Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế

MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài. Trong lý thuyết cũng nhƣ thực tiễn quan hệ quốc tế, các quốc gia - dân tộc mà nhà nƣớc là ngƣời đại diện luôn là các chủ thể chính. Tuy nhiên, từ sau khi Chiến tranh thế giới lần thứ Hai kết thúc, các chủ thể “phi nhà nƣớc” đã bƣớc vào môi trƣờng quan hệ quốc tế đồng nghĩa với việc các quốc gia - dân tộc không còn là những chủ thể duy nhất triển khai quan hệ quốc tế và thực hiện chính sách đối ngoại. Xu hƣớng các chính quyền địa phƣơng, bao gồm cả chính quyền vùng, chính quyền cấp tỉnh các quốc gia thuộc nhiều chế độ chính trị khác nhau có các hoạt động quốc tế, xây dựng kế hoạch đối ngoại, vận động gâyảnh hƣởng tới chính sách đối ngoại quốc gia, phát triển năng lực hoạt động quốc tế… ngày càng tăng lên và đƣợc gọi chung là hoạt động “đối ngoại địa phƣơng” [39]. Trong những thập kỷ gần đây, các hoạt động này đã nổi lên nhƣ một hiện tƣợng của đời sống quốc tế. Đối với Việt Nam, Đảng và Nhà nƣớc luôn coi đối ngoại địa phƣơng là một bộ phận quan trọng trong công tác đối ngoại chung của đất nƣớc. Tƣ tƣởng chủ đạo về vai trò của địa phƣơng trong hoạt động đối ngoại thể hiện ở quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về “phát huy sức mạnh của mọi lực lƣợng làm đối ngoại”, về tính toàn diện của nền ngoại giao Việt Nam. Qua các kỳ Đại hội Đảng lần thứ IX, X, XI, XII quan điểm của Đảng về nền ngoại giao toàn diện Việt Nam đã ngày càng hoàn thiện - đó là “nền ngoại giao thống nhất dƣới sự lãnh đạo của Đảng” nhằm huy động mọi lực lƣợng, binh chủng, kênh đối ngoại, trong đó có các chính quyền địa phƣơng. Đặc biệt, với định hƣớng của Đại hội Đảng lần thứ XII về “chủ động, tích cực hội nhập quốc tế sâu rộng”, việc địa phƣơng tham gia hội nhập quốc tế là một yêu cầu khách quan, là một kênh quan trọng giúp triển khai chính sách đối ngoại của Việt Nam thời kỳ mới. Vai trò của đối ngoại địa phƣơng trong thời kỳ hội nhập quốc tế đang thực sự trở thành một chủ đề chính trị - kinh tế - đối ngoại đáng quan tâm ở Việt Nam hiện nay.

ĐỖ NGỌC THỦY

HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI CỦA CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ

NGOẠI CỦA ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM 19

1.1 Cơ sở lý luận: 19

1.1.1 Khái niệm “chính quyền địa phương” và chức năng đối ngoại 19

1.1.2 Sự hình thành hoạt động đối ngoại địa phương trên thế giới 25

1.1.3 Hai cách tiếp cận chính về đối ngoại địa phương 29

1.1.3.1 Các thuật ngữ về “đối ngoại địa phương” 29

1.1.3.2 Phân tích sự hình thành các quyết định đối ngoại địa phương 36

1.2 Cơ sở thực tiễn 42

1.2.1 Đặc điểm hệ thống chính trị Việt Nam 42

1.2.2 Quan điểm chính sách của Việt Nam 45

1.2.2.1 Đối ngoại địa phương là một bộ phận quan trọng trong nền ngoại giao hiện đại Việt Nam 45

1.2.2.2 Phân công, phân nhiệm giữa trung ương và địa phương trong triển khai hoạt động đối ngoại địa phương 51

1.2.3 Khái quát thực tiễn đối ngoại địa phương Việt Nam 56

1.2.3.1 Giai đoạn 1954 – 1977: 56

1.2.3.2 Giai đoạn 1977 - 2004 58

1.2.3.3 Giai đoạn 2004 – nay 60

Tiểu kết 63

CHƯƠNG 2: HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM 65

2.1 Phân tích nội dung chính sách đối ngoại địa phương 65

2.1.1 Chính sách đối ngoại địa phương phục vụ hội nhập quốc tế 65

2.1.2 Cơ chế phối hợp trong công tác đối ngoại địa phương 70

2.1.2.1 Đối với các hoạt động đối ngoại chung của Đảng và Nhà nước: 70 2.1.2.2 Đối với các hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương 72

2.2.3 Hoạt động đối ngoại địa phương vì mục tiêu hữu nghị 89

2.2.4 Hoạt động đối ngoại địa phương vì mục tiêu hội nhập tiểu vùng 93 Tiểu kết 98

CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC ĐỐI NGOẠI ĐỊA PHƯƠNG 100

3.1 Đánh giá hoạt động đối ngoại địa phương thời kỳ hội nhập 100

3.1.1 Đóng góp của đối ngoại địa phương trong công tác đối ngoại chung 100

3.1.2 Hạn chế của hoạt động đối ngoại địa phương và nguyên nhân 104

3.1.2.1 Hạn chế của hoạt động đối ngoại địa phương 104

3.1.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế 108

3.2 Khuyến nghị chính sách cho hoạt động đối ngoại địa phương 112

3.2.1 Đổi mới phương pháp xác định lợi ích của địa phương 112

3.2.1.1.Những khác biệt giữa “lợi ích địa phương” và “lợi ích quốc gia” 113 3.2.1.2 Tiếp cận lợi ích địa phương theo hướng “động” 114

3.2.1.3 Mở rộng vùng lợi ích chung với đối tác 116

3.2.2 Đổi mới đánh giá hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phương 119

3.2.2.1 Định lượng hóa hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phương: 119

3.2.2.2 Đề xuất xây dựng Chỉ số hoạt động đối ngoại địa phương 120

3.2.3 Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa trung ương và địa phương trong quản lý đối ngoại địa phương 126

3.2.3.1 Về quản lý Kiểm soát biên giới 127

3.2.3.2 Hợp tác hỗ trợ địa phương các nước láng giềng 128

3.2.3.3 Quản lý thu hút đầu tư, thực hiện cam kết hội nhập kinh tế quốc tế 129 3.2.3.4 Quản lý thương mại biên giới: 131

yêu cầu của hội nhập quốc tế 135

3.3.1 Triển vọng của đối ngoại địa phương: 135

3.3.2 Các xu hướng phát triển chính của đối ngoại địa phương 138

Tiểu kết 142

KẾT LUẬN 145

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ 151

TÀI LIỆU THAM KHẢO 152

PHỤ LỤC 168

mục Đỗ Ngọc Thủy

ASEAN + 3 Hiệp hội các quốc gia Đông Á và ba nước đối tác

PFAI

RCEP

Chỉ số đối ngoại địa phương

Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực

1 HÌNH SỐ 1 Ma trận phản ánh cuộc

tương tác hai tầng giữa bốn chủ thể

với ba thuộc tính Lợi ích, Thể chế,

Thông tin

Tác giả tự xây dựng từ trình bày của Helen

Milner

hệ giữa các cơ quan tham gia quy

trình ra quyết định hoạt động đối

ngoại địa phương theo Quy chế

quản lý thống nhất hoạt động đối

PIFAI trung bình của một địa

phương với các điểm thành phần

Tác giả luận án tự xây

phủ về việc ban hành quy chế quản lý thống nhất các hoạt động đối ngoại của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

2 Thông tư liên tịch số 02/2015/TTLT-BNG-BNV ngày 28/62015 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong lý thuyết cũng như thực tiễn quan hệ quốc tế, các quốc gia - dân tộc

mà nhà nước là người đại diện luôn là các chủ thể chính Tuy nhiên, từ sau khi Chiến tranh thế giới lần thứ Hai kết thúc, các chủ thể “phi nhà nước” đã bước vào môi trường quan hệ quốc tế đồng nghĩa với việc các quốc gia - dân tộc không còn là những chủ thể duy nhất triển khai quan hệ quốc tế và thực hiện chính sách đối ngoại Xu hướng các chính quyền địa phương, bao gồm cả chính quyền vùng, chính quyền cấp tỉnh các quốc gia thuộc nhiều chế độ chính trị khác nhau có các hoạt động quốc tế, xây dựng kế hoạch đối ngoại, vận động gâyảnh hưởng tới chính sách đối ngoại quốc gia, phát triển năng lực hoạt động quốc tế… ngày càng tăng lên và được gọi chung là hoạt động “đối ngoại địa phương” [39] Trong những thập kỷ gần đây, các hoạt động này đã nổi lên như một hiện tượng của đời sống quốc tế

Đối với Việt Nam, Đảng và Nhà nước luôn coi đối ngoại địa phương là một bộ phận quan trọng trong công tác đối ngoại chung của đất nước Tư tưởng chủ đạo về vai trò của địa phương trong hoạt động đối ngoại thể hiện ở quan điểm của Đảng và Nhà nước về “phát huy sức mạnh của mọi lực lượng làm đối ngoại”, về tính toàn diện của nền ngoại giao Việt Nam Qua các kỳ Đại hội Đảng lần thứ IX, X, XI, XII quan điểm của Đảng về nền ngoại giao toàn diện Việt Nam đã ngày càng hoàn thiện - đó là “nền ngoại giao thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng” nhằm huy động mọi lực lượng, binh chủng, kênh đối ngoại, trong

đó có các chính quyền địa phương Đặc biệt, với định hướng của Đại hội Đảng lần thứ XII về “chủ động, tích cực hội nhập quốc tế sâu rộng”, việc địa phương tham gia hội nhập quốc tế là một yêu cầu khách quan, là một kênh quan trọng giúp triển khai chính sách đối ngoại của Việt Nam thời kỳ mới Vai trò của đối ngoại địa phương trong thời kỳ hội nhập quốc tế đang thực sự trở thành một chủ

đề chính trị - kinh tế - đối ngoại đáng quan tâm ở Việt Nam hiện nay

Tuy có cơ sở lý luận vững chắc, bề dày phát triển cùng những đóng góp nhất định vào thành tựu đối ngoại chung của đất nước, so với nhiều ngành kinh

tế xã hội khác, đối ngoại địa phương vẫn là lĩnh vực đặc thù trong hoạt động thực tiễn, chưa được tạo điều kiện phát triển đúng mức Vấn đề này có những nguyên nhân khách quan, đó là tính chất nhạy cảm, phức tạp vốn thuộc về bản chất của các vấn đề đối ngoại, nhưng cũng có nguyên nhân chủ quan, đó là sự chậm trễ trong tổng kết thực tiễn, ban hành chính sách phù hợp, sát với yêu cầu phát triển của công tác đối ngoại địa phương Ở nhiều địa phương, nhận thức về vai trò của công tác đối ngoại còn nhiều hạn chế, hoạt động đối ngoại cũng chưa

đủ độ sâu và thực chất đủ để mang lại những giá trị mới cho sự phát triển của địa phương, đáp ứng đòi hỏi của quá trình hội nhập Ở cấp trung ương, các bộ ngành liên quan còn thiếu những định hướng dài hơi cho sự phát triển của đối ngoại địa phương, chưa có những giải pháp chiến lược tạo động lực khuyến khích sự năng động, sáng tạo, tự chủ của chính quyền địa phương trong hoạt động quốc tế, đảm bảo cho địa phương thực hiện thành công và đạt được nhiều lợi ích từ quá trình hội nhập của đất nước

Để làm rõ bản chất của hoạt động đối ngoại địa phương Việt Nam, vai trò của đối ngoại địa phương trong nền ngoại giao Việt Nam hiện đại, triển vọng và

xu hướng phát triển của đối ngoại địa phương đáp ứng nhu cầu của hội nhập quốc tế, tác giả chọn đề tài “Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế” làm luận án tốt nghiệp tiến sĩ chuyên ngành Quan hệ Quốc tế sau thời gian làm nghiên cứu sinh tại Học viện Ngoại giao

đổi Sự xuất hiện của đối ngoại địa phương trong nghiên cứu quốc tế rất đáng chú

ý vì nó thách thức các giả thuyết nổi bật của của quan hệ quốc tế truyền thống vốn chỉ tập trung vào vai trò trung tâm của nhà nước, đồng thời mở ra hướng tiếp cận mới về cấp độ phân tích trong nghiên cứu quan hệ quốc tế nói chung Từ đó đến nay, nghiên cứu về đối ngoại địa phương đã đạt được nhiều kiến thức sâu sắc với những thuật ngữ mới ra đời như “ngoại giao song song”, “ngoại giao đa tầng”,

“ngoại giao hợp nhất”… để nắm bắt hiện tượng đối ngoại địa phương Đồng thời, các nghiên cứu cũng đã bàn tới sự khác biệt giữa hoạt động đối ngoại của chủ thể địa phương với hoạt động quốc tế các chủ thể phi nhà nước khác

Đối với Việt Nam, các công trình nghiên cứu riêng về đối ngoại địa phương chưa có nhiều song không thiếu những công trình bàn về các vấn đề liên quan như “đối nội với chính sách đối ngoại”, “cách thức các chính quyền địa phương tham gia vào lĩnh vực đối ngoại” Các công trình bàn trực tiếp về đối ngoại địa phương đến nay chủ yếu là nguồn Kỷ yếu các kỳ Hội nghị Ngoại vụ địa phương do Bộ Ngoại giao tổ chức định kỳ, các bài viết của Lãnh đạo Bộ Ngoại giao qua các thời kỳ phân tích về đường lối đối ngoại của Đảng và Nhà nước, quan điểm về nền ngoại giao hiện đại Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế

2.1 Các công trình nghiên cứu ngoài nước

Có thể chia các nghiên cứu về đối ngoại địa phương thành ba nhóm chính: nhóm “ngoại giao song song”, nhóm “ngoại giao đa tầng”, và nhóm các nghiên cứu theo trường phái chủ nghĩa thể chế lịch sử

Nhóm ngoại giao song song

loạt bài “Các bang của chính quyền liên bang và quan hệ quốc tế của họ” của nhóm tác giả Ivo Duchacek và John Kincaid, John Kline đăng thành tạp chí xuất bản năm 1984 [119] Các bài báo mô tả thực tiễn hoạt động quốc tế của các chính quyền thuộc chính phủ liên bang ở Mỹ và Canada trong những năm 1970

và 1980 Trong các bài báo này, Duchacek sử dụng từ “ngoại giao vi mô” – sau

này tác giả đổi thành “ngoại giao song song” để chỉ hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương, phân biệt với “ngoại giao vĩ mô” thực hiện bởi chính phủ trung ương

và bên ngoài các dân tộc” [116] của Duchacek xuất bản năm 1986 Trong tác phẩm này, Duchacek định nghĩa “ngoại giao song song” là hoạt động song song, phối hợp hoặc bổ sung, thậm chí có lúc xung đột với ngoại giao vĩ mô giữa các quốc gia với nhau Duchacek cho rằng sự hiện diện của địa phương trên trường quốc tế đã trở thành một thực tiễn của đời sống quốc tế trong thế giới phụ thuộc lẫn nhau Tác giả phân nhóm ngoại giao song song thành ba loại: ngoại giao song song khu vực xuyên biên giới diễn ra giữa các địa phương các nước chung biên giới với nhau; ngoại giao song song xuyên khu vực diễn ra giữa các vùng của các nước láng giềng nhưng không có biên giới chung; ngoại giao song song toàn cầu tức là quan hệ giữa các chính phủ trung ương và địa phương các nước

mà không phụ thuộc về biên giới chung

Nghiên cứu thứ ba “Một khuôn khổ giải thích cho nghiên cứu về các bang thuộc liên bang như là những chủ thể chính sách đối ngoại” do Duchacek kết hợp với Hans J Michelmann và Panayotis Soldatos xuất bản năm 1990 [133] đi xa hơn trong việc phát triển chủ thể chính quyền địa phương như là những “chủ thể chính sách đối ngoại” Tác giả Panayotis Soldatos cho rằng hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương trong các nhà nước liên bang có những nhân tố cấu thành của chính sách đối ngoại, có mục tiêu, chiến lược, thủ thuật, thể chế, quá trình ra quyết định, công cụ và các giải pháp thực hiện [133][134] Tác giả còn đưa ra cách phân biệt các nguồn gốc dẫn đến sự hình thành của hoạt động đối ngoại song song: nguyên nhân trong nước tại cấp độ bang; nguyên nhân trong nước tại cấp độ liên bang, và các nguyên nhân quốc tế

Các tác giả Fancisco Aldecoa và Miachel Keating với tập hợp “Đối ngoại song song trong thực tiễn” đã tiếp cận hoạt động quốc tế của địa phương các nước châu Âu ở Bỉ, Đức, Tây Ban Nha Dựa trên khái niệm ngoại giao song

song của các học giả Mỹ và Canada, các nhà khoa học châu Âu, gắn với thực tiễn hình thành Liên minh châu Âu, đã nghiên cứu về quan hệ giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang như là một hệ quả của trào lưu khu vực hóa châu

Âu Nhóm tác giả cho rằng nhờ các cải cách liên tục, EU đã phát triển một khuôn khổ thể chế tương đối thuận lợi cho việc huy động tiềm năng của địa phương trong hoạt động quốc tế và dần dần thể chế hóa cho hoạt động quốc tế của chính quyền địa phương

Bài viết của Geoffrey Wiseman “Chủ nghĩa đa chủ thể và các phương thức mới của đối thoại toàn cầu” đã đề cập đến một hình thức mới của ngoại giao trong thế kỷ 21, đó là ngoại giao đa chủ thể (polylateralism) Tác giả định nghĩa “ngoại giao đa chủ thể” là quan hệ giữa các thực thể chính thức - như nhà nước, một nhóm nhà nước hoặc các tổ chức quốc tế có các quốc gia thành viên - với ít nhất một đối tác “phi nhà nước” không chính thức, không nhất thiết phải dựa trên sự công nhận nhau là các thực thể có chủ quyền hoặc các thực thể bình đẳng” Weisman nói về chủ nghĩa đa chủ thể như là một hình thức thứ ba của ngoại giao, cùng với ngoại giao song phương và ngoại giao đa phương, trong đó các chủ thể địa phương là một phần đáng chú ý của trật tự thế giới

Nhóm ngoại giao đa tầng

Brian Hocking là tác giả hàng đầu về ngoại giao đa tầng với một loạt công trình nghiên cứu trong các năm 1993 - 1999 như “Địa phương hóa chính sách đối ngoại: Các chính quyền phi trung ương và ngoại giao đa tầng” (nguyên gốc

“Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy), “Vượt qua làn ranh: Toàn cầu hóa, Địa phương hóa và vai trò chủ thể của các chính quyền phi trung ương”, “Bắc cầu nối các đường biên giới: Tạo các liên kết Các chính quyền phi trung ương và Mô trường chính sách đa tầng” Trong các nghiên cứu này, Brian Hocking cho rằng ở mỗi quốc gia ngày nay, ngoại giao là một mạng lưới các tương tác giữa nhà nước, địa phương và các chủ thể khác Các chủ thể này sẽ tương tác theo các cách khác nhau phụ thuộc vào vấn đề lợi ích và năng lực hoạt động nhằm tìm cách đảm bảo đồng thời lợi ích

đối nội và đối ngoại Trái ngược với “ngoại giao song song” cho rằng hoạt động đối ngoại của chính phủ và địa phương diễn ra trong hai thế giới tách biệt,

“ngoại giao đa tầng” cho rằng chủ thể nhà nước và địa phương cùng là bộ phận của một môi trường ngoại giao phức tạp có sự liên tục của các chính sách đối nội

và đối ngoại Khái niệm “ngoại giao đa tầng” cũng phê phán cách “ngoại giao song song” tạo sự chia cắt giữa trung ương và địa phương trong lĩnh vực quan hệ quốc tế và mặc nhiên coi chủ thể địa phương là các chủ thể đơn nhất, bỏ qua các khác biệt về lợi ích và chiến lược mà họ theo đuổi Trường phái đa tầng nhận thức hoạt động đối ngoại ngày càng tăng của các chính quyền địa phương là một phần trong chuỗi những phát triển của quá trình chính sách đối ngoại quốc gia

“Địa phương hóa chính sách đối ngoại” như Hocking gọi, “thể hiện sự mở rộng chứ không phải thu hẹp của chính sách đối ngoại” Bằng việc “dung nạp”, “bình thường hóa” đối ngoại địa phương trong hệ thống đối ngoại quốc gia, lý thuyết của Hocking nhấn mạnh sự hợp tác lớn hơn xung đột giữa địa phương và trung ương trong đối ngoại

David Criekemans cũng là tác giả chuyên nghiên cứu về đối ngoại địa phương nhất là các nước châu Âu với một loạt nghiên cứu tình huống như

“Trường hợp Flanders 1993 – 2005: cách các thực thể địa phương phát triển đối ngoại địa phương của mình” (The case of Flanders (1993-2005): how subnational entities develop their own "paradiplomacy") [101], Nghiên cứu về địa phương – con đường phía trước (“Researching sub-state diplomacy: the road ahead”) [102], “Đối ngoại địa phương của khu vực: Cách tiếp cận so sánh: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Walonia và Flanders” (“Regional Sub-state Diplomacy from a Comparative Perspective: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Wallonia and Flanders” [103] Dựa trên sự phát triển của đối ngoại châu Âu, tác giả đưa ra khái niệm về đối ngoại địa phương như là một hiện tượng đang không ngừng phát triển và liên tục có những thay đổi Trong bài

“Nghiên cứu về đối ngoại địa phương – Con đường phía trước” [102], tác giả phân tích 3 giai đoạn phát triển của đối ngoại địa phương:

(i) Làn sóng thứ nhất từ những năm 1980 đến gần 1990: các chính quyền địa phương tăng cường phát huy các giá trị văn hóa và bản sắc để tham gia hoạt động quốc tế và thực hiện các sáng kiến nhằm thu hút đầu tư nước ngoài,

(ii) Làn sóng thứ hai trong những năm 1990, được ghi dấu bởi việc thể thức hóa đối ngoại địa phương trong các nước châu Âu Các quy định pháp lý ra đời tạo cơ sở cho hoạt động đối ngoại địa phương, đồng thời bộ máy chính sách đối ngoại “riêng”, có thể là cơ quan chính sách hoặc cơ quan hành chính, được thành lập để phối hợp các hoạt động giữa các địa phương với nhau nhất, là trong từng vùng Ví dụ như ở Pháp, Luật 6/2/1992 liên quan tới quản lý lãnh thổ là văn bản luật đầu tiên chính thức cho phép các chính quyền địa phương ký các thỏa thuận với các chính quyền tương ứng ở nước ngoài, đồng thời thành lập Ủy ban quốc gia

về hợp tác phi tập trung của Pháp - Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD)

(iii) Làn sóng thứ ba tính từ đầu những năm 2000 đến nay Giai đoạn này được ghi dấu bởi việc bộ máy tổ chức cơ quan đối ngoại địa phương phát triển theo chiều sâu trong các quốc gia, việc hòa nhập các công cụ đối ngoại địa phương vào tổng thể chính sách đối ngoại quốc gia trở nên nhuần nhuyễn, các trọng tâm về hợp tác quốc tế và khai thác lợi thế địa chính trị của các địa phương được nhấn mạnh Ví dụ, Pháp là quốc gia có nền tảng thể chế mạnh về đối ngoại địa phương Ở cấp quốc gia, Ủy ban quốc gia về hợp tác phi tập trung (CNCD)

do Thủ tướng chính phủ đứng đầu, tại Bộ Ngoại giao có Vụ Hợp tác quốc tế của chính quyền địa phương nay trực thuộc Tổng vụ Toàn cầu hoá, Hệ thống các hiệp hội hỗ trợ đối ngoại địa phương gồm có Hiệp hội các đô thị (CUF) và Ủy ban các vùng của Pháp (DAECL)

Tác giả Noe Cornago với hai nghiên cứu “Về việc bình thường hóa ngoại giao địa phương” (On the Normalization of Sub-State Diplomacy) [130] và “Bàn

về khía cạnh toàn cầu của ngoại giao địa phương” (Exploring the global dimensions of paradiplomacy) [131] đề cập hiện tượng đối ngoại địa phương từ nhãn quan toàn cầu Neo Cornago cho rằng sự tham gia của chính quyền địa

phương vào quan hệ quốc tế không chỉ diễn ra ở các nước phát triển ở Bắc Mỹ

và Tây Âu mà còn ở tất cả các châu lục, đối ngoại địa phương thực sự là một hiện tượng toàn cầu, là một cấu thành của nền kinh tế chính trị toàn cầu mới

Tác giả Brian Hocking tiếp tục bổ sung lý giải mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong hệ thống ngoại giao đa tầng với khái niệm “ngoại giao hợp nhất” Trong hai nghiên cứu “Tương lai của ngoại giao: Ngoại giao hợp nhất trong thế kỷ 21” (Futures for Diplomacy: Integrative Diplomacy in the 21st Century) [98] và “Ngoại giao đa chủ thể : Các hình thái, Chức năng và những vấn đề” (Multistakeholder Diplomacy: Forms, Functions, and Frustrations) [97], tác giả khẳng định nhu cầu về phối hợp hoạt động đối ngoại trung ương và địa phương luôn tồn tại vì chính sách đối ngoại sẽ đem lại lợi ích lớn nhất khi có sự

cố kết và liên tục với chính sách đối nội Không đi sâu vào quan điểm cực đoan

“một mất – một còn” trong quan hệ giữa các cấp chính quyền của hệ thống chính trị hay sự chiếm ưu thế của trung ương trong môi trường đối ngoại, ngoại giao hợp nhất nhấn mạnh sự phức tạp, đa chiều trong quan hệ giữa cấp trung ương và địa phương đồng thời tìm cách phân biệt vai trò và chức năng các chủ thể này trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách đối ngoại

Cách tiếp cận của chủ nghĩa thể chế lịch sử

Mặc dù hai trường phái trên đưa ra một loạt những khái niệm hữu ích, liệt

kê các hình thức phong phú của đối ngoại địa phương, nghiên cứu về đối ngoại địa phương vẫn bị đánh giá là chưa vượt qua được khuôn khổ “mô tả” Không thỏa mãn với cách giải thích theo thuật ngữ, một nhóm các học giả châu Âu là những người đầu tiên đã áp dụng lý thuyết thể chế lịch sử vào việc nghiên cứu đối ngoại địa phương Cách tiếp cận thể chế lịch sử cho phép việc nghiên cứu đối ngoại địa phương phát huy được năng lực “mô tả” của các trường phái

“ngoại giao song song”, “ngoại giao đa tầng”, đồng thời giải thích được tác động của bối cảnh có tính thể chế quốc tế và trong nước tới chủ thể địa phương

Hai tác giả Peter Bursensa và Jana Deforcheb có công trình nghiên cứu

“Vượt lên ngoại giao song song? Thể chế lịch sử sẽ giải thích năng lực chính

sách đối ngoại của các vùng” [135] Dựa trên nguyên lý cơ bản của thuyết thể chế lịch sử, nhóm tác giả đi sâu phân tích trường hợp của Bỉ - nơi được đánh giá

là nhà nước liên bang dành thẩm quyền đối ngoại rất lớn, gần như đầy đủ cho cấp bang Quan điểm thể chế lịch sử cho phép đánh giá lại năm lần cải cách hiến pháp Bỉ trong vòng 35 năm: các năm 1970, 1981, 1988, 1993 và 2001 đã đưa Bỉ

từ một nhà nước đơn nhất, tập trung hóa thành một nhà nước Liên bang đầy đủ: (i) Cuộc cải cách lần thứ nhất năm 1970 đã du nhập chủ nghĩa liên bang vào Bỉ, chuyển giao một số thẩm quyền về văn hóa từ cấp nhà nước Bỉ xuống cấp địa phương với ba cộng đồng văn hóa; (ii) Cuộc cải cách hiến pháp lần thứ hai năm

1981 chuyển giao thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến dân sinh như các vấn đề thanh niên, thể thao, văn hóa, giáo dục… và một phần thẩm quyền kinh tế cho các cộng đồng trên, và chính thức lập ra hai vùng: vùng Flanders và vùng Wallon; (iii) Cải cách năm 1988 thành lập Vùng thứ ba của Bỉ là vùng thủ đô Brussels Cùng với đó, các vùng của Bỉ được quyền tham gia quá trình xây dựng chính sách đối ngoại trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của địa phương; (iv) Cải cách năm 1993, các nhà cải cách nhận ra các rắc rối tiềm ẩn của việc dành cho các đơn vị cấp vùng quyền quyết định chính sách đối ngoại nên đã áp dụng một số giới hạn: nếu một vùng hay cộng đồng không đáp ứng các yêu cầu của châu Âu hoặc quốc tế, bị kết án bởi một tòa án EU hoặc quốc tế thì luật liên bang sẽ có hiệu lực trên luật địa phương; (v) Cũng trong năm 1993, các vùng đã vận động EU ban hành quy định về đại diện quốc gia ở “Hội đồng Bộ trưởng EU” phải có thành phần của bang, đồng thời EU cũng duy trì nguyên tắc: Các bang nên hành động như chủ thể độc lập trên trường quốc tế

Trong bài nghiên cứu “Những vấn đề chính trị của đối ngoại địa phương: Bài học từ các nước phát triển” (Political issues of paradiplomacy: lessons from the developed world), tác giả André Lecours cũng sử dụng thuyết thể chế lịch sử

để phân tích sự lựa chọn công cụ chính sách đối ngoại của các vùng, địa phương Lecours phân biệt các yếu tố quyết định có tính cấu trúc của đối ngoại vùng theo các cấp độ toàn cầu, lục địa, quốc gia: (i) Cấp quốc gia: Các yếu tố cấp quốc gia

sẽ giải quyết những vấn đề như khuôn khổ hiến pháp dành cho địa phương thẩm quyền chính thức về đối ngoại, quan hệ giữa chính quyền liên bang và các bang

có tính hợp tác cao thay vì xung đột, đại diện của chính quyền vùng trong thể chế liên bang hoạt động hiệu quả, nội dung hoạt động không tập trung nhiều vào những vấn đề “chính trị cao” như quốc phòng, an ninh mà chủ yếu là các vấn đề

“chính trị thấp” như thương mại, đầu tư…(ii) Cấp châu lục: Các cơ hội tạo ra bởi các chế độ kinh tế chính trị như Liên minh châu Âu EU; (iii) Cấp toàn cầu: Vai trò của các tổ chức quốc tế như Liên hợp quốc, các tổ chức liên chính phủ và nền kinh tế toàn cầu sẽ là các cấu trúc nhiều khả năng ảnh hưởng, hoặc tạo điều kiện hoặc gây ra khó khăn cho đối ngoại địa phương

2.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Các tác giả trong nước cũng bàn tới những mô hình nghiên cứu mới bổ sung cho thuyết Hiện thực và thuyết Tự do trong việc giải thích ảnh hưởng quan trọng của chính trị đối nội đến chính sách đối ngoại và chính trị quốc tế Tác giả Nguyễn Vũ Tùng trong cuốn “Phương pháp nghiên cứu khoa học” [74, tr 14 – 44] đã nêu “Trong thời kỳ chiến tranh lạnh, đã có một số công trình quan trọng tập trung vào tính chất của nhà nước, tổ chức chính phủ, hoặc cá nhân các nhà lãnh đạo các học giả này không tìm cách đưa ra các những “đại lý thuyết” về quan hệ quốc tế nhưng cố gắng làm rõ các nhân tố có thể đưa đến hành vi của một nước ngược với những dự đoán của thuyết Hiện thực hoặc Tự do đưa ra” Tác giả Nguyễn Vũ Tùng đã đề cập, từ sau chiến tranh lạnh, tức trùng với thời

kỳ nghiên cứu về đối ngoại địa phương trên thế giới có nhiều phát triển mạnh

mẽ, “các học giả tiếp tục nghiên cứu tác động của chính trị trong nước đối với hành vi của quốc gia, cách nào các nhóm lợi ích trong nước có thể bóp méo việc hình thành các ưu tiên quốc gia và đưa tới hành vi đối ngoại dưới mức tối ưu” Những vấn đề mới của thế giới toàn cầu hóa như sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ, các công ty đa quốc gia, các chính quyền địa phương vào lĩnh vực đối ngoại, những tác động của hiện tượng này đến ngoại giao nhà nước mà người đại diện là Bộ Ngoại giao ở các quốc gia cũng được các tác giả quan tâm Tác

giả Dương Văn Quảng trong bài “Bàn về quá trình dân chủ hóa trong đời sống quốc tế” [53] đã ghi nhận: “… các tác nhân mới xuất hiện và ngày càng có vai trò đáng kể và đa dạng trong đời sống quốc tế Đó là các tổ chức phi chính phủ, các công ty đa quốc gia Nhiều nhà nghiên cứu không coi các tổ chức này là chủ thể của quan hệ quốc tế” Trong khi ở nhiều nước châu Âu, các nhà nghiên cứu đặt vấn đề “dung nạp” hay “bình thường hóa” đối ngoại địa phương trong đối ngoại quốc gia, ở Việt Nam, thông qua các nghiên cứu tiêu biểu của Vũ Dương Huân [31][32][33], Dương Văn Quảng [54][55] , Đặng Đình Quý, Nguyễn Vũ Tùng [59], Phạm Quang Minh [48]… về “lợi ích quốc gia dân tộc là bất biến” “thực lực là cái chiêng, ngoại giao là cái tiếng”, ngoại giao Việt Nam hiện lên nổi bật với phương châm nhất quán đề cao sự tham gia của các lực lượng trong nước vào hoạt động đối ngoại Tác giả Đặng Đình Quý (2010) trong bài “Bàn thêm về lợi ích quốc gia dân tộc trong hoạt động đối ngoại Việt Nam giai đoạn mới” [60, tr 69 - 71] đã viết “Đối ngoại là sự kéo dài của đối nội Điều này đặc biệt đúng với việc thảo luận về lợi ích quốc gia Việc xác định lợi ích quốc gia nhấn mạnh tới vai trò của các chủ thể bên trong một nước” Lợi ích quốc gia là vấn đề gốc rễ giải thích cho truyền thống của ngoại giao Việt Nam luôn phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong công tác đối ngoại cả trong thời chiến lẫn thời bình

Những vấn đề lý luận cụ thể về đối ngoại địa phương Việt Nam có thể thấy trong những phát biểu chính sách và các công trình nghiên cứu về ngoại giao toàn diện, ngoại giao hiện đại Việt Nam, nhất là từ những năm 1980 của thế

kỷ trước khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, mở cửa và hội nhập quốc tế Trước hết, quan điểm toàn diện trong lĩnh vực đối ngoại đã bén rễ sâu trong tư tưởng cách mạng Việt Nam Như tác giả Vũ Khoan đã viết: “chúng ta có một bài học về sức mạnh tổng hợp Chúng ta huy động các lực lượng đối ngoại của Đảng, Nhà nước, Quốc hội, Chính phủ và các tổ chức đoàn thể, doanh nghiệp và

cá nhân tham gia làm ngoại giao….Đó là một sự triển khai toàn diện, tổng lực của toàn bộ hệ thống chính trị Chính điều này mới giúp cho hoạt động ngoại

giao thành công được” [80] Khái niệm “ngoại giao toàn diện” lần đầu tiên chính thức được đưa trong bài “Triển khai chiến lược ngoại giao toàn diện thực hiện thắng lợi đường lối đối ngoại Đại hội XI” của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Ngoại giao Phạm Gia Khiêm (nhiệm kỳ 2006 – 2011) đăng trong cuốn “Đường lối chính sách đối ngoại Việt Nam trong giai đoạn mới”[39] Trong bài viết này, tác giả đã khẳng định tính tất yếu của ngoại giao toàn diện trong quá trình hội nhập

quốc tế của Việt Nam “Nền ngoại giao thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng

nhằm huy động mọi lực lượng, binh chủng, kênh đối ngoại, mọi công cụ và phương thức triển khai; địa bàn và đối tượng triển khai”

Các phát biểu chính sách về đối ngoại địa phương thể hiện tập trung trong văn kiện các kỳ Hội nghị ngoại vụ địa phương giai đoạn 2006 – 2011 Tại Hội nghị Ngoại vụ địa phương lần thứ 15 tháng 6/2009 [81], Phó Thủ tướng Bộ trưởng Ngoại giao Phạm Gia Khiêm khẳng định vị trí của đối ngoại địa phương trong nền ngoại giao của đất nước:

“Mỗi địa phương là một chủ thể, một lực lượng cấu thành trong các lực lượng

đối ngoại của đất nước; có vai trò, trách nhiệm triển khai trên địa bàn các vấn đề trọng tâm của ngoại giao chính trị, ngoại giao kinh tế, ngoại giao văn hoá, công tác Việt kiều; là “cánh tay nối dài” của Bộ Ngoại giao và các cơ quan đối ngoại ở Trung ương trong việc đôn đốc, thực hiện các chức năng quản lý thống nhất, tham mưu đóng góp cho việc hoạch định, triển khai công tác đối ngoại chung”

Việc nhấn mạnh vào nền ngoại giao toàn diện làm nổi bật lên tính chất mới của sự nghiệp đối ngoại cũng như yêu cầu tham gia tích cực và chủ động hơn của mọi lực lượng làm đối ngoại, đồng thời hướng tới thống nhất hoạt động đối ngoại của Đảng, Nhà nước, các bộ, ngành và địa phương Tác giả Phạm Bình Minh trong bài “Một số suy nghĩ về định hình chính sách đối ngoại mới” [46] đã

viết “Tính toàn diện của đối ngoại Việt Nam được quy định bởi (i) sự lãnh đạo

toàn diện của Đảng trong mọi hệ thống chính trị, đặc biệt trong hoạt động đối ngoại; (ii) tính toàn diện trong mục tiêu của chính sách đối ngoại và của lợi ích dân tộc; (iii) sự đa dạng của các mối quan hệ đối ngoại trong quá trình hội

nhập; (iv) tầm vóc của các vấn đề đòi hỏi cách tiếp cận và xử lý tổng hợp với tầm chỉ đạo tổng thể và có sự tham gia cũng như liên quan tới lợi ích của mọi ngành, mọi cấp và mọi địa phương ” Trên thực tế giai đoạn này, công tác đối

ngoại trong thời kỳ đổi mới ngày càng được triển khai sôi động với sự tham gia của các cơ quan Đảng, cơ quan Nhà nước, các đoàn thể và tổ chức nhân dân từ Trung ương đến địa phương, của các doanh nghiệp thuộc tất cả các thành phần kinh tế Sự tham gia đầy đủ của các lực lượng này cũng đã làm nên diện mạo mới của ngoại giao hiện đại Việt Nam

Trong bài “Đường lối đối ngoại Đại hội XI và những phát triển quan trọng trọng trong tư duy đối ngoại của Đảng ta” đăng trong cuốn “Đường lối chính

trưởng Ngoại giao Phạm Bình Minh đã khẳng định nguyên tắc lớn của ngoại giao Việt Nam hiện đại là “bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Đảng, sự quản lý tập trung của Nhà nước đối với hoạt động đối ngoại, sự phối hợp nhịp nhàng giữa Trung ương và địa phương” Tác giả cũng nhấn mạnh “ Triển khai nền ngoại giao toàn diện Việt Nam bao gồm nhiều binh chủng hợp thành sẽ tạo nên xung lực tổng hợp của các lĩnh vực, các loại hình, các kênh đối ngoại, tuy nhiên cũng tạo nên một số thách thức mới, mà lớn nhất là nguy cơ chồng chéo, triệt tiêu hiệu quả lẫn nhau Để đối phó với những thách thức này, hoạt động đối ngoại cần được triển khai với kế hoạch tổng thể, đồng bộ, có sự chỉ đạo thống nhất và phối hợp nhịp nhàng giữa các kênh, các lĩnh vực đối ngoại, nếu không sẽ dẫn đến lãng phí nguồn lực và làm suy giảm hiệu quả của các hoạt động đối ngoại”

Tháng 10/2012, Bộ Ngoại giao hoàn thiện đề tài cấp cơ sở “Thực trạng và giải pháp trong việc tăng cường quản lý thống nhất hoạt động đối ngoại của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” [78], lần đầu tiên có sự vận dụng cách tiếp cận đa lĩnh vực giữa quan hệ quốc tế và chính sách công để xem xét vấn đề phân cấp thẩm quyền trong lĩnh vực đối ngoại địa phương Đáng chú ý, về cơ sở lý luận, Đề tài đã dựa vào cách tiếp cận “ngoại giao đa tầng” của thế giới để so sánh với nền ngoại giao toàn diện Việt Nam, theo đó khẳng định

ngoại giao nhà nước là trụ cột, là trung tâm, là nguồn tham vấn chính của các bộ phận cấu thành trong nền ngoại giao toàn diện Việt Nam

Hội nghị Hợp tác quốc tế cấp địa phương lần thứ nhất được Bộ Ngoại giao tổ chức tháng 6/2012 tại thành phố Hồ Chí Minh Các công trình nghiên cứu được trình bày tại Hội nghị cho thấy những kết quả ban đầu của việc thiết lập quan hệ hữu nghị hợp tác, kết nghĩa cấp địa phương giữa Việt Nam và các nước, việc tham gia ký kết các thỏa thuận quốc tế của địa phương Việt Nam với các đối tác nước ngoài [77] Hội nghị đã đặt ra các định hướng nghiên cứu tiếp theo về công tác hợp tác quốc tế cấp địa phương, trong đó nêu bật yêu cầu nghiên cứu thể chế hóa vấn đề này trong hệ thống pháp lý của Việt Nam, bao gồm xác định rõ chức năng của chính quyền địa phương trong lĩnh vực đối ngoại

và hợp tác quốc tế, xây dựng các nguyên tắc, quy trình thiết lập các quan hệ hợp tác, các quy định về trách nhiệm và nghĩa vụ trong thực hiện các dự án thuộc khuôn khổ hợp tác cấp địa phương

Tháng 8/2014, Bộ Ngoại giao Việt Nam đã tổ chức loạt hội nghị và hội thảo với các chủ đề “Đối ngoại Đa phương thế kỷ 21 và khuyến nghị chính sách đối với Việt Nam”, “Địa phương - Chủ thể của hợp tác quốc tế”, “Các vấn đề đặt ra cho hợp tác quốc tế cấp địa phương trong tình hình mới” [20] Chủ đề của loạt hội nghị này đã thể hiện đậm nét tư duy đổi mới của đối ngoại Việt Nam thế kỷ 21 đó là ngoài các quan hệ song phương truyền thống, Ngoại giao Việt Nam đã có cách tiếp cận đa phương và bên cạnh đó, vấn đề đa chủ thể cũng đã được đề cập tới Các công trình nghiên cứu tại “Hội thảo Địa phương - chủ thể của hội nhập quốc tế” đã

có nhiều đóng góp về lý luận và thực tiễn nhằm khẳng định vai trò quan trọng của các địa phương trong triển khai hội nhập quốc tế của Việt Nam

Lịch sử nghiên cứu vấn đề trình bày ở trên cho thấy trên thế giới đã có nhiều công trình nghiên cứu bàn về đối ngoại địa phương, phản ánh thực tế phong phú, đa dạng của loại hình hoạt động đối ngoại này ở các quốc gia Những nghiên cứu ban đầu về đối ngoại địa phương Việt Nam đã có những đóng góp nhất định

về dòng văn liệu này, đặc biệt đã phản ánh được những nét đặc trưng của đối

ngoại địa phương Việt Nam, những tác động của đường lối chính sách chung tới đối ngoại địa phương, sự cấu thành tự nhiên không thể tách rời của đối ngoại địa phương trong nền ngoại giao Việt Nam Tuy nhiên, nghiên cứu quan hệ quốc tế đến nay còn thiếu những công trình bàn trực tiếp, cụ thể về đối ngoại địa phương Việt Nam Nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác đối ngoại thời kỳ hội nhập quốc tế chưa thu hút được sự quan tâm của giới học giả, các chuyên gia đầu ngành tham gia nghiên cứu, tìm lời giải đáp Đây là một hạn chế lớn trong nghiên cứu quan hệ quốc tế Việt Nam nhất là trong bối cảnh đất nước đã bước vào giai đoạn mới của hội nhập quốc tế sâu rộng

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:

- Mục đích: Làm rõ bản chất của hoạt động đối ngoại địa phương Việt Nam, vai trò của đối ngoại địa phương trong nền ngoại giao Việt Nam hiện đại, triển vọng và xu hướng phát triển của đối ngoại địa phương đáp ứng nhu cầu của hội nhập quốc tế

- Nhiệm vụ nghiên cứu:

i) Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động đối ngoại địa phương nước ta trên

cơ sở có đối chiếu với các mô hình đối ngoại địa phương trên thế giới, những điểm chung và riêng có của mô hình đối ngoại địa phương Việt Nam

ii) Hệ thống hóa lịch sử phát triển, kết quả đạt được của công tác đối ngoại địa phương Việt Nam, áp dụng khung phân tích chính sách để làm rõ những nhân tố tác động tới hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam

iii) Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam đáp ứng đòi hỏi của thời kỳ hội nhập

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

- Đối tượng nghiên cứu chính của luận án là hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam, đối tượng nghiên cứu kiến nghị chính sách là các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam

- Phạm vi không gian là Việt Nam

- Phạm vi thời gian: Luận án có phạm vi thời gian tập trung từ năm 2004 đến năm 2017 vì tháng 6/2004, Bộ Chính trị ban hành văn bản đầu tiên về quản

lý thống nhất đối ngoại đó là Quyết định số 101-QĐ/TƯ của Bộ Chính trị về quy chế thống nhất quản lý các hoạt động đối ngoại, mở đường cho việc một loạt các

Sở Ngoại vụ được thành lập đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế của các địa phương trong tình hình mới

5 Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được kết quả nghiên cứu đáp ứng mục đích và nhiệm vụ nói trên, Nghiên cứu sinh đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu quốc tế như phương pháp nghiên cứu hệ thống, lịch sử, sử dụng tư duy biện chứng, có kết hợp giữa so sánh lý thuyết và thực tiễn, phương pháp phân tích của thuyết thể chế lịch sử Các phương pháp này được thể hiện xuyên suốt trong công trình nghiên cứu, từ phân tích cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn, các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động cũng như triển vọng và xu hướng phát triển của công tác đối ngoại địa phương

Ngoài ra, để các vấn đề lý luận và thực tiễn được đưa ra một cách dễ hiểu,

cá nhân nghiên cứu sinh đã sử dụng phương pháp lượng hóa các vấn đề xã hội, phương pháp mô hình hóa thông tin qua các biểu đồ Nghiên cứu sinh đã làm rõ căn cứ áp dụng phương pháp đồng thời đảm bảo các mô hình đưa ra đều phản ánh trung thực, phù hợp các nội dung đề cập, góp phần làm sâu sắc hơn hàm lượng khoa học và giá trị học thuật của công trình Các phương pháp này đã được nhiều học giả có uy tín ứng dụng trong các nghiên cứu về các sự kiện lịch

sử trên thế giới, các tổ chức quốc tế và cơ quan chính phủ Việt Nam áp dụng trong xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội, chỉ số năng lực cạnh tranh, năng lực hội nhập của các địa phương Việt Nam

6 Nguồn tài liệu

Luận án được xây dựng dựa trên nguồn tài liệu gốc là các báo cáo công tác đối ngoại địa phương của các Sở ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Cục Ngoại vụ và Văn phòng Bộ Ngoại giao,

các kỷ yếu Hội nghị Ngoại vụ toàn quốc, Hội nghị hợp tác quốc tế cấp địa phương, Hội nghị các địa phương Việt Nam - Pháp của Bộ Ngoại giao, các văn bản pháp luật của nhà nước Ngoài ra, luận án sử dụng nguồn tài liệu nước ngoài, nhất là các nước có hoạt động đối ngoại địa phương phát triển mạnh như các nước châu Âu, Mỹ, Trung Quốc, trang web của các tổ chức quốc tế, các trang thông tin cập nhật tình hình thời sự về hoạt động quốc tế của địa phương các nước trên thế giới

7 Những đóng góp của luận án

Luận án được hoàn thành dự kiến sẽ đóng góp một cách nhìn khoa học, có chiều sâu về hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam Về học thuật, Luận án hệ thống hóa các thông tin, áp dụng các phương pháp khoa học

xã hội và lựa chọn một mô hình phân tích hiện đại vào nghiên cứu đối ngoại địa phương Việt Nam Về chính sách, Luận án giúp ích cho việc đề xuất chính sách cho công tác đối ngoại địa phương, đóng góp tích cực vào việc triển khai chính sách đối ngoại và hội nhập của đất nước Về đào tạo, Luận án có thể là một nguồn tài liệu tham khảo cho giảng dạy và bồi dưỡng cán bộ ngoại vụ địa phương

8 Bố cục của luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án gồm 3 chương chính như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của hoạt động đối ngoại địa phương Việt Nam

Chương 1 tổng hợp cơ sở lý luận của hoạt động đối ngoại địa phương bao gồm những khái niệm cơ bản, sự hình thành, các cách tiếp cận lý thuyết đối với chủ đề đối ngoại địa phương; đồng thời phân tích cơ sở thực tiễn của đối ngoại địa phương Việt Nam bao gồm các vấn đề về đặc điểm chính trị, quan điểm chính sách và khái quát thực tiễn đối ngoại địa phương Việt Nam từ năm 1954 đến nay

Chương 2: Họat động đối ngoại địa phương Việt Nam

Chương 2 áp dụng mô hình hai giai đoạn để phân tích hoạt động đối ngoại địa phương Việt Nam Giai đoạn một là phân tích nội dung chính sách đối ngoại,

bao gồm những nội dung về hội nhập quốc tế, cơ chế phối hợp trong công tác đối ngoại địa phương Giai đoạn hai phân tích kết quả thực hiện hoạt động đối ngoại địa phương theo bốn lĩnh vực đối ngoại nổi bật là an ninh biên giới, kinh tế đối ngoại, hợp tác hữu nghị và hội nhập tiểu vùng

Chương 3: Đánh giá và khuyến nghị chính sách nhằm nâng cao hiệu quả công tác đối ngaoij địa phương

Chương 3 đánh giá hoạt động đối ngoại địa phương, trên cơ sở đó đề xuất

ba nhóm giải pháp giúp nâng cao hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phương trong những năm tới bao gồm đổi mới phương pháp xác định lợi ích địa phương, đổi mới đánh giá hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phương, nâng cao hiệu quả phối hợp giữa trung ương và địa phương trong quản lý đối ngoại Hai triển vọng và bốn xu hướng phát triển được đề cập cho hoạt động đối ngoại địa phương Việt Nam thời gian tới

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA HOẠT ĐỘNG

ĐỐI NGOẠI CỦA ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

Trong lịch sử phát triển các nền hành chính nhà nước, hầu như không nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực của mình ở thủ đô - nơi các cơ quan trung ương thường đóng trụ sở - mà đều tiến hành việc quản lý nhà nước ở cấp địa phương Ngoại trừ một số quốc gia quá nhỏ như Singapore, hầu hết tất cả các nước trên thế giới, chính quyền nhà nước chia thành chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Chính quyền địa phương là thiết chế tất yếu được ra đời gắn với sự tồn tại của nhà nước, được hình thành trong tổ chức bộ máy nhà nước để quản lý các vấn đề quốc kế dân sinh theo lãnh thổ Chức năng của chính quyền địa phương ở các nhà nước khác nhau rất đa dạng nhưng tựu chung là quản lý tài sản quốc gia trên lãnh thổ và giải quyết các vấn đề an sinh của dân cư địa phương Vì vậy, trong hoạt động chính trị đối nội ở mỗi quốc gia, chính quyền địa phương là một chủ thể quan trọng, có vị trí và vai trò xác định Tuy nhiên, vai trò của chính quyền địa phương trong môi trường quan hệ quốc tế không được xác định rõ như vậy Để được coi là một chủ thể trong thế giới toàn cầu hóa ngày nay, chính quyền địa phương các nước trên thế giới đã có một quá trình lâu dài tham gia và phát triển hoạt động quốc tế, đặc biệt trong môi trường toàn cầu hóa hơn bảy thập kỷ qua

1.1 Cơ sở lý luận:

1.1.1 Khái niệm “chính quyền địa phương” và chức năng đối ngoại

Trong lý luận và thực tiễn quan hệ quốc tế, “chính quyền địa phương” là thuật ngữ phổ biến chỉ tất cả các chủ thể chính quyền cấp dưới của cấp nhà nước quốc gia Khái niệm này bao quát một phạm vi rộng các chủ thể chính quyền từ cấp vùng, bang, thành phố ở nhiều quốc gia với vị trí địa lý, quy mô và chế độ chính trị khác nhau đã tham gia vào quan hệ quốc tế [1] Các hoạt động như xây dựng các kế hoạch đối ngoại, vận động ảnh hưởng tới chính sách kinh tế đối

ngoại quốc gia, phát triển năng lực hoạt động quốc tế… của các chính quyền địa phương, bao gồm cả các chính quyền vùng, các chính quyền cấp tỉnh của các nước Liên bang cũng như các hệ thống chính trị khác, gọi chung là hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương

Vai trò của chủ thể “chính quyền địa phương” trong lĩnh vực đối ngoại có những đặc trưng nhất định gắn với hai mô hình thể chế chính trị quốc gia:

(i) Mô hình Nhà nước Liên bang: Mô hình Nhà nước Liên bang có đặc điểm ngoài hệ thống pháp luật chung của quốc gia, mỗi địa phương có thể có pháp luật riêng; ngoài hệ thống cơ quan nhà nước chung, mỗi địa phương có thể

có hệ thống cơ quan nhà nước riêng Quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương là quan hệ đối đẳng Chính quyền địa phương có thẩm quyền nhất định để chủ động xây dựng các mục tiêu chính sách đối ngoại, quyết định cách thức đạt mục tiêu và triển khai việc thực hiện chính sách Các nước như Mỹ, Canada, các nước Tây Âu theo mô hình này Một số nước có mức độ phân cấp cao trong thẩm quyền đối ngoại cũng có thể xếp vào nhóm mô hình nhà nước này

(ii) Mô hình Nhà nước đơn nhất: Mô hình Nhà nước đơn nhất có đặc điểm

hệ thống cơ quan nhà nước được tổ chức thống nhất từ trung ương tới địa phương, chính quyền địa phương hoạt động trên cơ sở hệ thống pháp luật của chính quyền trung ương và thường được xem là cấp dưới của chính quyền trung ương Hoạt động đối ngoại được chia thành hai lĩnh vực rõ rệt, các hoạt động

ngoại giao là việc xây dựng và thực hiện chính sách đối ngoại của chính quyền

trung ương, đối ngoại địa phương là các hoạt động của địa phương với nước ngoài Sự kiểm soát chính sách đối ngoại đảm bảo chính quyền trung ương là chủ thể duy nhất trên trường quốc tế đồng thời đối ngoại địa phương được tạo điều kiện trong những lĩnh vực và phạm vi nhất định Các quốc gia như Trung Quốc, Nga, Ấn Độ, Nhật Bản, Đông Âu, Việt Nam và các nước Mỹ La tinh có thể được xếp vào nhóm này

Dù trong quốc gia theo mô hình thể chế chính trị nào, đối ngoại địa phương vẫn có nhiều khác biệt so với đối ngoại nhà nước do vấn đề chủ thể quốc gia trong quan hệ quốc tế Từ khi luật pháp quốc tế ra đời theo thỏa ước Westphelia năm 1648, quốc gia - dân tộc với đặc tính chủ quyền được công nhận

là chủ thể trung tâm của quan hệ quốc tế Chính quyền trung ương là người đại diện duy nhất cho các quốc gia có chủ quyền tham gia vào quan hệ quốc tế và chỉ việc xây dựng, thực hiện chính sách đối ngoại của một nước có chủ quyền mới được gọi là hoạt động ngoại giao Trong hệ thống quốc tế lấy nhà nước là trung tâm như vậy, chính quyền địa phương không phải là một chủ thể đúng nghĩa, nhiều hoạt động trong môi trường quốc tế của chính quyền địa phương không phải là hoạt động ngoại giao Tuy nhiên, vì bản chất quốc gia là một dạng hội tụ cấu trúc lãnh thổ mà địa phương là một không gian thành phần, sự tham gia của chính quyền địa phương trong hoạt động đối ngoại gắn bó hữu cơ với hoạt động ngoại giao của nhà nước Cũng giống như nhà nước, chính quyền địa phương là những thực thể có lãnh thổ và thể chế, dù chính quyền địa phương có thể được xếp cùng với các tổ chức phi chính phủ, các tập đoàn đa quốc gia trong nhóm chủ thể “phi nhà nước” của quan hệ quốc tế Các chính quyền địa phương giao thiệp và đàm phán với đối tác nước ngoài với tư cách là chính quyền của một cộng đồng lãnh thổ, dù đó là lãnh thổ hành chính tự nhiên hình thành một cách bền vững được nhà nước thừa nhận theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống, văn hoá và lịch sử ở các nước châu Âu, hay các lãnh thổ thuần túy hành chính được nhà nước hình thành để đảm bảo thực hiện chức năng hành pháp như ở Việt Nam và nhiều nước khác Vì vậy, hoạt động đối ngoại địa phương so với đối ngoại của các chủ thể “phi nhà nước” khác có đặc trưng là được định hướng bởi lãnh thổ và thể chế Đặc điểm này cho phép hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương gần gũi hoạt động ngoại giao nhà nước và được mạng lưới ngoại giao chính thống hỗ trợ Chính quyền địa phương

và chính phủ trung ương được xem là chung một địa bàn hoạt động, sự khác biệt được thể hiện qua cơ chế phân cấp, phân công, giao quyền… còn về cơ bản

không xung đột với nền tảng quan hệ giữa các nhà nước đã được luật pháp quốc

tế công nhận Chính tính chất “lãnh thổ” đã cho phép các chính quyền địa phương có những mối quan hệ rất gần với chủ thể quốc gia - dân tộc của quan hệ quốc tế, chịu sự ảnh hưởng lớn của đường lối, chính sách đối ngoại từ trung ương đồng thời cũng được hưởng nhiều thuận lợi trong phát triển các hoạt động quốc tế so với các chủ thể “phi nhà nước” khác

Nếu hoạt động đối ngoại nhà nước có thể thấy rõ là quan hệ giữa hai hay

nhiều bên đối đẳng thì hoạt động đối ngoại địa phương phải được coi là quan hệ

ba bên giữa chính phủ trung ương ở các quốc gia, chính quyền địa phương và đối tác nước ngoài Dù là thực hiện đơn thuần các quyết định của chính phủ trung ương, hoặc một phần các quyết sách đối ngoại do trung ương chuyển sang, hay triển khai các hoạt động đối ngoại khác thuộc quyền tự chủ đã được phân cấp, chính quyền địa phương tương tác với đối tác nước ngoài với sự cho phép, phân công, hướng dẫn, chỉ đạo của chính phủ trung ương dưới hình thức này hay hình thức khác Trong mối quan hệ không thể tách rời với chính quyền trung ương, hoạt động đối ngoại địa phương có thể được giải thích là sự mở rộng của chính sách đối nội, hoặc phần nào đó là mảng “trong nước” của chính sách đối ngoại Với xu thế toàn cầu hóa phát triển mạnh mẽ những thập kỷ gần đây, hoạt động đối ngoại địa phương còn là kết quả của hội nhập quốc tế, hội nhập khu vực và

cả hội nhập “bên trong” của mỗi quốc gia Chính vì có bản chất gắn liền với chủ thể quốc gia, đối ngoại địa phương bị tác động bởi bản chất “cuộc chơi hai tầng” trong quan hệ quốc tế, giữa một tầng là các chủ thể nước ngoài với một tầng là các chủ thể trong nước Chính quyền địa phương khi xây dựng các kế hoạch, chương trình đối ngoại, dù ở quy mô nhỏ là các cuộc đàm phán quốc tế hay quy mô lớn là ban hành các chiến lược hội nhập địa phương, đều chịu ảnh hưởng đồng thời và liên tục của hai tầng quốc gia và quốc tế, phải tập hợp các ưu tiên lợi ích của tất cả các chủ thể trong và ngoài nước có liên quan Để có thể đạt được đồng thuận cho những quyết sách đối ngoại như mong muốn, chính quyền địa phương cũng có lúc phải đối mặt với những sức ép căng thẳng từ mỗi tầng này

Với phạm vi hoạt động liên tục từ địa phương tới quốc gia rồi tới toàn cầu, các hoạt động đối ngoại địa phương còn có những ảnh hưởng nhất định, làm nhòa đi hoặc thay đổi ranh giới các hoạt động đối nội, đối ngoại của mỗi quốc gia Một khi tham gia vào các quan hệ quốc tế, các thực thể địa phương chia sẻ cùng một khoảng không liên quốc gia, sử dụng chung các nguồn lực của thế giới toàn cầu hóa Như vậy, các chính quyền địa phương được làm chủ một không gian khá rộng để hoạt động và kết nối với nhau trong hệ thống quốc tế, cả ở cả tầng quốc gia và toàn cầu Ví dụ, một địa phương có thể cùng lúc tham gia hoạt động kết nghĩa với một địa phương bên kia biên giới nhưng đồng thời tham gia một mạng lưới hợp tác quốc tế liên quan tới nông nghiệp, quản trị môi trường hay phát triển du lịch Vì vậy, lợi thế lớn nhất của đối ngoại địa phương so với ngoại giao chính thống là chính quyền được phương được hoạt động trong một môi trường rộng rãi hầu như không bị giới hạn, được khuyến khích sự sáng tạo

và đổi mới Thực tế, ngoài khuôn khổ song phương, các chính quyền địa phương còn tham gia các liên kết mạng lưới toàn cầu và khu vực Các mạng lưới như

“liên minh các thành phố” và “diễn đàn các chính quyền địa phương” được thiết lập ở nhiều khu vực để hỗ trợ các chính quyền địa phương trên thế giới phát triển quan hệ hợp tác, thu hút đầu tư nước ngoài, phát triển kinh tế Ví dụ điển hình là

ở châu Âu, nơi không chỉ dành thẩm quyền đối ngoại rộng cho các chính quyền địa phương trong từng quốc gia [128] mà mô hình đối ngoại địa phương đa phương còn được triển khai rộng khắp trong các thể chế thuộc Liên minh Châu

Âu Dù thực tế là chính quyền địa phương không tham dự vào sân chơi ngoại giao giữa các quốc gia, các chính quyền địa phương châu Âu đã có điều kiện tham gia và ảnh hưởng đến quyết định chính sách ở tầm siêu quốc gia [136]

Mỗi chính quyền địa phương có cách tiếp cận về quan hệ quốc tế khác nhau, thậm chí hoạt động đối ngoại của các địa phương khác nhau của một nước cũng không giống nhau về hình thức và mức độ hoạt động Danh mục các hoạt động đối ngoại địa phương khá đa dạng, bao gồm việc thiết lập quan hệ hữu nghị hợp tác, kết nghĩa với các địa phương nước ngoài, lập văn phòng thường trú ở

địa phương nước khác, tổ chức các chuyến đi nước ngoài của lãnh đạo chính quyền, đón tiếp các đoàn khách quốc tế đến thăm, tham dự các hoạt động triển lãm đầu tư thương mại, thiết lập các vùng thương mại tự do, tham gia công việc của các tổ chức quốc tế và diễn đàn quốc tế… Các hoạt động đối ngoại địa phương cũng còn có thể là nhiều hoạt động khác diễn ra trong sự phối hợp với chính phủ trung ương và đối tác nước ngoài Tuy nhiên, dù dưới hình thức nào, hoạt động đối ngoại địa phương thường tập trung vào hai mục tiêu chính

(i) Thứ nhất là mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, nhằm dành phần thắng trong cuộc cạnh tranh kinh tế toàn cầu Các chính quyền địa phương phát triển hoạt động đối ngoại và sự hiện diện ở nước ngoài nhằm thu hút đầu tư, tìm thị trường xuất khẩu hàng hóa Ví dụ điển hình là các bang của Mỹ, Úc, Canada, các tỉnh duyên hải Trung Quốc rất thành công trong hoạt động đối ngoại hướng vào mục tiêu phát triển kinh tế thương mại đầu tư Theo bảng xếp hạng 30 nền kinh

tế dẫn đầu thế giới về GDP năm 2014, bên cạnh các quốc gia, tỉnh Quảng Đông, Giang Tô, Sơn Đông của Trung Quốc lần lượt đứng thứ 21, 22, 23 trên thế giới với tổng GDP đạt 1,103 triệu USD, 1,059 triệu USD và 967 triệu USD, sánh cùng các bang lớn của Mỹ là California, Texas, New York, Los Angeles, Florida, Sao Paolo và của Pháp là Ill de France và Nhật là Tokyo

(ii) Thứ hai là mục tiêu phát triển các lợi ích văn hóa, giáo dục, kỹ thuật công nghệ… Ví dụ, nhiều bang của Đức, Pháp và các nước thuộc Liên minh châu Âu có các sáng kiến xuyên biên giới về hợp tác Nam - Bắc nhằm hỗ trợ kỹ thuật cho các nước kém phát triển Các địa phương Pháp có quan hệ song phương với địa phương các nước châu Phi như Mali, Senegal, Tunisia và các nước châu Á như Việt Nam, Lào dưới hình thức quan hệ phi tập trung nhằm trao đổi giáo dục văn hóa, hợp tác khoa học kỹ thuật

Tại Việt Nam, khái niệm “chính quyền địa phương” bao gồm chính quyền cấp tỉnh, cấp quận huyện và cấp phường xã Là quốc gia theo mô hình nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương được coi là “chính quyền cấp dưới” của chính quyền trung ương, triển khai mọi hoạt động quản lý nhà nước ở địa bàn trong đó

có lĩnh vực đối ngoại và hội nhập quốc tế Chức năng đối ngoại của chính quyền địa phương Việt Nam thể hiện đầy đủ các đặc trưng chính trị, mục tiêu hoạt động cũng như bản chất “3 bên” của hoạt động đối ngoại địa phương trên thế giới Bên cạnh đó, đối ngoại địa phương Việt Nam cũng đồng thời thể hiện những đặc điểm riêng của nhà nước xã hội chủ nghĩa do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Việc các Tỉnh ủy, Thành ủy địa phương tham gia khuôn khổ hợp tác của Đảng Cộng sản Việt Nam với các Đảng Cộng sản và các Đảng tiến bộ ở các quốc gia trên thế giới cũng là một bộ phận của công tác đối ngoại địa phương Cũng như hoạt động đối ngoại của chính quyền trung ương, hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương Việt Nam được sự lãnh đạo trực tiếp của các Tỉnh ủy, Thành ủy và sự quản lý tập trung của Chính phủ, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự quản lý thống nhất của Nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa trên phạm vi toàn quốc

1.1.2 Sự hình thành hoạt động đối ngoại địa phương trên thế giới

Các nhà sử học quan hệ quốc tế cho rằng sự tham gia của chủ thể chính quyền địa phương vào lĩnh vực đối ngoại không phải là một hiện tượng mới trong đời sống quốc tế Lịch sử đã từng ghi nhận những giai đoạn chủ thể địa phương thực hiện những hoạt động có tính chất ngoại giao Thời Hy Lạp cổ đại, các thành bang như Athen và Macedoni thường xuyên trao đổi các đặc sứ, tổ chức các cuộc thương lượng thay mặt cho thành phố Sau đó, trong thời Phục hưng, các quốc gia thành phố Italia đầy quyền lực như Vơ ni và Milan là những nơi đầu tiên thiết lập phái bộ thường trú ở nước ngoài và tạo nên một hệ thống có

tổ chức các cơ quan đại diện Sau Hòa ước Westphelia năm 1648, khái niệm quốc gia có chủ quyền ra đời ở châu Âu, các thành phố không còn được tiến hành các hoạt động đối ngoại và quyền này chỉ còn thuộc về các quốc gia có chủ quyền mới thành lập Sự chuẩn hóa của ngoại giao sau Đại hội Viên năm 1815

và sự cùng phát triển của ngoại giao và nhà nước sau đó càng làm sâu sắc hơn sự tập trung quyền năng đối ngoại vào nhà nước trong cả lý thuyết và thực tiễn Chủ thể địa phương gần như không có mặt trong quan hệ ngoại giao song phương

giữa các quốc gia có chủ quyền hay quan hệ đa phương giữa các quốc gia là thành viên của tổ chức quốc tế

Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương thực sự trở nên nổi bật từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II Những năm 1946 – 1950, do hoàn cảnh lịch sử, Đức là nước đầu tiên đề xuất hoạt động kết nghĩa cấp địa phương Phong trào sau đó lan rộng sang các nước khác, nhiều hình thức thiết lập quan hệ hợp tác kết nghĩa cấp địa phương ra đời, đóng góp không nhỏ vào phong trào hòa bình, hòa giải sau chiến tranh thế giới Năm 1956, hoạt động này phát triển ở Mỹ với việc Tổng thống Mỹ David Dwight Eisenhower (1963 – 1961) thúc đẩy ý tưởng “Các thành phố kết nghĩa” và chính thức thành lập Tổ chức các thành phố kết nghĩa quốc tế (SCI, Sister Cities International) Tổ chức này có mục tiêu thiết lập các liên hệ giữa các thành phố ở Mỹ và các thành phố trên thế giới, tập trung hợp tác về thương mại, kinh tế, giáo dục, văn hóa, giao lưu thế hệ trẻ và phát triển cộng đồng Việc thành lập tổ chức “Các thành phố kết nghĩa” với Chủ tịch danh dự là Tổng thống Mỹ là một trong những dấu ấn đầu tiên về vai trò của các chính quyền địa phương trong quan hệ quốc tế

Trong giai đoạn đầu, quan hệ hợp tác kết nghĩa cấp địa phương ghi nhận những thực tiễn phát triển tiêu biểu ở Mỹ và các nước thuộc Liên minh châu Âu (EU) Những năm 80 của thế kỷ trước, hoạt động đối ngoại địa phương phát triển mạnh với việc nhiều chính quyền bang, thành phố ở các nước Bắc Mỹ và Tây Âu triển khai các kế hoạch đối ngoại, thực hiện vận động gây ảnh hưởng lên chính sách đối ngoại ở cấp quốc gia Đến những năm 1990, chính quyền địa phương một số nước châu Âu, nhất là các nước trong EU, hình thành một bộ máy chính sách đối ngoại tương đối độc lập, có những hoạt động phối hợp ngang với các cấp chính quyền địa phương trên thế giới Cuối những năm 1990 và bước sang thế kỷ 21, đối ngoại địa phương không chỉ dừng ở khu vực “phương tây” mà đã lan rộng khắp toàn cầu Hiện tượng “toàn cầu hóa” hoạt động đối ngoại địa phương hình thành, phản ánh sự phát triển trên nhiều góc độ về phạm vi, chức năng và tính pháp lý của đối ngoại địa phương Sự kết thúc Chiến tranh lạnh

cũng đã góp phần xóa đi các xung đột về ý thức hệ, mở đường cho quá trình đổi mới, cải cách chính trị của nhiều nước và tăng cường tính dân chủ trong quan hệ quốc tế Các quốc gia “tập quyền” trên thế giới cũng tiến hành các cuộc cải cách căn bản, hướng tới việc tăng cường “tiếng nói” của địa phương đối với trung ương Một số lượng ngày càng tăng các thực thể địa phương tham gia vào hoạt động quốc tế bao gồm các nước như Nga, Braxin, Achentina, Trung Quốc và Ấn

Độ, Nigeria, Nam Phi [90] Những quốc gia thực hiện đổi mới kinh tế, hội nhập khu vực và quốc tế như Trung Quốc, Việt Nam cũng có các hoạt động đối ngoại địa phương ngày càng mở rộng Việc các thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng ngày nay vượt ra ngoài phạm vi không gian quốc gia để triển khai các hoạt động quốc tế sâu rộng, sự xuất hiện và duy trì những biểu tượng “thành phố đáng sống”, “thành phố vì hòa bình”… là một phần hình ảnh của chính quyền địa phương trong quan hệ quốc tế mà các địa phương lớn của Việt Nam đã xây dựng được Nhiều khảo sát thực tiễn hoạt động đối ngoại địa phương ở các cường quốc như Mỹ, Trung Quốc, các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu đã cho thấy

rõ bức tranh sinh động về quá trình phát triển của đối ngoại địa phương trên toàn cầu Nếu đối ngoại địa phương Mỹ là trường hợp phát triển của môi trường chính trị trong nước thì đối ngoại địa phương các nước châu Âu được coi là hệ quả của trào lưu khu vực hóa, hội nhập khu vực còn Trung Quốc là nhờ quá trình cải cách mở cửa diễn ra từ năm 1978

Tại Việt Nam, đối ngoại địa phương ra đời từ bối cảnh lịch sử của đất nước song đã phát triển cùng với xu thế chung của đối ngoại địa phương trên thế giới Năm 1945, với sự ra đời của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nền ngoại giao cách mạng Việt Nam bắt đầu thực hiện chính sách mở rộng quan hệ đối ngoại, tranh thủ mọi điều kiện quốc tế thuận lợi cho cuộc kháng chiến trường

kỳ chống thực dân Pháp Song phải đến năm 1954 sau khi hòa bình lập lại, công tác đối ngoại địa phương mới hình thành, bắt đầu ở các địa phương phía Bắc với nhiệm vụ trọng tâm là giải quyết vấn đề kiều dân, người di cư vào Nam, các sự

vụ liên quan đến lực lượng viễn chinh Pháp rút về nước theo Hiệp định Geneve

Công tác đối ngoại địa phương được mở rộng hơn sau thống nhất đất nước năm

1975 và đặc biệt đã có những bước phát triển toàn diện khi Việt Nam thực hiện chủ trương đổi mới, mở cửa, hội nhập quốc tế Trong những năm gần đây, đối ngoại địa phương góp phần thực hiện đường lối đối ngoại hòa bình, hữu nghị của Đảng và Nhà nước Việt Nam, tham gia thực hiện thành công hội nhập ASEAN và hội nhập kinh tế quốc tế, đóng góp vào thành tựu phát triển kinh tế xã hội nói chung của các địa phương

Hiện tượng phát triển không ngừng của đối ngoại địa phương trên thế giới cũng như ở Việt Nam đặc biệt trong 40 năm qua đã làm nổi bật vai trò của các chính quyền địa phương trên trường quốc tế với các hoạt động thu hút đầu tư nước ngoài, phát huy văn hóa và bản sắc các cộng đồng địa phương, xây dựng mạng lưới kết nghĩa các địa phương khu vực và toàn cầu, tham gia vào các hợp tác cấp vùng và tiểu vùng cũng như giải quyết các vấn đề quốc tế Cơ cấu tổ chức của cơ quan, đơn vị đối ngoại được hình thành trong chính quyền các địa phương để xây dựng chính sách hoặc quản lý hành chính, đảm bảo phối hợp các hoạt động với đối tác cũng như nỗ lực phối hợp các hoạt động đối ngoại địa phương trong tổng thể đối ngoại quốc gia Đáng chú ý, thẩm quyền và tính chính danh cho hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phương ngày càng được củng cố trong nhiều khuôn khổ quốc gia, châu lục và quốc tế Ở cấp quốc gia, hiến pháp và hệ thống văn bản pháp luật hầu hết đều xác định các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của địa phương, mối quan hệ hợp tác giữa chính quyền địa phương với chính phủ trung ương, cơ chế đại diện của chính quyền địa phương trong chính phủ trung ương và ngược lại Ở cấp châu lục như châu Âu, các thể chế có

sự tham gia của chính quyền địa phương các nước thành viên trong EU có tác dụng định hướng thẩm quyền và vị trí của các chính quyền địa phương trong lĩnh vực đối ngoại ở các nước thành viên Các tổ chức quốc tế, các diễn đàn của chính quyền địa phương toàn thế giới là các thể chế ở cấp toàn cầu đã phát huy tính năng động của các chính quyền địa phương trên trường quốc tế và góp phần định hình hoạt động đối ngoại địa phương nói chung [88][89] Đặc biệt trong các

vấn đề toàn cầu, vai trò của các chính quyền địa phương đã nhiều lần được Liên hợp quốc ghi nhận tại các Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất Rio 1992 và Istanbul

“các thành phố là nhân tố quan trọng trong phát triển bền vững” “chính quyền địa phương là đối tác gần gũi nhất của chính quyền quốc gia trong việc thực thi Nghị trình về định cư của con người” Việc vận dụng mạng sẵn có theo “chiều ngang” ở cấp địa phương là đặc trưng của Chương trình mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs) giai đoạn 2000 - 2015 và Chương trình các Mục tiêu Phát triển bền vững (SDGs) hiện nay Các mạng lưới chính quyền địa phương ngày càng được nhìn nhận là các đối tác hiệu quả, hỗ trợ đắc lực cho việc đạt các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ của Liên Hợp Quốc

1.1.3 Hai cách tiếp cận chính về đối ngoại địa phương

1.1.3.1 Các thuật ngữ về “đối ngoại địa phương”

Từ năm 1945 – 1950, hoạt động đối ngoại địa phương bắt đầu phát triển trên thực tiễn nhưng nghiên cứu quan hệ quốc tế giai đoạn này chưa đề cập tới các chủ thể phi nhà nước nói chung và chủ thể địa phương nói riêng Các lý thuyết chiếm ưu thế là thuyết hiện thực, thuyết tự do đều tập trung lý giải các hoạt động đối ngoại của chủ thể nhà nước, nhìn nhận mỗi quốc gia là một thực thể chính trị “đơn nhất” tham gia vào quan hệ quốc tế, không phân tích sâu môi trường chính trị đối nội cũng như những tác động của đối nội đến quyết sách đối ngoại [51] Từ những năm đầu 1980, dòng văn liệu quan hệ quốc bắt đầu phản ánh sự phức tạp dần lên của hệ thống các quan hệ quốc tế và môi trường hoạt động đối ngoại, trong đó không chỉ có hoạt động đối ngoại của các nhà nước mà còn có thêm những chủ thể mới là các tổ chức phi chính phủ, các chủ thể thấp hơn nhà nước thậm chí cả các cá nhân Trong khi vẫn giữ khái niệm “ngoại giao”

là tập hợp của những hoạt động chính thức giữa các quốc gia có chủ quyền, các thuật ngữ mới được sáng tạo ra để mô tả những hoạt động đối ngoại của các chủ thể mới, trong đó có chủ thể chính quyền địa phương [86]

Thuật ngữ “ngoại giao song song” được Duchacek và Santos dùng lần đầu tiên chỉ hoạt động của các chính quyền địa phương trên trường quốc tế

[119][116] Hai học giả nhận thấy hoạt động đối ngoại địa phương diễn ra song song, phối hợp, hoặc bổ sung, không loại trừ có lúc xung đột với ngoại giao của chính phủ trung ương ở cấp vĩ mô Năm 1988, khái niệm “ngoại giao song song” lần đầu được sử dụng bởi nhóm các nhà nghiên cứu Mỹ của Duchacek và từ đó

đã mở ra “trường phái ngoại giao song song” khi đề cập đến hoạt động quốc tế của các chính quyền địa phương [117, tr 182 - 198] Duchacek khẳng định “sự hiện diện của địa phương trên trường quốc tế đã trở thành một thực tiễn cuộc sống trong thế giới phụ thuộc lẫn nhau”[115, tr 29-53] Ông phân nhóm ngoại giao song song thành ba loại: ngoại giao song song khu vực xuyên biên giới là quan hệ giữa các địa phương các nước chung biên giới; ngoại giao song song xuyên khu vực phản ánh quan hệ giữa các vùng của các nước láng giềng nhưng không có biên giới chung; ngoại giao song song toàn cầu thể hiện quan hệ giữa các chính phủ trung ương và địa phương các nước mà không phụ thuộc về biên giới chung Duchacek không bao gồm trong khái niệm ngoại giao song song này hình thức hoạt động quốc tế của các vùng, tỉnh có mục tiêu chính trị hoặc gây chú ý quốc tế Những năm 1990, trong bối cảnh thời kỳ chuyển đổi chính trị ở các nước liên bang, với thuyết “chủ nghĩa liên bang mới” dẫn đến mở rộng không gian cho sự vận hành của các chính quyền địa phương, nhóm của Duchacek kết hợp với Hans J Michelmann và Panayotis Soldatos đi xa hơn trong việc phát triển chủ thể chính quyền địa phương như là những “chủ thể chính sách đối ngoại” [118, tr 5-30] Với Soldatos, hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương trong các nhà nước liên bang có những nhân tố cấu thành của chính sách đối ngoại vì nó có mục tiêu, chiến lược, thủ thuật, thể chế, quá trình ra quyết định, công cụ và các giải pháp thực hiện Soldatos đưa ra các nguyên nhân dẫn đến sự hình thành của hoạt động đối ngoại song song: nguyên nhân đối nội tại cấp độ bang; nguyên nhân đối nội tại cấp độ liên bang, và các nguyên nhân quốc tế

Đến đầu thế kỷ 21, các nghiên cứu đã nói đến việc hình thành một hình thức mới của ngoại giao trong thiên niên kỷ thứ ba, đó là ngoại giao đa chủ thể

[108][109][97] Được dùng lần đầu tiên trong bài viết của Geoffrey Wiseman

“Chủ nghĩa đa chủ thể và các phương thức mới của đối thoại toàn cầu” [109], khái niệm này đến nay đã phát triển rộng, áp dụng nhiều nhất trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển của các nước Tây Âu với các nước đang phát triển Tác giả cho rằng thực tiễn ngoại giao song phương, đa phương truyền thống dựa trên quan điểm nhà nước là duy nhất cần được bổ sung về một tầng nữa là quan hệ ngoại giao đa chủ thể Khái niệm “ngoại giao đa chủ thể” được định nghĩa là sự triển khai các quan

hệ giữa các thực thể chính thức như nhà nước, một nhóm nhà nước hoặc các tổ chức quốc tế được hình thành dựa trên nhà nước với ít nhất một thực thể “phi nhà nước”, mà cơ sở của quan hệ đó không nhất thiết phải dựa trên sự công nhận nhau như là các thực thể có chủ quyền hoặc các thực thể bình đẳng Weisman nói về chủ nghĩa đa chủ thể như là một hình thức thứ ba của ngoại giao, cùng với ngoại giao song phương và ngoại giao đa phương; trong đó các chủ thể địa phương, nhất

là trong các quốc gia cho phép chính quyền địa phương có nhiều thẩm quyền chính trị, là một phần đáng chú ý của trật tự thế giới đang nổi lên

Bản chất của ngoại giao song song được làm rõ bởi quan điểm “hai thế giới của chính trị quốc tế” của James Rosenau [120] James Rosenau cho rằng quan hệ quốc tế tồn tại hai thế giới: một thế giới đa trung tâm tự quản của các chủ thể phi chủ quyền và một thế giới khác lấy nhà nước là trung tâm theo truyền thống, nhưng giữa hai thế giới này không có liên hệ với nhau Duchacek cho rằng ngoại giao gồm một tuyến đường trung tâm dành riêng cho chính phủ trung ương và một tuyến đường ngoại vi dành riêng cho các chủ thể địa phương Duchacek chia sẻ với Rosenau khi cho rằng không phải địa vị pháp lý của chủ quyền mà chính là năng lực đề xuất và duy trì các hoạt động sẽ quyết định tầm quan trọng tuyệt đối và tương đối của các chủ thể khác nhau [120] Rosenau mô

tả lợi thế của các chủ thể địa phương như những “chủ thể phi chủ quyền”, không

bị ràng buộc bởi “cái bẫy” của địa vị nhà nước, và nhờ đó họ có thể đóng nhiều vai trò trong một số lĩnh vực chính trị, không loại trừ có thể lấn sang một số lĩnh vực hoạt động của nhà nước [121]

Như vậy, ngoại giao song song coi các địa phương như là những chủ thể tương đối tự chủ và thường có hướng nhấn mạnh vào khía cạnh cạnh tranh giữa đối ngoại địa phương và ngoại giao vĩ mô Từ nghĩa trung tính ban đầu như Duchacek và Soldatos đưa ra, „song song” có thể có nghĩa “ngược với nhà nước”, “bên ngoài nhà nước” Có xu hướng gây mâu thuẫn, cạnh tranh và thách thức khái niệm duy nhất, đơn nhất truyền thống của quốc gia- dân tộc, và do đó

có thể tạo điều kiện cho một trật tự thế giới mới được xây dựng trên khái niệm

đó Duchacek cũng có ý thừa nhận việc này khi đề cập đến tương lai mà các chính quyền trung ương có thể phải chấp nhận với một trong ba kịch bản sau: (i) phi tập trung hóa chính sách đối ngoại của nhà nước, thậm chí có thể có chủ quyền của chủ thể địa phương; (ii) Tập trung hóa cao độ trong chính sách đối ngoại như là một cách phản ứng với quá nhiều chủ thể quốc tế, ngăn chặn biến động chủ quyền trong mọi lĩnh vực; (iii) chính sách đối ngoại quốc gia sẽ mang tính tổng hợp hơn, trong đó đã phối hợp nhiều hoạt động đối ngoại địa phương vào dòng chính sách đối ngoại chung, trừ vấn đề an ninh quốc gia sẽ vẫn chỉ thuộc thầm quyền của chính phủ trung ương

Tiếp đó, khái niệm “ngoại giao đa tầng” coi chính quyền địa phương là

một “tầng” trong môi trường ngoại giao phức tạp quốc gia, đã được Brian Hocking dùng lần đầu tiên vào năm 1985 [94, tr 8-30] “Ngoại giao đa tầng” cho rằng sự hình thành và phát triển của đối ngoại địa phương là kết quả của cả những đặc trưng về cấu trúc chính trị quốc gia cũng như quá trình tương tác năng động giữa địa phương và trung ương Do đó, khuôn khổ hiến định về chế độ chính trị quốc gia có vai trò quan trọng đối với bản chất của quan hệ giữa các tầng nấc của chính quyền Trong tổng thể hệ thống ngoại giao đa tầng này, đối ngoại địa phương là một thành tố quan trọng nhưng quan trọng đến mức độ nào còn phụ thuộc vào từng quốc gia Brian Hocking cũng là người đưa ra khái niệm nền “ngoại giao hợp nhất” trong đó, nhấn mạnh sự phức tạp của các quan hệ giữa trung ương và địa phương, đồng thời khẳng định tính bổ sung, hòa hợp của địa phương với hoạt động đối ngoại của trung ương [98]

Nếu ngoại giao song song tập trung nghiên cứu sự xuất hiện của địa phương như một chủ thể quốc tế mới với những cách thức tham gia hoạt động quốc tế đặc trưng của nó thì trường phái ngoại giao đa tầng có cách tiếp cận rộng hơn, khi đặt chủ thể nghiên cứu này trong mối tương quan với ngoại giao nhà nước, coi đối ngoại địa phương như là một phương tiện, một cách triển khai ngoại giao nhà nước [92, tr 17 - 39][93] Trái ngược với ngoại giao song song

cho rằng hoạt động đối ngoại của chính phủ và địa phương diễn ra trong hai thế

giới tách biệt, ngoại giao đa tầng cho rằng chủ thể nhà nước và địa phương cùng

là bộ phận của một môi trường ngoại giao phức tạp có sự liên tục của các chính sách đối nội và đối ngoại [122] Cũng dùng hình ảnh ô tô và các con đường, Brian Hocking mô tả: “các chủ thể nhà nước và địa phương không nhất thiết phải lái xe dọc theo các tuyến đường ngoại giao khác nhau mà đi cùng một tuyến đường trong những ô tô khác nhau” Theo Hocking, ngoại giao đương đại không

gì khác hơn một mạng lưới của các tương tác với sự đổi vai giữa nhà nước, địa phương và các chủ thể khác - những người sẽ tương tác theo các cách khác nhau phụ thuộc vào vấn đề lợi ích và năng lực hoạt động đối ngoại Trường phải ngoại giao đa tầng được phát triển trên cơ sở các nghiên cứu về mối liên hệ giữa chính trị quốc tế và chính trị trong nước, hay bản chất đan xen giữa “đối ngoại” “đối nội” của quan hệ quốc tế Vấn đề này đã được Putnam đề cập trong bài viết “Ngoại giao

và đối nội – cuộc chơi hai tầng”, theo đó ngoại giao từ lâu đã được coi là cuộc chơi hai tầng, dù trong quy mô nhỏ của các đàm phán quốc tế hay trong quy mô lớn của các vấn đề quyết sách toàn cầu Bản chất hai tầng “đối nội” “đối ngoại” chính là đặc trưng trong quan hệ quốc tế giữa các quốc gia [138]

Khái niệm ngoại giao đa tầng cũng phê phán cách ngoại giao song song

mô tả sự đứt đoạn giữa trung ương và địa phương trong lĩnh vực quan hệ quốc tế

và mặc nhiên coi các chủ thể địa phương như là các chủ thể đơn nhất, bỏ qua các khác biệt về lợi ích và chiến lược mà họ theo đuổi Phạm trù ngoại giao đa tầng nhấn mạnh quan điểm cân bằng và thực tế hơn, theo đó nhấn mạnh tính hợp tác,

sự thích nghi, đổi mới của hệ thống ngoại giao nhà nước đối với những thay đổi