chính sách công và chu trình chinh sách công

Chuyên đề 18 CHÍNH SÁCH CÔNG I KHÁI NIỆM CHÍNH SÁCH CÔNG Khái niệm sách sách công a Chính sách Chính sách thực tế dùng với nhiều nghĩa, có nghĩa mang tính nguyên tắc chung dài hạn sách bình đẳng dân tộc quyền tự quyết, sách tỷ giá hối đoái, sách thưởng cổ phiếu v.v Cũng có sách dùng với nghĩa biện pháp thời, cụ thể “Phải có sách với ông A để ổn định tư tưởng” Trong nghiên cứu khoa học, sách dùng với nghĩa có chung điểm : chúng định chủ thể nắm quyền lực tập thể định, dù tập thể hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công ty tư nhân hay quốc gia Trong thực tế cần phân biệt khái niệm: đường lối, sách biện pháp Đường lối bao gồm nguyên tắc định hướng chung nhất, thường mang tính dài hạn Chính sách cụ thể hóa thể chế hóa định hướng đường lối, trung hạn ngắn hạn Các biện pháp cụ thể hóa sách, thường có ý nghĩa hành động cụ thể, thực tiễn thường mang tính ngắn hạn hay tính tình Việc phân biệt có ý nghĩa nghiên cứu dù định, loại định có khác biệt quan trọng hai bình diện: 1) khác biệt sở lý luận, 2) khác biệt tác động thực tiễn Đương nhiên, ranh giới cấp độ “đường lối”, “chính sách” “biện pháp” (cũng loạt thuật ngữ tương tự chương trình, cương lĩnh, dự án, sách v.v.) không dễ phân biệt trọng thực tế cách sử dụng Có thể coi đường lối, định phương hướng chung nhất, chủ yếu có sở dựa triết lý phát triển tổng thể Trong đó, sách, với tư cách cụ thể hóa đường lối lĩnh vực riêng biệt hơn, cần dựa lý thuyết khoa học, biện pháp hàm ý ứng dụng kiến thức chung tình riêng biệt, cụ thể coi có tính nghệ thuật lãnh đạo thực tiễn b Chính sách công Chính sách nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực công, gọi sách công Khoa học trị, hiểu cách ngắn gọn nhất, môn học nghiên cứu giành, giữ thực thi quyền lực trị (QLCT) Quyền lực trị giai cấp cầm quyền tổ chức thành nhà nước Thông qua việc thực sách nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành biện pháp nhằm đạt mục tiêu lĩnh vực trị, kinh tế, xã hội Như vậy, sách công khái niệm chi phối hiểu biết việc thực thi quyền lực nhà nước Việc hoạch đinh thực thi có hiệu sách, xét cho cùng, tiêu chí để đánh giá hệ thống trị, tiêu chí đa nguyên đa đảng số lý thuyết thường nhấn mạnh Đầy đủ sách công chương trình hành động hướng đích chủ thể nắm quyền lực công cộng Định nghĩa nhấn mạnh đặc tính đối tượng nghiên cứu: Thứ nhất, sách công định thời (mang tính tình thế) Đảng, phủ mà chương trình hoạt động suy tính cách khoa học, liên quan với cách hữu nhằm mục đích tương đối cụ thể Thứ hai, chủ thể hoạch định sách chủ thể nắm quyền lực nhà nước, có khả công cụ để cưỡng chế hợp pháp Với nghĩa này, chương trình hành động đoàn thể, tổ chức trị xã hội, đại công ty dù hợp pháp, sách công, công cụ cưỡng chế quan trọng nhà nước lực lượng vũ trang, tổ chức phi nhà nước độc quyền thu thuế nhà nước Thứ ba, Chính sách công bao gồm thực thi hành tuyên bố Kết thực tế sách quan trọng tên gọi hay ý định ban đầu sách Đây phải nguyên tắc quan trọng xuyên suốt nhà nghiên cứu hoạch định sách Theo chủ thể quyền lực công, sách công chia thành hai loại: sách quốc gia (áp dụng cho toàn đất nước) sách địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) Trong quyền trung ương định sách quốc gia đối nội, đối ngoại, phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng an ninh, quyền địa phương có quyền định sách thuộc thẩm quyền để phát huy tiềm địa phương giải vấn đề kinh tế-văn hoá-xã hội khác có tính đặc thù địa phương Chính sách quốc gia tiêu điểm chủ yếu quan trọng lĩnh vực nghiên cứu sách Hơn nữa, kết phương pháp nghiên cứu sách quốc gia áp dụng cho nghiên cứu phân tích sách địa phương Do vậy, “chính sách công” chủ yếu hàm “chính sách quốc gia”, gọi ngắn gọn “chính sách” Khoa học nghiên cứu sách có bề dày phát triển giới Tại phương Tây, nhà trị khoa học bắt đầu tập trung ý phân tích sách công từ năm 1940, chủ yếu vai trò trung tâm nhà nước công tái thiết sau Đại chiến Thế giới II Trước họ tập trung chủ yếu vào trình trị “sản phẩm” trình Vào năm 1950, lĩnh vực nghiên cứu độc lập sách trở nên rõ ràng sau loạt nghiên cứu công nhận giới khoa học giới trị Trong năm 1960, nghiên cứu sách phương Tây đạt thành tựu định, đặc biệt việc ứng dụng thực tiễn Những năm 1970 1980 chứng kiến phát triển nhanh chóng lĩnh vực nghiên cứu Các trường đại học thành lập chuyên ngành riêng phân tích sách, cung cấp chuyên gia tư vấn đánh giá sách cho tòan hệ thống trị Tại Việt nam, nghiên cứu sách công bố nhiều sách, báo tạp chí chuyên nghành Các nghiên cứu tập trung vào nội dung cụ thể sách từ góc độ chuyên ngành hẹp, xem xét từ góc độ trị học Trong đó, việc nghiên cứu phương diện trị tiến trình sách nói chung, đặc biệt, vai trò quyền lực công việc hoạch định triển khai sách vậy, có ý nghĩa cho việc thiết kế triển khai sách cách có hiệu Để làm điều này, nghiên cứu sách tách rời việc mô tả phân tích ba mảng vấn đề lớn: thiết chế trị, qui trình trị, hành vi trị Mục đích nghiên cứu sách qui điểm lớn: i) Quá trình hoạch định Chính sách công; ii) Nội dung Chính sách công; iii) Tác động hậu Chính sách công Trên giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến thức sách: 1- Kiến thức trình sách (tức ưu tiên trị, ràng buộc thể chế v.v.) – Kiến thức kỹ phân tích dùng trình sách (tức việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động v.v cụ thể sách nhóm toàn dân chúng) Cơ sở khoa học hoạch định sách công Chính sách, với tư cách thể cụ thể hệ tư tưởng, nguyên tắc đạo đường lối phát triển đảng, đóng vai trò định việc giành, giữ thực thi quyền lực trị Một phủ bị thay bới phủ khác phủ sách hợp lòng dân, phù hợp với xu hướng phát triển xã hội Khả đưa thực sách đắn, hiệu quả, hợp lòng dân định cách tính đáng quyền lực Khác với đường lối, chiến lược, sách hướng tới giải vấn đề, nan giải cụ thể, sản xuất hay cung cấp hàng hóa dịch vụ cụ thể trồng rừng, làm đường, cung cấp vốn cho ngời nghèo, bảo hiểm y tế xã hội, trợ cấp thất nghiệp Tắc nghẽn giao thông, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, tham nhũng, buôn lậu vấn đề công cộng, cần có sách để giải quyết, dựa vào biện pháp thời mang tính tình cảm tính, trông đợi vào tự giác, tự nguyện cá nhân tổ chức phi nhà nước khác Do chất giải vấn đề thực tiễn, nên sách có tính tổng hợp liên ngành, tức phải cần nhắc mặt vấn đề : tâm lý, văn hóa, đối ngoại Tuy nhiên, thấy có hai sở khoa học quan trọng sách công: 1) Chính trị học 2) Kinh tế học Chính trị học đặt sở cho việc xác định ưu tiên trị việc lựa chọn vấn đề cần giải quyết, đối tượng hay tầng lớp, giai cấp cần ưu tiên sách Chính trị học đặt việc hoạch định thực thi sách bối cảnh rộng toàn hệ thống trị hành, ràng buộc thể chế tính chất cụ thể vận hành thực tế hệ thống Nói cách khác, trị học cung cấp phân tích khía cạnh trị mâu thuẫn lợi ích cá nhân nhóm cụ thể, cách thức điều hòa, thể chế cần có Một cách hình tượng, trị học phân tích định hướng tàu, kinh tế học phân tích xem việc vận hành tàu theo định hướng nhanh tốn Như vậy, kinh tế học chủ yếu xem xét khía cạnh kỹ thuật sách, tức vấn đề hiệu quả, hiệu suất Đây việc tính toán cân nhắc chi phí lợi ích mang lại sách Sở dĩ phải tính tóan cân nhắc có nguồn tài nguyên hữu hạn Các hạn chế thường rõ tầm vĩ mô, phải nhìn nhận cân đối mục tiêu hoạch định sách Như vậy, nói đến sách không nói đến ưu tiên trị đảng cầm quyền thông qua nhà nước tính tối ưu sách Do đó, sách có mục tiêu chung đạt lợi ích tối đa vói chi phí thấp Tất nhiên, lợi ích chi phí không đo tiền phụ thuộc vào quan điểm, hệ giá trị giai cấp cầm quyền, đặc điểm văn hoá dân tộc, quan niệm chung người Tuy nhiên, việc phân tích sách, việc quy chi phí, lợi ích đơn vị (tiền nội tệ, ngoại tệ) phương pháp chủ đạo để tạo lập sở khoa học cho định sách Trong tổng quát, sách phải đáp ứng đòi hỏi mang tính hệ thống sau: đòi hỏi mang tính giai cấp (chính sách phải phù hợp với lợi ích giai cấp cầm quyền), đòi hỏi mang tính dân tộc (phù hợp với đặc điểm văn hoá - tâm lý - thói quen dân tộc), đòi hỏi mang tính nhân loại (phù hợp với xu hướng phát triển tiến nhân loại) Ngoài ra, sách hoạch định tốt phải thoả mãn đòi hỏi mang tính kỹ thuật khác như: tính khả thi kỹ thuật (đủ trình độ, kiến thức chuyên ngành để thực hiện), tính khả thi tài (đủ nguồn vốn cho việc thực sách), tính tối ưu kinh tế (lợi nhuận nhiều với chi phí thấp nhất) II CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG Chính sách công cần nhìn nhận trình từ hoạch định đến thực cho kết cuối Có nhiều cách thức để nhìn nhận giai đọan trình sách Về tổng thể, sách công coi chu trình gồm bốn giai đọan : 1) Xác lập nghị trình, 2) Xây dựng ban hành, 3) Triển khai thực hiện, 4) Tổng kết đánh giá tác động Xác lập nghị trình Xác lập nghị trình (chương trình nghị sự) việc tìm kiếm trí mục tiêu mà sách cần đạt Sở dĩ phải tìm kiếm trí người, nhóm, tầng lớp có cách nhìn nhận nguyên nhân khác tượng, tức vấn đề mà sách muốn giải Việc nhìn nhận nguyên nhân (hay nguyên nhân) ảnh hưởng quan trọng đến nội dung cách thức triển khai sách a Căn lý luận Căn lý luận việc xác định vấn đề cần có sách công lý luận hiệu chế thị trường (tức thuật ngữ “sự thất bại thị trường” – Market failure) Lý luận trường hợp động lợi nhuận chế cạnh tranh tự không mang lại kết tốt cho cá nhân, tức không đạt kết tối ưu tóan kinh điển “sự nan giải tù nhân” Trong thực tế, hàng hóa dịch vụ có hai tính chất: i) Không loại trừ : tức người loại trừ tiêu dùng người khác việc sử dụng hàng hóa ii) Không cạnh tranh: Tức tiêu dùng người không làm giảm tiêu dùng người khác gọi hàng hóa dịch vụ công cộng (như sóng radio, TV, hải đăng, không khí sạch, an ninh quốc phòng ) Đối với hàng hóa này, cưỡng chế (trong đóng góp nguồn lực để sản xuất) cần thiết để đạt kết tối ưu có động chờ người khác sản xuất, để trở thành “kẻ ăn theo” - không đóng góp hưởng thụ Do cần thiết mà nhà nước cần có sách công, tức có tính cưỡng chế việc đạt kết tối ưu Các hàng hóa, dịch vụ có hiệu ứng ngoại sinh (như giáo dục, môi trường) có tính độc quyền tự nhiên (như giao thông, trục cáp điện điện thoại) cần có sách công, tức cần nhà nước ý chí chung Tổng quát hơn, định lý “kẻ ăn theo” kết luận rằng, trường hợp người ta đóng góp mà hưởng lợi nhiều người ta có khuynh hướng không muốn đóng góp đợi ăn theo kết người khác Như vậy, lập luận là: trường hợp định, sách nhà nước mang lại hiệu tối ưu việc giải vấn đề xã hội Đây tiêu chí quan trọng việc xác định vấn đề có cần sách công nguyên nhân vấn đề b Căn thực tế Sự thất bại thị trường dường lý đủ để nhà nước đảm nhận trách nhiệm giải đưa sách công Tuy nhiên, khoa học rằng, dù thị trường không hiệu quả, nhà nước không hiệu Nhà nước thất bại nhiều lý do, có lý quan liêu, tham nhũng, lực tức chi phí hiệu việc định tập thể, tức định phủ Ngay thể dân chủ, việc bỏ phiếu theo số đông không hiệu (Đây hệ định lý cử tri trung dung trị học) Như vậy, thực tiễn quan trọng tình trạng lực thời thân nhà nước Ví dụ bật sách giáo dục, y tế, an sinh xã hội hay chí sách thúc đẩy thị trường thương hiệu quốc gia Nếu lực nhà nước chưa đủ (ngân sách hạn chế, cán yếu tham nhũng, chức chồng chéo, máy cồng kềnh ), việc thực sách cần bị đình hoãn, giao cho khu vực tư nhân, tập trung cho dịch vụ hàng hóa (chăm sóc sức khỏe ban đầu, giáo dục phổ thông ), tức có tác động xã hội rộng lớn Các thực tiễn quy điểm sau: 1) Nhà nước có làm tốt thị trường thực tiễn đất nước không? 2) Vấn đề sách có tác động rộng lớn đến đa số dân chúng không? 3) Vấn đề có thực nằm ưu tiên trị không? c Điều kiện cụ thể Việc phát vấn đề, đưa vào chương trình để thảo luận - tức xác lập nghị trình - điểm khởi đầu sách Giai đoạn quan trọng, cách lẩn trốn trách nhiệm tốt giấu vấn đề cần giải phạm vi trách nhiệm Trong thực tiễn, vấn đề sách nảy sinh từ kiện thực tế, thông qua nguồn quan trọng nhất: số liệu thống kê, kiện, nhận định Các số liệu thống kê nguồn thông tin quan trọng tính khách quan cao chúng tính hệ thống việc thu thập Việc sử dụng số liệu thống kê cách khoa học cho phép vượt qua chủ nghĩa kinh nghiệm nhìn nhận vấn đề sách cách toàn diện Đặc biệt vấn đề sách lĩnh vực rộng, cá nhân hay nhóm cá nhân khó bao quát thông qua quan sát hay kinh nghiệm trực tiếp, dễ trở nên phiến diện không xem xét đầy đủ số liệu thống kê liên quan Như vậy, việc thu thập số liệu thống kê xử lý chúng điều kiện tiên để có sách hữu hiệu có sở khoa học Việc tổ chức quan tâm đến chất lượng số liệu thống kê, chưa nói hết cho thấy phần chất lượng trình hoạch đinh sách Các số liệu thống kê, nhiên, phản ánh vấn đề thực tiễn, đặc biệt phát triển đất nước hay tình hình quốc tế Vì vậy, kiện nguồn thông tin quan trọng vấn đề nảy sinh Những kiện lớn, thiên tai, khủng bố thân chúng đặt vấn đề sách mới, chí dẫn đến thay đổi đường lối, chiến lược Các nhận định, suy luận chủ quan sở nhận thức qui luật phát triển, nguồn quan trọng việc xác định vấn đề sách Dù xét cho phải dựa số liệu kiện, nhận định thông thường thể tầm nhìn xa định hướng giá trị nhà lãnh đạo Bởi có tầm nhìn xa, ý kiến người lãnh đạo (đặc biệt tình không bình thường), lúc đầu, thiểu số Mặt khác, với tư cách đại diện cho nhân dân, ý kiến họ lại phải đại diện cho đa số Đây mâu thuẫn Chính trị học nghiên cứu lâu nay, giải thông qua trình phát triển thực tế Việc xác định chế để phát huy tính sáng tạo, ngăn ngừa chủ quan độc đoán người lãnh đạo hoạch định sách vấn đề quan tâm khoa học lẫn hoạt động thực tiễn Để xác định vấn đề sách, cán lãnh đạo cần nắm nguyện vọng nhân dân, tận dụng ủng hộ thông tin đại chúng, kiểm soát nghị trình thức quyền Điều quan trọng điều kiện nước ta xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN dân, dân, dân Trong vô số vấn đề sách, để đưa vào nghị trình bàn luận thực sự, vấn đề cần thỏa mãn yêu cầu bản: tầm quan trọng vấn đề, hoàn cảnh trị thích hợp, ủng hộ trị Từ ba điều kiện thấy nguyên nhân nguyên nhân khiến vấn đề không đưa bàn luận không giải Trước hết, vấn đề chưa mang tính khái quát cao, không bản, tức tầm quan trọng cấp quyền cụ thể Điều phụ thuộc phần quan trọng vào tầm nhìn, động người đề xướng vấn đề sách, quan điểm người lãnh đạo họ người kiểm soát chương trình nghị Thứ hai, vấn đề chưa thích hợp với hoàn cảnh trị Một số vấn đề sách chưa đem xem xét (công khai) chúng không quan trọng, mà tính nhậy cảm văn hóa, lịch sử dân tộc, quan hệ quốc tế, thân việc đưa xem xét có tác động trị không lường trước Điều đặc biệt vấn đề sách liên quan đến quan hệ quốc gia, dân tộc hay nhóm dân tộc, hay liên quan đến giá trị, niềm tin truyền thống Cuối cùng, vấn đề không nhân vật trị quan trọng tổ chức liên quan ủng hộ, dễ bị gạt chương trình nghị 1) Tính khoa học Đây yêu cầu hiển nhiên cho phương án sách Tuy nhiên, thân tồn phương án tự nói lên vấn đề: chưa phải điều luận giải cách khoa học, đáng tin cậy không gây tranh cãi Cơ sở khoa học (hay tính tối ưu) phương án có ảnh hưởng quan trọng đến tính khả thi hiệu cuối sách Từ góc độ trị học cần phân biệt rõ tính hướng đích sách: tính tối ưu mục đích cụ thể để giải vấn đề cụ thể, việc xác định hệ tiêu chí có ý nghĩa quan trọng Để làm việc đó, việc xác định rõ mục tiêu sách, khả giải mục tiêu đó, ưu khuyết điểm, chi phí ích lợi khả Đây nguyên tắc chung định hướng cho nhóm xây dựng sách, trước chi tiết hoá phương án Việc phát triển phương pháp, công cụ để xác định tính tối ưu hướng quan trọng nghiên cứu sách Hiện nay, lý thuyết kinh tế học phân tích chi phí lợi nhuận tảng lý thuyết quan trọng để đánh giá tính tối ưu sách 2) Tính tiệm tiến Trong thực tế, sách có tác động phức tạp, đánh giá hết chi phí ích lợi chúng Ngoài ra, việc đánh giá sách lớn đòi hỏi nhiều công sức nguồn lực, khiến phủ xây dựng phương án hoàn toàn Thông thường, người ta thường so sánh với phương án cũ để cải tiến hoàn thiện sách Như vậy, thực tế, phần lớn sách xây dựng theo phương thức tiệm tiến (thay đổi để ngày tốt hơn) Hơn nữa, định sách “tối ưu” bị gọt giũa để trở thành “chấp nhận được” Thực tế đưa đến kết sách đưa chuỗi biện pháp không toàn diện chứa nhiều thỏa hiệp với sức ỳ khứ Thậm chí, chúng nhằm trì hoãn giải vấn đề xúc Mặt khác, phỉa nhìn nhận lý thực tế tiệm tiến vậy: Thứ nhất, nhà hoạch định sách thường không đủ thời gian, thông tin, nguồn lực để khảo sát kỹ lưỡng phương án sách, đặc biệt sách lĩnh vực rộng lớn Do vậy, xác định sách tối ưu Sự nôn nóng đưa sách "cách mạng", "đại nhảy vọt" điều kiện đẩy nhân dân vào thí nghiệm sách với tổn thất không lường Từ thực tế này, lấy ổn định "ít sai" làm trọng, phương pháp tiệm tiến phương pháp đáng tin cậy nữa, gây rủi ro trị cho người có trách nhiệm Thứ hai, việc chấp nhận tiép tục chương trình sách có thuận lợi trị Bởi thay đổi thường kèm theo tranh luận công từ nhóm chủ thể vốn có lợi từ chương trình có Không có nhà trị muốn bị lôi kéo vào tranh cãi thường kỳ Thứ ba, thông thường, người ta tìm định dung hoà (một thoả hiệp tính khả thi mức độ thoả mãn yêu cầu đề ra) định tối ưu Và đạt phương án dung hoà vậy, người tiếp tục tìm kiếm phương án thay (có thể tốt phương án lựa chọn, mặt chi phí - lợi nhuận) Như vậy, thấy tính tiệm tiến có mâu thuẫn với tính khoa học, thực tế hoạt động trị xét cho cùng, nhìn nhận tính thực tế điều "phi" khoa học khoa học Nói cách khác, tính khách quan khoa học tính đến điều kiện chủ quan - kiện thực tế trình độ phát triển người, xã hội với môi trường, tâm lý, thói quen cụ thể 3) Tính đại diện Tính khoa học sách tách rời khỏi tính đại diện cho lợi ích nhân dân Bởi sách phải kết hợp hài hoà lợi ích chủ thể liên quan, ván đế thực chất sách Tính dân chủ thực chất thể cô đọng ở đa đảng hay phổ thông đầu phiếu Chúng công cụ, sử dụng cho mục đích phản dân chủ Tuy nhiên, phải thấy chưa có công cụ tốt hơn, việc sử dụng công cụ tất yếu, thấy tất nguy tiềm ẩn chúng Xét từ góc độ trị học tháy mâu thuẫn trung tâm tầm nhìn xa người lãnh đạo vốn chiếm thiểu số, với lới ích trước mắt đa số người dân Nói cách khác, đúng, thiên tài thiểu số bắt đầu xuất hiện, có khả lớn không ủng hộ đa số Để vượt qua nan giải này, tính dân chủ bắt buộc phải dựa tảng khoa học Việc bỏ phiếu (lựa chọn chủ quan) phải bỏ phiếu cho phương án luận chứng khoa học (giữa phương án có tính khoa học ngang nhau) chưa bỏ phiếu cho phương án Điều tất nhiên cho toàn vấn đề dân chủ Đây nội dung quan trọng nguyên tắc tập trung dân chủ Việc tham khảo ý kiến rộng rãi phải dựa sở khoa học, không dân chủ bị lợi dụng để thực lợi ích cục bộ, chí cá nhân 4) Tính thể chế Nghiên cứu thực tế cho thấy nội dung phương án sách dễ bị ảnh hưởng lợi ích cục (ví dụ, quan giao nhiệm vụ hoạch định phương án sách) Mặc dù hoàn toàn xuất phát từ lợi ích cục bộ, phương án sách dễ dàng thiết kế theo hướng có lợi cho quan hoạch định, có lợi cho quan nhà nước nói chung: ngân sách triển khai, biên chế, thuận lợi khác Đặc biệt sách mới, mang tính cải cách, thường động chạm đến lợi ích (ngân sách, biên chế ) dễ bị ảnh hưởng suy tính lợi ích cục thể chế liên quan Lợi ích cục có tính thể chế (không phải cá nhân) người lãnh đạo thể chế chuyển đến quan khác, họ lại bảo lợi ích quan Theo nghĩa này, người không mình, "tập thể", có tác hại người vị lợi cá nhân Các biến tướng vị lợi ích cục tinh vi không dễ đấu tranh, tính chất tập thể chúng Người lãnh đạo trị không quan tâm đến tính "dân chủ" kiểu cục Tóm lại, việc thiết kế trình định sách khác cấp khác vấn đề sách khác nhau, người khác nhau, người lãnh đạo trị (cũng người thiết kế trình xây dựng sách) cần lưu ý hai khía cạnh chính: 1) Khía cạnh kỹ thuật: Chính sách phải pưhưong án tối ưu chi phí lợi ích; 2) Khía cạnh trị: phải tính đến nguy tiềm ẩn trình trị (cục bộ, tham nhũng, quan liêu v.v.) làm giảm hiệu sách chí có tác dụng ngược lại toàn so với định hướng lãnh đạo, ngược lại với lợi ích dân chúng, khác với ưu tiên trị mà sach cần có Tất khía cạnh này, thực tế phải thể tích hợp văn có tính pháp lý Việc ban hành văn có tính chất pháp lý coi sản phẩm cụ thể cuối trình xây dựng sách công Triển khai sách Thông thường, việc triển khai sách qui định văn pháp lý phủ Các văn này, qui định có tính kỹ thuật làm rõ hai vấn đề chính: 1) Chủ thể triển khai: tức quan ủy quyền phủ, có độc lập didnhj triển khai; 2) Khuôn khổ triển khai: tức làm rõ ràng buộc quan triển khai Sự ràng buộc không hạn chế việc sử dụng quyền lực ủy nhiệm cách tùy tiện, mà ràng buộc ngân sách, nhân lực cung cách triển khai Như vậy, thân giai đoạn triển khai bao gồm việc ban hành văn cụ thể có tính pháp lý, qui định trách nhiệm, quyền hạn việc thực thi hành động biện pháp cụ thể Các chủ thể triển khai quan trọng quan hành với viên chức Các viên chức ngành lập pháp tư pháp có vai trò quan trọng, đặc biệt việc triển khai sách có liên quan đến hoạt động tranh tụng, sách phá sản, chống độc quyền, v.v Để triển khai có hiệu quả, cần đảm bảo điều kiện tối thiểu sau: 1) Cơ quan giao nhiệm vụ triển khai phải có đủ nguồn tài nhân lực - vật lực cho việc triển khai đó; 2) Cơ quan phải có đủ thẩm quyền kỹ thuật chuyên môn để biến mục tiêu thành chương trình hành động cụ thể thích hợp; 3) Cơ quan phải chịu trách nhiệm giải trình hoạt động triển khai Việc chịu trách nhiệm giải trình, hay tính khả quy trách nhiệm có hàm ý việc triển khai sach đòi hỏi việc quy định rõ trách nhiệm cho công việc Tính khả quy trách nhiệm khác với tinh thần trách nhiệm chỗ đòi hỏi khách quan việc cưỡng chế có hiệu lực (đặc điểm sách công) đòi hỏi mặt đạo đức “tinh thần trách nhiệm” hàm ý Tính khả quy trách nhiệm đòi hỏi tối thiểu, tinh thần trách nhiệm đòi hỏi tối đa, có tính lý tường cần vươn tới mà thực tế không dễ thỏa mãn Các quan triển khai sách thông thường có tính độc lập định việc cụ thể hóa nội dung sách Sự tham gia "vượt quyền" đôi lúc cần thiết, xuất nhiều vấn đề thực tế lường giai đoạn hoạch định, cần giải sáng tạo kịp thời Tuy nhiên, quan theo dõi kiểm tra triển khai thực tế Kinh nghiệm giới nhấn mạnh vào chế, tổ chức để giám sát trình triển khai Một chế hiệu tốn gọi chế “chuông cứu hỏa” Cơ chế huy đọng khuýen khích nhóm dân cư chịu ảnh hưởng sách tham gia vào việc giám sát sách Vì quyền lợi thiết thân, nhóm dân cư sẵn sàng chia sẻ chi phí cho việc giám sát Một có dấu hiệu chệch hướng với mục tiêu văn pháp lý, nhóm người có phản hồi ngăn chặn diễn biến theo hướng tồi tệ Cơ chế không tiết kiệm đưộc cac chi phí ngân sách mà khiến người dân tự nhận thấy trách nhiệm xã hội Cơ chế xuất phát cách tự nhiên từ lịch sử thân nhóm dân chúng liên quan, không ủy quyền, có động giám sát Tuy nhiên, thân việc giám sát dịch vụ công (Vì người không giám sát tự động đựơc hưởng lợi từ giám sát người khác) Đây kết nghiên cứu quan trọng khoa học sách cho thấy rằng, việc giám sát sach công cần quyền lực công, tức vai trò nhà nước Với xã hội phát triển, trình độ nhận thức ý thức trách nhiệm xã hội cao, việc giám sát tổ chức phi phủ đảm nhiệm Công việc phủ lúc đơn thuận tạo hành lang pháp lý cung cấp thông tin sẵn có không thiết phải cung cấp tài hay nhân lực Đánh giá sách Đánh giá sách ngày coi trọng chu trình sách, khâu thường bị quên lãng, không tiến hành cách nghiêm túc Giai đoạn đánh giá bao gồm đánh giá kết thực tê việc triển khai sách việc đánh giá thân trình xây dựng triển khai để tổng kết kinh nghiệm Tuy nhiên, để đánh giá cách khoa học khả đo lường xác chi phí kết quả, khả quy trách nhiệm quan trọng Và hai vấn đề trung tâm nhiều cải cách hành giới nước ta Việc đánh giá sách tiến hành trước triển khai, trình xây dựng sách, có ảnh hưởng sống với sách Đánh giá sách không đơn đòi hỏi kỹ thuật khách quan để hiểu thấu đáo tác động sách đó, mà mang tính trị từ khởi đầu suốt khâu từ thông qua kế hoạch, xác định hệ tiêu chí, kết luận đánh giá sách chủ thể trị có liên quan Theo tính chất mức độ khái quát chia ba loại đánh giá sách chính: Đánh giá trị; đánh giá kỹ thuật; đánh giá toàn diện a Đánh giá trị Kiểu đánh giá xem xét khía cạnh khả thi trị sách, đặc biệt giai đoạn đầu trình, sách chưa thông qua, giai đọan hính thành ý tưởng Những người xây dựng sách, quan tâm đến nội dung cụ thể sách mà trước hết tính khả thi mặt trị Đánh giá tính khả thi trị bao gồm đánh giá chế hành mâu thuẫn lợi ích triển khai, tức cung cách xây dựng triển khai sách Các sách mang tính tiệm tiến có lợi đánh giá từ góc độ quen thuộc dễ nhận ủng hộ rủi ro trị Ngoài ra, chế, thủ tục có chưa cần phải thay đổi nhiều để đáp ứng sách b Đánh giá kỹ thuật Kiểu đánh giá tập trung vào đánh giá kết theo tiêu chí đặt ban đầu Trong chủ yếu đánh giá tác động trực tiếp, chi phí lợi nhuận trực tiếp sách Các đánh cho thấy sách triển khai theo ý định chưa, có hiệu chưa, nguồn lực phân bổ cho sách thích hợp chưa, tiêu chí định lượng đạt mức độ Các đánh giá mang phạm vi hẹp thường không cho thấy hết tác động gián tiếp lên toàn xã hội, chưa đưa kết luận việc liệu mục tiêu tổng thể sách đạt chưa Tuy nhiên, điều kiện hạn hẹp (về ngân sách, thời gian v.v.) việc đánh giá kỹ thuật nội dung chính, đồng thời sở quan trọng cho đánh giá tòan diện Có nhiều hình thức đánh giá tùy thuộc vào sách mục tiêu đánh giá: đánh giá nhanh (chỉ xem xét tiêu chí nhất, nhằm phát vấn đề đẻ có điều chỉnh, điều kiện tài thời gian hạn hẹp), đánh giá chi phí (chỉ xem xét chi phí mà không xem xét cụ thể lợi ích Thích hợp cho sách xã hội, tác động sách rộng chắn có lợi cho tòan xã hội khó lượng hóa), đánh giá lợi ích (không xem xét chi phí Kiểu áp dụng thường dùng giai đọan đầu, đánh giá sơ bộ) v.v c Đánh giá toàn diện Kiểu đánh giá đòi hỏi khảo sát toàn diện, có hệ thống, khách quan, nghiêm ngặt nhằm đưa đánh giá thành công mục tiêu tổng thể sách Nó làm sáng tỏ tác động gián tiếp khác (về xã hội, môi trường, tác động trị khác qui tiền) so sánh chi phí - lợi ích cách thuyết phục Trên sở đó, đánh giá tính tối ưu đưa Quá trình đánh giá kênh phản hồi sách chủ đạo Khuynh hướng hiên nước giới cho thấy ngày người ta trọng vào kiểu đánh giá Trong nhiều nước, uỷ ban độc lập lập để đánh giá sách Các quan phủ thành lập phận chuyên đánh giá toàn diện ngày nhiều Kỹ thuật chủ yếu dùng Phân tích chi phí – lợi ích xã hội Kỹ thuật phân tích bao gồm hiệu ứng khác mà đánh giá trực tiếp đièu kiện tiến hành Các sách lớn lượng, môi trường, giáo dục v.v thông thường đòi hỏi đánh giá toàn diện sách giáo dục chẳng hạn, việc có lợi cho người thụ hưởng có lợi mặt xã hội (văn minh hơn, ổn định hơn), mặt kinh tế (ví dụ : thu hút nhiều khách du lịch hơn), an ninh quốc phòng hay quan hệ quốc tế Phân tích chi phí – lợi ích xã hội đòi hỏi phương pháp luận khoa học khóa đào tạo có tính đặc thù khác so với phân tích chi phí lợi ích thông thường cá nhân hay tổ chức Bài không đề cập sâu tâm điểm chuyên môn III CHÍNH SÁCH QUỐC GIA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐỌAN HIỆN NAY Những vấn đề chung giai đoạn chuyển sang kinh tế thị trường với định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam thời kỳ độ lên chủ nghĩa xã hội Kể từ năm 1986, tiến hành công đổi mới, mà quan trọng đổi tư nội dung bước thời kỳ độ Tư tưởng chủ đạo hệ thống sách thời kỳ bỏ qua việc xác lập vị trí thống trị QHSX kiến trúc thượng tầng TBCN, tiếp thu, kế thừa thành tựu mà nhân loại đạt chế độ TBCN, đặc biệt khoa học, công nghệ, với trọng tâm phát triển nhanh LLSX, xây dựng kinh tế đại Cụ thể sách đưa phải nhằm mục tiêu đẩy mạnh tốc độ công nghiệp hoá, đại hoá để đến năm 2020, nước ta trở thành nước công nghiệp Sự đổi tư thể qua thay đổi quan trọng sách lớn, mà trước hết sách kinh tế Trên sở đổi lĩnh vực kinh tế có đổi thích hợp lĩnh vực khác lĩnh vực xã hội, hệ thống trị Tất nhiên, đổi lĩnh vực kinh tế, phát triển LLSX, chiếm ưu tiên hàng đầu đột phá Việt Nam sách đối nội Chính giai đoạn nay, việc phân tích sách xuất phát từ đặc điểm thời kỳ chuyển từ kinh tế tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường với định hướng XHCN, để nắm tác động trị sách lớn Đây tất nhiên nội dung tương đối mới, rộng nghiên cứu thảo luận để làm sáng tỏ chi tiết Chính phần chủ yếu nêu số vấn đề mang tính định hướng Đảng Có thể nhiều điều phải thảo luận thuật ngữ "nền kinh tế thị trường với định hướng XHCN" dứt khoát thể mục tiêu tiến tới giá trị CNXH thông qua công cụ kinh tế thị trường, mà thực tế Việt nam cho thấy là, nhiều khiếm khuyết, chứng tỏ tính hiệu cao Mặt khác, chấp nhận kinh tế thị trường, phải chấp nhận cạnh tranh khốc liệt kèm theo phóng đại bất bình đẳng xã hội Đây điều chưa giải tốt: số bất bình đẳng vãn tăng, khoảng cách hộ giàu so với hộ nghèo ngày giãn cách Như vậy, thu nhập bình quân đầu người tăng lên đáng kể khoảng cách giàu nghèo, nông thôn - thành thị không giảm mà lại tăng lên cách đáng lo ngại Như vậy, sách phải giải mối mâu thuẫn tính hiệu kinh tế công xã hội Đây nguyên tắc quan trọng trình hoạch định sách thời kỳ Vì không giải thoả đáng mâu thuẫn này, nguy chệch hướng XHCN ngày lớn, mà thân nguy bất ổn xã hội - trị tăng đáng kể, từ xói mòn uy tín lãnh đạo Đảng Mặt khác, thực tế cho thấy tồn yếu khu vực quốc doanh, yếu nhà nước việc điều hành kinh tế nói chung Tuy nhiên, định hướng XHCN dễ dàng bị biến Đảng nhà nước đánh vai trò lãnh đạo Như vậy, toán lớn thứ hai phải giải vai trò, hình thức, mức độ điều tiết Đảng nhà nước lĩnh vực kinh tế Vấn đề liên quan đến việc phát triển nhà nước pháp quyền XHCN lãnh đạo Đảng, từ liên quan tới việc thiết kế qui trình hoạch định sách: dân chủ, khoa học, phù hợp với định hướng XHCN lựa chọn cách có ý thức, có trách nhiệm với tương lai toàn dân tộc Hai toán trên, tất nhiên toán nước khác giới, kể nước phát triển nhất, nhiên nước ta, bối cảnh lịch sử điều kiện xã hội cụ thể, trở nên đặc biệt quan trọng Đây hai khía cạnh dùng hệ toạ độ để xem xét hệ thống sách Việt Nam phát triển giai đoạn Trong bối cảnh này, tác phẩm Lê-nin bàn nhiệm vụ bước quyền Xô viết thời kỳ NEP có ý nghĩa quan trọng, đặc biệt việc phát triển tư nhà nước kinh tế hợp tác Xem xét cụ thể máy hoạch định triển khai sách nước ta cho thấy hai đặc điểm quan trọng máy là: chế song trùng trực thuộc phân định chức quản lý - lãnh đạo Nguyên tắc trị quan trọng máy sách phải đảm bảo lãnh đạo Đảng toàn hệ thống trị Tuy nhiên, hình thức lãnh đạo Đảng ngày làm rõ cụ thể qua thời kỳ Cho đến nay, quan hệ cấp (trung ương, tỉnh, huyện, xã) quan Đảng nhà nước phức tạp chồng chéo Vai trò phân công, phân quyền ngành lập pháp, tư pháp hành pháp chưa rõ ràng Quốc hội HĐND cấp chưa đủ lực sở vật chất để hoàn thành trách nhiệm ngày cao Các đổi chức đòi hỏi phải thay đổi tổ chức thể chế tương ứng việc quản lý ngân sách nhà nước ngày phải bám sát thay đổi theo hướng phân quyền tự chủ tài Ngoài ra, thực tế nước ta cho thấy cần thiết phải xây dựng trình sách cách khoa học, huy động trí tuệ tập thể, thoả mãn nhu cầu, nguyện vọng nhân dân, khắc phục phiến diện áp đặt tiềm ẩn quan sách Việc huy động tham khảo ý kiến đông đảo cán bộ, nhân dân, việc tuyên truyền giải thích sách đóng vai trò quan trọng việc thực thi sách theo dự kiến Như vậy, khái quát hoá đổi máy sách nước ta diễn lĩnh vực chính: chức (sự chuyển giao, xếp phân định lại theo chiều ngang Đảng-nhà nước, chiều dọc trung ương-địa phương), thiết chế (cải cách máy hành máy Đảng), Quá trình (sự tham gia quan tham mưu, đảng viên nhân dân) Đây vấn đề mang tính cấp bách hoạch định sách nước ta, nhận ưu tiên xem xét Đảng nhà nước suốt thời gian gần Các sách Việt Nam Các sách quán hướng tới mục tiêu “Dân giầu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” Đây mục tiêu khái quát, thể bước ngoặt tư đường lối chiến lược phát triển Hệ thống sách công đổi lấy đổi lĩnh vực kinh tế làm nhiệm vụ trọng tâm ưu tiên hàng đầu, sở tiến hành thay đổi tương ứng lĩnh vực khác Qua thập kỷ đổi mới, có nhiều số liệu chứng cho thấy đạt thành tựu quan trọng Thu nhập bình quân đầu người tăng hai lần Tỉ lệ nghèo đói giảm gần hai lần Tuổi thọ trung bình tăng khoảng năm thời gian Các số giáo dục cho thấy tỉ lệ tuyển sinh vào trường tiểu học trung học sở tăng lên đáng kể Đặc biệt thu nhập nông thôn tăng mạnh mẽ nhân tố quan trọng việc cải thiện đời sống người dân nhiều bình diện, góp phần ổn định xã hội Nhìn cách khái quát, thành tựu đạt có nguyên nhân quan trọng việc cải thiện mạnh mẽ chất lượng công tác hoạch định sách Đảng nhà nước mà việc nhìn nhận lại vai trò nhà nước kinh tế lĩnh vực khác đóng vai trò quan trọng, thể toàn hệ thống sách Việt Nam Vai trò khái quát qua điểm chủ yếu sau: Đảm bảo ổn định trị, xã hội định hướng sách, đặc biệt sách kinh tế vĩ mô; Xây dựng khuôn khổ pháp lý, hệ thống luật; Đầu tư phát triển cung cấp dịch vụ xã hội giáo dục, y tế hạ tầng sở; Xoá đói giảm nghèo, đảm bảo công xã hội; Bảo vệ môi trường, gìn giữ sắc văn hoá dân tộc Chính sách sở hữu thành phần kinh tế: ưu tiên thành phần kinh tế XHCN có khuyến khích thành phần kinh tế phi XHCN (tư nhân nước ngoài), thực bình đẳng pháp luật thành phần kinh tế Đặc biệt sách đất đai từ cuối năm 80 (chính sách khoán nông nghiệp) mở đường cho hai thay đổi quan trọng: tăng suất lúa đa dạng hoá cấu sản xuất Kết sản xuất lúa gạo công nghiệp có giá trị cao (cà phê, cao su, chè ) tăng mạnh mẽ thời kỳ dài Khu vực kinh tế quốc doanh củng cố xếp lại sở phân biệt rõ ràng sở hữu nhà nước doanh nghiệp nhà nước Các doanh nghiệp nhà nước không thiết phải sở hữu nhà nước 100% mà áp dụng hình thức cổ phần, cho thuê hay chí bán toàn tuỳ theo tính chất mức độ lĩnh vực sản xuất kinh doanh cụ thể Tương ứng với quan điểm này, kinh tế tư nhân không bị hạn chế qui mô lĩnh vực sản xuất dịch vụ mà pháp luật không cấm Trong lĩnh vực thương mại có sách tự hoá hầu hết giá cả, tăng cường tính thống thị trường nội địa, mở cửa mạnh mẽ cho hoạt động ngoại thương Hệ thống tài ngân hàng có cải cách quan trọng chuyển sang hệ thống ngân hàng hai cấp, thống hệ thống tỉ giá hối đoái, tách biệt chức kinh doanh quản lý nhà nước, đại hoá hệ thống ngân hàng thị trường vốn, phát triển thị trường chứng khoán nhiều kênh đầu tư gián tiếp khác Hệ thống thuế VAT CIT áp dụng Đặc biệt, việc thực sách lãi suất thực dương kiềm chế lạm phát thúc đẩy tiết kiệm đầu tư cách đáng kể Các luật đầu tư nước ngoài, luật doanh nghiệp, luật lao động ban hành điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế, tạo nên môi trường pháp lý tương đối ổn định cho kinh doanh Trong nông nghiệp, nhà nước khuyến khích phát triển kinh tế trang trại, kinh tế hộ gia đình hợp tác xã, đồng thời tham gia tích cực việc hoạch định cấu sản xuất, mở rộng thị trường tiêu thụ nông sản, có biện pháp hỗ trợ nông dân thông qua thông qua đào tạo kỹ thuật chuyển giao công nghệ Chúng ta bắt đầu hướng tới có sách giải đồng không vấn đề nông nghiệp mà vấn đề nông dân nông thôn Các sách xã hội đặt trọng tâm vào xoá đói giảm nghèo, tăng cường chương trình dạy nghề, tạo việc làm, khắc phục tệ nạn xã hội, gìn giữ phát huy sắc văn hoá dân tộc Các bước tiến năm gần bao gồm sách bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế, hưu trí bước tiến quan trọng hướng, ngày thể vai trò quan trọng thay nhà nước XHCN v.v Về trị, tiến hành sách phát huy dân chủ sở, cải cách máy hành chính, tinh giản máy nhà nước, quan Đảng đoàn thể sở phân định rõ chức tổ chức Chúng ta tiến hành nâng cao vai trò quan dân cử, xây dựng lực quan tương ứng với nhiệm vụ nhiệm vụ này, thân việc hòan thiện quy trình sach đòi hỏi cần ưu tiên Các yếu quy trình rõ : Cơ sở khoa học yếu; tốc độ đáp ứng nhu cầu thiết yếu dân chúng chậm; bất hợp lý trình tự xây dựng sách; thiếu vắng chế giám sát trưng cầu ý kiến nhóm liên quan v.v Các vấn đề quy trình sách, đề cập, liên quan mật thiết đến cấu trúc hệ thống trị, cần đề cập riêng tổng thể đổi HTCT nước ta TÀI LIỆU THAM KHẢO Tài liệu bắt buộc Gunning, P (2006), Lựa chọn công cộng: tiếp cận nghiên cứu sách công, Viện trị học (Sách lưu hành nội bộ), tr 57-73, tr 476-516 Hồ Văn Thông (Chủ biên, 1999), Tìm hiểu khoa học sách công, Nxb CTQG, Hà nội Tài liệu đọc thêm Lưu Văn Sùng (Chủ biên, 2000), Chính sách công, Tập giảng Chính trị học (Hệ cử nhân trị), Nxb CTQG, Hà nội Nguyễn Đăng Thành (Chủ nhiệm, 2002), Chính sách vấn đề việc hoạch định sách Việt Nam, Kỷ yếu đề tài cấp Học viện Chính trị quốc gia Hò Chí Minh ... nhất) II CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG Chính sách công cần nhìn nhận trình từ hoạch định đến thực cho kết cuối Có nhiều cách thức để nhìn nhận giai đọan trình sách Về tổng thể, sách công coi chu trình. .. cứu sách qui điểm lớn: i) Quá trình hoạch định Chính sách công; ii) Nội dung Chính sách công; iii) Tác động hậu Chính sách công Trên giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến thức sách: ... nghiên cứu sách quốc gia áp dụng cho nghiên cứu phân tích sách địa phương Do vậy, chính sách công chủ yếu hàm chính sách quốc gia”, gọi ngắn gọn chính sách Khoa học nghiên cứu sách có bề