tư XDCB Việc để tỷ lệchi cũng như quy mô bao nhiêu để đầu tư XDCB trong dự toán là một bài toánkhó phải giải quyết nhiều mâu thuẩn: Mâu thuẫn giữa tích luỹ và tiêu dùng,giữa trước mắt và lâu dài, giữa cung và cầu… việc phân bổ lại nguồn vốn đầu

tư XDCB cần coi trọng nguyên tắc thị trường để sử dụng có hiệu quả hơn vốnđầu tư XDCB từ NSNN.

- Bố trí vốn đầu tư XDCB hợp lý, điều này đòi hỏi khi tính toán phânkhai ngân sách cho từng dự án, từng lĩnh vực, từng địa phương phải khắc phụccác tồn tại hạn chế lâu nay, tính toán đổi mới cơ cấu phù hợp, không quá tậptrung, nhưng không được dàn trải Khi phân bổ phải xem xét xuất phát từ chủtrương, định hướng, phải phân tích các quan hệ tỷ lệ liên quan đến đầu tưXDCB Không coi nhẹ giai đoạn nào nhất, các giai đoạn chuẩn bị đầu tư lâunay triển khai vội vàng thiếu căn cứ khoa học

- Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải đúng Luật và chống thấtthoát, lãng phí Vốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp thờiđúng chế độ, đúng thời gian quy định, tăng cường kiểm tra giám sát và đánhgiá kết quả Mặt khác công việc quản lý vốn đầu tư XDCB là rất lớn, phải quanhiều cơ quan, đơn vị, nhiều khâu và lệ thuộc vào hàng loạt chế độ chính sáchquy định của Nhà nước do đó việc xác định chức năng nhiệm vụ phải rõ ràng,khoa học, phân công phối hợp chặt chẽ, thống nhất, có nguyên tắc, đúng luật

lệ thì mới nâng cao được hiệu quả

1.1.3.3 Tầm quan trọng của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Thứ nhất: Việc thực hiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

là để nâng cao hiệu quả đầu tư, tiết kiệm, chống thất thoát NSNN, đảm bảochất lượng và tiến độ thi công Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm một hệthống nhiều công việc phức tạp trong đó có nhiều công việc mang tính đặc thù

mà nhiều khi một mình chủ đầu tư không thể đảm đương hết được Phần lớncác dự án đầu tư được thực hiện bởi nhiều đơn vị, mỗi đơn vị đảm nhận mỗicông việc riêng dưới sự quản lý chung của chủ đầu tư Do đó việc quản lý vốnđầu tư XDCB trở lên rất khó khăn Làm thế nào đảm bảo sử dụng vốn đầu tưXDCB đúng mục đích tránh thất thoát (Điều này rất dễ xảy ra trong quá trìnhthực hiện dự án đầu tư XDCB do cả nguyên nhân khách quan và chủ quan),vừa đảm bảo tiến độ và chất lượng thi công, vừa đảm bảo tiết kiệm, nâng caohiệu quả vốn

đầu tư… đặc biệt là trong điều kiện quy mô, số lượng dự án tăng, thiết bị côngnghệ ngày càng hiện đại.

Thứ hai: Hiện nay môi trưòng pháp lý về đầu tư và xây dựng ở nước tacòn chưa đầy đủ Hệ thống các văn bản pháp quy về xây dựng cơ bản chưađầy đủ, trong khi lại có nhiều văn bản chồng chéo nhau, thậm chí nội dungmâu thuẫn nhau, các thủ tục hành chính còn rườm rà ảnh hưởng đến công tácđầu tư và xây dựng…Trong điều kiện môi trường pháp lý như vậy, việc thựchiện tốt các dự án đầu tư XDCB, vốn đầu tư từ NSNN mang lại hiệu quả kinh

tế xã hội cao cho xã hội càng trở lên khó khăn gấp bôị, đòi hỏi phải quản lývốn đầu tư XDCB từ NSNN

Thứ ba: Xuất phát từ chính vai trò của vốn đầu tư XDCB là tạo ra cơ sởvật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tếquốc dân, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước Nhữngvai trò đó chỉ có thể được thể hiện trong điều kiện có sự quản lý chặt chẽ ởtầm vĩ mô cũng như tầm vi mô, còn nếu buông lỏng quản lý thì vai trò đó lậptức sẽ bị thủ tiêu Điều này đã được thực tế kiểm nghiệm không chỉ ở nước ta

mà trên thế giới Vì vậy, việc quản lý vốn đối với các dự án đầu tư XDCB từNSNN vừa là một thực tiễn khách quan, vừa là một yêu cầu cấp bách

1.1.4 Nội dung công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Trong khuôn khổ nghiên cứu của đề tài, tác giả đề cập đến nội dungcông tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các nội dung sau:

1.1.4.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Theo Luật Đầu tư công (2014) thì để lập kế hoạch đầu tư xây dựng cơbản hàng năm thì phải căn cứ vào tình hình và kết quả phát triển kinh tế - xãhội của địa phương; kết quả thực hiện kế hoạch đầu tư năm trước; Kế hoạchđầu tư trung hạn; các nhiệm vụ cấp bách, đột xuất mới phát sinh chưa có trong

kế hoạch; nhu cầu và khả năng cân đối các nguồn lực để đầu tư xây dựng kếtcấu hạ tầng kinh tế - xã hội trong năm kế hoạch và trên nguyên tắc phù hợpvới các mục tiêu phát triển tại chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạchphát

triển kinh tế - xã hội 05 năm và hằng năm của địa phương và các quy hoạch đãđược phê duyệt; phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư và thu hútcác nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác; bảo đảm cân đối vĩ

mô, ưu tiên an toàn nợ công; việc phân bổ vốn đầu tư công phải tuân thủnguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư công trong từng giai đoạn

đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; ưu tiên bố trí vốn cho các ngành, lĩnhvực, vùng lãnh thổ theo mục tiêu và định hướng phát triển của từng thời kỳ;bảo đảm công khai, minh bạch và công bằng…

Theo Nghị định 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 thì vốn chuẩn bị đầu

tư xây dựng cơ bản được bố trí từ nguồn vốn ngân sách nhà nước theo phâncấp quản lý, vốn bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên và các nguồn vốnhợp pháp khác để thực hiện các nội dung theo quy định Thời gian bố trí vốn

để hoàn thành dự án theo tiến độ thực hiện được cấp có thẩm quyền quyếtđịnh Đối với dự án nhóm B có tổng mức đầu tư dưới 800 tỷ đồng: không quá

05 năm; dự án nhóm B có tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷđồng: không quá 08 năm; đối với dự án nhóm C: không quá 03 năm

Quy trình lập và giao kế hoạch vốn phải trải qua các bước như sau:

Một là, lập kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN để phân bổ được vốn

đầu tư hàng năm, sau khi lựa chọn được danh sách dự án, người ta phải quabước lập kế hoạch vốn đầu tư hàng năm

Theo quy định của Luật NSNN về việc lập dự toán hàng năm, căn cứvào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tưcủa dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên (để tránh tình trạng mất cân đối giữavốn ít mà yêu cầu của dự án thì nhiều, trước khi triển khai bước này cấp trên

đã có chỉ đạo giao chỉ tiêu tổng hợp hướng dẫn: gồm tổng mức đầu tư, cơ cấuvốn trong và ngoài nước, cơ cấu ngành, vùng, dự án trọng điểm… đúng vớiNghị quyết của Quốc hội, Chính phủ và HĐND các cấp) Thời gian lập, trình,duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tư được tiến hành theo quy định của Luật NSNN

Hai là, phân bổ vốn đầu tư để giao được kế hoạch vốn XDCB từ

NSNN, thông thường phải tiến hành 5 bước cơ bản là: lập danh sách dự án lựachọn; lập kế hoạch vốn đầu tư hàng năm; phân bổ vốn đầu tư; thẩm tra vàthông báo vốn và cuối cùng là giao kế hoạch

Việc phân bổ vốn đầu tư được thực hiện theo loại nguồn vốn: nguồn thuộc

Trung ương quản lý triển khai ở địa phương, nguồn vốn từ NSNN địa phương

- Đối với vốn đầu tư của Trung ương quản lý triển khai ở địa phương:các Bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã

đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu

tư, cơ cấu vốn trong nước và ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các

dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết của Quốc hội, chỉ đạocủa Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàngnăm

- Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: UBND các cấp lập cácphương án phân bổ vốn đầu tư trình HĐND cùng cấp quyết định Phương ánnày tuỳ từng điều kiện cụ thể thường sắp xếp thứ tự ưu tiên chi tiết rõ hơn nhưtrả nợ, quyết toán, đối ứng, trọng điểm, chuẩn bị đầu tư, chuyển tiếp, đầu tưmới…

Ba là, giao kế hoạch vốn: Trước khi chính thức giao kế hoạch vốn,

phương án phân bổ vốn phải được cơ quan tài chính thẩm tra và thông báo Bộ

Kế hoạch và Đầu tư thẩm tra phương án phân bổ vốn đầu tư XDCB của các bộ

và của các UBND tỉnh về chấp hành các nguyên tắc phân bổ vốn như: điềukiện, cơ cấu theo chỉ đạo của các dự án và chương trình mục tiêu… Sở Kếhoạch và Đầu tư, Phòng Tài chính - Kế hoạch xem xét các thủ tục đầu tư xâydựng của các dự án Trường hợp đúng được chấp nhận bằng thông báo của cơquan tài chính Trường hợp không đúng quy định, không đủ thủ tục thì cơquan tài chính có văn bản đề nghị điều chỉnh lại

1.1.4.2 Cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Theo Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan (2009) thì nguyên tắccấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm:

- Đúng đối tượng: Cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN được thựchiện theo phương thức cấp phát không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tưcác dự án cần thiết phải đầu tư thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, quốcphòng an ninh… từ đó tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho sự phát triểntoàn diện và cân đối của nền kinh tế quốc dân.

Song với sự giới hạn về nguồn vốn của NSNN và để đảm bảo hiệu quảđầu tư, đòi hỏi cấp phát vốn phải đảm bảo đúng đối tượng là các công trình,

dự án đầu tư thuộc đối tượng sử dụng vốn NSNN theo quy định của LuậtNSNN và quy chế quản lý đầu tư và xây dựng

- Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đầy đủ các tàiliệu và thiết kế và dự toán được duyệt

- Đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản

lý NSNN và dảm bảo tính kế hoạch, cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân,của từng ngành, lĩnh vực và từng địa phương

- Theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch và chỉ trongphạm vi giá dự toán được duyệt

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN được cấp phát theo hai hình thức chủ yếu

đó là cấp phát hạn mức kinh phí và cấp phát lệnh chi tiền

- Cấp phát hạn mức kinh phí là phương thức cấp phát phổ biến nhất từnăm 2005 về trước nhằm thực hiện cấp phát kinh phí thường xuyên cho các cơquan hành chính sự nghiệp

Theo đó, hàng tháng hoặc quý, cơ quan tài chính cấp phát hạn mức kinhphí cho đơn vị sử dụng theo kế hoạch chi NSNN Căn cứ vào hạn mức kinhphí được cấp, đơn vị làm thủ tục lĩnh tiền tại KBNN hoặc làm thủ tục chuyểntrả tiền cho đơn vị đã cung cấp hàng hoá dịch vụ Cuối năm, nếu không sửdụng hết thì hạn mức kinh phí bị huỷ bỏ

Phương thức này có ưu điểm là việc chi xuất quỹ NSNN tương đối phùhợp với tiến trình chi tiêu của đơn vị thụ hưởng, tiền thuộc NSNN ít bị nhànrỗi tại cơ quan đơn vị hay tồn ngân khoản tiền gửi tại KBNN hay Ngânhàng

thương mại trong khi tồn quỹ NSNN có hạn (thu trừ chi) Tuy nhiên, nhượcđiểm lớn nhất của phương thức này là việc cấp phát qua nhiều khâu trung gian(phân phối lại hạn mức của đơn vị dự toán cấp 1 và cấp 2) Nhiều trường hợpphân phối lại hạn mức không còn đúng với mục đích ban đầu cơ quan tàichính cấp cho đơn vị và để phát sinh tiêu cực trong quá trình phân phối lạihạn mức kinh phí.

- Cấp phát lệnh chi tiền: được áp dụng cho các khoản chi không thườngxuyên như: cấp vốn lưu động, cấp phát vốn đầu tư XDCB, các chương trìnhmục tiêu, chi an ninh kinh tế…

Về nguyên tắc, phương thức này áp dụng cho nhiều việc đã hoàn thànhhoặc ứng trước cho nhiều công việc đang thực hiện, những khoản chi nhấtđịnh đã ghi trong dự toán NSNN có tính chất pháp lý bắt buộc phải thi hành

Ưu điểm của phương thức này là việc cấp phát và hạch toán khá thuận lợi, cóđối tượng, mục đích chi tiêu rõ ràng cụ thể Song nó lại có nhiều nhược điểm:Trong hoạt động thực tiễn việc cấp phát ngân sách hầu hết là tạm ứng nhưngkhông có điều kiện ràng buộc mà chỉ là tạm ứng theo kế hoạch cấp phát chứkhông sát tiến độ công việc KBNN không kiểm soát nội dung các khoản chiđược cấp bằng lệnh chi tiền mà chỉ thực hiện xuất quỹ NSNN chi trả Tạmứng qua nhiều khoản trung gian thường dễ gây thất thoát, tiêu cực và tiềnngân sách nhà nước thường tạm thời nhàn rỗi nhưng nằm ngoài quỹ NSNN.Nhiều khoản kinh phí ngân sách cấp phát không sử dụng hết trong năm lạiđược chuyển sang năm sau chi tiếp (trái với thể lệ quản lý tài chính ngân sáchhiện hành) thậm chí các khoản sử dụng không hết có thể đem cho vay, tạmứng, ứng trước sai mục đích và hơn nữa quyết toán chi NSNN không cònchính xác (vì còn tồn đọng) Hiệu quả sử dụng NSNN do vậy bị hạn chế

1.1.4.3 Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN liên quan tới 3 cơ quan chứcnăng gồm: ban quản lý dự án, KBNN nơi giao dịch và đơn vị cung cấp hànghoá dịch vụ (nếu là mua sắm công)

Theo Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016, trên cơ sở hồ sơ

đề nghị thanh toán của Ban quản lý dự án, Kho bạc nhà nước căn cứ vào cácđiều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng (số lần thanh toán, giaiđoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) và giá trịtừng lần thanh toán để thanh toán cho Ban quản lý dự án Ban quản lý dự án tựchịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, địnhmức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình

- Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB là việc kiểm tra, xem xét cáccăn cứ, điều kiện cần và đủ theo quy định của Nhà nước để xuất quỹ NSNNchi trả theo yêu cầu của chủ đầu tư các khoản kinh phí thực hiện dự án Khobạc nhà nước thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toántrước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toánsau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng

Do vốn đầu tư XDCB từ NSNN chi cho các dự án có nội dung khácnhau (quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, giải phóng mặt bằng, thực hiện đầu tư, chiphí quản lý dự án…) nên đối tượng và tính chất đặc điểm các khoản chi nàykhông giống nhau, theo đó yêu cầu hồ sơ thủ tục, mức quản lý tạm ứng, thanhtoán vốn và tham gia xử lý công việc cũng như quy trình kiểm soát thanh toánvốn sẽ có những điểm khác nhau, tương ứng phù hợp với nội dung từng loại dự

án Các quy định liên quan đến thanh toán vốn đầu tư gồm ba nhóm: quy định

về hồ sơ, thủ tục; quy định về tạm ứng và trách nhiệm thanh toán; quy định vềthời gian từng giai đoạn

1.1.4.4 Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Theo Thông tư số số 85/2017/TT-BTC ngày 15/8/2017 thì vốn đầu tư từNSNN được quyết toán hàng năm Trong đó:

- Do là vốn đầu tư từ NSNN việc quản lý phải theo chu trình ngân sách,trong chu trình đó có các giai đoạn lập, quyết định và phân bổ ngân sách, chấphành ngân sách và quyết toán ngân sách nhà nước Quyết toán hàng năm vốnđầu tư NSNN là việc xác định, tổng hợp toàn bộ số thực chi trong năm ngânsách vào cuối năm ngân sách, thời gian tổng hợp số liệu từ 01/01 năm thựchiện cho đến hết 31/1 năm sau