Khai thác khoáng sản và giảm nghèo mối quan hệ trái chiều và một số vấn đề chính sách

liên kết người thiên nhiên PanNature TRUNG TÂM CON NGƯỜI VÀ THIÊN NHIÊN Số 3, ngách 55, ngõ 61, Trần Duy Hưng, Hà Nội Điện thoại: 04-3556 4001 * Fax: 04-3556 8941 Email: policy@nature.org.vn I N S T I T U T E Website: www.nature.org.vn Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách & Trần Thanh Thủy – Nguyễn Việt Dũng Tháng 10/2010 TÓM TẮT M ột nhận định có tính lý thuyết, truyền thống phổ biến nhiều nước phát triển có sẵn tài nguyên khoáng sản phủ cần khuyến khích phát triển công nghiệp khai khoáng để tăng nguồn thu ngân sách, phục vụ cho mục tiêu xoá đói giảm nghèo phát triển kinh tế xã hội Tuy nhiên, nghiên cứu giới chứng minh ngành khai thác khoáng sản vai trò thực giảm nghèo, mà động lực cản trở trình giảm nghèo phạm vi quốc gia địa phương (Scott, 2004) Báo cáo trình bày số đánh giá bước đầu Trung tâm Con người Thiên nhiên vai trò mối quan hệ khai thác khoáng sản giảm nghèo Việt Nam dựa kết phân tích thực nghiệm khảo sát trường Kết nghiên cứu cho thấy cấp quốc gia hoạt động khai khoáng vai trò thành tựu giảm nghèo, cấp địa phương (nơi có mỏ) hoạt động lại tác động tiêu cực đến trình giảm nghèo Nghiên cứu đưa khuyến nghị sách cho ngành khai thác khoáng sản, tập Khai thác khoáng sản giảm nghèo: trung vào ba khía cạnh chính: 1) Xây dựng chiến lược phát triển công nghiệp khai khoáng dựa đánh giá toàn diện kinh tế vĩ mô, môi trường xã hội; 2) Xây dựng chế minh bạch quản lý, sử dụng chia sẻ nguồn thu từ khai khoáng; 3) Tăng cường giám sát việc thực trách nhiệm xã hội - môi trường doanh nghiệp khai thác khoáng sản Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách MỐI QUAN HỆ GIỮA KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ GIẢM NGHÈO TẠI VIỆT NAM V ề lý thuyết, nhiều ý kiến cho ngành khai khoáng tác động tích cực đến phát triển kinh tế giảm nghèo Nguồn thu từ xuất tài nguyên khoáng sản phương tiện quan trọng cho chương trình phúc lợi xã hội phát triển kinh tế nhiều quốc gia, đặc biệt quốc gia phát triển Tuy nhiên, nghiên cứu gần rõ ngành khai thác mỏ khiến cho tình trạng đói nghèo nhiều quốc gia ngày trở nên trầm trọng (Scott, 2004) Thực tế phản ánh rõ nước phát triển giàu tài nguyên khoáng sản châu Phi Nigeria, Congo, Sudan phải đối mặt với tình trạng đói nghèo khủng hoảng Hình ảnh đối lập khác nước nghèo khoáng sản Nhật Bản, Hàn Quốc hay Singapore lại bứt phá trở thành kinh tế lớn giới việc làm, góp phần giảm nghèo và tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương Phát biểu lãnh đạo cao cấp Đảng, Quốc hội Chính phủ chuyến làm việc địa phương thể rõ định hướng Xoá đói-giảm nghèo thành tựu quan trọng ấn tượng Việt Nam 20 năm thực nghiệp Đổi kể từ cuối thập niên 1980 Tỷ lệ số hộ đói nghèo toàn quốc giảm nhanh từ 58% xuống 16% giai đoạn 19932006 Câu hỏi đặt ngành công nghiệp khai thác khoáng sản có thực đóng góp cho thành tựu xóa đói giảm nghèo nói hay không Dựa theo số liệu thống kê thức nhà nước hàng năm tốc độ tăng trưởng tổng giá trị sản phẩm (GDP) từ ngành khai thác khoáng sản tỷ lệ giảm nghèo, nghiên cứu sử dụng mô hình phân tích thống kê để xem xét mối tương quan ngành khai thác khoáng sản giảm nghèo Việt Nam Kết phân tích thể biểu đồ Việt Nam quốc gia có tiềm khoáng sản với khoảng 5000 mỏ quặng 60 loại khoáng sản khác Trong giai đoạn 2006-2009, Việt Nam đứng đầu nước xuất than antraxit Năm 2007, sản lượng khai thác bari, cao lanh, thiếc, kẽm Việt Nam chiếm 1-2% so với sản lượng toàn giới Chủ trương Chính phủ Việt Nam tiếp tục khuyến khích và ủng hộ các địa phương đầu tư khai thác khoáng sản với mong muốn tạo công ăn 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% Tốc độ giảm nghèo 10,0% Tốc độ tăng trưởng ngành KS 5,0% 0,0% 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 -5,0% Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách nhân việc sụt giảm ½ tốc độ tăng trưởng làm tăng ¼ tỷ lệ nghèo Papua New Guinea vào năm 1990 Đánh giá tầm quan trọng công nghiệp khai khoáng không nên đơn dừng lại khía cạnh nguồn thu việc làm Khác với nhiều ngành công nghiệp khác, thực tế, công nghiệp khai thác tài nguyên tác động đến vận hành kinh tế vĩ mô hàng loạt vấn đề xã hội cách phức tạp Các tác động lý giải theo khía cạnh vĩ mô vi mô sau: Số liệu thống kê nhà nước giai đoạn 1994-2006 cho thấy tỷ trọng ngành công nghiệp khai thác khoáng sản theo cấu tổng sản phẩm nước (theo giá thực tế) có gia tăng không đặn, biến động qua năm khoảng từ 6-10% Các giai đoạn 1995-1997, 2000-2002 2004-2006 ngành khai thác mỏ mang dấu âm tốc độ tăng trưởng Trong đó, tốc độ giảm nghèo Việt Nam đạt cách ổn định giai đoạn nói Xét tầm quốc gia, biểu đồ thống kê cho thấy tăng trưởng ngành công nghiệp khai thác khoáng sản mối liên hệ chặt chẽ đến tốc độ giảm nghèo, hay nói cách khác, ngành vai trò rõ ràng thành tựu giảm nghèo Việt Nam Kết luận phù hợp với nhiều kết nghiên cứu giới Điển hình nghiên cứu Datt, Gaurav Thomas (2006) xác định ngành công nghiệp khai khoáng nguyên Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Các vấn đề vĩ mô Hội chứng “Căn bệnh Hà Lan”: Các nhà kinh tế học giới sử dụng khái niệm “Căn bệnh Hà Lan” để lý giải tác động tiêu cực công nghiệp khai thác tài nguyên tăng trưởng kinh tế Hội chứng phản ánh khía cạnh Thứ nhất, nguồn thu từ xuất khoáng sản làm tăng giá trị đồng nội tệ, làm giảm tính cạnh tranh sản phẩm phi khoáng sản phẩm nông nghiệp, dịch vụ Thứ hai, khai khoáng cạnh tranh với ngành phi khoáng lao động vốn đầu tư Kết hợp với nhau, hai ảnh hưởng làm chậm tốc độ phát triển chung kinh tế (Owen, 2006) Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách Chính sách quản lý sử dụng nguồn thu không minh bạch hiệu quả: Vai trò công nghiệp khai thác tài nguyên trình phát triển kinh tế xã hội quốc gia phụ thuộc nhiều vào cách quản lý sử dụng nguồn thu quốc gia Đối với sách hệ thống quản lý tổt, nguồn thu từ khai thác tài nguyên trở thành động lực cho trình phát triển động trực tiếp hưởng lợi từ hoạt động khai thác khoáng sản Người nghèo sinh kế: Hoạt động khai thác mỏ sử dụng số nguồn lực đất, nước mà người nghèo lại phụ thuộc vào Như vậy, xuất mỏ làm hội bền vững để có thu nhập người nghèo Các vấn đề vi mô Lạm phát giá khu vực: Doanh nghiệp khai thác mỏ vào hoạt động kéo theo lượng lớn lao động nhập cư từ vùng khác Điều dẫn đến số hệ lụy tăng giá cục khu vực Người nghèo lại có hội sử dụng mặt hàng dịch vụ thiết yếu Tính chất không bền vững ổn định hoạt động khai khoáng: Các mỏ khai thác quy mô lớn thu hút số lượng lớn lao động trực tiếp gián tiếp Điều có nghĩa, phận người dân địa phương phụ thuộc vào công nghiệp khai khoáng vấn đề việc làm thu nhập Tuy nhiên, phụ thuộc vào nguồn tài nguyên không tái tạo, công nghiệp khai khoáng tính bền vững ổn định Việc đóng cửa mỏ sau khai thác cạn kiệt làm phận lớn dân cư rơi vào tình trạng thất nghiệp làm tình trạng đói nghèo vùng trở nên tồi tệ Hủy hoại môi trường: Hoạt động khai thác mỏ thường gây nhiều tác động đến môi trường Môi trường bị hủy hoại gây nhiều hệ lụy đến sức khỏe sinh kế người nghèo, nguồn nước tài nguyên đất thường bị suy thoái mạnh Trách nhiệm doanh nghiệp không thực đầy đủ: Khi chấp thuận hoạt động, doanh nghiệp khai thác thường khuyến khích đầu tư cải thiện sở hạ tầng, sử dụng lao động địa phương, đảm bảo vấn đề bảo vệ phục hồi môi trường Tuy nhiên thực tế, trách nhiệm lúc doanh nghiệp thực đầy đủ đặc biệt doanh nghiệp khai thác quy mô nhỏ Người nghèo không tham gia hưởng lợi từ hoạt động khai thác: Ngành khai thác khoáng sản thu hút lao động (ngành đóng góp trung bình khoảng 8.93% cho GDP tạo 0.93% tổng số việc làm) Bên cạnh đó, khả người nghèo tham gia vào hoạt động khai thác mỏ bị hạn chế trình độ kỹ lao động họ Vì vậy, lượng nhỏ lao Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách Khai thác quặng sát xã Tân Pheo, huyện Đà Bắc, tỉnh Hòa Bình vào ruộng lúa thôn Lùng Thùng Doanh nghiệp khai thác không tuân thủ cam kết tạo thêm việc làm, giúp cải thiện đời sống nhân dân địa phương Chỉ có không người dân xã Tân Pheo tuyển dụng làm việc cho doanh nghiệp cho hầu hết tay nghề chưa đào tạo Công nhân khai thác mỏ chủ yếu tuyển dụng từ Hải Phòng Quảng Ninh Sự nhập cư nhóm công nhân gây nhiều vấn đề an ninh trật tự khu vực, kể xung đột với người dân địa phương Dự án khai thác mỏ sắt xã Tân Pheo bắt đầu hoạt động từ năm 2007, gây ảnh hưởng tiêu cực đời sống người dân xóm Phổn Nghiên cứu PanNature cho thấy dự án làm 40 tổng số 118 hộ xóm Phổn bị ruộng rừng Các hộ đền bù đất với giá rẻ đa số không sử dụng khoản tiền đền bù cách hiệu Một số hộ đầu tư vào việc mua giống (trâu, bò, lợn, gà ), nhiên, thời tiết khắc nhiệt, giống bị chết (rét) trước thời điểm thu hồi vốn Bị tước hội có thu nhập đặn từ nông nghiệp, hộ dân khả chuyển đổi sang sinh kế khác khó khăn vị trí địa lý, trình độ vốn đầu tư Mặc dù nhân dân xã Tân Pheo tham vấn, góp ý kiến cho phép doanh nghiệp khai thác khoáng sản địa bàn Tuy nhiên, doanh nghiệp cung cấp thông tin không xác dự án không tuân thủ cam kết, ví dụ như: dự án khai thác khoáng sản không gây ảnh hưởng đến môi trường, tuyển dụng tạo việc làm ổn định cho người dân xã Hầu hết lãnh đạo địa phương, đại diện Hội phụ nữ, Hội nông dân, Đoàn niên cộng đồng khu vực mỏ xã Tân Pheo cho hoạt động khai thác quặng sắt làm cho sống nhân dân trở nên tồi tệ hơn, tỷ lệ hộ nghèo xóm Phổn tăng lên đáng kể sau dự án khai thác vào hoạt động, quyền địa phương xã quyền can thiệp quyền cấp phép giám sát khai thác thuộc cấp tỉnh Ngoài việc bị đất, cộng đồng địa phương xóm Phổn Lùng Thùng chịu nhiều tác động tiêu cực khác từ hoạt động khai thác quặng sắt như: đất đá thải từ khu vực khai thác trôi xuống san lấp ruộng số hộ dân, làm thêm diện tích gieo trồng; xâm phạm bồi lập khu vực mồ mả gây xúc; suối Phổn - nguồn nước xã bị đất đá trôi lấp bồi cạn cục bộ, dòng chảy bị thu hẹp tiềm ẩn nguy lũ quét có mưa lớn; nguồn cá suối giảm nhanh; nước thải từ tuyển quặng (thử nghiệm) xâm nhập Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách CÁC HẠN CHẾ VỀ THỂ CHẾ, CHÍNH SÁCH chưa có quy định yêu cầu đền bù thiệt hại môi trường K ết nghiên cứu thực nghiệm khảo sát trường liên quan khai thác khoáng sản giảm nghèo phản ánh số hạn chế thể chế sách hành liên quan đến quản trị tài nguyên khai thác tài nguyên khoáng sản Việt Nam sau: Rào cản tiêu cực nảy sinh từ quy định hành quyền sở hữu tài nguyên khoáng sản, phân cấp quyền cấp phép khai thác khoáng sản, thuế tài nguyên, thiếu vắng sách minh bạch định giá, đấu giá quyền khai thác khoáng sản, nên dẫn đến tình trạng cấp phép khai thác tràn lan, không theo quy hoạch vượt khỏi khả phạm vi quản lý nhà nước quan chuyên trách quyền địa phương Công nghiệp khai thác khoáng sản nhà nước khuyến khích dựa quan điểm sai lầm cho ngành khai khoáng giúp tạo thêm việc làm, giúp giảm nghèo cải thiện đời sống người dân địa phương có mỏ Thực tế, hầu hết nơi có mỏ địa bàn nông thôn, miền núi vùng sâu xa, vùng cư trú lâu năm nhiều đồng bào dân tộc thiểu số địa nghèo khó, dân trí thấp sống phụ thuộc vào tài nguyên thiên nhiên Khai thác mỏ không dẫn đến nhiều hệ luỵ tác động tiêu cực đến môi trường xã hội địa phương, mà làm cho người dân nguồn lực (thiên nhiên, đất đai, nguồn nước, ổn định xã hội) cản trợ họ tiếp cận nguồn lực để thực hành sinh kế, sản xuất, tạo thu nhập giảm nghèo Cơ chế quản lý sử dụng nguồn thu không cụ thể minh bạch Các địa phương nơi có mỏ doanh thu khai thác hàng năm doanh nghiệp, họ có quyền chia sẻ hưởng lợi từ nguồn thu Nhà nước không tính mức độ thất thu ngân sách từ mỏ cấp phép khai thác, chưa xem xét với nguồn thu hành có đủ để bù đắp chi phí thiệt hại khai thác khoáng sản gây hay không Trách nhiệm môi trường xã hội doanh nghiệp khai khoáng chưa quy định cụ thể rõ ràng, có mức độ tuân thủ pháp luật mức độ cưỡng pháp luật yếu Các cam kết giảm thiểu tác động môi trường thực nghiêm túc, cam kết đền bù, tạo việc làm, hỗ trợ xã hội, cải tạo hạ tầng lại bị trì hoãn, lảng tránh thực Trách nhiệm xã hội môi trường doanh nghiệp chưa doanh nghiệp hoạch toán vào chi phí sản phẩm thương mại họ tạo Khai thác khoáng sản không làm vĩnh viễn nguồn tài nguyên không tái tạo, mà làm suy thoái cạn kiệt nhanh chóng nguồn tài nguyên sinh học (rừng, đa dạng sinh học), nguồn nước đất đai để người dân dựa vào trì sống lâu dài Sau khai thác, môi trường vùng mỏ hoàn nguyên phục hồi đòi hỏi công nghệ đầu tư chi phí lớn; luật pháp hành Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH Xây dựng chiến lược phát triển phù hợp cho ngành công nghiệp khai thác khoáng sản dựa đánh giá toàn diện kinh tế vĩ mô, tác động môi trường xã hội Xác định sách quản trị khoáng sản phù hợp với bối cảnh Việt Nam, tuân thủ nguyên tắc phòng ngừa môi trường – xã hội chia sẻ lợi ích tài nguyên khoáng sản cho hệ Xây dựng chế cụ thể cho việc quản lý, sử dụng phân bổ nguồn thu từ khai thác khoáng sản, đảm bảo tối đa hoá nguồn thu cho ngân sách nhà nước từ khai thác mỏ Có chế phân bổ nguồn thu cho địa phương nơi có mỏ để phục vụ nhu cầu dân sinh phát triển Quy định rõ ràng tuân thủ nghiêm minh quy định trách nhiệm doanh nghiệp việc đảm bảo quyền lợi, tham gia người dân hoạt động khai khoáng, đảm bảo lợi ích môi trường xã hội Minh bạch hóa nguồn thu, chi từ hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản Có thể áp dụng nguyên tắc Sáng kiến minh bạch hoá nguồn thu từ ngành công nghiệp khai thác (Extractive Industry Transparency Initiative - EITI) Công bố sử dụng nguồn chi trả (Publish What You Pay - PWYP) Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Xây dựng hệ thống giám sát chặt chẽ hiệu dự án khai thác khoáng sản tất lĩnh vực quản lý, nguồn thu, chất lượng môi trường xã hội Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách TÀI LIỆU THAM KHẢO Datt, Gaurav, and Thomas Walker 2006 Does Mining Sector Growth Matter for Poverty Reduction in Papua New Guinea? Pacific Economic Bulletin Humphreys, V.X., Sach, J & Stiglitz, J.E., 2007 Escaping the Resource Curve New York: Columbia University Press Owen Barder 2006 A Policymakers’ Guide to Dutch Disease Center for Global development Working Paper Scott Pegg, 2006 Mining and Poverty Reduction: Transforming Rhetoric into Reality Journal of Cleaner Production 14 (2006) 376-387 (Tham khảo dịch sang tiếng Việt có tại: http://www.thiennhien.net/news/193/ARTICLE/10571/2010-01-29.html) Tổng cục Thống kê, 2008 Niêm giám thống kê Nhà xuất Thống kê Trung tâm Con người Thiên nhiên, 2010 Dự thảo báo cáo”Khai khoáng Giảm nghèo” WEBSITE THAM KHẢO Website EITI: www.eitransparency.org www.eiti.org liên kết người thiên nhiên Publish What You Pay www.publishwhatyoupay.org PanNature Trung tâm Con người Thiên nhiên (PanNature) tổ chức phi lợi nhuận hoạt động nhằm bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng phong phú thiên nhiên, nâng cao chất lượng sống cộng đồng địa phương thông qua tìm kiếm, quảng bá, thực INSTITUTE giải pháp bền vững thân thiện với môi trường Xin chân thành cảm ơn hỗ trợ Thiết kế: nghiemhoanganh267@yahoo.com Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách ... khả người nghèo tham gia vào hoạt động khai thác mỏ bị hạn chế trình độ kỹ lao động họ Vì vậy, lượng nhỏ lao Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách Khai thác quặng... giảm nhanh; nước thải từ tuyển quặng (thử nghiệm) xâm nhập Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách CÁC HẠN CHẾ VỀ THỂ CHẾ, CHÍNH SÁCH chưa có quy định yêu cầu đền... Tốc độ giảm nghèo 10,0% Tốc độ tăng trưởng ngành KS 5,0% 0,0% 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 -5,0% Khai thác khoáng sản giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều số vấn đề sách nhân việc sụt giảm