chính sách công và chu trình chinh sách công

Khái niệm chính sách và chính sách công đều là các quyết định của chủ thể nắm quyền lực đối với một tập thể nhất định, dù tập thể đó có thể chỉ là một hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công t

Chuyên đề 18 CHÍNH SÁCH CÔNG

I KHÁI NIỆM CHÍNH SÁCH CÔNG

1 Khái niệm chính sách và chính sách công

đều là các quyết định của chủ thể nắm quyền lực đối với một tập thể nhất định,

dù tập thể đó có thể chỉ là một hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công ty tư nhân haymột quốc gia

Trong thực tế cần phân biệt 3 khái niệm: đường lối, chính sách và biện

pháp Đường lối bao gồm những nguyên tắc và định hướng chung nhất, thường mang tính dài hạn Chính sách là cụ thể hóa và thể chế hóa định

hướng đó của đường lối, trong trung hạn và ngắn hạn Các biện pháp là cụ thểhóa của chính sách, thường có ý nghĩa là các hành động cụ thể, thực tiễn vì vậythường mang tính ngắn hạn hay tính tình huống

Việc phân biệt như vậy có ý nghĩa về nghiên cứu vì dù cùng là quyết

định, 3 loại quyết định trên có những khác biệt quan trọng trên hai bình diện:

1) khác biệt về cơ sở lý luận, và 2) khác biệt trong tác động thực tiễn Đươngnhiên, ranh giới giữa 3 cấp độ “đường lối”, “chính sách” và “biện pháp” (cũngnhư giữa một loạt các thuật ngữ tương tự như chương trình, cương lĩnh, dự án,quyết sách v.v.) sẽ không dễ phân biệt trọng thực tế cách sử dụng

Có thể coi đường lối, vì là quyết định về các phương hướng chung nhất,

chủ yếu có cơ sở dựa trên triết lý phát triển tổng thể Trong khi đó, chính sách,

với tư cách là cụ thể hóa đường lối trong các lĩnh vực riêng biệt hơn, cần dựa

trên các lý thuyết khoa học, còn biện pháp hàm ý sự ứng dụng các kiến thức chung trong tình huống riêng biệt, cụ thể và vì vậy có thể coi là có tính nghệ

thuật trong lãnh đạo thực tiễn

b Chính sách công

Chính sách của nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực công, được gọi làchính sách công

Khoa học chính trị, hiểu một cách ngắn gọn nhất, là môn học nghiên cứu

về giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị (QLCT) Quyền lực chính trị củagiai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước Thông qua việc thực hiệncác chính sách của nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành các biện pháp nhằmđạt được các mục tiêu của mình trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội

Như vậy, chính sách công là một khái niệm chi phối sự hiểu biết củachúng ta về việc thực thi quyền lực nhà nước Việc hoạch đinh và thực thi cóhiệu quả các chính sách, xét cho cùng, là tiêu chí căn bản để đánh giá cả hệthống chính trị, chứ không phải là tiêu chí về đa nguyên đa đảng như một số lýthuyết thường nhấn mạnh

Đầy đủ hơn chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm quyền lực công cộng

Định nghĩa ở trên nhấn mạnh 3 đặc tính căn bản của đối tượng nghiêncứu:

Thứ nhất, chính sách công không phải các quyết định nhất thời (mang

tính tình thế) của Đảng, chính phủ mà là chương trình hoạt động được suy tính

một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những mụcđích tương đối cụ thể

Thứ hai, chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực

nhà nước, và vì vậy có khả năng và công cụ để cưỡng chế hợp pháp Với nghĩa

này, các chương trình hành động của các đoàn thể, tổ chức chính trị xã hội, cácđại công ty dù là hợp pháp, không phải là chính sách công, vì không có công

cụ cưỡng chế quan trọng nhất của nhà nước là lực lượng vũ trang, và vì các tổ chức phi nhà nước đó cũng không có độc quyền thu thuế như nhà nước.

Thứ ba, Chính sách công bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ

không phải chỉ là những tuyên bố Kết quả thực tế của chính sách là quan trọnghơn tên gọi hay ý định ban đầu của chính sách đó Đây phải là nguyên tắcquan trọng xuyên suốt đối với các nhà nghiên cứu cũng như hoạch định chínhsách

Theo chủ thể quyền lực công, chính sách công được chia thành hai loại:

chính sách quốc gia (áp dụng cho toàn bộ đất nước) và chính sách địa phương

(cấp tỉnh, cấp huyện, và cấp xã) Trong khi chính quyền trung ương quyết địnhcác chính sách quốc gia cơ bản về đối nội, đối ngoại, về phát triển kinh tế-xãhội, quốc phòng an ninh, chính quyền địa phương cũng có quyền quyết địnhnhững chính sách thuộc thẩm quyền của mình để phát huy tiềm năng của địaphương và giải quyết các vấn đề kinh tế-văn hoá-xã hội khác có tính đặc thùcủa địa phương

Chính sách quốc gia luôn là tiêu điểm chủ yếu và quan trọng nhất tronglĩnh vực nghiên cứu chính sách Hơn nữa, các kết quả và phương pháp nghiêncứu chính sách quốc gia có thể áp dụng cho nghiên cứu phân tích chính sáchđịa phương Do vậy, trong bài này “chính sách công” chủ yếu hàm chỉ “chínhsách quốc gia”, và cũng được gọi ngắn gọn hơn là “chính sách”

Khoa học nghiên cứu chính sách đã có một bề dày phát triển trên thếgiới Tại phương Tây, các nhà chính trị và khoa học bắt đầu tập trung chú ýphân tích chính sách công từ giữa những năm 1940, chủ yếu do vai trò trungtâm của nhà nước trong công cuộc tái thiết sau Đại chiến Thế giới II Trước đó

họ tập trung chủ yếu vào các quá trình chính trị chứ không phải là “sản phẩm”của các quá trình đó Vào những năm 1950, lĩnh vực nghiên cứu độc lập vềchính sách mới trở nên rõ ràng sau một loạt các nghiên cứu cơ bản cũng như sựcông nhận của giới khoa học và giới chính trị

Trong những năm 1960, các nghiên cứu chính sách ở phương Tây đã đạtđược những thành tựu nhất định, đặc biệt trong việc ứng dụng thực tiễn Nhữngnăm 1970 và 1980 đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của lĩnh vựcnghiên cứu này Các trường đại học đều đã thành lập chuyên ngành riêng về

phân tích chính sách, cung cấp các chuyên gia tư vấn và đánh giá chính sáchcho tòan bộ hệ thống chính trị.

Tại Việt nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được công bố nhiềutrong các sách, báo và các tạp chí chuyên nghành Các nghiên cứu này tậptrung vào nội dung cụ thể của chính sách từ góc độ chuyên ngành hẹp, ít khi

xem xét nó từ góc độ chính trị học Trong khi đó, việc nghiên cứu các phương

diện chính trị của một tiến trình chính sách nói chung, đặc biệt, vai trò của

quyền lực công trong việc hoạch định và triển khai các chính sách như vậy, có

ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một cách cóhiệu quả

Để làm được điều này, nghiên cứu chính sách không thể tách rời việc mô

tả và phân tích ba mảng vấn đề lớn: các thiết chế chính trị, các qui trình chínhtrị, và các hành vi chính trị Mục đích của nghiên cứu chính sách như vậy cóthể qui về 3 điểm lớn: i) Quá trình hoạch định Chính sách công; ii) Nội dungcăn bản của các Chính sách công; và iii) Tác động và hậu quả của các Chínhsách công Trên thế giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến thức vềchính sách: 1- Kiến thức về quá trình chính sách (tức các ưu tiên chính trị, cácràng buộc thể chế v.v.) 2 – Kiến thức và kỹ năng phân tích dùng trong quátrình chính sách (tức việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động v.v cụ thể của mộtchính sách đối với các nhóm hoặc toàn bộ dân chúng)

2 Cơ sở khoa học của hoạch định chính sách công

Chính sách, với tư cách là thể hiện cụ thể hệ tư tưởng, các nguyên tắc chỉđạo và đường lối phát triển của một chính đảng, đóng vai trò quyết định trongviệc giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị Một chính phủ bị thay thế bớichính phủ khác chính bởi vì chính phủ đó đã không có những chính sách hợplòng dân, phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội Khả năng đưa ra và

thực hiện được các chính sách đúng đắn, hiệu quả, hợp lòng dân quyết định

một cách cơ bản tính chính đáng của quyền lực

Khác với đường lối, chiến lược, mọi chính sách đều hướng tới giải quyết

những vấn đề, nhưng nan giải cụ thể, sản xuất hay cung cấp những hàng hóa và

dịch vụ cụ thể như trồng rừng, làm đường, cung cấp vốn cho ngời nghèo, bảohiểm y tế xã hội, trợ cấp thất nghiệp Tắc nghẽn giao thông, bảo vệ chủ quyền

lãnh thổ, tham nhũng, buôn lậu cũng đều là các vấn đề công cộng, cần có

chính sách để giải quyết, chứ không thể chỉ dựa vào các biện pháp nhất thờimang tính tình huống và cảm tính, cũng như không thể trông đợi vào sự tự giác,

tự nguyện của các cá nhân và các tổ chức phi nhà nước khác

Do bản chất là giải quyết các vấn đề thực tiễn, nên chính sách luôn cótính tổng hợp liên ngành, tức phải cần nhắc mọi mặt của vấn đề : tâm lý, vănhóa, đối ngoại Tuy nhiên, có thể thấy có hai cơ sở khoa học quan trọng củachính sách công: 1) Chính trị học và 2) Kinh tế học

Chính trị học đặt cơ sở cho việc xác định các ưu tiên chính trị trong việclựa chọn các vấn đề nào cần giải quyết, đối tượng hay tầng lớp, giai cấp nàocần được ưu tiên của chính sách Chính trị học cũng đặt việc hoạch định vàthực thi chính sách trong bối cảnh rộng của toàn bộ hệ thống chính trị hiệnhành, các ràng buộc về thể chế cũng như các tính chất cụ thể của sự vận hànhtrên thực tế của hệ thống Nói cách khác, chính trị học cung cấp sự phân tíchcác khía cạnh chính trị như mâu thuẫn về lợi ích giữa các cá nhân và nhóm cụthể, cách thức điều hòa, các thể chế cần có Một cách hình tượng, chính trị họcphân tích về định hướng của cả con tàu, trong khi kinh tế học sẽ phân tích xem

việc vận hành con tàu theo định hướng đó như thế nào là nhanh nhất và ít tốn

kém nhất

Như vậy, kinh tế học chủ yếu xem xét khía cạnh kỹ thuật của chính sách,

tức vấn đề hiệu quả, hiệu suất Đây chính là việc tính toán và cân nhắc các chiphí và lợi ích mang lại của một chính sách Sở dĩ phải tính tóan và cân nhắcchính vì chúng ta chỉ có các nguồn tài nguyên hữu hạn Các hạn chế nàythường chỉ rõ ở tầm vĩ mô, và phải luôn được nhìn nhận và cân đối giữa cácmục tiêu khi hoạch định chính sách

Như vậy, nói đến chính sách không thể không nói đến các ưu tiên chính trị của đảng cầm quyền thông qua nhà nước cũng như tính tối ưu của chính

sách Do đó, mọi chính sách đều có mục tiêu chung là đạt được lợi ích tối đavói chi phí thấp nhất

Tất nhiên, lợi ích và chi phí không chỉ được đo bằng tiền vì nó phụ thuộcvào quan điểm, hệ giá trị của giai cấp cầm quyền, đặc điểm văn hoá dân tộc,quan niệm chung của mọi người Tuy nhiên, trong việc phân tích chính sách,việc quy các chi phí, lợi ích ra cùng một đơn vị (tiền nội tệ, ngoại tệ) vẫn làphương pháp chủ đạo để tạo lập cơ sở khoa học cho các quyết định chính sách

Trong tổng quát, chính sách phải đáp ứng được những đòi hỏi mang tính

hệ thống sau: những đòi hỏi mang tính giai cấp (chính sách đó phải phù hợp vớilợi ích của giai cấp cầm quyền), những đòi hỏi mang tính dân tộc (phù hợp vớiđặc điểm văn hoá - tâm lý - thói quen dân tộc), đòi hỏi mang tính nhân loại(phù hợp với các xu hướng phát triển tiến bộ của nhân loại)

Ngoài ra, một chính sách được hoạch định tốt còn phải thoả mãn các đòihỏi mang tính kỹ thuật khác như: tính khả thi kỹ thuật (đủ trình độ, kiến thứcchuyên ngành để thực hiện), tính khả thi tài chính (đủ nguồn vốn cho việc thựchiện chính sách), tính tối ưu kinh tế (lợi nhuận nhiều nhất với chi phí thấpnhất)

II CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG

Chính sách công cần được nhìn nhận như một quá trình từ hoạch địnhđến thực hiện cho ra kết quả cuối cùng Có nhiều cách thức để nhìn nhận cácgiai đọan của một quá trình chính sách như vậy Về tổng thể, chính sách công

có thể được coi là một chu trình gồm bốn giai đọan : 1) Xác lập nghị trình, 2)Xây dựng và ban hành, 3) Triển khai thực hiện, và 4) Tổng kết và đánh giá tácđộng

quyết Việc nhìn nhận nguyên nhân (hay các nguyên nhân) chính sẽ ảnh hưởngquan trọng đến nội dung và cách thức triển khai của chính sách

a Căn cứ lý luận

Căn cứ lý luận chính của việc xác định vấn đề nào cần có chính sáchcông là lý luận về sự kém hiệu quả của cơ chế thị trường (tức thuật ngữ “sự thấtbại của thị trường” – Market failure) Lý luận này về căn bản chỉ ra các trườnghợp ở đó các động cơ về lợi nhuận và cơ chế cạnh tranh tự do sẽ không manglại kết quả tốt nhất cho các cá nhân, tức không đạt được kết quả tối ưu nhưtrong bài tóan kinh điển về “sự nan giải của những tù nhân” Trong thực tế,những hàng hóa và dịch vụ có hai tính chất:

i) Không loại trừ : tức một người không thể loại trừ sự tiêu dùng củangười khác trong việc sử dụng hàng hóa đó

ii) Không cạnh tranh: Tức sự tiêu dùng của một người không làm giảm

sự tiêu dùng của người khác

được gọi là hàng hóa và dịch vụ công cộng (như sóng radio, TV, hải đăng,không khí trong sạch, an ninh quốc phòng ) Đối với các hàng hóa này, sựcưỡng chế (trong đóng góp nguồn lực để sản xuất) là cần thiết để đạt được kếtquả tối ưu vì ai cũng có động cơ chờ người khác sản xuất, để trở thành “kẻ ăntheo” - không đóng góp nhưng vẫn hưởng thụ Do sự cần thiết này mà nhànước cần có chính sách công, tức có tính cưỡng chế trong việc đạt được kết quảtối ưu Các hàng hóa, dịch vụ có hiệu ứng ngoại sinh (như giáo dục, môitrường) cũng như có tính độc quyền tự nhiên (như giao thông, trục cáp điện vàđiện thoại) đều cần có chính sách công, tức cần nhà nước và ý chí chung

Tổng quát hơn, định lý về “kẻ ăn theo” kết luận rằng, trong những trườnghợp khi người ta có thể đóng góp ít hơn mà vẫn được hưởng lợi nhiều thì người

ta có khuynh hướng không muốn đóng góp và đợi ăn theo các kết quả củangười khác

Như vậy, lập luận chính ở đây là: trong những trường hợp nhất định,chính sách của nhà nước sẽ mang lại hiệu quả tối ưu trong việc giải quyết các

vấn đề xã hội Đây là tiêu chí quan trọng trong việc xác định một vấn đề cócần chính sách công cũng như nguyên nhân chính của vấn đề đó

b Căn cứ thực tế

Sự thất bại của thị trường dường như là lý do đủ để nhà nước đảm nhậntrách nhiệm giải quyết và đưa ra các chính sách công Tuy nhiên, khoa họccũng chỉ ra rằng, dù thị trường không hiệu quả, nhưng nhà nước cũng có thểkhông hiệu quả Nhà nước cũng có thể thất bại do nhiều lý do, trong đó có các

lý do về quan liêu, tham nhũng, kém năng lực tức các chi phí và kém hiệuquả của việc ra quyết định tập thể, tức các quyết định của chính phủ Ngay cảtrong các chính thể dân chủ, việc bỏ phiếu theo số đông cũng có thể không hiệuquả (Đây là hệ quả của định lý cử tri trung dung trong chính trị học)

Như vậy, một trong các căn cứ thực tiễn quan trọng nhất đó là tình trạng

và năng lực hiện thời của bản thân nhà nước Ví dụ nổi bật là các chính sách vềgiáo dục, y tế, an sinh xã hội hay thậm chí các chính sách thúc đẩy thị trường

và thương hiệu quốc gia Nếu năng lực nhà nước chưa đủ (ngân sách còn hạnchế, cán bộ yếu kém và tham nhũng, các chức năng chồng chéo, bộ máy cồngkềnh ), việc thực hiện các chính sách này có thể cần bị đình hoãn, có thể giaocho khu vực tư nhân, hoặc chỉ tập trung cho những dịch vụ và hàng hóa cơ bảnnhất (chăm sóc sức khỏe ban đầu, giáo dục phổ thông ), tức có tác động xã hộirộng lớn nhất

Các căn cứ thực tiễn như vậy có thể quy về các điểm chính sau:

1) Nhà nước có làm tốt hơn thị trường trong thực tiễn của đất nước đókhông?

2) Vấn đề chính sách đó có tác động rộng lớn đến đa số dân chúngkhông?

3) Vấn đề đó có thực sự nằm trong những ưu tiên chính trị không?

c Điều kiện cụ thể

Việc phát hiện vấn đề, đưa vào chương trình để thảo luận - tức là xác lậpnghị trình - là điểm khởi đầu của mọi chính sách Giai đoạn này rất quan trọng,

vì một trong những cách lẩn trốn trách nhiệm tốt nhất chính là giấu vấn đề cầngiải quyết trong phạm vi trách nhiệm

Trong thực tiễn, mọi vấn đề chính sách đều nảy sinh từ dữ kiện thực tế,thông qua 3 nguồn quan trọng nhất: số liệu thống kê, các sự kiện, và các nhậnđịnh

Các số liệu thống kê luôn là nguồn thông tin quan trọng nhất do tínhkhách quan cao của chúng cũng như tính hệ thống trong việc thu thập Việc sửdụng số liệu thống kê một cách khoa học cho phép chúng ta vượt qua được chủnghĩa kinh nghiệm cũng như nhìn nhận vấn đề chính sách một cách toàn diệnhơn Đặc biệt đối với các vấn đề chính sách trong những lĩnh vực rộng, một cánhân hay một nhóm cá nhân khó có thể bao quát được thông qua các quan sáthay các kinh nghiệm trực tiếp, và vì vậy sẽ dễ trở nên phiến diện nếu khôngxem xét đầy đủ các số liệu thống kê liên quan Như vậy, việc thu thập số liệuthống kê và xử lý chúng là một điều kiện tiên quyết để có các chính sách hữuhiệu và có cơ sở khoa học Việc tổ chức và quan tâm đến chất lượng của sốliệu thống kê, tuy chưa nói được hết cũng cho thấy phần nào chất lượng củaquá trình hoạch đinh chính sách

Các số liệu thống kê, tuy nhiên, không thể phản ánh được mọi vấn đềthực tiễn, đặc biệt trong các phát triển mới của đất nước hay tình hình quốc tế

Vì vậy, các sự kiện cũng là nguồn thông tin quan trọng về các vấn đề mới nảysinh Những sự kiện lớn, như thiên tai, khủng bố bản thân chúng cũng đặt racác vấn đề chính sách mới, thậm chí có thể dẫn đến những thay đổi cả vềđường lối, chiến lược

Các nhận định, suy luận chủ quan trên cơ sở nhận thức được qui luậtphát triển, cũng là một nguồn quan trọng trong việc xác định vấn đề chính sách

Dù xét cho cùng cũng phải dựa trên các số liệu và sự kiện, các nhận định nàythông thường thể hiện tầm nhìn xa cũng như định hướng giá trị của các nhàlãnh đạo Bởi có tầm nhìn xa, ý kiến của người lãnh đạo (đặc biệt trong nhữngtình huống không bình thường), lúc đầu, luôn là thiểu số Mặt khác, với tưcách đại diện cho nhân dân, ý kiến của họ lại phải đại diện cho đa số Đây

cũng là một trong những mâu thuẫn cơ bản được Chính trị học nghiên cứu lâunay, và chỉ có thể giải quyết được thông qua quá trình phát triển thực tế Việcxác định được cơ chế để phát huy tính sáng tạo, nhưng cũng ngăn ngừa được sựchủ quan độc đoán của người lãnh đạo và hoạch định chính sách luôn là mộttrong những vấn đề được quan tâm cả trong khoa học lẫn hoạt động thực tiễn.

Để có thể xác định đúng vấn đề chính sách, cán bộ lãnh đạo cũng cầnnắm được nguyện vọng nhân dân, tận dụng được sự ủng hộ của thông tin đạichúng, và kiểm soát được nghị trình chính thức của chính quyền Điều nàycàng quan trọng trong điều kiện nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyềnXHCN của dân, do dân, và vì dân

Trong vô số các vấn đề chính sách, để được đưa vào nghị trình và bànluận thực sự, một vấn đề cần thỏa mãn 3 yêu cầu căn bản: tầm quan trọng củavấn đề, hoàn cảnh chính trị thích hợp, và sự ủng hộ chính trị

Từ ba điều kiện căn bản trên có thể thấy 3 nguyên nhân nguyên nhânchính khiến một vấn đề không được đưa ra bàn luận và do vậy cũng sẽ khôngđược giải quyết

Trước hết, vấn đề đó có thể chưa mang tính khái quát cao, và không cănbản, tức không có tầm quan trọng đối với cấp chính quyền cụ thể Điều nàyphụ thuộc một phần quan trọng vào tầm nhìn, động cơ của người đề xướng vấn

đề chính sách, cũng như quan điểm của người lãnh đạo vì họ là người kiểm soátchương trình nghị sự

Thứ hai, vấn đề chưa thích hợp với hoàn cảnh chính trị Một số vấn đềchính sách có thể chưa được đem ra xem xét (công khai) không phải vì chúngkhông quan trọng, mà do tính nhậy cảm văn hóa, lịch sử dân tộc, hoặc quan hệquốc tế, bản thân việc đưa ra xem xét đã có thể có những tác động chính trịkhông lường trước Điều này đặc biệt đúng khi vấn đề chính sách liên quanđến quan hệ giữa các quốc gia, dân tộc hay nhóm dân tộc, hay liên quan đếncác giá trị, niềm tin truyền thống

Cuối cùng, nếu vấn đề không được các nhân vật chính trị quan trọnghoặc các tổ chức liên quan ủng hộ, thì cũng dễ bị gạt ra ngoài chương trình

nghị sự Bản thân điều này hàm chứa sự phức tạp và mâu thuẫn biện chứng củacái chủ quan và khách quan trong khoa học chính trị Về mặt khách quan, cácvấn đề chính sách quan trọng, có ảnh hưởng đến đa số người dân cuối cùng tấtyếu sẽ phải được xem xét và giải quyết (đặc biệt nếu nhìn cả chiều dài lịch sử).Tuy nhiên, trong những giai đoạn nhất định, thời điểm nhất định, vai trò của cánhân người lãnh đạo lại nổi lên với tư cách là yếu tố quyết định trong việc cóxem xét chúng hay không, hay lúc nào sẽ xem xét Tính biện chứng của mâuthuẫn này cũng tương tự như mâu thuẫn biện chứng của nguyên tắc tập trungdân chủ Sự phân tích trên cho thấy việc xác định cho đúng nội dung củanguyên tắc tập trung dân chủ là rất quan trọng ngay cả trong giai đoạn này củachính sách

cơ sở pháp lý cho việc sử dụng quyền lực công trong thực hiện, và khi cầnthiết, cưỡng chế thi hành chính sách

Khoa học chính trị phân tích giai đọan này theo hai phần, cũng là haiquá trình có những đặc điểm khác nhau cả về mặt kỹ thuật chuyên môn cũngnhư các khía cạnh chính trị: i) xây dựng [nội dung] chính sách và ii) thông qua,ban hành [văn bản] chính sách

Cần phải thấy hai phương diện - tổ chức và nội dung - của giai đoạn này.Nhận thức về nội dung chính trị của giai đoạn này sẽ qui định việc thiết kế cách

tổ chức xây dựng và thông qua chính sách) tức các qui định pháp lý về quátrình xây dựng chính sách)

Khác với khoa học pháp lý, khoa học chính trị lấy các quá trình vận độngchính trị, hành vi chính trị thực tế làm trung tâm nghiên cứu, để từ đó có các

kết luận về sự thích hợp của các qui định pháp lý Nói cách khác, các qui địnhpháp lý không thể làm thay đổi các mâu thuẫn chính trị khách quan, chỉ làmthay đổi hình thức biểu hiện chúng Chính trị học, do đó, sẽ phải làm rõ đượcnội dung chính trị của giai đoạn này, từ đó đưa ra các nhìn nhận về sự thích hợpcủa cách tổ chức Sự hiểu biết các nội dung chính trị là cần thiết cho ngườilãnh đạo chính trị để có thể áp dụng vào các môi trường, hoàn cảnh, và conngười cụ thể

Việc phân biệt hai quá trình xây dựng và thông qua chính sách chính làxuất phát từ sự khác biệt trong nội dung chính trị của chúng, mặc dù về mặt tổchức, khó có thể tách biệt được hai quá trình này Bản thân những người xâydựng chính sách bị ảnh hưởng phần nào bởi nhu cầu và nguyện vọng của họ vềviệc chính sách sẽ được chấp nhận (thông qua) Điều này có thể cắt nghĩa chocác thoả hiệp tiềm ẩn ngay trong một tổ chức (tiểu ban xây dựng chính sách) vàthậm chí một con người, trong giai đoạn xây dựng chính sách

Từ khía cạnh nội dung, xây dựng chính sách mang tính kỹ thuật chuyênmôn hơn bởi vì nó bao gồm thu thập, phân tích các thông tin, phát triển cácphương án giải quyết vấn đề Vấn đề trung tâm của việc xây dựng chính sách

là vấn đề so sánh chi phí và kết quả Kỹ năng chủ yếu ở đây là Phân tích Chiphi – Lợi ích, từ đó xây dựng các phưong án với các lộ trình và tác động khácnhau

Những người tham gia chính ở đây là các chuyên gia, các nhà tư vấn, cácviên chức có kiến thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn tương ứng.Các tổ chức đóng vai trò chính có thể bao gồm các uỷ ban chuyên môn củaquốc hội, các ban chuyên môn của Đảng, các cơ quan nghiên cứu (trường đạihọc, viện nghiên cứu), các bộ liên quan, các tổ chức tư vấn phi chính phủ, vàđặc biệt là tiểu ban chuẩn bị chính sách, được thành lập trên cơ sở liên ngành

và bao gồm các cá nhân có kiến thức, kinh nghiệm, các quan hệ chính trị v.v

Về căn bản, quy trình này cần có các bước sau:

1) Xác định các đối tượng chính sách

2) Xác định các kết quả cần đạt đối với các đối tượng này

3) Xác định các chi phí dự tính

4) Xác định các phương án chính khả thi

5) Xác định các tác động phụ, các hiẹu ứng lan tỏa khác

6) So sánh kỹ thuật giữa các phương án này theo các tiêu chí được địnhlượng rõ ràng

Trên cơ sở các thông tin có tính kỹ thuật này, việc thông qua (phê chuẩn)chính sách cuối cùng sẽ mang nhiều tính chính trị hơn bởi vì vấn đề trung tâm

ở đây là giải quyết hài hoà các quan hệ lợi ích Vai trò của “các nhân tố chủquan” như hệ tư tưỏng, quan điểm, các chuẩn mực giá trị là rất quan trọngtrong việc quyết định phương án nào sẽ được lựa chọn

Ngoài ra, tại nhiều nước trên thế giới, việc đưa ra công chúng lấy ý kiến

từ nhóm người và các tổ chức liên quan thường là một quy định có tính bắtbuộc trong các chính sách lớn Việc lấy ý kiến như vậy, có hai ý nghĩa:

1- Loại trừ tính cục bộ của các nhà hoạch định, tăng tính khoa học, bổsung các khía cạnh mà chỉ có những người liên quan nhìn thấy rõ nhất, và

2 – Tạo sự đồng thuận, từ đó, giảm các chi phí cưỡng chế trong quá trìnhthực hiện

Như vậy, có hai hoạt động để ra quyết định một chính sách: Thứ nhất,các tư tưởng chủ đạo của một chính sách phải được phát triển, đồng thời cácloại (hoặc hình thức) hành động cũng phải được quyết định (xây dựng cácphương án chính sách) và trên cơ sở đó các dự thảo chính sách được đưa ra.Thứ hai, sau khi đã xác định được các vấn đề trên, chúng phải được cụ thể hoátrong các hình thức văn bản luật, nghị định, qui định hành chính, v v và phảiđược phê chuẩn bởi các cơ quan có thẩm quyền (tức "thông qua chính sách")

Hai quá trình này hoà quyện và tương tác chặt chẽ trên thực tế Tínhhoà quyện và tương tác được thể hiện ở ngay trong quá trình xin ý kiến, thăm

dò dư luận, điều chỉnh nội dung trước khi lập tờ trình chính thức Sự thoả hiệptrong việc xây dựng và thông qua chính sách, đặc biệt các chính sách phức tạp

và có ảnh hưởng rộng rãi trong xã hội, là dễ thấy không chỉ bởi không thể tínhđược hết chi phí và lợi ích, mà còn vì sự đông thuận chính trị, vốn hết sức quan

trọng và có ý nghĩa sống còn đối với tính khả thi của một chính sách bất kỳ.Các nghiên cứu trong lĩnh vực này đã chỉ ra rằng đáng ra, người ta phải thuyếtphục để kiếm được sự nhất trí cho chính sách (được sọan thảo khoa học), thìđôi lúc, các nhà làm chính sách lại đi tìm một chính sách có khả năng đảm bảo

Khoa học chính trị đang hướng tới cung cấp các kiến giải để cho việcthiết kế tổ chức này ngày càng khoa học hơn Do vậy, việc phân tích nội dungcủa quá trình hoạch định chính sách phải lấy giai đoạn xây dựng và thông quachính sách là giai đoạn trung tâm

Trong nhiều thập kỷ, các nhà nghiên cứu đã tập trung phân tích giai đoạnnày của chu trình chính sách Hai câu hỏi trung tâm của các nghiên cứu là :Làm thế nào để có các chính sách tối ưu ? Ai là người có tiếng nói quyết địnhvới việc thông qua chính sách ? Dù cách tiếp cận có khác nhau, khái quát lại,các nghiên cứu trên thế giới và ở nước ta cho thấy có 4 yếu tố chính ảnh hưởng