Sổ tay thực hiện Khảo sát theo dõi chi tiêu công Công cụ kiểm toán xã hội theo dõi quá trình thực hiện Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội của Việt Nam

Việc giới thiệu và đưa vào sử dụng công cụ nhằm chứng minh tiềm năng của phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội để hỗ trợ công tác lập kế hoạch, thực hiện và theo dõi Kế hoạch Phát triển

bộ kế hoạch và đầu tư

Sổ tay thực hiện khảo Sát theo dõi chi tiêu công

công cụ kiểm toán xã hội theo dõi quá trình thực hiện

kế hoạch Phát triển kinh tế xã hội của việt nam

thể chế hóa Mô-đun 5

mô-đun 1: giới thiệu 6

Phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội và bối cảnh hiện nay của Việt Nam 6

mô-đun 2: khảo sát theo dõi chi tiêu công (PetS) 8

Vậy khảo sát theo dõi chi tiêu công PETS là gì? 8

Tại sao nên sử dụng PETS? 9

Tăng cường hoạt động kiểm toán .10

Giám sát và đánh giá chính sách .10

Thúc đẩy tính công bằng .10

Ưu tiên các c\nhu cầu cơ bản/ phân bố các nguồn lực .10

Theo dõi chi tiêu công .10

Quản lý việc thực hiện ngân sách .10

Hỗ trợ trong đánh giá tác động .10

mô-đun 3: Phương pháp tiếp cận triển khai PetS 11

Một nghiên cứu PETS có thể cung cấp những thông tin gì? 12

Vậy nghiên cứu PETS giúp đạt được những kết quả gì? 14

mô-đun 4: các bước trong thiết kế, chuẩn bị và triển khai PetS 15

Bước 2: Chuẩn bị: Lên kế hoạch nguồn lực, ngân sách và thời gian 16

Bước 3 Các câu hỏi nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu phù hợp 17

Bước 4: Phân tích hệ thống tổ chức thực hiện 18

a nghiên cứu tài liệu 18

b Phân tích về cách thức tổ chức thực hiện 19

Báo cáo Mô tả Hệ thống tổ chức thực hiện .19

Cách viết Báo cáo Phân tích Hệ thống tổ chức thực hiện 22

Khảo sát thực địa thu thập dữ liệu cho Báo cáo Phân tích Hệ thống tổ chức thực hiện 24

Gợi ý một số câu hỏi chuẩn bị cho khảo sát phân tích hệ thống thực hiện 24

Bước 5: Lựa chọn cách rà soát dòng chi tiêu 33

Bước 6: Đánh giá nhanh dữ liệu 34

Bước 7: Chiến lược chọn mẫu 35

Bước 8: Thiết kế bộ công cụ 37

Bước 9: Thử nghiệm sơ bộ 43

Bước 10: Tập huấn 43

Bước 11: Thử nghiệm quy mô rộng 43

Bước 12: Triển khai Khảo sát 43

Bước 13: Làm sạch và Nhập dữ liệu 44

Bước 14: Phân tích và viết báo cáo 45

Bước 15: Chia sẻ kết quả/Hoạt động tiếp nối 50

mô-đun 5: thể chế hóa 51

tài liệu tham khảo 53

mục lục

khảo Sát theo dõi chi tiêu công (PetS)

Giới thiệu chi tiết Phương pháp thực hiện, Hướng dẫn Viết báo cáo và các Phương thức sử dụng thông tin phản hồi

Giới thiệu

Mô-đun 1

Trong khuôn khổ sáng kiến hợp tác giữa Bộ KH-ĐT và Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc, khảo sát theo dõi chi tiêu công (PETS) là một trong bốn công cụ kiểm toán

xã hội đang được thí điểm tại Việt Nam Việc giới thiệu và đưa vào sử dụng công

cụ nhằm chứng minh tiềm năng của phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội để hỗ trợ công tác lập kế hoạch, thực hiện và theo dõi Kế hoạch Phát triển Kinh tế-Xã hội (KHPTKTXH) của Việt Nam hiện nay, đặt trọng tâm vào các vấn đề xã hội.1

Lưu ý

Tài liệu hướng dẫn này được soạn thảo để cung cấp tài liệu bổ sung cho phần trình bày bằng PowerPoint về Khảo sát theo dõi chi tiêu công trong chương trình tập huấn cho các cán bộ chính phủ và các đơn vị nghiên cứu đã thực hiện vào mùa thu năm 2011 Đây chưa phải là một bộ tài liệu hướng dẫn toàn diện cho các giảng viên

mà mới chỉ nhằm cung cấp thông tin tổng quan về cách thực hiện hoạt động Khảo sát theo dõi chi tiêu công.

Mục đích của sáng kiến hợp tác nhằm nâng cao năng lực sử dụng phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội trong công tác theo dõi những tiến bộ về xã hội của quá trình triển khai KHPTKTXH của Việt Nam nhằm tăng cường những kết quả và đóng góp cho xã hội của bản kế hoạch, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến thu hẹp khoảng cách về kinh tế và xã hội, thúc đẩy khả năng cải thiện đời sống cho người dân Việt Nam nói chung và đặc biệt là cho các nhóm người dân dễ bị tổn thương

Tuy nhiên, trước khi đi vào hướng dẫn chi tiết về cách thực hiện nghiên cứu Khảo sát theo dõi chi tiêu công, phần thông tin dưới đây trình bày tóm tắt tổng quan về phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội và sự phù hợp cũng như khả năng ứng dụng của phương pháp này tại Việt Nam trong giai đoạn tới đây

Phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội và bối cảnh hiện nay của việt nam

Kiểm toán xã hội là một phương pháp tiếp cận hỗ trợ cho công tác quản lý và giải trình với nhiều phương pháp nghiên cứu, công cụ và kỹ thuật phục vụ việc đánh giá, tìm hiểu và báo cáo về những kết quả xã hội đã hay chưa đạt được của một tổ chức, một kế hoạch hay một chính sách Những đặc điểm chính riêng có của kiểm toán xã hội gồm việc hướng trọng tâm nghiên cứu vào sự tham gia của các bên liên quan và trách nhiệm giải trình Sự tham gia của những người dân với quyền

cơ bản của con người và những người đang gánh vác trách nhiệm (‘chính phủ’ hay

‘người cung cấp dịch vụ’) có ý nghĩa quyết định đối với sự thành công của kiểm toán xã hội Kiểm toán xã hội giúp tăng tính minh bạch (đảm bảo thông tin sẵn có

và khả năng tiếp cận với thông tin), tăng cường sự hiểu biết (tập hợp các ý kiến của các bên, thu thập nhận định và những trải nghiệm của người dân) và tăng trách nhiệm giải trình (để tăng cường việc cung ứng dịch vụ xã hội với chất lượng ngày càng cao và thực hiện tốt các chính sách của nhà nước) Tăng cường được tính minh bạch, tăng cường được sự tham gia vào quá trình ra quyết định và nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan chịu trách nhiệm chính là những điều kiện

cơ bản để nâng cao hiệu quả triển khai các chính sách của nhà nước Do đó, các yếu tố này không những chỉ tốt cho chính các chính sách mà đồng thời cũng chính

1 Trong khuôn khổ hợp tác giữa hai bên, trong giai đoạn một, bốn công cụ kiểm toán xã hội đã được thí điểm tại Việt Nam: Khảo sát chi tiêu công tại Trà Vinh, sử dụng Chương trình 167 về

hỗ trợ nhà ở tại thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Điện Biên; Thẻ báo cáo công dân thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Điện Biên; Thẻ cho điểm cộng đồng và kiểm toán giới tại Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Nam Trong giai đoạn 2, công cụ Khảo sát Chi tiêu công được thực hiện thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Điện Biên.

giới thiệu

giới thiệu Mô-đun 1

là những phương thức để nâng cao chất lượng thực hiện Chính vì lý do đó, kiểm

toán xã hội không phải chỉ giúp nhìn lại, đánh giá lại hiệu quả thực hiện mà phải là

một phần của quá trình triển khai để đạt được hiệu quả thực hiện chính sách và từ

đó tạo ra những tác động mong muốn tới xã hội

Như vậy, với đặc điểm của một công cụ quản lý có tính thực tiễn cao, phù hợp

với các nguyên tắc quản trị nhà nước, kiểm toán xã hội vừa có thể xác định được

những cách làm, điển hình “tốt” theo chuẩn mực thông thường, vừa giúp thu thập

những thông tin và ý kiến góp ý cần thiết để không ngừng nâng cao hiệu quả của

quá trình ra quyết định, phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ nói chung Nhìn

chung, các kết quả về xã hội có thể thu thập, đo lường và cải thiện thông qua

những hình thức sau:

● Phân tích mức độ ưu tiên đến các vấn đề xã hội trong các kế hoạch và

chính sách

● Phân tích mức độ ưu tiên được chuyển tải thành hành động: phạm vi

và chất lượng của các chỉ số dùng để đánh giá tiến độ đạt được trong

những ưu tiên đã nêu?

● Đánh giá tác động xã hội từ quá trình thực hiện kế hoạch và xây dựng

chính sách;

● Cung cấp thông tin thông qua từ các phương pháp có sự tham gia – bổ

sung cho những luồng thông tin truyền thống hiện có trong hệ thống

quản lý nhà nước

Phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội đặc biệt phù hợp với môi trường chính sách

hiện tại ở Việt Nam bởi quá trình “Đổi mới” đang ngày càng đưa Việt Nam hướng

tới một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Chính định hướng này

đang tạo ra nhiều cơ hội kèm theo nhiều thách thức cho các lĩnh vực liên quan tới

chính sách xã hội Rất nhiều thảo luận, trao đổi về chính sách trong thời gian qua

nhấn mạnh nhu cầu cần thiết phải tăng cường trách nhiệm giải trình,cũng như tính

minh bạch Chính phủ và nhiều cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương tới địa

phương đã nhận thức được tầm quan trọng của việc tăng cường sự tham gia của

người dân vào quá trình hoạch định và thực hiện chính sách Một số quyết định

gần đây về đổi mới quá trình xây dựng Kế hoạch Phát triển KTXH cho giai đoạn

2011-2015 đã thể hiện rõ mối quan tâm và những ưu tiên này

Những tác dụng và tiềm năng ứng dụng của bộ công cụ kiểm toán đã được thí

điểm để bổ sung vào công tác đánh giá hiệu quả xã hội của Kế hoạch Phát triển

KTXH đã được khẳng định tại một hội thảo rút kinh nghiệm triển khai giai đoạn một

Tác dụng quan trọng nhất của bộ công cụ chính là khả năng thu hút sự tham gia

của chính những đối tượng mục tiêu cũng như chính những cán bộ tham gia triển

khai các chương trình, chính sách

Các đặc điểm nổi bật của phương pháp và bộ công cụ được khẳng định tại một hội

thảo gần đây về cơ hội và thách thức trong quá trình đổi mới cách xây dựng, theo

dõi và đánh giá bản Kế hoạch Phát triển KTXH Các ý kiến tại hội thảo đã kết luận

rằng kiểm toán xã hội thực sự là một công cụ hữu hiệu để thu thập ý kiến phản hồi

của người dân và đánh giá kết quả cung cấp dịch vụ Đó chính là phương pháp

hiệu quả để đo lường tác động của Kêế hoạch Phát triển KTXH theo cách thức có

sự tham gia và toàn diện hơn Việc áp dụng phương pháp kiểm toán xã hội được

xem như một quá trình tăng cường thêm vị thế cho người nghèo và những người

dân còn bị tách biệt khỏi cộng đồng2

2 Bộ KH và ĐT/UNICEF (2011) “Kỷ yếu Hội thảo: Đổi mới Xây dựng, Giám sát và Đánh giá KHPT

KTXH – Cơ hội và Thách thức”, Tháng 2-3 tháng 11, 2011.

Khảo sát theo dõi chi tiêu công (Pets)

vụ và người sử dụng dịch vụ nhận được nguồn lực Công cụ PETS giúp các cán

bộ làm chính sách và toàn xã hội nhìn nhận rõ về dòng chảy của nguồn lực và từ chính những phát hiện của các nghiên cứu sử dụng công cụ PETS họ sẽ đưa ra được các quyết định chính sách với thông tin đầy đủ

vậy khảo sát theo dõi chi tiêu công PetS là gì?

Ý tưởng về công cụ PETS được thai nghén nhằm “dõi” theo dòng di chuyển của nguồn lực (tài chính, hiện vật hay thậm chí cả nhân sự) qua các cơ quan hành chính và quản lý của chính phủ tới các đơn vị cung cấp dịch vụ trực tiếp (trường học, trạm y tế, …) để nhìn nhận hiệu quả phân bổ nguồn lực- cụ thể là nhằm đánh giá kinh phí có được sử dụng đúng mục đích đã đề ra hay không và xác định thực tế đối tượng hưởng lợi nhận được nguồn lực ở “mức độ” như thế nào Nói một cách cụ thể, các khảo sát trong nghiên cứu sẽ phân tích cách thức, số lượng và thời gian nguồn lực chuyển dịch qua các cấp quản lý, đặc biệt là tại đơn

vị trực tiếp cung cấp dịch vụ xã hội như y tế hay giáo dục

Các khảo sát trong PETS thu thập dữ liệu ở cấp trung ương kết hợp chọn mẫu một số đơn vị cung ứng dịch vụ ở tuyến đầu (cấp cơ sở) để ước tính tỷ lệ nguồn lực thực tế đến được tới đơn vị cung ứng dịch vụ (trường học, trạm y tế) Qua

so sánh kế hoạch chính thức với thực hiện thực tế về mặt số lượng và thời gian, các công cụ PETS giúp nhìn nhận rõ những sai lệch trong hệ thống cung ứng dịch vụ, trong đó thường gặp nhất là chậm trễ về thời gian, thất thoát nguồn lực hoặc hiện tượng các cấp quản lý, chính trị giữ lại nguồn lực cho mục đích khác, tình trạng tham nhũng, phân bổ nguồn lực thiếu công bằng

Nói một cách khác, bộ công cụ PETS chính là một cách “nhìn” kỹ càng và có chủ đích đối với việc sử dụng nguồn lực công Để thực hiện được điều đó các công

cụ PETS đòi hỏi việc theo dõi, phân tích và đánh giá toán bộ quy trình ngân sách của chính phủ bao gồm từ lập kế hoạch, phân bổ, giải ngân, thực hiện ngân sách

và cả đánh giá tác động của cấp bậc cuối cùng (người sử dụng) khi kinh phí đã được cấp đến tận cấp này

Mỗi nghiên cứu PETS điển hình gồm có khảo sát tại các đơn vị cung cấp dịch

vụ (Khảo sát định lượng với các đơn vị cung cấp dịch vụ- Quantitative Service Delivery Surveys -QSDS) với trọng tâm ghi nhận chất lượng cung ứng dịch vụ chung, đặc điểm của các đơn vị cung cấp dịch vụ, bộ máy quản lý, các cơ chế khuyến khích và đặc biệt là việc sử dụng nguồn lực được phân bổ để cung cấp dịch vụ theo phân công Các đơn vị cung cấp dịch vụ tuyến đầu thường là các trường học, trạm y tế và bệnh viện

3 Tài liệu tập huấn này được tham khảo từ rất nhiều nguồn tài liệu như: Pereznieto, Paola (2010) Tài liệu tập huấn về Theo dõi chi tiêu công (PETS), ODI, UNICEF Việt Nam và CIEM, Hội thảo ngày 3-7 tháng 5 năm 2010; Gauthier, Bernard (2011) Hướng dẫn cơ bản về PETS/QSDS, Ngân hàng thế giới, Washington DC Mimeo; Gauthier, Bernard (2006) PETS và QSDS tại Khu vực Cận sa mạc Saharan: Nghiên cứu rà soát, Washington DC; Gauthier Bernard và Ritva Reinikka (2007) Các bước tiếp cận về phương pháp luận đối với việc nghiên cứu về Thể chế và việc Cung cấp dịch vụ: Đánh giá các công cụ PETS, QSDS and CRCS”, Tài liệu của Ủy ban nghiên cứu Kinh tế châu Phi, Ngân hàng thế giới Thu hút sự tham gia của cộng đồng và các

tổ chức dân sự vào các hoạt động theo dõi chi tiêu công: Tài liệu tập huấn; Magreth Henjewele (2007), Chương trình giữa MCA-BONGA và PACT; Một số khía cạnh hướng dẫn cho việc thiết

kế và thực hiện PETS/QSDS; và Khảo sát chi tiêu công và khảo sát đơn vị cung cấp dịch vụ: Hướng dẫn chung về Phương pháp luận do Swarnim Waglé và Parmesh Shah biên soạn, Vụ Phát triển xã hội, Nhóm Ngân hàng thế giới.

khảo Sát

theo dõi chi

tiêu công

(PetS)3

Khảo sát theo dõi chi tiêu công (Pets) Mô-đun 2:

Thực tế đã chứng minh các khảo sát này chính là những công cụ rất quan trọng

để có thể phân tích kỹ rất nhiều về hiệu suất, hiệu quả, chất lượng, tính công

bằng trong sử dụng nguồn lực chi tiêu công (đáng kể nhất là các vấn đề về quản

trị điều hành và cơ chế khuyến khích cho đội ngũ cán bộ), các rào cản trong triển

khai, lạm dụng hay thất thoát nguồn lực

tại sao nên sử dụng PetS?

Trong thập kỷ qua, PETS đã được chứng tỏ là một bộ công cụ mạnh để xác

định được các vấn đề liên quan đến hiệu suất thấp của quá trình triển khai, gây

cản trở và lãng phí trong toàn bộ chuỗi cung ứng dịch vụ Trong một số trường

hợp, kết quả từ nghiên cứu PETS đã được sử dụng để cải tiến cách làm, tạo ra

những tiến bộ đáng kể trong phân bổ nguồn lực Tuy nhiên, nghiên cứu PETS

cần rất nhiều nguồn lực, nhân sự và để PETS phát huy được các nguồn lực này

một cách hợp lý nhằm mổ xẻ và phân tích chuỗi cung ứng dịch vụ, cần thiết kế và

thực hiện PETS một cách kỹ lưỡng Cách báo cáo, chia sẻ các kết quả từ nghiên

cứu PETS cũng phải đầy đủ để thực sự thúc đẩy trách nhiệm giải trình, tính minh

bạch và quan trọng nhất là kết quả của từng chương trình hỗ trợ

Những lý do để lựa chọn thực hiện nghiên cứu PETS

i Tìm hiểu cách thức thực hiện và chất lượng các dịch vụ công

nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công;

ii Đánh giá các nguy cơ dẫn đến hiệu suất thấp trong sử dụng

nguồn lực công như chậm trễ, thất thoát và các nút thắt khác

gây cản trở trong toàn hệ thống chi tiêu công cũng như cung ứng

dịch vụ cho người dân

iii Nhìn nhận mức độ công bằng trong cả chi tiêu công và cung ứng

dịch vụ giữa các vùng, các khu vực, các nhóm thu nhập hay giữa

nông thôn và thành thị

iv Đánh giá những khó khăn trong tiếp cận và sử dụng các dịch vụ

cơ bản của một số nhóm đối tượng cụ thể, đặc biệt là nhóm dân

nghèo

v Tăng trách nhiệm giải trình và bổ sung những thông tin còn thiếu

về chi tiêu và sử dụng nguồn lực ở các cấp cơ sở thông qua việc

“dõi theo” dòng chuyển kinh phí tới tận người sử dụng cuối cùng

vi Theo dõi một số chương trình hay khoản phân bổ chi tiêu cụ thể

như các chi tiêu để hỗ trợ người nghèo bằng các thông tin định

lượng;

vii Xây dựng dữ liệu cơ sở gốc để tiến hành tiếp các khảo sát tương

tự nhằm tạo căn cứ theo dõi được hiệu quả thay đổi xét theo cả

số lượng và chất lượng cung ứng dịch vụ từ chính sách, chế độ

trong ngành

Nguồn: MCA (2007)

Khảo sát theo dõi chi tiêu công (Pets)

Mô-đun 2:

ưu tiên các c\

nhu cầu cơ bản/ phân bố các nguồn lực.

hỗ trợ trong đánh giá tác động.

Sử dụng các nguồn nhân lực ở mức tối

đa

quản lý việc thực hiện ngân sách.

thúc đẩy tính công bằng.

giám sát và đánh giá chính sách.

tăng cường hoạt động kiểm toán.

theo dõi chi tiêu công.

PHƯơNG PHáP TIếP CậN TRIểN KHAI PETS mô-đun 3

Mặc dù phương pháp tiếp cận của PETS là khá giản dị- xác định các dòng chảy

của nguồn lực và cơ chế phân bổ (kinh phí, nhân sự, hiện vật), sau đó tính toán

lượng di chuyển qua từng nấc trong dòng chảy này và từ cơ quan quản lý tới

đơn vị cung cấp dịch vụ tuyến đầu- song trên thực tế triển khai công cụ PETS

là khá phức tạp

PETS bao gồm tính toán lượng nguồn lực được tiếp nhận và chuyển đi, mức độ

chậm trễ giữa các cấp kế tiếp nhau trong kênh cung ứng nguồn lực thông qua

các khảo sát số liệu định lượng trên một mẫu đại diện Các tính toán sẽ so sánh

số liệu giữa các cấp để xác định mức thất thoát nếu có, chậm trễ và những vấn

đề khác liên quan tới hiệu suất triển khai cũng như cả vấn đề về công bằng trong

hệ thống phân bổ nguồn lực

Quy mô thực hiện PETS tùy thuộc vào mục tiêu nghiên cứu và các đặc thù riêng

có của ngành/ lĩnh vực đang triển khai các chương trình/ chính sách hỗ trợ có sử

dụng nguồn lực công PETS có thể chú trọng vào những phạm vi rộng lớn như

đánh giá việc thực hiện ngân sách cho toàn ngành, hoặc một số hạng mục chi

tiêu chính như chi thường xuyên để trả lương, đầu tư cơ sở vật chất Hoặc PETS

cũng có thể tập trung theo dõi một số hạng mục chi tiêu đặc biệt như hỗ trợ vật

chất, hiện vật hay tài trợ cho một số chương trình cụ thể Đối tượng nghiên cứu

cũng có thể là một số cấp thực hiện nhất định được khảo sát sâu hơn như giáo

dục tiểu học hoặc lĩnh vực y tế hay cả việc cung ứng dịch vụ ở cấp cao hơn Một

ví dụ về PETS ở Cộng hòa Chad, nghiên cứu PETS/QSDS cho ngành y tế từ

năm 2004 đã khảo sát việc sử dụng nguồn lực ở tất cả các cấp cung ứng dịch vụ

(trạm y tế và bệnh viện ở tất cả các tuyến); đồng thời tìm hiểu cả cách thức thực

hiện ở các đơn vị tư nhân, nhà nước và khu vực phi lợi nhuận nhằm so sánh sự

khác biệt giữa các loại hình này

PETS có thể hỗ trợ thực hiện các mục tiêu cải cách chi tiêu công trong cả ngắn

hạn và dài hạn:

● Đối với mục tiêu ngắn hạn:

○ PETS giúp đánh giá những nội dung về hiệu suất trong mua sắm

tài sản và phân phối các nguồn lực công cũng như việc cung ứng các dịch vụ

○ Hỗ trợ việc xây dựng các biện pháp nâng cao hiệu suất và công

bằng trong phân bổ ngân sách cũng như quản lý các nguồn lực công

● Đối với mục tiêu trung hạn:

○ PETS có thể là một bộ phận của hệ thống theo dõi và cơ chế thực

hiện tiếp nối

○ Thông tin từ PETS giúp xây dựng hệ thống dữ liệu cơ sở để tính

toán về lượng đối với nguồn lực được phân bổ cũng như về chất lượng cung cấp dịch vụ, trên cơ sở đó các đợt khảo sát toàn diện tiếp theo có căn cứ để đối chiếu;

○ Tạo cơ sở so sánh xác định tiến bộ từ quá trình cải cách qua từng

giai đoạn

● Đối với mục tiêu dài hạn:

○ PETS có thể đưa quy trình nâng cao hiệu suất và tính công bằng

vào trong chi tiêu công, tập trung vào nâng cao năng lực của hệ thống

Phương PháP tiếP cận triển khai PetS

Phương PháP tiếP cận triển khai PEtS

Mô-đun 3

Các công cụ cần thiết để triển khai PETS bao gồm một số bảng hỏi dành cho các thành viên trong chuỗi cung ứng dịch vụ (gồm các đơn vị cung cấp dịch vụ trực tiếp ở tất cả các cấp, cơ quan quản lý ở trung ương, tỉnh, huyện, v.v….) và trong một số trường hợp cả các đại diện của bên cầu dịch vụ (như sinh viên, học sinh, bệnh nhân, v.v…)

Các bước chính trong thực hiện Khảo sát theo dõi chi tiêu công

Một đợt Khảo sát theo dõi chi tiêu công điển hình thường được thực hiện theo các bước như sau:

• Tham vấn các bên liên quan chính nhằm xác định mục tiêu của đợt khảo sát, xác định các nội dung chính, quyết định cấu trúc nguồn lực và sắp xếp về mặt thể chế, rà soát tài liệu sẵn có, lập các giả thiết và chọn công

cụ khảo sát thích hợp

• Xây dựng và triển khai các công cụ khảo sát Trong trường hợp có thể các đối tượng không cung cấp đầy đủ thông tin, PETS sử dụng một chiến lược thu thập dữ liệu từ nhiều phía và tiến hành xem xét kỹ lưỡng xem nguồn nào hoặc đối tượng cung cấp thông tin nào có động

cơ không cung cấp thông tin và xác định nguồn thông tin nào ít bị ảnh hưởng bởi các động cơ này

Triển khai PETS có thể khá phức tạp do đặc thù phức hợp của hệ thống quản lý tài chính, do tồn tại song song hệ thống phân bổ chính thức đang khá hiệu quả, hoặc bởi khối lượng lớn giao dịch tài chính và hiện vật Ngoài ra còn có những yếu tố khác như tài liệu và sổ sách ở các cấp quản lý không đầy đủ, thiếu thống nhất, chất lượng thấp; số lượng các đơn vị và cấp triển khai cung ứng và sử dụng dịch vụ quá lớn khiến việc khảo sát dọc theo luồng dịch chuyển nguồn lực trở nên rất phức tạp

Do vậy, khi thiết kế và triển khai các công cụ trong mỗi nghiên cứu PETS cần có những cân nhắc và lựa chọn thận trọng về phương pháp luận để tối đa hóa khả năng thu thập thông tin đáng tin cậy Trong Sổ tay này sẽ trình bày và phân tích

ở theo từng bước (Mô-đun 4)

một nghiên cứu PetS có thể cung cấp những thông tin gì?

Thất thoát: những bằng chứng về rò rỉ nguồn lực công thể hiện qua tỷ lệ nguồn

lực dành cho một nhóm đối tượng nhất định không được cung ứng tới tay người hưởng lợi Hiện tượng này thường xảy ra khi hệ thống chế độ cho cán bộ triển khai không hợp lý, thiếu theo dõi, kiểm tra, giám sát hệ thống cung cấp dịch vụ

Chậm trễ: PETS giúp phân tích và chỉ rõ những chậm trễ và vướng mắc trong

quá trình phân bổ nguồn lực qua các cấp hành chính (ví dụ về nguồn lực bao gồm lương, trợ cấp, tài trợ, hỗ trợ bằng hiện vật như trang thiết bị, thuốc, vắc-xin)

Nhân viên, cán bộ ảo: Một số nghiên cứu PETS còn chỉ ra số lượng người nhận

tiền ảo trên danh sách nhận lương như những trường hợp giáo viên hoặc nhân viên y tế vẫn tiếp tục ký nhận lương nhưng không còn phục vụ chính phủ; thậm chí có cả trường hợp có tên trong bảng lương nhưng thực tế chưa từng làm việc Một nghiên cứu PETS ở Papua New Guinea năm 2003 đã xác định 15% số giáo viên ký nhận trên bảng lương là ảo (World Bank, 2004a)

Tình trạng vắng mặt: Một trong các kết luận chính của các nghiên cứu PETS

giúp chỉ ra tình trạng do thiếu cơ chế báo cáo và chịu trách nhiệm, chế độ khuyến khích thấp, hiện tượng thiếu vắng nhiều đơn vị cung cấp dịch vụ là khá phổ biến

Phương PháP tiếP cận triển khai PEtS Mô-đun 3

ở các nước đang phát triển khiến chất lượng dịch vụ chung bị giảm sút Trong

một nghiên cứu PETS đã chỉ ra tỷ lệ thiếu nhân viên y tế là khoảng 27% đến 40%

còn tỷ lệ thiếu giáo viên chiếm từ 11% đến 27% (Gauthier and Reinikka, 2007)

Công bằng: nghiên cứu PETS phân tích về yếu tố công bằng trong phân bổ

nguồn lực giữa các vùng hay các nhóm thu nhập Ở một số nước, PETS đã ghi

nhận chi tiêu cho y tế và giáo dục có sự khác biệt giữa các vùng miền hay tỉnh

huyện Những khác biệt trong phân bổ nguồn lực như vậy chính là tiền đề có

thể gây nên những vấn đề nghiêm trọng về thiếu công bằng giữa các nhóm dân

cư thuộc các điều kiện kinh tế, xã hội, địa bàn hay thậm chí lứa tuổi khác nhau

Phân cấp: Quá trình chọn mẫu cho nghiên cứu PETS tại Uganda năm 1996 đã

tính đến ảnh hưởng đáng kể của quá trình phân cấp tới đối tượng của nghiên

cứu là dòng đầu tư cho các trường học (tính trung bình theo số học sinh) Các

phát hiện của nghiên cứu chỉ ra rằng trong những năm đầu, quá trình phân cấp

không tạo được ảnh hưởng tích cực xét theo khía cạnh phân bổ nguồn lực cho

các đơn vị tuyến đầu Dần dần theo quá trình phân cấp bắt đầu từ năm 1993,

chính quyền huyện và các hội đồng nhân dân ở các quận huyện được tăng dần

quyền kiểm soát ngân sách do trung ương cấp cho giáo dục tiểu học Như vậy,

thông qua việc đánh giá mức độ cấp vốn như một chỉ số để nhìn nhận tác động

của phân cấp tới nguồn lực phân bổ cho khu vực trường học, nghiên cứu của

Reinikka năm 2001 đã kết luận rằng việc phân cấp ở Uganda trong giai đoạn đó

thực ra đã làm giảm nhẹ dòng kinh phí cấp tới các trường học

Hiệu suất: Nghiên cứu của Lindelow và các cộng sự năm 2004 sử dụng các dữ

liệu từ nghiên cứu PETS/QSDS nhằm tìm hiểu năng suất làm việc của các trung

tâm y tế tại Mô-dăm-bích Nghiên cứu cho thấy nếu tính theo khối lượng dịch vụ

trung bình trên đầu mỗi người dân, sự khác biệt giữa các trung tâm ở nông thôn

và thành thị và giữa các vùng miền là đáng kể Đặc biệt đáng lưu ý là sự khác

biệt nếu tính theo tỷ lệ khối lượng dịch vụ trên mỗi nhân viên y tế ở các quận

huyện- có nơi lên gấp 8 lần so với nơi khác

các điểm chính:

• PETS có thể là một công cụ hữu ích trong phân tích hiệu suất và tính công bằng

trong chi tiêu công;

• PETS là công cụ đánh giá tác động của mọi phần ngân sách nhà nước phân bổ

cho các nhóm công dân khác nhau trong cộng đồng;

• PETS không chỉ là công cụ để xem có bao nhiêu tiền được phân bổ và chi tiêu

cho các dịch vụ mà còn là để xem có bao nhiêu tiền đã đến tay những người

hưởng lợi mục tiêu và đánh giá các dịch vụ đã đáp ứng được nhu cầu của xã

hội như thế nào;

• PETS cũng là một công cụ để đánh giá việc phân bổ các nguồn lực hiện tại có

phải là cách đạt các mục tiêu chính sách của chính phủ một cách hiệu quả, hiệu

suất, công bằng, kinh tế và thích hợp nhất hay không;

• PETS có thể được thực hiện ở bất kỳ cấp chính quyền nào-Trung ương (bao

gồm các bộ, ban, ngành) hoặc địa phương.

Phương PháP tiếP cận triển khai PEtS

Mô-đun 3

vậy nghiên cứu PetS giúp đạt được những kết quả gì?

Nghiên cứu PETS/QSDS có thể mang lại một số kết quả nhất định nhờ phân tích

rõ nét mức độ vận hành thực sự của hệ thống chi tiêu công, đặc biệt có thể nhìn nhận đầy đủ những hạn chế cần khắc phục về tài chính và thể chế trong quá trình thực hiện để cải thiện chất lượng dịch vụ ở một số lĩnh vực đặc thù

Giảm tình trạng thông tin thiếu hệ thống và tăng trách nhiệm giải trình: người dân, các nhà lập chính sách và cả các nhà tài trợ ở các nước đang phát triển thường thiếu thông tin về chất lượng chi tiêu thực tế trong các chương trình của chính phủ hướng trực tiếp đến người dân (giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe ban đầu, nước hay vệ sinh môi trường) Trong điều kiện thiếu thông tin, những cuộc khảo sát “dò” theo dòng kinh phí và khảo sát các đơn vị cung cấp dịch vụ sẽ bổ sung đáng kể để đánh giá hiệu quả phân bổ nguồn lực, xác định chính xác những hạn chế, ràng buộc đang làm giảm chất lượng cung cấp dịch vụ

Xác định rõ hiệu suất chi tiêu công: Nghiên cứu PETS phác họa toàn bộ quá trình lập dự toán và cấp phát ngân sách để đánh giá tính công bằng và hiệu suất sử dụng kinh phí, qua đó xác định lại liệu quá trình phân bổ ngân sách có đúng với các mục tiêu được đề ra cho chương trình

Tăng thêm sức mạnh cho nhóm đối tượng hưởng lợi: PETS đặc biệt phù hợp

để hỗ trợ bên cầu trong công tác quản trị nhà nước thông qua việc tạo ra các

cơ hội để họ trao đổi, tạo ảnh hưởng tới chính phủ và các đơn vị cung ứng dịch

vụ Để làm được như vậy, cần có thông tin đầy đủ và chính xác về việc sử dụng nguồn lực – PETS chính là công cụ đáp ứng được yêu cầu này PETS đo khối lượng nguồn lực ở từng cấp quản lý trong chuỗi cung ứng, phân tích cách thức triển khai và cơ chế thực hiện ở từng đơn vị trong bộ máy triển khai, và từ đó xác định những vấn đề và tồn tại về quản trị, về tình trạng lợi dụng và cả tham nhũng nguồn lực

Củng cố vai trò của bộ máy quản lý và sử dụng ngân sách: Nếu bộ máy quản lý

và sử dụng ngân sách không hiệu quả thì các chính sách, quy định và luật pháp cũng không thể đủ để hệ thống quản lý có được những kết quả rõ ràng bởi một thực tế rất rõ là việc thực hiện hầu hết các chính sách công đều phải đi kèm với chi tiêu công Chẳng hạn nếu căn cứ theo chuỗi kết quả, chỉ sau khi có chi tiêu ngân sách thì mới có được đầu ra và kết quả (bổ sung thêm đội ngũ giáo viên và kéo theo đó là tỷ lệ nhập học cao hơn) Như vậy việc sử dụng ngân sách là một công cụ quan trọng của chính phủ để triển khai các chính sách công và thực hiện phân bổ các nguồn lực cần thiết Thông tin và phát hiện từ nghiên cứu PETS/QSDS cho phép nâng cao chất lượng các chính sách liên quan đến lập và quản

lý ngân sách

Thông tin cho các bên liên quan chính như Bộ Tài chính hay Bộ Kế hoạch Đầu

tư - các cơ quan giữ vai trò định hướng chính cho ngân sách quốc gia Đặc biệt

là với vai trò của mình, Bộ Tài chính cần nắm rõ các dòng nguồn lực đang được phân bổ và sử dụng như thế nào, có tới tận tay người hưởng lợi hay không Vấn

đề không chỉ dừng lại ở quản lý tài chính mà cốt lõi là xác định các yếu tố thất thoát hoặc chi tiêu sai mục đích sẽ gây méo mó cho các chính sách và chiến lược của quốc gia

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

bước 1: tham vấn/lấy ý kiến/lập kế hoạch

Trước khi bắt đầu triển khai một nghiên cứu PETS cần làm rõ nghiên cứu định

hướng tới đâu, đặc biệt để lường trước được khả năng sử dụng được các thông

tin và bằng chứng về phân bổ nguồn lực hay các phân tích về hệ thống cung ứng

dịch vụ, qua đó, lựa chọn mục tiêu cụ thể và khả thi cho nghiên cứu

Tham vấn, lấy ý kiến: để xác định mục tiêu và định hướng phù hợp cho nghiên

cứu, nên tiến hành tham vấn rộng rãi các bên liên quan chính của chương trình

hay của ngành nhằm lường trước những hạn chế và thách thức của chương

trình/ngành cũng như những phản ánh liên quan tới hiệu suất thực hiện

Các bên liên quan chính gồm các bộ ngành trung ương như Bộ Tài chính, Bộ Kế

hoạch & Đầu tư, các bộ ngành liên quan khác, các đơn vị có vai trò kiểm soát,

các nhà tài trợ và các tổ chức chính trị, xã hội khác

cách thực hiện khảo sát chi tiêu công

Mỗi khảo sát chi tiêu công PETS gồm các bước như sau:

1 Tham vấn lấy ý kiến, lập kế hoạch

2 Chuẩn bị: thời gian, ngân sách, nhóm thực hiện

3 Chuẩn bị các câu hỏi và xác định phạm vi nghiên cứu phù hợp

4 Phân tích hệ thống tổ chức thực hiện

5 Lựa chọn cách rà soát dòng chi tiêu

6 Đánh giá nhanh dữ liệu

7 Xác định chiến lược chọn mẫu

8 Thiết kế bộ công cụ

9 Thử nghiệm sơ bộ

10 Tập huấn

11 Thử nghiệm quy mô rộng

12 Triển khai khảo sát

13 Làm sạch và nhập dữ liệu

14 Phân tích dữ liệu/viết báo cáo

15 Chia sẻ kết quả/hoạt động tiếp nối

Bước tham vấn, lấy ý kiến cần:

● Xác định được những vấn đề và vướng mắc của chương trình hay

của ngành;

● Chuyển tải được các thông tin về tác dụng của nghiên cứu PETS;

● Tạo dựng mối quan tâm, hợp tác và hỗ trợ cho quá trình triển khai;

● Thống nhất được định hướng và mục tiêu chung để tiến hành nghiên

cứu (ví dụ nhấn mạnh được những vấn đề về tính công bằng hay hiệu

suất nào cần được làm rõ)

Ở các khâu tổ chức ban đầu, cần làm rõ được cho tất cả các bên về mục tiêu của

các bước trong thiết kế, chuẩn bị và triển khai PetS

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS

Mô-đun 4:

kiểm toán xã hội và yêu cầu về nguồn lực cần thiết để triển khai Các cơ quan nhà nước cũng cần được biết rõ về những thông tin mà các cơ quan này cần phải chuẩn bị và cung cấp

Xây dựng các mục tiêu lớn của nghiên cứu

Ngay từ giai đoạn đầu, tất cả các bên liên quan cần làm rõ và thống nhất về các mục tiêu lớn của nghiên cứu như:

● Xác định những nhân tố gây cản trở trong hệ thống chi tiêu và phân bổ nguồn lực gây ảnh hưởng tới hiệu suất, chất lượng và số lượng dịch

vụ cung ứng (có thể liên quan tới hệ thống cấp phát trong ngân sách, các thủ tục, yêu cầu về kế toán, hay sử dụng nguồn lực) Qua đó đề ra các khuyến nghị để dỡ bỏ những vướng mắc này;

● Nhìn nhận mức độ hoàn thiện của hệ thống chi tiêu công trong phân bổ

và theo dõi, giám sát nguồn lực để thực hiện chức năng cung ứng dịch

vụ thuộc một ngành hoặc một chương trình hỗ trợ cụ thể;

● Rà soát dòng dịch chuyển của nguồn lực và kinh phí qua các cấp hành chính khác nhau nhằm xác định những lệch lạc của hệ thống cung ứng dịch vụ như chậm trễ, thất thoát, tình trạng các cơ quan hành chính, chính trị tham gia chiếm dụng kinh phí, gây lãng phí, tham nhũng hay thiếu công bằng trong cung ứng dịch vụ;

● Xác định rõ liệu nguồn lực đã được phân bổ đầy đủ và hiệu quả hay chưa qua các cấp quản lý và đơn vị cung ứng dịch vụ tuyến đầu (như trường học, bệnh viện) theo đúng các quy định chính thức;

● Đánh giá những nguy cơ gây bất bình đẳng trong phân bổ nguồn lực giữa các vùng miền, quận huyện hay các vùng địa lý khác nhau như nông thôn và thành phố

bước 2: chuẩn bị: lên kế hoạch nguồn lực, ngân sách và thời gian

lý số liệu bằng STATA Nếu có thêm các thành viên có chuyên môn về kinh tế vi

mô để nghiên cứu hành vi của các đơn vị cung ứng dịch vụ (gồm cả lý thuyết về

tổ chức, lý thuyết về chế độ khuyến khích) cũng sẽ rất thuận lợi cho nghiên cứu

Tổ chức thực hiện:

Có một số cách để thiết kế và tổ chức triển khai nghiên cứu PETS như sau:

Nếu Bộ, ngành đầu mối triển khai nghiên cứu có đủ năng lực để thiết kế nghiên cứu, giám sát quá trình thu thập và phân tích dữ liệu, sẽ chỉ cần hợp

đồng với một đơn vị triển khai khảo sát Trong trường hợp cần thiết có thể tuyển một vài vị trí tư vấn để hỗ trợ nhóm nòng cốt PETS của đơn vị

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

Nếu đơn vị đầu mối chưa có đủ năng lực để thiết kế và giám sát quá trình

nghiên cứu thì cần hợp đồng thuê đầy đủ các tư vấn chuyên môn từ bên ngoài.

Ngân sách:

Ngân sách cần thiết cho một nghiên cứu PETS/QSDS phụ thuộc vào một số yếu

tố như quy mô triển khai nghiên cứu, cỡ mẫu khảo sát, mức độ phức tạp của bộ

công cụ khảo sát, đặc thù của ngành, khu vực nghiên cứu, chi phí tư vấn và chi

phí cho khảo sát tại mỗi địa phương Ngoài ra, chi phí còn phụ thuộc vào cơ cấu

tổ chức triển khai thực hiện PETS, đặc biệt là tỷ lệ khối lượng công việc do các

đơn vị tự thực hiện và khối lượng phải hợp đồng tư vấn hay thuê đơn vị điều tra

trong nước hay thậm chí quốc tế

Thời gian:

Để chuẩn bị cho mỗi nghiên cứu PETS cần tính toán đủ thời gian và nguồn lực

để lên kế hoạch, thiết kế, khảo sát, phân tích dữ liệu, viết báo cáo và chia sẻ kết

quả nghiên cứu

● Thông thường mỗi nghiên cứu PETS kéo dài từ 8 – 12 tháng, đôi khi

còn lâu hơn

○ Trước hết cần có đủ thời gian để phân tích về hệ thống tổ chức

thực hiện, đánh giá nhanh các dữ liệu hiện có, thiết kế phương pháp triển khai, bộ công cụ, triển khai khảo sát thử và sau đó là thu thập dữ liệu chính thức Riêng giai đoạn khảo sát thu thập dữ liệu chính thức cũng kéo dài 1-2 tháng tùy theo cỡ mẫu và lượng thông tin sẵn có

○ Ngoài ra phải tính cả thời gian làm sạch dữ liệu, phân tích dữ liệu,

viết báo cáo, gửi kết quả nghiên cứu tới các bên liên quan và thảo luận, hoàn thiện chính sách với cơ quan chính phủ có liên quan

bước 3 các câu hỏi nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu phù

hợp

Trước mỗi nghiên cứu PETS cần luôn nhìn rõ lại những vấn đề PETS có thể xác

định về hiệu suất hay phân bổ công bằng cho hệ thống cung ứng dịch vụ như

thất thoát nguồn lực, chậm trễ trong cấp phát, thiếu các đơn vị cung ứng dịch vụ,

hiệu suất sử dụng nguồn lực thấp, phân bổ nguồn lực thiếu cân đối, chất lượng

dịch vụ thấp, v.v… Sau khi nhìn nhận được những vấn đề đáng lưu ý, cần tìm

hiểu sơ bộ liệu có thể dùng khảo sát, nghiên cứu này để phân tích sâu được vấn

đề đó hay không- nói một cách khác, cần nhìn nhận thẳng thắn liệu có thể thu

thập được các dữ liệu và thông tin cần thiết để khẳng định và phân tích về vấn

đề thông qua khảo sát hay không

Để tính toán phạm vi nghiên cứu, có thể đặt ra và trả lời những câu hỏi như sau:

● Mục tiêu của nghiên cứu ở cấp quốc gia hay chỉ tìm hiểu vấn đề ở cấp

tỉnh, vùng?

● Liệu địa bàn nghiên cứu có đủ tính chất đại diện?

● Địa bàn, ngành nghiên cứu có phải là một trường hợp điển hình?

● Các đơn vị đối tượng trong nghiên cứu thuộc loại hình cơ quan nhà

nước, tổ chức tư nhân hay tổ chức phi lợi nhuận?

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS

Nghiên cứu có thể gặp phải một số hạn chế như sau:

● Kết quả không đầy đủ hoặc không hoàn toàn chính xác được bởi dữ liệu về quá trình cung cấp dịch vụ không được ghi chép đầy đủ hoặc

do việc hỗ trợ được triển khai bằng hiện vật

● Những người trả lời thông tin không cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác

bước 4: Phân tích hệ thống tổ chức thực hiện

a nghiên cứu tài liệu

Trước khi triển khai khảo sát, cần tập hợp và rà soát lại các chương trình và chính sách của quốc gia, đặc biệt chú ý đến những vấn đề hoặc lĩnh vực đang cần được lưu ý Các tài liệu phổ biến nhất gồm Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội, báo cáo chi tiêu công của chính phủ, các báo cáo thực hiện ngân sách, các văn bản, luật và quy định chi tiêu bằng ngân sách nhà nước, các kế hoạch của tỉnh và huyện địa bàn dự kiến nghiên cứu, v.v

Nhóm nghiên cứu thu thập và phân tích toàn bộ các tài liệu có liên quan tới ngành

và chương trình hỗ trợ Bước phân tích này tìm hiểu những đặc thù chính của ngành, của chương trình, các chính sách và chiến lược trọng tâm, các dòng kinh phí hỗ trợ cũng như các cấp nhận hỗ trợ để từ đó bước đầu nhìn nhận những thách thức đang tồn tại trong ngành

Các tài liệu cần thu thập từ các nguồn khác nhau như cơ quan quản lý nhà nước, nhà tài trợ, các tổ chức phi chính phủ và các cơ quan nghiên cứu gồm:

● Các báo cáo tổng hợp và phân tích về ngành hay quốc gia của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, UNESCO, UNICEF, Tổ chức Y tế Thế giới (báo cáo về chi tiêu công, báo cáo chi tiêu ngân sách trong ngành, chiến lược hỗ trợ quốc gia, v.v );

● Các tài liệu, báo cáo về chương trình hay riêng về lĩnh vực do các cơ quan chính phủ xây dựng (ví dụ báo cáo về giáo dục, bảo trợ xã hội,

y tế, v.v…)

● Các báo cáo tài chính, sử dụng ngân sách, … của Bộ Tài chính và các ban ngành liên quan (báo cáo quyết toán, cân đối của ngành như ngành Giáo dục, báo cáo về ngân sách và cân đối tài khoản của tỉnh, huyện nếu có tài khoản độc lập, tách riêng khỏi tài khoản của chính phủ trung ương, các văn bản quy định về chi tiêu trung hạn)

● Số liệu và báo cáo hoạt động thường niên của ngành, ví dụ báo cáo thống kê định kỳ của ngành Y tế, Giáo dục, báo cáo tổng kết năm, …

● Các nghiên cứu và tài liệu đã xuất bản về sử dụng kinh phí hay các vấn

đề có liên quan khác trong ngành

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

b Phân tích về cách thức tổ chức thực hiện

Một bước quan trọng để chuẩn bị cho thiết kế nghiên cứu chính là hệ thống hóa

cơ cấu tổ chức, xác định vai trò và trách nhiệm của các cơ quan có liên quan

trong chuỗi cung ứng dịch vụ và chi tiêu ngân sách nhằm lựa chọn phương thức

khảo sát phù hợp cho từng đối tượng Trong những chương trình phức hợp

(nhiều hợp phần, hạng mục), tốt nhất nên làm kỹ bước liệt kê các bên liên quan

để đảm bảo ngay từ đầu nghiên cứu đã xác định được đầy đủ các cơ quan, đơn

vị có liên quan cần quan tâm trong việc tiến hành thu thập dữ liệu

Tương tự như vậy, khâu chuẩn bị cũng phải tìm hiểu được tất cả các luồng kinh

phí chuyển đến đơn vị cung ứng dịch vụ tuyến đầu (cả tiền và hiện vật), các quy

định và định mức cấp phát của từng chương trình và ở từng cấp khác nhau, các

luồng thông tin trao đổi (gồm cả thông tin tài chính kế toán, báo cáo hoạt động và

các thủ tục giám sát, kiểm tra) Nhóm nghiên cứu luôn cần ý thức được rằng quy

định và thực tế triển khai có thể khác nhau nên việc thu thập thông tin cần phải

tính đến đầy đủ cả hai khả năng này

Việc thu thập thông tin về bối cảnh triển khai chương trình còn bao gồm cả tìm

hiểu môi trường hoạt động của các đơn vị cung cấp dịch vụ thuộc khối nhà nước-

ví dụ ở địa bàn có các loại hình tổ chức trường học hay dịch vụ y tế thuộc cả khu

vực công tư kết hợp hay không, có các cơ sở của tôn giáo hay của cộng đồng tự

tổ chức hay không, v.v… Bước phân tích hệ thống tổ chức triển khai cho phép

nhóm nghiên cứu hiểu sâu về tổng thể bức tranh của hệ thống cung cấp dịch

vụ, qua đó tìm cách gắn kết sự tham gia của các bên liên quan và cộng đồng địa

phương vào triển khai nghiên cứu

báo cáo mô tả hệ thống tổ chức thực hiện

Sau khi rà soát, nghiên cứu tài liệu, bước tiếp theo của nghiên cứu là phân tích

cách thức tổ chức và viết báo cáo mô tả hệ thống tổ chức thực hiện (khoảng 7-10

trang) để nhóm nghiên cứu hiểu rõ về cơ cấu tổ chức, phân công trách nhiệm,

các quy định về cấp phát nguồn lực trong chương trình Ở bước này, chủ yếu

thông qua khảo sát thực địa và trao đổi với các nguồn thông tin đầu mối (từ

trung ương tới tỉnh, huyện và địa phương tới tận đơn vị cung cấp dịch vụ, người

hưởng lợi, …), nhóm nghiên cứu xây dựng một báo cáo với các nội dung chia

tách thành một số phần tương ứng như sau:

1 Tìm hiểu được đầy đủ các nguồn lực được huy động để triển khai

chương trình: nguồn lực cho chương trình là từ dòng ngân sách nào,

thuộc cấp nào (ví dụ ngân sách trung ương hay ngân sách của tỉnh;

ngân sách của quốc gia hay do tài trợ nước ngoài?); chương trình

bao gồm những hợp phần nào, các loại hình cấp phát hỗ trợ và lợi

ích dự kiến, nhóm đối tượng hưởng lợi (nếu được, nên kèm theo các

bảng biểu tổng hợp số liệu về hỗ trợ của năm hiện tại và ít nhất một

năm trước đó)

2 Mô tả hệ thống tổ chức từ trên xuống của các đơn vị thuộc khối nhà

nước, vai trò và trách nhiệm của từng cấp và từng đơn vị trong quy

trình dự toán và chi trả ngân sách từ trung ương tới đơn vị trực tiếp

cung cấp dịch vụ và tới người hưởng lợi Phần này cần làm rõ ai ra

quyết định, ai lập kế hoạch và dự toán, đơn vị nào tham gia thực hiện

ở từng cấp, đánh giá nhanh liệu chính quyền ở địa phương có triển

khai theo đúng thiết kế của chính sách; …

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS

Mô-đun 4:

3 Cách huy động và chuyển nguồn lực tới các đơn vị thực hiện- ví dụ chuyển từ trung ương xuống tỉnh, huyện bằng hệ thống ngân sách, phân bổ nguồn lực từ tỉnh xuống huyện qua hệ thống kho bạc; cách thức và các kênh nhận và cấp phát cho người sử dụng- ví dụ trường học hoặc các cá nhân nhận kinh phí hỗ trợ qua tài khoản hay tiền mặt?

a Vẽ dòng chuyển dịch của nguồn lực để minh họa các bên tham gia, các bước trong chuỗi cung ứng của chương trình (chuyển bằng tiền hay hiện vật, chuyển tiền cho cá nhân hay các hình thức hỗ trợ tài chính khác (như chi thường xuyên và dưới hình thức nhận lương) (xem Hình 1)

4 Tiêu chuẩn, định mức hỗ trợ: Báo cáo cần nêu rõ các quy định, định mức để được hưởng hỗ trợ ở tất cả các cấp- tính theo công thức như thế nào, có phải đi theo quy trình đề nghị hỗ trợ từ địa phương; có tính theo định mức cố định cho mỗi đối tượng hưởng lợi hay không;

và nếu có, số người được hưởng lợi được xác định theo cách thức như thế nào?

5 Thực tế sử dụng kinh phí ở các cấp: cần bao trùm toàn bộ cấp trung ương, tỉnh và địa phương Phần này nên tính toán được tỷ lệ kinh phí được chuyển tiếp tới cấp dưới và tới người hưởng lợi, tỷ lệ kinh phí hành chính của chương trình (lương, phụ cấp, chi cho mua sắm hàng hóa, dịch vụ…) Chẳng hạn nguồn hỗ trợ có thể bao gồm ba hình thức: bằng tiền (chuyển tiền); hiện vật (ví dụ sách giáo khoa, thuốc hay trang thiết bị); con người (lương để tuyển thêm cán bộ, nhân viên) Ngoài ra còn có thể chia nhỏ hơn nữa thành các hình thức khác như đầu tư cơ sở hạ tầng tương ứng theo các dòng ngân sách (nếu được, nên kèm theo các bảng biểu tổng hợp số liệu về hỗ trợ của năm hiện tại và ít nhất một năm trước đó)

6 Hệ thống thông tin và báo cáo giải trình: Mô tả hệ thống thông tin, báo cáo giữa các cấp thực hiện trong chương trình

7 Xác định những vấn đề và thách thức đang tồn tại, gây ảnh hưởng tới chất lượng thực hiện chương trình

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

hình 1: ví dụ về dòng kinh phí: quy trình lập và phân bổ ngân sách cho

chương trình 135 giai đoạn 2

(1) (2)

HĐND huyện

HĐND xãUBND huyện

Bộ, ngành

UBND xã

Nguồn: Ủy ban Dân tộc và UNDP (2009), Báo cáo Đánh giá giữa kỳ của Chương trình mục tiêu Quốc gia

và Chương trình 135 2006-2008; Báo cáo khảo sát theo dõi chi tiêu công PETS cho Chương trình 135,

giai đoạn 2, Dự thảo lần 2; 26 tháng 6 năm 2009

Trong khi phân tích và phỏng vấn luôn cần làm rõ sự khác biệt, thay đổi giữa quy định

và thực tế triển khai ở tất cả các cấp dọc theo luồng thông tin và nguồn lực (trong phân

bổ nguồn lực, trong ghi chép hạch toán, trong báo cáo hoặc theo dõi, giám sát) Ngoài

ra ngay cả trong từng nội dung như phân bổ nguổn lực, các địa phương (tỉnh, huyện)

khác nhau cũng có thể xây dựng áp dụng quy định và thủ tục thực hiện khác nhau

Nhóm nghiên cứu nên thu thập và phân tích đầy đủ những nội dung này

Như vậy, yêu cầu quan trọng nhất của bước phân tích hệ thống tổ chức thực hiện

là phải xác định và nêu rõ được cuộc khảo sát sẽ phải tìm hiểu dọc theo dòng dịch

chuyển những nguồn lực nào Tương ứng, bước chuẩn bị này cũng phải định hướng

được loại thông tin tài chính hay thông tin định lượng (cả thông tin sơ cấp và thứ cấp)

cho thông tin về tiền mặt, nguồn lực ở từng nấc trong chuỗi thực hiện cung ứng

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS

Mô-đun 4:

cách viết báo cáo Phân tích hệ thống tổ chức thực hiện

Các câu hỏi cần tìm hiểu/Các bước thực hiện

1 Bối cảnh, lịch sử ra đời chương trình: giới thiệu bối cảnh và sự

cần thiết của chương trình, lý do chương trình, chính sách được địa phương, bộ ngành và/hoặc chính phủ xây dựng và thông qua? Chương trình, chính sách được xây dựng trong điều kiện nào (tỷ lệ trẻ mồ côi, nghèo đói, tình trạng bất bình đẳng, …), lịch sử hình thành

và phát triển, thay đổi, mở rộng của chương trình, chính sách, …

2 Mục tiêu của chương trình, chính sách: giới thiệu mục tiêu cụ thể

của Chương trình- những kết quả mong đợi- kèm theo các thông tin

lý giải cho những mục tiêu, kết quả đó

3 Môi trường chính sách và đóng góp của chương trình này với các chương trình, chính sách khác: phần phân tích chuẩn bị cần

tìm hiểu được đầy đủ các chương trình đã và đang triển khai hướng tới cùng một nhóm đối tượng: như vậy cần tìm hiểu được về tất cả các chương trình hỗ trợ cho nhóm người nghèo về y tế hoặc giáo dục, kể cả những chương trình khác nhưng có mục tiêu bổ trợ lẫn nhau

4 Các biện pháp, nguồn lực được triển khai để thực hiện chương trình: để đạt mục tiêu đã đề ra, chương trình được thiết kế triển khai

những biện pháp, nguồn lực như thế nào (ví dụ hỗ trợ trực tiếp cho

hộ, hỗ trợ cho trường học….)

a) Các biện pháp hỗ trợ, can thiệp (bằng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ trường học hay hỗ trợ kinh phí trực tiếp, …)

b) Loại hình hỗ trợ, cách thức cung cấp hỗ trợ…

5 Cơ cấu tổ chức: mô tả và nêu rõ vai trò trách nhiệm của từng bộ,

ban ngành, đơn vị cung cấp dịch vụ tham gia trong quá trình lập kế hoạch và thực hiện chương trình, chính sách:

a Giai đoạn lập kế hoạch/lập dự toán

b Giai đoạn thực hiện

6 Đối tượng mục tiêu: Đối tượng hưởng lợi từ chương trình bao gồm

những ai? ai là người/đơn vị nhận hỗ trợ: trường học, hộ dân hay cộng đồng, v.v…?

7 Tiêu chuẩn xác định đối tượng nhận hỗ trợ: báo cáo cần làm rõ

các tiêu chí để phân bổ hỗ trợ, cách xác định số lượng được hỗ trợ, các nhóm và mức hỗ trợ, đặc điểm của từng nhóm, có thay đổi gì theo từng kỳ, từng giai đoạn,

a Cách xác nhận đối tượng hưởng lợi đáp ứng tiêu chuẩn quy định ( ví dụ như đánh giá nghèo đói, kiểm tra trực tiếp tại hộ/đơn

vị, khai báo thu nhập, v.v…) Cần làm rõ cả những tiêu chuẩn đó được căn cứ vào đâu (ví dụ mức độ nghèo đói, …)

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

8 Cơ chế chuyển kinh phí hỗ trợ: cách thức chuyển kinh phí hỗ trợ từ

cấp trên xuống các cấp dưới trong chuỗi thực hiện và cho tới người

sử dụng cuối cùng?

a Cách phân bổ kinh phí và hạch toán? Mô tả rõ phương thức

thực hiện ví dụ hệ thống chi trả bằng điện tử tới quận huyện và

trường học, chuyển tiền qua tài khoản ngân hàng cho hộ gia

đình, lưu trữ giấy tờ bằng hồ sơ, v.v…

9 Ngân sách dành cho chương trình: các bảng dữ liệu về ngân sách

và chi tiêu chia theo từng hạng mục cụ thể cho chương trình của:

a 2 năm tài chính gần nhất (gồm số liệu phân bổ và báo cáo thực

hiện) chia theo nội dung hoặc hình thức hoạt động: đầu tư cơ sở

vật chất, lương, mua sắm hàng hóa, thiết bị, cung cấp dịch vụ,

chuyển tiền

b Nguồn đóng góp kinh phí: làm rõ nguồn kinh phí cho thực hiện

chương trình là từ những nguồn nào: nguồn của trung ương, địa

phương, của nhà tài trợ, của các tổ chức xã hội, phi chính phủ

trong nước…

10 Cơ chế cho giám sát và báo cáo giải trình: mô tả hệ thống giám

sát nội bộ, kiểm tra trực tiếp tại hiện trường, đánh giá độc lập…

11 Dữ liệu hành chính: Chương trình, chính sách hiện có hệ thống

dữ liệu, thông tin nào cho quản lý ? Báo cáo định kỳ được thu thập

và xây dựng như thế nào? Tóm tắt về các số liệu trong báo cáo gần

nhất

12 Kết quả: Chương trình thu thập, đánh giá các kết quả thực hiện như

thế nào? Cần nêu rõ cách thu thập dữ liệu để đánh giá kết quả

a Tỷ lệ đối tượng mục tiêu đã được chương trình đáp ứng

b Những thay đổi, mở rộng, phát triển của chương trình trong thời

gian qua

13 Chất lượng dịch vụ: nêu rõ phương thức đánh giá chất lượng dịch

vụ hiện có, cách thu thập và đánh giá chất lượng

14 Nhận định một số rủi ro, vấn đề tiềm ẩn của chương trình: cần

tìm hiểu những yếu tố có thể gây cản trở tới việc hoàn thành mục tiêu

đã đề ra, những vấn đề và thách thức đang phải đối mặt?

a) Thất thoát: lợi dụng luồng cung ứng để trục lợi cá nhân

b) Phục vụ chưa sát đối tượng mục tiêu: nhóm đối tượng mục tiêu

chưa được chương trình bao trùm đầy đủ

c) Thiếu công bằng giữa các nhóm dân cư hoặc địa bàn triển khai;

d) Hiệu suất không cao: chi phí hành chính lớn, chậm trễ trong

phân bổ, v.v…

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS

a) Thu thập số liệu về ngân sách triển khai trong hai năm tài chính gần nhất;

b) Tìm hiểu kỹ hơn các chi tiết về quá trình thực hiện- cách xác định đối tượng hưởng lợi, quy trình triển khai, cách điều chỉnh hàng năm;

c) Ghi nhận đầy đủ các vai trò, nhiệm vụ của các bên thực hiện chính trong chương trình;

d) Quan sát và nhận định về cách triển khai thực tế so với dự kiến thiết kế ban đầu trong từng bước của quy trình, đặc biệt về cách xác định đối tượng hưởng lợi, cách phân bổ và tiếp nhận kinh phí;

e) Xác định chính xác các nguồn đóng góp cho thực hiện chương trình;

f) Tìm hiểu các loại hình hỗ trợ và cách thức thực hiện trong thực tế

gợi ý một số câu hỏi chuẩn bị cho khảo sát phân tích hệ thống thực hiện

CẤP TỈNH

Đối tượng tìm hiểu: Giám đốc Sở, Trưởng phòng ban hoặc Cán bộ phụ trách

Chương trình

Lưu ý:

Về sự tham gia của các bên liên quan, quan trọng là phải đảm bảo đại diện đầy

đủ của cả nam và nữ trong kiểm toán cộng đồng để quan điểm của cả hai giới đều được phản ánh trong thảo luận và trong các biện pháp đề xuất

Lưu ý: Nên đi gặp bộ, sở ngành chịu trách nhiệm chính về chương trình trước, sau đó là các bộ, sở ngành về tài chính và các đơn vị liên quan khác, v.v…

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

0 Tên người trả lời phỏng vấn, chức vụ, số điện thoại (để hỏi thêm thông tin

nếu cần)

1 Mục tiêu chính của chương trình, chính sách là gì? Gần đây có thay đổi

gì trong thiết kế chương trình hay không, nếu có, xin nêu rõ?

2 Chương trình có gắn với chương trình hỗ trợ nào khác của chính phủ cho

cùng một nhóm đối tượng hay không? (ví dụ các chương trình hỗ trợ khác

trước đó cho cùng một nhóm đối tượng trẻ em hoặc hộ nghèo về giáo

dục, y tế, hỗ trợ thu nhập, v.v… hoặc các chương trình có nội dung khác

nhưng cùng hướng chung về một mục tiêu cải thiện đời sống (ví dụ trợ

cấp nhà ở hay các trợ cấp khác ….)

3 Thiết kế của chương trình có những hợp phần và cách thức hỗ trợ như

thế nào? (ví dụ xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ qua trường học, học phí,

hỗ trợ tiền ăn, trợ cấp trực tiếp bằng tiền cho hộ, v.v…)

4 Đối tượng hưởng lợi chính của chương trình (hợp phần) gồm những ai?

(trường học, cộng đồng, hộ, ….)

a) Mức hỗ trợ cho mỗi nhóm đối tượng là bao nhiêu?

5 Các đơn vị, cá nhân nào liên quan trực tiếp đến quy trình lập kế hoạch,

dự toán và thực hiện chương trình (bộ, sở, ban ngành, đơn vị cung cấp

dịch vụ)?

6 Chức năng và trách nhiệm của mỗi đơn vị ở mỗi giai đoạn lập kế hoạch,

dự toán và thực hiện chương trình là những gì?

a) Trong đó, xin làm rõ vai trò, chức năng chính đơn vị của anh/chị đối

với chương trình?

7 Quy trình lập kế hoạch, dự toán và thực hiện chương trình gồm những

bước nào?

a) Xin mô tả cơ cấu tổ chức thực hiện chương trình, thời gian triển khai,

làm rõ cho từng giai đoạn (a) lập kế hoạch, dự toán và (b) thực hiện

chương trình

8 Các quy định và tiêu chuẩn để được hưởng hỗ trợ và phân bổ nguồn lực

hỗ trợ bao gồm những gì? (đặc điểm của từng nhóm đối tượng được

hưởng hỗ trợ- hộ, trường học, …)

a) Có sự khác biệt giữa các cơ quan hành chính các cấp trong việc

phân bổ các nguồn lực trong quá trình triển khai không?

9 Cách xác định đối tượng được hưởng lợi cho từng hợp phần của chương

trình? (làm rõ quy định và cách thức thực hiện thực tế)

10 Cách kiểm tra, xác nhận đối tượng phù hợp với quy định (ví dụ mức/

chứng nhận nghèo đói, kiểm tra trực tiếp tại hộ/đơn vị, khai báo thu nhập,

v.v…)

11 Đề nghị cung cấp thông tin chi tiết về ngân sách thực hiện chương trình,

chia theo từng hạng mục cụ thể của 2 năm tài chính gần nhất- gồm cả

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS

Mô-đun 4:

ngân sách được duyệt và ngân sách thực hiện (tách rõ thành các hạng mục như đầu tư cơ sở vật chất, lương, mua sắm hàng hóa, thiết bị, cung cấp dịch vụ, chuyển tiền, v.v…

Đồng thời xin cung cấp cả ngân sách được phân bổ và báo cáo thực hiện của toàn bộ đơn vị trong 2 năm tài chính trước đó và năm đang nghiên cứu

12 Kinh phí thực hiện chương trình được trích từ những nguồn nào?

Đề nghị cung cấp thông tin chi tiết về các nguồn đóng góp thực hiện (từ trung ương, ngân sách tỉnh, xã, nhà tài trợ, các tổ chức phi chính phủ…)

13 Cách chuyển nguồn lực hỗ trợ từ trên xuống dưới và tới người hưởng lợi cuối cùng là như thế nào? (hệ thống chi trả bằng điện tử tới quận huyện và trường học, chuyển tiền qua tài khoản ngân hàng cho hộ gia đình, v.v….)

14 Việc chuyển kinh phí hỗ trợ và thực hiện chi tiêu được hạch toán, lưu trữ như thế nào? Bằng hệ thống điện tử, lưu trữ hồ sơ, v.v…? Công tác giám sát, kiểm tra được tiến hành ra sao? Có hệ thống kiểm toán nội bộ, đi giám sát tại cơ sở (nếu có thì bao nhiêu lâu một lần, mục đích của mỗi đợt là gì); có kiểm toán độc lập hay không? (nếu có, xin bản sao các báo cáo)

15 Đơn vị có lập báo cáo thống kê định kỳ cho chương trình hay không?

Ví dụ các báo cáo về hoạt động và chi tiêu nhằm cung cấp dữ liệu cho quản lý hành chính (báo cáo tháng cho cấp trên) Nếu có, nội dung chính của các báo cáo gồm những gì (thu thập bản chụp các báo cáo này)

16 Cách thu thập dữ liệu, đánh giá hoạt động, dịch vụ và kết quả thực hiện của chương trình? Đơn vị lưu trữ những thông tin gì về hoạt động và dịch vụ đang thực hiện cho chương trình? (cho năm tài chính vừa qua- ví dụ số lượng người hưởng lợi, số trường học, số hộ gia đình, số tiền tài trợ đã cấp, tỷ lệ % đối tượng hưởng lợi đã được chương trình hỗ trợ, thay đổi và mở rộng của chương trình trong thời gian qua….)

17 Chất lượng thực hiện chương trình hay chất lượng dịch vụ có được đánh giá trong thời gian qua hay không? Nếu có, cách đánh giá là như thế nào?

18 Theo anh, chị, những vấn đề và thách thức của chương trình bao gồm những gì, ví dụ như:

a) Thất thoát: lợi dụng luồng cung ứng để thu lợi cá nhân

b) Phục vụ chưa sát đối tượng mục tiêu: nhóm đối tượng mục tiêu chưa được chương trình bao trùm đầy đủ

c) Thiếu công bằng giữa các nhóm dân cư hoặc địa bàn triển khai;d) Hiệu suất không cao: chi phí hành chính lớn, chậm trễ phân bổ, v.v…

CáC bướC trong thiết kế, Chuẩn bị và triển khai PEtS Mô-đun 4:

e) Chưa đủ mức khuyến khích, hỗ trợ cho hộ, cá nhân;

f) Khác

CẤP HUYỆN VÀ XÃ

Đối tượng tìm hiểu: Trưởng phòng ban hoặc chuyên viên chính phụ trách

Chương trình

0 Tên người trả lời phỏng vấn, chức vụ, số điện thoại (để hỏi thêm

thông tin nếu cần)

1 Chức năng và trách nhiệm của đơn vị anh/chị ở mỗi giai đoạn lập kế

hoạch, dự toán và thực hiện chương trình là như thế nào?

2 Ở địa bàn huyện có mấy xã?

3 Đề nghị cung cấp danh sách cán bộ huyện, xã tham gia vào quá trình

lập kế hoạch và triển khai chương trình:

a) Các nhóm nhân sự theo chuyên môn khác nhau, số lượng cán

bộ trong mỗi nhóm, tỷ trọng lương do chương trình trả

4 Đơn vị có lưu trữ số liệu về ngân sách thực hiện chương trình- ngân

sách được cấp và chi tiêu hay không? Đề nghị cung cấp số liệu của

2 năm tài chính gần nhất

5 Đề nghị cung cấp dữ liệu về nguồn lực huyện/xã đã nhận được từ

chương trình trong 2 năm tài chính vừa qua, nêu rõ nguồn đóng góp

nếu có thể (từ ngân sách tỉnh, từ bộ, từ tổ chức phi chính phủ) và

hạng mục chi tiêu :