DSpace at VNU: Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính

KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ VIỆT NAM HỌC LẦN THỨ BA TIỂU BAN PHÁP LUẬT VIỆT NAM Sù LI£N TụC CủA HàNH PHáP Và QUYềN LựC HàNH CHíNH GS.TS Phạm Hồng Thái * Đặt vấn đề Theo quan niệm phổ biến sách báo trị - pháp lý nước, cấu quyền lực nhà nước quốc gia đại bao gồm nhánh quyền lực: quyền lập pháp, quyền hành pháp quyền tư pháp Mỗi nhánh quyền lực có đặc thù riêng vốn có nó, đặc thù đời sống nhà nước, đời sống xã hội định, nói cách khác, quan hệ trị - xã hội định Mỗi nhánh quyền lực trao cho thể chế nhà nước định thực phương thức khác Quyền lập pháp trao cho quan đại biểu cao nhân dân thực - Quốc hội, Nghị viện, hay tên gọi khác Quyền lực hành pháp trao cho Tổng thống nước theo chế độ Tổng thống - chế độ hành pháp đầu, Tổng thống Thủ tướng Chính phủ - chế độ hành pháp hai đầu thực Quyền lực tư pháp trao cho án thể chế khác thực hiện, trung tâm thực quyền tư pháp tồ án, khơng có tồ án khơng có tư pháp Xét lịch sử quyền hành pháp (cơ quan hành pháp) - quyền điều hành đất nước nhánh quyền lực hình thành sớm so với nhánh quyền lực khác, gắn liền với lịch sử nhà nước Do vậy, thực tế, quyền hành pháp lên trung tâm quyền lực nhà nước Thực tiễn minh chứng rằng: hành pháp mạnh, biết quản lý, biết dẫn dắt trình xã hội phát triển phù hợp với quy luật tự nhiên xã hội tất yếu dẫn đất nước tới phát triển, phồn vinh; hành pháp yếu, khơng có khả quản lý tất yếu dẫn đất nước tới khủng hoảng trị, kinh tế - xã hội Chính vậy, yêu cầu đặt phải bảo đảm tính liên tục quyền lực hành pháp, ngưng trệ quyền lực hành pháp làm ảnh hưởng, chí dẫn đến ngưng trệ * Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội 691 Phạm Hồng Thái toàn hệ thống quyền lực nhà nước Trong viết này, xin trao đổi số vấn đề có tính nhận thức luận tính liên tục quyền lực hành pháp quyền lực hành Cách thức tổ chức thực quyền hành pháp Trong chế độ quân chủ chuyên chế, quyền lực hành pháp đồng toàn quyền lực nhà nước, thân chứa đựng yếu tố quyền lực lập pháp quyền tư pháp Khi chuyển từ chế độ quân chủ chuyên chế sang chế độ qn chủ hạn chế chế độ cộng hồ bắt đầu có phân định quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Đây bước tiến quan trọng đường dân chủ pháp quyền, thân phân công quyền lực quan máy nhà nước tạo nên hạn chế quyền lực quyền lực pháp luật Sự hạn chế hạn chế quyền lực nhà nước hạn chế nhánh quyền lực nhà nước Ngày nay, việc tổ chức thực quyền hành pháp nước không giống nhau, nước có cách tổ chức riêng Theo quan niệm thực tiễn nước châu Âu lục địa, Anh - Mỹ quyền hành pháp quan hành nhà nước trung ương thực (Tổng thống, Chính phủ, Thủ tướng, bộ, quan hành nhà nước máy thuộc đóng địa phương, địa phương) người ta coi quan quan nhà nước, thể chế quyền địa phương khơng coi quan nhà nước mà thể chế tự quản Những thể chế tự quản địa phương thực quyền lực hành chính, tổ chức, thể chế quyền địa phương lại có dáng dấp tổ chức quyền trung ương Trong Việt Nam, quyền địa phương cấp quan nhà nước Đây điểm khác có tính ngun tắc tổ chức máy nhà nước Việt Nam nước Điều mức độ định ảnh hưởng tới hoạt động nhà nước Khác với quyền lập pháp quyền tư pháp, quyền hành pháp Việt Nam phân công tới quan nhà nước địa phương, tới cộng đồng lãnh thổ Như vậy, quyền hành pháp Việt Nam thực toàn hệ thống quan hành nhà nước trung ương địa phương quan quyền lực nhà nước địa phương - Hội đồng nhân dân cấp Từ xuất nhận thức luận rằng, để bảo đảm tính liên tục quyền hành pháp đòi hỏi quan hành nhà nước phải tạo thành hệ thống thống chịu điều hành từ trung tâm Chính phủ, đồng thời Chính phủ phải kiểm sốt quan đại diện địa phương Mặt khác, dễ nhận thấy rằng, tổ chức quyền địa phương Việt Nam chia thành cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) nên thực tiễn thực quyền hành pháp bị 692 SỰ LIÊN TỤC CỦA HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN LỰC HÀNH CHÍNH ngưng trệ cấp quyền, nữa, lại bị ngưng trệ sách Hội đồng nhân dân cấp Vì vậy, để đảm bảo tính liên tục, liên thông quyền lực hành pháp tất yếu phải giảm bớt cấp hành chính, khơng giảm cấp hành cần bỏ bớt quan quyền lực nhà nước cấp trung gian (cấp huyện), chuyển quan đại biểu địa phương thành thiết chế tự quản, nghị để định vấn đề thuộc đời sống địa phương Phân biệt quyền hành pháp trị quyền lực hành điều hành Quyền lực hành pháp thân chứa đựng yếu tố trị Điều thể quyền ban hành sách, văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang quyền ban hành sách, quyền lập quy (quyền ban hành văn quy phạm pháp luật luật có hiệu lực địa phương) Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp Xét từ phương diện trị hành Thủ tướng Chính phủ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có hai tư cách: nhà trị nhà hành chính, tính trị hành chức vụ có mức độ thể khác Tính trị Thủ tướng Chính phủ có tính vượt trội so với tính hành chính, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tính hành lại có tính vượt trội Quyền lực hành quyền điều hành, tổ chức đưa sách pháp luật vào đời sống xã hội hoạt động mang tính tổ chức - pháp lý khác Quyền lực trung ương tập trung vào Thủ tướng, quyền điều hành Thủ tướng mang tính chất vĩ mơ, địa phương thuộc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân điều hành cụ thể Điều thể quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước người đứng đầu quan hành phản ánh vào Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật theo hướng hạn chế dần quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Thủ tướng Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân khơng có quyền Như vậy, quyền hành pháp trị chủ yếu tập thể định, quyền hành điều hành thuộc cá nhân người đứng đầu quan hành Phải phân định rạch ròi xác định quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm tập thể cá nhân chế quan hành nhà nước nước ta tập thể Quyền lực hành quyền lực hành động để thực quyền hành pháp thông qua việc ban hành định hành - định cá biệt thực hành vi hành để quản lý mặt đời sống xã hội, đời sống nội máy hành nhà nước Những điều định tính đặc thù quyền lực hành chính: tính thứ bậc, tính hệ thống, tính liên tục Tất điều định vị thực tế máy hành chính, người đứng 693 Phạm Hồng Thái đầu quan hành cấu máy, cấu quyền lực nhà nước Thực tiễn minh chứng rằng, điều kiện tự nhiên thiên nhiên, kinh tế - xã hội, có thay nhà hành đứng đầu quan hành dẫn đến phát triển thay đổi đời sống trị, kinh tế - xã hội địa bàn lãnh thổ hay quốc gia Để bảo đảm tính liên tục quyền lực hành pháp quyền lực hành đòi hỏi máy hành phải tổ chức cách thống nhất, đồng bộ, chịu điều hành từ trung tâm thống nhất, Chính phủ đứng đầu Chính phủ Thủ tướng Nhưng theo quy định pháp luật nước ta, Chính phủ quan làm việc theo chế độ tập thể định theo đa số vấn đề thuộc thẩm quyền phiên họp thường kỳ (mỗi tháng lần, trừ trường hợp họp bất thường), điều làm cho quyền lực hành pháp bị gián đoạn phiên họp Chính phủ Để khắc phục tình trạng này, pháp luật Việt Nam quy định vấn đề thuộc thẩm quyền Chính phủ Thủ tướng Chính phủ thực hiện, trừ vấn đề buộc phải giải phiên họp Cách quy định có hạn chế định khơng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm tập thể Chính phủ trách nhiệm cá nhân Thủ tướng Cái sâu xa khơng phân biệt quyền lực hành pháp trị quyền hành điều hành Thủ tướng Phải chăng, để thực quyền hành pháp trị Chính phủ pháp luật cần theo hướng tăng cường số lượng phiên họp Chính phủ để giải vấn đề thuộc thẩm quyền Chính phủ xác định rõ, tăng thêm nhiệm vụ, quyền hạn điều hành Thủ tướng Chính phủ Đối với Bộ trưởng, cần phải xác định rõ vị Bộ trưởng thành viên Chính phủ đứng đầu Bộ, thay mặt Chính phủ để quản lý ngành, liên ngành Thực Bộ quan giúp Bộ trưởng thực nhiệm vụ Với tư cách thành viên Chính phủ người đứng đầu Bộ Bộ trưởng khách để định vấn đề thuộc quyền lực hành pháp trị, đồng thời người có quyền cao máy lãnh đạo, đạo việc thực sách Chính phủ lĩnh vực quản lý phân cơng Đó tầm cỡ cơng việc Bộ trưởng cần pháp luật hoá Nếu khơng, Bộ trưởng trở thành nhà hành thơng thường điều hành cơng việc hành có tính vụ Bộ Tồn cơng việc hành có tính nội vụ cần trao cho Thứ trưởng "hành chính" thực mơ hình mà quốc gia có hành phát triển, tiên tiến áp dụng Sự liên tục quyền lực hành Bộ máy hành nhà nước nước ta tổ chức theo thứ cấp hành khác sở phân chia lãnh thổ quốc gia thành đơn vị hành Điều đòi hỏi phải bảo đảm tính liên tục, liên thơng quyền lực hành nhằm hạn chế "ngưng trệ" cấp hành Thực tiễn 694 SỰ LIÊN TỤC CỦA HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN LỰC HÀNH CHÍNH thường xảy tình trạng có định, mệnh lệnh phát từ trung tâm, để vào sống, lại bị ngưng lại cấp hành cấp lại thời gian "khởi động" để tổ chức thực Bộ, quan ngang Bộ thể chế làm việc theo chế độ thủ trưởng thực quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực toàn lãnh thổ quốc gia Để đảm bảo liên thông quyền điều hành quản lý ngành, lĩnh vực nhận thức cần quan niệm Bộ trưởng cấp trực tiếp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hành quản lý ngành, Bộ trưởng cần phải tích cực sử dụng quyền đình văn Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trái với quy định ngành quản lý Có đảm bảo liên thông, liên tục quyền lực Để hạn chế tình trạng gián đoạn quyền lực hành nước ta, thực tế tiến hành bỏ bớt khâu, cấp không cần thiết máy Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ (bỏ phòng Bộ, bỏ ban thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã) Các nhà khoa học đưa phương án giảm bớt cấp hành địa phương, đặc biệt cấp quyền thị Mặt khác, cần tăng cường tính kỷ luật, trách nhiệm kiểm tra, tra, giám sát hoạt động hành diễn cấp hành chính; đồng thời cần tính tốn khoa học để phân cấp quản lý cho quyền địa phương; số ngành, lĩnh vực đòi hỏi quản lý tập trung, cần áp dụng mơ hình tổ chức dựa lý thuyết "tản quyền" để tăng trực thuộc quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh vào quan nhà nước trung ương Trong thiết chế hành nhà nước có nhiều chức vụ lãnh đạo, quản lý, chức vụ chuyên môn trực tiếp thực quyền lực hành có tính chất nội bộ, quyền lực hành tác động tới công dân, quan, tổ chức lại có cơng chức phục vụ nhà nước chun mơn mình, phục vụ cho cơng chức lãnh đạo định hành Vì vậy, cần phải tạo độc lập chịu trách nhiệm họ công vụ, hạn chế can thiệp người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý vào hoạt động công chức chuyên môn Điều đòi hỏi phải phân biệt thẩm quyền quyền lực thẩm quyền chun mơn máy hành nhà nước Để bảo đảm liên tục quyền lực, đặc biệt quyền điều hành, cai quản đất nước, "giải vấn đề hành kỳ sự", quốc gia giới trọng tính liên tục quyền lực hành hệ thống quan chức, cơng chức hành chính, cách áp dụng chế độ "cơng chức chức nghiệp" hành chính, xác định ngạch, bậc cơng chức hành chính, áp dụng chế độ "việc làm", chế độ "việc làm" kết hợp với chế độ "chức nghiệp" Chính liên tục quyền lực hành quyền lực nhà nước, nước phương Tây hình thành nhận thức luận "chính trị đi, hành lại", "hành độc lập với 695 Phạm Hồng Thái trị", "hành trung lập" Nhận thức phản ánh thay đổi trị diễn thường xun, liên tục, quyền lực hành có tính ổn định, kế thừa, đồng thời phản ánh độc lập tương đối hành với trị Tất nhiên độc lập hiểu cách tương đối, khơng hành lại khơng phục vụ cho mục tiêu trị Nhưng trị thay đổi khơng có nghĩa kéo theo thay đổi hành chính, hành ổn định hoạt động dựa sở pháp luật có tính kế thừa, dựa vào hoạt động đội ngũ cơng chức hành Thực tiễn lịch sử rằng, thể có định hành thể để lại ngun giá trị sau, đặc biệt định hành liên quan đến vấn đề cá nhân, dân Tóm lại, để bảo đảm tính liên tục quyền lực hành pháp, quyền lực hành nhà nước có nhiều phương thức, cách thức khác cần áp dụng, từ lựa chọn mơ hình tổ chức máy hành nhà nước, phân biệt quyền lực hành pháp trị quyền lực hành điều hành, xác định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm tập thể quan hành chính, người đứng đầu quan hành chính, bỏ bớt khâu, cấp trung gian, đến việc phân biệt thẩm quyền quyền lực thẩm quyền chuyên môn, xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, bảo đảm độc lập họ công vụ sở chuẩn mực pháp lý quy chế hoạt động công vụ xác lập 696 ... thực quyền hành pháp bị 692 SỰ LIÊN TỤC CỦA HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN LỰC HÀNH CHÍNH ngưng trệ cấp quyền, nữa, lại bị ngưng trệ sách Hội đồng nhân dân cấp Vì vậy, để đảm bảo tính liên tục, liên thông quyền. .. biệt quyền hành pháp trị quyền lực hành điều hành Quyền lực hành pháp thân chứa đựng yếu tố trị Điều thể quyền ban hành sách, văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang quyền. .. phân định quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Đây bước tiến quan trọng đường dân chủ pháp quyền, thân phân công quyền lực quan máy nhà nước tạo nên hạn chế quyền lực quyền lực pháp luật Sự hạn chế