Trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học, cùng với sự tìm hiểu, tổng hợp các vấn đề đang tồn tại từ thực tiễn hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong giai đoạn cải cách tư pháp hiện nay, từ đó góp phần làm rõ thêm vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong bộ máy Nhà nước cũng như trong tiến trình cải cách tư pháp hiện nay; góp phần khắc phục những hạn chế đang tồn tại từ thực tiễn hoạt động của mình.Xuất phát từ những vấn đế nêu trên, việc triển khai nghiên cứu, xây dựng Đề án mô hình tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát trong tiến trình cải cách tư pháp là hết sức cần thiết nhằm thực hiện một cách kịp thời, đầy đủ, nghiêm túc các chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp nói chung và cải cách cơ quan Viện kiểm sát nói riêng theo tinh thần Nghị quyết 49NQTW của Bộ Chính trị, góp phần hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; đồng thời khắc phục những hạn chế, bất cập trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân thời gian qua. Đổi mới Viện kiểm sát để nâng cao vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong bộ máy Nhà nước, xây dựng Viện kiểm sát trở thành cơ quan công tố mạnh, đáp ứng yêu cầu đấu tranh, phòng chống tội phạm và vi phạm pháp luật trong tình hình mới.
Trang 1NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN THEO
YÊU CẦU CẢI CÁCH TƯ PHÁP VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ
PHẦN MỞ ĐẦU
1 Sự cần thiết hình thành chuyên đề
Cải cách Viện kiểm sát nhân dân là một trong những nội dung quan trọngcủa cải cách bộ máy Nhà nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng nhằmmục tiêu xây dựng Nhà nước Việt Nam pháp quyền xã hội chủ nghĩa Trongnhững năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến việc đổi mới tổchức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có Viện kiểm sát nhân dân.Các chủ trương về cải cách tư pháp của Đảng ta được thể hiện trong các vănkiện của Đảng qua các kỳ Đại hội lần thứ VIII, IX và X Đặc biệt, Bộ Chính trị
đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lược cải cách tư
pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW), nghị quyết đã nêu rõ “ Trước mắt Viện kiểm sát nhân dân giữ nguyên chức năng như hiện nay là thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp Viện kiểm sát nhân dân được
tổ chức phù hợp với hệ thống Tòa án Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát nhân dân thành Viện công tố, tăng cường trách nhiệm của công tố trong hoạt
Đảng đã nhấn mạnh “xây dựng hệ thống các cơ quan tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, quyền con người Đẩy mạnh việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, cải cách tư pháp khẩn trương, đồng bộ; lấy cải cách hoạt động xét xử làm trọng tâm; xây dựng cơ chế
Như vậy, một lần nữa, trong lịch sử phát triển của nền tư pháp nước ta,vấn đề phát triển cơ quan Viện kiểm sát lại trở thành vấn đề trung tâm, theonghĩa: trong nội dung chuyển đổi từ một mô hình tổ chức hiện có sang một môhình mới với chức năng thay đổi Do đó, trách nhiệm của chúng ta là phải chủđộng và nổ lực trong việc nghiên cứu, hình thành những tư tưởng mới về môhình hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong quá trình cải cách và hội nhậpquốc tế
1 Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
2 Báo cáo chính trị tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng – Nhà xuất bản chính trị Quốc gia, trang 127
Trang 2Đề thực hiện Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, ngày 22/2/2006Ban chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương đã ban hành kế hoạch số05-KH/CCTP giao cho Ngành kiểm sát nhân dân chủ trì thực hiện nhiệm vụ
“nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát trong tiến trình cải cách tư pháp; chuẩn bị điều kiện để sắp xếp tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân các cấp cho phù hợp với việc đổi mới
mô hình tổ chức tòa án theo thẩm quyền xét xử sẽ được thực hiện sau năm 2010” 3
Ngày 19/9/2007, Ban chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương đã ban hành
Chương trình số 06-CTr/CCTP về chương trình trọng tâm công tác cải cách tư
pháp đến hết năm 2008, giao cho Viện kiểm sát nhân dân chủ trì phối hợp vớicác cơ quan hữu quan triển khai nghiên cứu, xây dựng Đề án về mô hình tổ chức
bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát trong tiến trình cải cách tưpháp
Qua tổng kết thực tiễn về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhângần 50 năm qua cho thấy, bằng những kết quả trong việc thực hiện chức năng,nhiệm vụ của mình, Ngành kiểm sát đã góp phần tích cực vào thắng lợi vĩ đạicủa cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, giải phóng Miền nam thống nhất đấtnước, bảo vệ và xây dựng xã hội chủ nghĩa; góp phần giữ vững an ninh chính trị,trật tự an toàn xã hội, phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội và bảo đảmcác quyền dân chủ của nhân dân Tuy nhiên, qua hơn 20 năm đổi mới toàn diệnđất nước, tình hình kinh tế, chính trị, xã hội, pháp lý đã có những thay đổi sâusắc, tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan tư pháp nói chung và Việnkiểm sát nói riêng đã bộc bộ những hạn chế, bất cập, cần phải được cải cáchmạnh mẽ, toàn diện để đáp ứng yêu cầu đấu tranh, phòng chống tội phạm và viphạm pháp luật, phục vụ tích cực sự nghiệp phát triển của đất nước trong tìnhhình mới
Tham khảo, nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới, nhất làcác nước có điều kiện vế chính trị và truyền thống pháp luật tương đồng với ViệtNam cho thấy, cơ quan kiểm sát, cơ quan công tố có vị trí rất quan trọng trong
bộ máy Nhà nước Hiện nay, nhiều quốc gia đang tiến hành đẩy mạnh cải cách
tư pháp, trong đó có xu hướng ngày càng khẳng định mạnh mẽ hơn vai trò của
cơ quan kiểm sát, cơ quan công tố trong hệ thống bộ máy Nhà nước, đồng thời
Kế hoạch số 05-KH/CCTP ngày 22/2/2006 của Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương
Trang 3mở rộng phạm vi, thẩm quyền của cơ quan kiểm sát, cơ quan công tố vượt rakhỏi lĩnh vực hoạt động truyền thống là tố tụng hình sự sang các lĩnh vực hànhchính, dân sự, thương mại, thi hành án
Theo chủ trương cải cách tư pháp đã được nêu trong các Nghị quyết củaĐảng, hệ thống cơ quan Viện kiểm sát trong thời gian tới sẽ được tổ chức lạiphù hợp với hệ thống tổ chức Tòa án Có rất nhiều vấn đề quan trọng cần phảiđược nghiên cứu, giải quyết cả về mặt lý luận và thực tiễn Vấn đế có ý nghĩaquyết định là phải định rõ mô hình tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát, quan hệgiữa Viện kiểm sát và các cơ quan tư pháp khác, giữa Viện kiểm sát với các bộphận khác của hệ thống chính trị Để phù hợp với bối cảnh chung đó, việc cảicách hệ thống các cơ quan Nhà nước trong đó có cải cách hệ thống các cơ quan
tư pháp cũng được tiến hành và thực hiện những bước đổi mới quan trọng cả vềmặt tổ chức và hoạt động của cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án, Thi hành
án và các cơ quan bổ trợ tư pháp khác Nhiều vấn đề lớn về chính sách tư phápbao gồm chính sách về hình sự, dân sự đã thực hiện những bước đổi mới trong
tư duy và trong tổ chức thực hiện, tạo ra những tiền đề căn bản cho sự hoànthiện và phát triển của các cơ quan tư pháp thực hiện có hiệu quả hơn việc chống
và phòng ngừa tội phạm, vi phạm pháp luật khác
Mặt khác, tình hình tội phạm hiện nay đang có chiều hướng gia tăng, tínhchất và mức độ ngày càng nghiêm trọng; các tranh chấp, khiếu kiện về dân sự,hành chính có nhiều phức tạp Dó đó, đòi hỏi các cơ quan tư pháp phải là công
cụ hữu hiệu để bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức
xã hội và mọi công dân Vì vậy, trước nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ đất nướctrong tình hình mới hiện nay, đòi hỏi chúng ta phải xây dựng Nhà nước ViệtNam pháp quyền xã hội chủ nghĩa, muốn vậy phải thực hiện chiến lược Cải cách
tư pháp nói chung và cải cách cơ quan Viện kiểm sát nói riêng
Trong khoảng hai mươi năm qua, trên nền tảng chung của sự nghiệp đổimới, Viện kiểm sát nhân dân rõ ràng không thể giữ nguyên tổ chức và hoạt động
như cũ được nữa “Không những thế, Viện kiểm sát nhân dân đã là cơ quan đi đầu trong quá trình đổi mới, thực hiện việc đổi mới sâu rộng cả về mặt tổ chức đến phương hướng, phương châm công tác kiểm sát, đóng góp một phần quan trọng vào thành tựu của sự nghiệp đổi mới, những công việc mà Viện kiểm sát
Trang 4đã làm trong mấy năm qua đã đi đúng những chủ trương, chính sách của Đảng
2 Mục đích, phạm vi nghiên cứu của chuyên đề
Qua bài viết, trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu của các nhàkhoa học, cùng với sự tìm hiểu, tổng hợp các vấn đề đang tồn tại từ thực tiễnhoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong giai đoạn cải cách tư pháp hiện nay,
từ đó góp phần làm rõ thêm vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong bộ máy Nhànước cũng như trong tiến trình cải cách tư pháp hiện nay; góp phần khắc phụcnhững hạn chế đang tồn tại từ thực tiễn hoạt động của mình
Xuất phát từ những vấn đế nêu trên, việc triển khai nghiên cứu, xây dựng
Đề án mô hình tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát trongtiến trình cải cách tư pháp là hết sức cần thiết nhằm thực hiện một cách kịp thời,đầy đủ, nghiêm túc các chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp nói chung vàcải cách cơ quan Viện kiểm sát nói riêng theo tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TWcủa Bộ Chính trị, góp phần hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền Việt Nam
xã hội chủ nghĩa; đồng thời khắc phục những hạn chế, bất cập trong thực tiễn tổchức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân thời gian qua Đổi mới Việnkiểm sát để nâng cao vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong bộ máy Nhà nước,xây dựng Viện kiểm sát trở thành cơ quan công tố mạnh, đáp ứng yêu cầu đấutranh, phòng chống tội phạm và vi phạm pháp luật trong tình hình mới
Do điều kiện về thời gian và các điều kiện khác nên người viết không thểnghiên cứu hết tất cả các lĩnh vực mà phạm vi chuyên đề này, người viết chỉphân tích những vấn đề về lý luận và thực tiễn hoạt động của Viện kiểm sát nhândân trong thời gian qua, những vấn đề về đổi mới tổ chức và hoạt động của Việnkiểm sát trong tiến trình cải cách tư pháp nhằm góp phần hoàn thiện hơn tổ chức
và bộ máy Viện kiểm sát nhân dân trong giai đoạn hiện nay
PHẦN NỘI DUNG
4 Những chủ trương của Đảng và Nhà nước về cải cách tư pháp và tổ chức hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong thời kỳ đổi mới -
TS Khuất Văn Nga.
Trang 5I THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY
1.1 Quá trình hình thành Viện Công tố (tiền thân của Viện kiểm sát nhân dân hiện nay) từ năm 1945 đến năm 1959
Lịch sử hình thành và phát triển của Viện kiểm sát nhân dân gắn liền vớiquá trình phát triển của Nhà nước cách mạng Việt Nam Từ tháng 9 năm 1945đến trước năm 1958, sự phát triển và hình thành của ngành Công tố gắn liền vớiquá trình xây dựng và phát triển ngành Tòa án, cơ quan Công tố được tổ chứcbên trong hệ thống Tòa án Trên cơ sở Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/1/1946, Sắclệch số 15/SL ngày 17/4/1946 theo các Sắc lệnh nêu trên, Cơ quan Công tốnằm trong cơ cấu, tổ chức của Tòa án Hệ thống Tòa án được tổ chức thành bacấp gồm: Tòa sơ cấp, Tòa đệ nhị cấp, Tòa thượng thẩm được tổ chức ở Bắc kỳ,Trung kỳ và Nam kỳ (Điều 7, 12 và Điều 35 Sắc lệnh số 13).Về thẩm quyền của
cơ quan Công tố: theo Sắc lệnh số 15/SL ngày 17/4/1946, các Công tố viên cócác nhóm thẩm quyền như: thẩm quyền tư pháp cảnh sát (điều khiển công việc
và giám sát công tác điều tra của tư pháp cảnh sát); thực hành quyền công tố (làngười buộc tội nhân danh Nhà nước); tham gia các phiên tòa hộ (dân sự), cóquyền yêu cầu Tòa án thi hành mọi phương sách cần thiết để chứng tỏ sự thật,
có nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi các vi thành niên, của các pháp nhân hành chính;
có nhiệm vu thi hành những bản án đã có hiệu lự pháp luật, quản trị tòa án, điềukhiển và kiểm soát các công việc của tất cả các nhân viên trong tòa án, trừ Thẩmphán xử án; Kiểm soát công việc quản trị lao tù, khám xét sổ sách cùng ngânquỹ của các phòng công lại và khám xét các sổ hộ tịch trong quản hạt;có quyềnkháng cáo bản án hình sự đã tuyên.v.v (các Điều 21, 22, 29, 28, 30, 31, 32 Sắclệnh số 51/SL ngày 17/4/1946) Riêng người đứng đầu Viện công tố của Toàthượng thẩm (Chưởng lý) còn có cả nhiệm vụ giám sát việc thi hành các đạoluật, sắc lệnh và quy tắc hiện hành trong quản hạt của mình (Điều 40 Sắc lệnh số51/SL)
Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa I, Nghị quyết ngày 29/4/1958 của Quốchội khóa I, Nghị định 256/TTg ngày 01/7/1959, Nghị định số 321/TTg ngày02/7/1959 của Chính phủ, Viện công tố được tổ chức thành một hệ thống cơquan độc lập, có tổ chức từ Trung ương đến địa phương, tách khỏi tổ chức củaTòa án và sự quản lý của Bộ Tư pháp, Viện công tố Trung ương được đặt trựcthuộc Hội đồng Chính phủ Theo đó, hệ thống cơ quan Công tố gồm có: Việncông tố Trung ương (có địa vị pháp lý ngang với Bộ); Viện công tố phúc thẩm
Trang 6đặt ở Hà Nội, Hải Phòng, Vinh, Khu tự trị Việt bắc, Khu tự trị Thái – Mèo; Việncông tố thành phố Hà Nội, Hải Phòng; Viện công tố khu Hồng Quảng; Việncông tố các tỉnh và khu vực Vĩnh Linh;Viện công tố huyện và các đơn vị hành
chính tương đương Viện Công tố có nhiệm vụ chung là “Giám sát việc tuân thủ pháp luật và chấp hành pháp luật của Nhà nước, truy tố theo pháp luật hình sự những kẽ phạm pháp để bảo vệ chế độ dân chủ nhân dân, giữ gìn trật tự an ninh, bảo vệ tài sản của công, bảo vệ quyền và lợi ích của công dân, bảo đảm công cuộc kiến thiết và cải tạo xã hội chủ nghĩa tiến hành thuận lợi” Những
quy định này của pháp luật đã xác định tương đối cụ thể và rõ ràng vị trí, vai trò,chức năng, thẩm quyền của Viện công tố trong bộ máy Nhà nước ta Cùng vớicác quy định về tổ chức hệ thống Toà án nhân dân các cấp, hệ thống các cơ quanCông tố được thiết lập từ Trung ương đến cấp tỉnh, cấp huyện là bước phát triểnmới của các cơ quan Công tố và cũng là bước chuẩn bị cho việc chuyển các cơquan Công tố thành hệ thống Viện kiểm sát nhân dân vào năm 1960
Như vậy, Sau khi nước Nhà giành được độc lập, bằng các sắc lệnh đầutiên của Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu đã từng bướcthiết lập và kiện toàn các cơ quan tư pháp (Toà án và Công tố) của Nhà nướckiểu mới của nhân dân Khi xây dựng các cơ quan tư pháp của chính quyền nhândân, trong đó có cơ quan Công tố, Nhà nước ta không hoàn toàn đoạn tuyệt vàphủ nhận mà đã tiếp nhận, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm thực tiễn tổchức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố đãtừng được thiết lập và duy trì ở nước ta; tuy nằm trong cơ cấu Toà án nhưngChánh án không có quyền điều khiển và kiểm soát các Công tố viên; Viện công
tố chịu sự quản lý của Bộ Tư pháp nhưng Bộ trưởng Tư pháp không có quyềntrực tiếp làm nhiệm vụ công tố; và cuối cùng là thành lập hệ thống các cơ quanCông tố tách ra khỏi cả Toà án, cả Bộ Tư pháp để trở thành một hệ thống độclập Chức năng, thẩm quyền của cơ quan Công tố không chỉ giới hạn ở thựchành quyền công tố, không chỉ điều khiển, giám sát hoạt động điều tra mà còntrực tiếp tiến hành điều tra và thực hiện cả sự giám sát đối với các hoạt động tưpháp và tham gia hoạt động tố tụng dân sự, có quyền kháng cáo cả bản án hình
Trang 7năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố Như vậy, hệthống các cơ quan Công tố trực thuộc Chính phủ đã được chuyển thành hệ thốngViện kiểm sát nhân dân các cấp hoàn toàn độc lập với Chính phủ, tổ chức theonhững nguyên tắc hoàn toàn mới, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan kiểmsát các cấp được mở rộng hơn nhiều so với các cơ quan Công tố trước đó ở nước
ta, cũng như so với Viện công tố của các nước hiện nay Đây là hệ thống cơquan Nhà nước hoàn toàn mới cả về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền vànguyên tắc tổ chức, hoạt động trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước của ta Cụthể là: về tổ chức, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân bao gồm: Viện kiểm sátnhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trungương hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sát nhân dân các huyện,thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sátquân sự các cấp (Điều 105 và Điều 4 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm1960) Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, Viện kiểm sát nhân dân là một hệthống độc lập, tập trung thống nhất trong toàn ngành, đứng đầu là Viện trưởngViện kiểm sát nhân dân tối cao
Vấn đề đặt ra là tại sao chúng ta lại thay hệ thống Viện công tố trực thuộcChính phủ, chỉ thực hiện chức năng công tố vừa mới được thiết lập trước đóbằng một hệ thống cơ quan Nhà nước mới là Viện kiểm sát nhân dân? Việnkiểm sát nhân dân do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đứng đầu, cóđịa vị pháp lý hoàn độc lập và tương ứng với các cơ quan Nhà nước then chốt ở
Trung ương (Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Chính phủ - Toà án nhân dân tối
cao), tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất toàn ngành,Viện kiểm sát nhân dân không chỉ tiếp tục thực hiện chức năng công tố mà cònthực hiện cả chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung) đốivới các văn bản của các cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa phương (trừQuốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Nước, Chính phủ) Sự thayđổi này không vội vã và cũng không sao chép một cách máy móc mô hình tổchức của Viện kiểm sát Liên Xô được thành lập năm 1922 theo nguyên lý tổ
chức và chức năng, thẩm quyền mà V.I Lênin đã đề ra trong tác phẩm “Về chế
độ song trùng trực thuộc và pháp chế” mà xuất phát từ “nhu cầu của cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi pháp luật phải được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, đòi hỏi sự nhất trí về mục đích và hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và Nhà nước, cũng như giữa các ngành hoạt động Nhà nước với nhau Nếu không đạt được sự thống nhất trong việc chấp hành pháp
Trang 8luật thì sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội sẽ gặp nhiều khó khăn Vì lẽ trên phải tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm giữ vững pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm cho pháp luật được chấp
Như vậy, lý do chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát là nhằm thiết lậpmột hệ thống cơ quan Nhà nước mới có chức năng chuyên kiểm sát (giám sát)việc tuân theo pháp luật nhằm bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thựchiện nghiêm chỉnh và thống nhất, ngăn ngừa tình trạng cục bộ địa phương, cục
bộ bản vị của các ngành, các cấp Để thực hiện được chức năng mới này, hệthống Viện kiểm sát nhân dân phải được tổ chức theo nguyên tắc đặc thù kháchẳn các cơ quan Nhà nước khác: Nguyên tắc độc lập, tập trung thống nhất trongtoàn ngành đứng đầu là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Việntrưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ chịu trách nhiệm, báo cáo công táctrước Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội khi Quốc hội không họp.Các Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương các cấp do Viện trưởngViện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự Lãnh đạo của Viện kiểmsát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sátnhân dân tối cao
1.3 Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp năm 1980 (sửa đổi năm
1989 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981
Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981quy định về vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc tổ chức và hoạt động củaViện kiểm sát nhân dân các cấp về cơ bản kế thừa các quy định của Hiến phápnăm 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960 Điểm khác biệt rõnhất là Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981
là không những ghi rõ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của cơ quanNhà nước từ cấp Bộ trở xuống, các tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, cácnhân viên Nhà nước và công dân, mà còn nhấn mạnh chức năng thực hànhquyền công tố của Viện kiểm sát nhân dân (Điều 138 Hiến pháp 1980, Điều 1Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981)
Để thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hànhquyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thốngnhất, trong Báo cáo của Ủy ban Dự thảo Hiến pháp năm 1980 tại kỳ họp thứ bảy
Tờ trình Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960
Trang 9Quốc hội khoá VI ngày 12/12/1980 đã khẳng định lại nguyên tắc cốt lõi có tính
đặc thù của Viện kiểm sát nhân dân như sau: “Ngành Kiểm sát nhân dân tổ chức theo chế độ thủ trưởng và tập trung, thống nhất lãnh đạo trong Ngành Viện trưởng và Kiểm sát viên tỉnh, thành, huyện và cấp tương đương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm chế độ Thủ trưởng và sự lãnh đạo tập trung, thống nhất trong toàn ngành Kiểm sát bảo đảm cho Viện kiểm sát nhân dân không lệ thuộc vào bất cứ cơ quan Nhà nước nào ở địa phương, bảo đảm hành động nhất trí, hoạt động nhạy bén, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các việc làm vi phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước và công dân”.
1.4 Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 và năm 2002
1.4.1 Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành Trungương Đảng (khoá VII) ngày 04/12/1991 về chỉ đạo xây dựng Hiến pháp năm
1992 đã kết luận Viện kiểm sát nhân dân vẫn giữ hai chức năng kiểm sát việctuân theo pháp luật và chức năng công tố Kết luận này đã được thể hiện trongĐiều 137 Hiến pháp năm 1992 và Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dânnăm 1992 Song Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
1992 đã có những quy định khác Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 vàLuật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Luật tổ chức Viện kiểm sátnhân dân năm 1981 liên quan đến nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Việnkiểm sát nhân dân:
- Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Uỷ ban kiểm sát
Viện kiểm sát nhân dân các địa phương không còn là cơ quan tư vấn cho Việntrưởng nữa mà có quyền thảo luận và quyết định theo đa số những vấn đề quantrọng Luật quy định 4 loại vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định theo đa số của
Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và 3 loại vấn đề thuộc thẩmquyền quyết định theo đa số của Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân cácđịa phương (Điều 138 Hiến pháp 1992, khoản 2 Điều 28 và khoản 2 Điều 30Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992)
- Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự giám sát của
Hội đồng nhân dân cùng cấp; chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng nhân dân
về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương, về công tác của Viện kiểm sát ởđịa phương; trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 140 Hiếnpháp năm 1992, Điều 7 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992)
Trang 101.4.2 Thực hiện các Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc của Đảng lầnthứ VII VIII, IX và X, Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/1/2001 của Bộ Chính
trị về “một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới” và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về chiến lược Cải cách
tư pháp đến năm 2020”, tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan Viện kiểm
sát đã có những thay đổi quan trọng cụ thể như sau:
- Để làm tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt
động tư pháp,Viện kiểm sát nhân dân các cấp thôi không thực hiện chức năngkiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội;phạm vi, thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát được thu hẹptheo hướng Cơ quan điều tra chỉ điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tưpháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp; phạm vi kiểm sátdân sự được thu hẹp theo hướng Viện kiểm sát thôi không thực hiện thẩm quyềnkhởi tố vụ án dân sự, không tham gia 100% các phiên toà xét xử sơ thẩm vàphúc thẩm dân sự mà tập trung vào kiểm sát các bản án, quyết định của cơ quanxét xử như: quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp, tạm thời, quyết định và bản
án sơ thẩm, phúc thẩm , tham gia phiên toà đối với những vụ án do Toà án thuthập chứng cứ mà đương sự có khiếu nại, các việc dân sự thuộc thẩm quyền giảiquyết của Toà án, các vụ, việc dân sự mà Viện kiểm sát kháng nghị các bản án,quyết định của Toà án
- Về tổ chức, bộ máy, giải thể các đơn vị thực hiện chức năng kiểm sát
việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội (kiểm sátchung) ở Viện kiểm sát các cấp; giải thể các phòng điều tra ở Viện kiểm sátnhân dân cấp tỉnh
- Quán triệt quan điểm của Nghị quyết số 08-NQ/TW “hoạt động công tố
được thực hiện ngay từ khi khởi tố vụ án và trong suốt quá trình tố tụng nhằm bảo đảm không bỏ lọt tội phạm và làm oan người vô tội”, thực hiện Bộ luật tố
tụng hình sự năm 2003, Viện kiểm sát thực hiện thẩm quyền phê chuẩn quyếtđịnh khởi tố bị can, quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn như bắt, tạmgiữ, tạm giam của Cơ quan điều tra; thực hiện việc tranh luận dân chủ tại phiêntoà; thực hiện việc tăng thẩm quyền đối với các Viện kiểm sát nhân dân cấphuyện phù hợp với thẩm quyền xét xử của Toà án
- Về chế định Kiểm sát viên, Điều tra viên; tiêu chuẩn về trình độ, chuyên
môn nghiệp vụ, năng lực công tác và phẩm chất chính trị đối với Kiểm sát viên,
Trang 11Điều tra viên theo đặc thù công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát cáchoạt động tư pháp đã được cụ thể hoá bằng các quy định của pháp luật và thựchiện trên thực tế chế độ bầu Kiểm sát viên, Điều tra viên, thay bằng chế độtuyển chọn, bổ nhiệm.
1.4.3 Như vậy, hiện nay theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (đượcsửa đổi bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002,
hệ thống cơ quan Viện kiểm sát được tổ chức theo đơn vị hành chính gồm: Việnkiểm sát nhân dân tố cao, các Viện kiểm sát nhân dân địa phương (gồm Việnkiểm sát nhân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Viện kiểm sát nhândân các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và Viện kiểm sát quân sự(bao gồm: Viện kiểm sát quân sự Trung ương, Viện kiểm sát quân khu và tươngđương, Viện kiểm sát quân sự khu vực) Về chức năng, Viện kiểm sát có chứcnăng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp (kiểm sát tuântheo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự của cơ quan điều tra và các
cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; kiểm sáttuân theo pháp luật trong việc xét xử các vụ án hình sự; kiểm sát việc giải quyếtcác vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, hành chính, kinh tế, lao động và nhữngviệc khác theo quy định của pháp luật; kiểm sát tuân theo pháp luật trong việcthi hành các bản án, quyết định của Toà án; kiểm sát tuân theo pháp luật trongviệc tạm giữ, tạm giam quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù; kiểm sátviệc giải quyết khiếu nại, tố cáo về các hạot động tư pháp của các cơ quan tưpháp) Trong phạm vi chức năng của mình, Viện kiểm sát có nhiệm vụ góp phầnbảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làmchủ của nhân dân , bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng,sức khoẻ, tài sản, tư do, danh dự và nhân phẩm của công dân, bảo đảm để mọihành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích của côngdân điều phải được xử lý theo pháp luật Về hệ thống, tổ chức của Viện kiểm sát
nhân dân, không bao gồm Viện kiểm sát quân sự “hiện nay trên toàn quốc có
743 Viện kiểm sát gồm có: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, 64 Viện kiểm sát cấp
dân tố cao có Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện kiểm sátquân sự Trung ương, Vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra án kinh tế,chức vụ, Vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra án trật tự xã hội, Vụthực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra án tham nhũng, Vụ thực hành quyền
6 Tiến sỹ Lê Hữu Thể - Tạp chí kiểm sát số 14-16 năm 2008 (số liệu năm 2008)
Trang 12công tố, kiểm sát điều tra án ma tuý, Vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát điềutra án an ninh, Vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát xét xử án hình sự, Vụ kiểmsát việc tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù, Vụkiểm sát việc giải quyết các vụ, việc dân sự, Cục điều tra, Vụ khiếu tố, Việnkhoa học kiểm sát, Vụ tổ chức cán bộ, Vụ kiểm sát thi hành án, Vụ kế hoạch tàichính, Vụ kiểm sát việc giải quyết các vụ việc hành chính, kinh tế, lao động vànhững việc khác theo quy định của pháp luật, các Viện thực hành quyền công tố
và kiểm sát xét xử phúc thẩm (tại Hà Nội, Đà Nẳng và thành phố Hồ Chí Minh),Văn phòng, Vụ hợp tác quốc tế, Cục thống kê tội phạm, Ban thanh tra, Tạp chíkiểm sát, Báo bảo vệ pháp luật, Trường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sáttại Hà Nội và Phân hiệu trường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại thànhphố Hồ Chí Minh
Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh gồm có: Ủy ban kiểm sát, các phòngnghiệp vụ (việc tổ chức các phòng nghiệp vụ hiện nay là không đồng bộ nhưnhau), nhưng cơ bản có các phòng nghiệp vụ sau: Phòng thực hành quyền công
tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm án hình sự, Phòng thực hành quyềncông tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm án an ninh, ma túy, phòngthực hành quyền công tố, kiểm sát xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm
án hình sự, Phòng kiểm sát việc tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục ngườichấp hành án phạt tù; Phòng kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, Phòngkiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính-kinh tế- lao động và những việckhác theo quy định của pháp luật, Phòng kiểm sát thi hành án, Phòng khiếu tố,Phòng thống kê tội phạm, Phòng tổ chức cán bộ, Văn phòng tổng hợp Việnkiểm sát nhân dân cấp huyện, cơ cấu tổ chức gồm 3 bộ phận công tác: bộ phậnthực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử án hình sự và kiểmsát việc tạm giữ, tạm giam; bộ phận kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự,hôn nhân và gia đình, hành chính, kinh tế, kiểm sát thi hành án và bộ phận vănphòng tổng hợp, thống kê tội phạm và khiếu tố
1.4.4 Về cán bộ Viện kiểm sát nhân dân “tại thời điểm tháng 1/2008, toàn ngành có 11.760 Kiểm sát viên, cán bộ, công chức, trong đó có 10.428 Kiểm sát viên, cán bộ làm nghiệp vụ kiểm sát, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có
165 Kiểm sát viên, 8 Điều tra viên cao cấp; 64 Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh
có 2.266 Kiểm sát viên; 678 Viện kiểm sát cấp huyện có 3.988 Kiểm sát viên Về trình độ chuyên môn nghiệp vụ và lý luận chính trị, trong số 10.428 công chức nghiệp vụ kiểm sát, có 8.754 người có trình độ Cử nhân Luật trở lên (21 Tiến
Trang 13sỹ, 109 Thạc sỹ, chiếm 84%, có 892 người đạt trình độ Cao đẳng kiểm sát, chiếm 8,5%, có 1.608 người đạt trình độ cử nhân hoặc cao cấp lý luận chính
1.4.5 Về hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tưpháp, trong những năm qua, tình hình tội phạm và vi phạm pháp luật tiếp tụcdiễn biến phức tạp, số lượng các vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của Việnkiểm sát liên tục gia tăng Quán triệt các chủ trương của Đảng về Cải cách tưpháp, căn cứ quy định của Hiến pháp và pháp luật, Ngành kiểm sát đã thực hiệnđổi mới mạnh mẽ cả về nhận thức , về tổ chức và chỉ đạo thực hiện chức năng,nhiệm vụ, do vậy đã đạt được nhiều kết quả góp phần quan trọng trong côngcuộc đấu tranh bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủnghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tậpthể… cũng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước Thông qua côngtác thực hiện chức năng, nhiệm vụ của ngành, Viện kiểm sát các cấp đã đề xuấtvới các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật, kiến nghịvới cơ quan Nhà nước khắc phục những sơ hở trong quản lý kinh tế, xã hội
Hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư phápcủa Viện kiểm sát đã góp phần tích cực vào việc hình thành và thực hiện cơ chếkiểm soát quyền lực, tránh sự lạm quyền, xâm phạm các quyền dân chủ củanhân dân
1.4.6 Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động củaViện kiểm sát trong những năm qua còn tồn tại những hạn chế, bất cập như:
a Trong lĩnh vực hình sự: Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 quy định
Viện kiểm sát có nhiệm vụ kiểm sát việc giải quyết tin báo, tố giác về tội phạmcủa Cơ quan điều tra Sau khi tiếp nhận tin báo, tố giác về tội phạm, Viện kiểmsát có trách nhiệm chuyển ngay cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền giải quyết.Quy định này dẫn đến một thực trạng là Viện kiểm sát không nắm được đầy đủ,kịp thời các tố giác, tin báo về tội phạm xảy ra trên thực tế, cũng như thực tế xử
lý tin báo, tố giác tội phạm của Cơ quan điều tra, do vậy số vụ án đưa ra truy tốchưa phản ánh được thực trạng tình hình tội phạm (cả về số lượng tội phạm và
cơ cấu tội phạm) Đồng thời, quy định này làm hạn chế vai trò, trách nhiệm củacông tố trong hoạt động điều tra, dẫn đến nguy cơ bỏ lọt tội phạm…
7 Tiến sỹ Lê Hữu Thể- Viện trưởng Viện khoa học kiểm sát -Tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát theo yêu cầu cải cách tư pháp, Tạp chí kiểm sát số 16 năm 2008
Trang 14Quan hệ giữa Viện kiểm sát với Cơ quan điều tra trong hoạt động điều tra
vụ án hình sự còn bộc lộ nhiều bất cập Mặc dù pháp luật hiện hành đã có nhữngquy định về quan hệ phối hợp và chế ước của Viện kiểm sát với Cơ quan điềutra trong hoạt động điều tra vụ án hình sự, song pháp luật lại thiếu những quyđịnh để bảo đảm hiệu lực của những quan hệ chế ước này, nhiều yêu cầu củaViện kiểm sát không được Cơ quan điều tra thực hiện hoặc thực hiện không đầy
đủ, song lại không có cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện các quyền năng củaViện kiểm sát
b Trong lĩnh vực dân sự: Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004 bỏ thẩm quyền
khởi tố vụ án dân sự của Viện kiểm sát, Viện kiểm sát chỉ tham gia trong những
vụ án mà được sự có khiếu nại việc thu thập chứng cứ của Tòa án Quy định này
đã dẫn đến một khoảng trống pháp luật trong việc bảo vệ lợi ích Nhà nước và lợiích của những không có khả năng tự bảo vệ các quyền dân sự của mình vốntrước đây dẫn giao cho Viện kiểm sát với tư cách là người thay mặt Nhà nước đểbảo vệ các nhóm lợi ích này Đặc biệt, trong điều kiện phát triển nền kình tế thịtrường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng hiệnnay, Nhà nước Việt Nam có thể là một bên đương sự trong các tranh chấp dân
sự thì lại chưa có cơ quan nào được quy định đại diện cho Nhà nước tham giacác vụ kiện dân sự này
c Về vấn đề ngạch, bậc Kiểm sát viên: Pháp lệnh Kiểm sát viên năm
2003 quy định về phân ngạch, Kiểm sát viên tương ứng với cấp hành chính(Kiểm sát viên cấp huyện, Kiểm sát viên cấp tỉnh, Kiểm sát viên Viện kiểm sátnhân dân tối cao) Việc phân ngạch bậc này đã gây khó khăn cho việc thực hiệnchủ trương tăng thẩm quyền cho các cơ quan tư pháp cấp huyện và chủ trươngluân chuyển cán bộ Theo đó, khi cần điều động một Kiểm sát viên Viện kiểmsát cấp tỉnh về Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện, ngành kiểm sát phải làm thủtục bãi miễm chức danh Kiểm sát viên cấp tỉnh, bổ nhiệm lại chức danh Kiểmsát viên cấp huyện cho người này, đồng thời phải xếp lại hệ số lương, phụ cấptrách nhiệm xuống bậc thấp hơn Tương tự như vậy, khi muốn điều động mộtKiểm sát viên Viện kiểm sát cấp huyện hoặc cấp tỉnh lên Viện kiểm sát cấp caohơn thì ngành kiểm sát cũng phải làm thủ tục bãi miễm chức danh Kiểm sát viên
để chuyển sang chức danh Kiểm tra viên Những quy định này là không phùhợp, gây khó khăn trong việc chỉ đạo, điều hành lực lượng thực hiện nghiệp vụpháp lý trong Ngành kiểm sát, đồng thời gây ra nhiều vấn đề về tư tưởng, tâm lýtrong đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên…
Trang 15d Về việc không giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính,,kinh tế, xã hội (Kiểm sát chung) cho Viện kiểm sát: Khi
quyết định bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân các cấp,chúng ta cho rằng trùng lặp với chức năng, thẩm quyền giám sát của Quốc hội,Hội đồng nhân dân, trùng lắp với chức năng, thẩm quyền kiểm tra, thanh tra củacác cơ quan hành chính Nhà nước (Chính phủ, các bộ, cơ quan Thanh tra và Ủyban nhân dân các cấp) Nhưng tính chất, chức năng, thẩm quyền và tổ chức hoạtđộng của Viện kiểm sát nhân dân khác hẳn với các cơ quan Nhà nước khác
Từ khi bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân đến naycho thấy Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ, các Bộ, cơ quanthanh tra và Uỷ ban nhân dân các cấp không có điều kiện và không thể có bộmáy chuyên thực hiện hoạt động này như Viện kiểm sát nhân dân trước đây:
“nếu như năm 2000, khi còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội; Viện kiểm sát nhân dân các cấp
đã phát hiện 3.376 văn bản có vi phạm pháp luật, trong đó có 27
văn bản của Bộ, ngành ở Trung ương, 185 văn bản của chính quyền cấp tỉnh, 979 văn bản của chính quyền cấp huyện và 2.185 văn bản của chính quyền cấp xã Trong 3 năm (1997, 1998 và 1999), Viện kiểm sát nhân dân thành phố
Hồ Chí Minh và Viện kiểm sát nhân dân các quận, huyện của thành phố đã nghiên cứu và kiểm sát hàng nghìn văn bản, đã phát hiện và kháng nghị 68 văn bản quy phạm pháp luật có vi phạm, trong đó có 24 văn bản của Hội đồng nhân dân phường, 37 văn bản của Uỷ ban nhân dân các cấp và 4 văn bản của các cơ
Để thay thế chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân, phápluật giao cho Cục kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, Phòng kiểm tra văn bản của
Sở Tư pháp làm nhiệm vụ này; nhưng những cơ quan này liệu có khách quan,hợp lý hay không khi Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp đã là những cơ quan tham mưu,giúp cho Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thẩm tra các văn bản của Bộ, của
Uỷ ban nhân dân trước khi ban hành Thực tế những năm qua hàng chục văn bảncủa Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố ban hành có vi phạm pháp luật đãkhông được phát hiện và xử lý kịp thời và cũng thấy chưa có cơ quan nào thaythế có hiệu quả chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sátnhân dân
8 Phó Giáo sư, Tiến sỹ Trương Đắc Linh- Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, Một số ý kiến về đổi mới Viện kiểm sát nhân dân trong chiến lược Cải cách tư pháp
Trang 16II NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN THEO YÊU CẦU CẢI TƯ PHÁP VÀ HỘI NHẬP QUỐC TÊ
2.1 Quan điểm chỉ đạo xây dựng tổ chức bộ máy, chức năng và nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân theo yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế
Đổi mới tư pháp nói chung và đổi mới Viện kiểm sát nói riêng phải thựchiện đúng đường lối, chủ trương của Đảng, bảo đảm quyền lực nhà nước làthống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việcthực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Đổi mới tổ chức và hoạtđộng của các cơ quan tư pháp phải tiến hành đồng bộ với đổi mới hoạt động lậppháp và hành pháp, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, góp phần giữ vững
và phát huy bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩacủa nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân
Đổi mới công tác tư pháp phải ngăn ngừa có hiệu quả và xử lý kịp thời,nghiêm minh các tội phạm an ninh quốc gia, tội tham nhũng và các tội hình sựkhác; bảo vệ trật tự, kỷ cương, bảo đảm và tôn trọng quyền dân chủ, quyền vàlợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân; phục vụ đắc lực công cuộc đổimới, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội
Đổi mới công tác tư pháp phải phát huy được sức mạnh tổng hợp của toàn
xã hội trong đấu tranh phòng, chống vi phạm, tội phạm Các cơ quan tư phápphải là lực lượng nòng cốt, là chỗ dựa vững chắc của nhân dân trong đấu tranhphòng, chống vi phạm, tội phạm và giải quyết tranh chấp Bảo đảm sự giám sátcủa Quốc hội, của Hội đồng nhân dân các cấp và của nhân dân đối với hoạt độngcủa các cơ quan tư pháp Đổi mới các cơ quan tư pháp phải đảm bảo xây dựngcác cơ quan tư pháp trong sạch, vững mạnh và từng bước hiện đại, góp phần xâydựng, bảo vệ Đảng và Nhà nước Tích cực đổi mới và hoàn thiện hệ thống phápluật làm cơ sở cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháptheo hướng phục vụ kịp thời công cuộc đổi mới kinh tế - xã hội, bảo vệ độc lậpchủ quyền quốc gia, mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa Bảo đảm tăng cường sựlãnh đạo của Đảng đối với hoạt động tư pháp
Trang 17Trên cơ sở các chủ trương, quan điểm, định hướng và nội dung cải cách
tư pháp đã được thể hiện trong các nghị quyết của Đảng, việc xây dựng bộ máy,chức năng của Viện kiểm sát theo yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tếcần quán triệt một số quan điểm như sau:
a Việc xây dựng Đề án phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn, toàndiện các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách bộ máy Nhà nước nóichung và cải cách tư pháp nói riêng, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước phápquyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế; phải trên cơ sở cácnguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta đảm bảo sự lãnh đạotoàn diện của Đảng, sự giám sát chặt chẽ của Hội đồng nhân dân
b Việc xây dựng Đề án phải được tiến hành động bộ với cải cách lậppháp và hành chính, với việc đổi mới và kiện toàn các cơ quan tư pháp, đồngthời phải nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp
c Việc xây dựng Đề án phải đảm bảo tính kế thừa truyền thống, kinhnghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan công tố, cơ quan kiểm sát của Nhànước ta quan gần 50 xây dựng và hoạt động; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm tổchức và hoạt động của cơ quan kiểm sát, cơ quan công tố các nước trên thế giới
và trong khu vực, phù hợp với truyền thống văn hóa, điều kiện chính trị, kinh
tế-xã hội cụ thể của nước ta
d Việc xây dựng Đề án phải đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ của Việnkiểm sát nhân dân các cấp; phải được tiến hành khẩn trương, tích cực nhưng cóbước đi thận trong, vững chắc; tránh gây xáo trộn cho hoạt động tư pháp nóichung và hoạt động kiểm sát nói riêng, bảo đảm tính liên tục, hiệu quả của cuộcđấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm, vi phạm pháp luật
2.2 Về vị trí, chức năng của Viện kiểm sát
2.2.1 Về vị trí của Viện kiểm sát:
Qua tổng kết, nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức và hoạt động cả cơ quancông tố, cơ quan kiểm sát trong lịch sử Nhà nước ta và nghiên cứu kinh nghiệm,
tổ chức và hoạt động của cơ quan công tố, cơ quan kiểm sát của các nước trênthế giới cho thấy:
Ở nước ta, cơ quan Viện kiểm sát thuộc hệ thống các cơ quan tư pháp, làmột thiết chế đặc thù trong bộ máy Nhà nước xã hội chủ nghĩa, cơ quan Từ năm
1945 đến nay, việc xác định vị trí cơ quan công tố, cơ quan kiểm sát trong bộ
Trang 18máy Nhà nước ta luôn thể hiện xu hướng khẳng định sự độc lập của hệ thống cơquan này Từ khi thành lập, Viện kiểm sát nhân dân luôn là một hệ thống cơquan độc lập trong bộ máy Nhà nước, được tổ chức và hoạt động theo nguyêntắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành Viện kiểm sát nhân dân do Việntrưởng lãnh đạo, Viện trưởng Viện kiểm sát cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Việntrưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dâncác địa phương, Viện trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạothống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Viện trưởng Việnkiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thực tiễnkhẳng định tổ chức Viện kiểm sát nhân dân là một hệ thống cơ quan Nhà nướcđộc lập, thống nhất từ Trung ương đến địa phương.
Nghiên cứu quá trình cải cách cơ quan Viện kiểm sát ở các nước có nềnkinh tế chuyển đổi như: Liên Bang Nga và Trung Quốc cho thấy: Trung Quốc làquốc gia cải cách kinh tế theo hướng thiết lập nền kinh tế thị trường Theo Hiếnpháp Trung Quốc, Viện kiểm sát là cơ quan giám sát luật của Nhà nước Luật tổchức Viện kiểm sát Trung Quốc quy định ngoài chức năng công tố, Viện kiểmsát có chức năng kiểm sát các hoạt động điều tra, kiểm sát xét xử (hình sự, dânsự); kiểm sát giam giữ, cải tạo; kiểm sát thi hành án Về tổ chức, Viện trưởngViện kiểm sát nhân dân tối cao do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc bầu ra vàchịu trách nhiệm trước cơ quan này; các Viện kiểm sát nhân dân địa phươngchịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và chịu sự lãnhđạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Hiện nay,
“hoạt động của Viện kiểm sát Trung Quốc rất có hiệu quả, đã và đang được Đảng Cộng sản Trung Quốc tiếp tục cũng cố, tăng cường như một hệ thống cơ
Tại Liên bang Nga, Tổng kiểm sát trưởng do Hội đồng liên bang (giốngThượng Nghị viện), bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Tổng thống; Việnkiểm sát Liên Bang Nga được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnhđạo trong ngành, các Kiểm sát viên cấp dưới phải phục tùng Kiểm sát viên cấptrên và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Tổng kiểm sát trưởng
Tại các nước như Nhật Bản, Hàn Quốc….Viện công tố cũng được tổ chức
và hoạt động theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành, độclập với các cơ quan chính quyền địa phương Các Công tố viên chịu sự lãnh đạo
Tiến sỹ Lê Hữu Thể - bàn về tổ chức, bộ máy của Viện kiểm sát trong tiến trình cải cách tư pháp
Trang 19của Công tố viên cấp trên trực tiếp và thống nhất chịu sự lãnh đạo của Tổngcông tố trưởng.
Tại Báo cáo số 16-BC/CCTP ngày 05/9/2007 của Ban chỉ đạo Cải cách tư
pháp Trung ương “Báo cáo kết quả nghiên cứu về Cải cách tư pháp tại Canada, Trung Quốc và Nhật Bản” của Đoàn công tác Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp theo
ý kiến chỉ đạo của Đồng chí Nguyễn Minh Triết- Chủ tịch nước Cộng hòa xã hộichủ nghĩa Việt Nam- Trưởng Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương, cũng đã
khẳng định “Đối với Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống Viện kiểm sát nhân dân theo cơ cấu ngành dọc để bảo đảm tính độc lập trong công tác chuyên môn; việc xây dựng mô hình Viện công tố trực thuộc Chính phủ, chỉ đạo cơ quan điều tra cần nghiên cứu thận trọng, không nóng vội”.
Căn cứ vào đặc điểm của hệ thống chính trị, nguyên tắc tổ chức và hoạtđộng của Bộ máy Nhà nước ta cũng như thực trạng hoạt động bảo vệ công lýcho người dân của các cơ quan tư pháp nước ta và qua tổng kết quá trình xâydựng và phát triển của Ngành kiểm sát, tham khảo kinh nghiệm của các nướctrên thế giới cho thấy, cần tiếp tục khẳng định hệ thống tổ chức Viện kiểm sát làmột hệ thống cơ quan độc lập trong Bộ máy Nhà nước, thống nhất từ Trungương đến địa phương, do Quốc hộ lập ra như quy định của Hiến pháp hiện hành
Vị trí đó đảm bảo cho Viện kiểm sát thực hiện có hiệu quả chức năng thực hànhquyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp
2.2.2 Về chức năng của Viện kiểm sát
Nghiên cứu, tổng kết quá trình hình thành và phát triển của cơ quan công
tố, cơ quan kiểm sát nước ta trên 60 năm qua cho thấy trước năm 1960, cơ quancông tố không chỉ thực hành quyền công tố mà còn thực hiện giám sát đối vớicác hoạt động tư pháp và không chỉ thực hiện chức năng, nhiệm vụ trên lĩnh vựchình sự, mà cả trên lĩnh vực dân sự, thi hành án, giam giữ, cải tạo…
Từ năm 1960 đến năm 2002, qua nhiều lần tiến hành đổi mới tổ chức vàhoạt động của Viện kiểm sát nhằm không ngừng nâng cao hơn nữa chất lượng,hiệu quả, pháp luật luôn quya định Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát việctuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi),Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 quy định Viện kiểm sát có haichức năng là thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật tronghoạt động tư pháp Qua tổng kết 04 năm thực hiện Nghị quyết số 08-NQ/TWngày 02/01/2002 và sơ kết 03 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày
Trang 2002/6/2005 của Bộ Chính trị thấy rằng, kết quả hoạt động thực hành quyền công
tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát đã có những chuyểnbiến mạnh mẽ, tích cực với chất lượng, hiệu quả ngày càng được nâng cao hơn
Giám sát tư pháp là hoạt động mà ở bất kỳ quốc gia nào cũng phải thựchiện Tuy nhiên, mỗi quốc gia có những hình thức, cách thức, biên pháp giámsát khác nhau, phù hợp với truyền thống pháp luật cũng như cách thức tổ chứcquyền lực Nhà nước của mình Ở nước ta Bộ máy Nhà nước được tổ chức vàhoạt động theo nguyên tắc tập rung quyền lực, có sự phân công và phối hợp giữacác cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tưpháp; không tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân chia quyền lực; Đảng ta
là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội, chúng ta không chấp nhận
đa nguyên chính trị và đa Đảng Với đặc điểm đó, việc tổ chức và duy trì một hệthống cơ quan độc lập, chuyên trách hoạt động giám sát là hết sức cần thiết.Theo quy định của pháp luật và trên thực tế, Quốc hội, Ủy ban Tư pháp củaQuốc hội thực hiện chức năng giám sát tư pháp, nhưng do điều kiện về vị trí địa
lý, về tổ chức hoạt động và cán bộ, Quốc hội, Ủy ban Tư pháp của Quốc hội chỉthực hiện vai trò giám sát tối cao đối với hoạt động tư pháp, thông qua các hìnhthức giám sát như xem xét báo cáo của các cơ quan tư pháp, xem xét văn bảnquy phạm pháp luật do các cơ quan tư pháp ban hành, xem xét việc trả lời chấtvấn của người đứng đầu các cơ quan tư pháp, tổ chức các đoàn giám sát đối vớicác cơ quan tư pháp…
Việc giám sát các hoạt động tư pháp cụ thể không nên giao cho các cơquan hành chính hoặc các cơ quan tư pháp khác mà tiếp tục giao cho Viện kiểmsát thực hiện là hợp lý, vì: Viện kiểm sát là cơ quan tố tụng duy nhất tham giavào tất cả các giai đoạn của quá trình tố tụng (hình sự, dân sự) có điều kiện đểthực hiện thường xuyên hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạtđộng tư pháp Điều cần nhấn mạnh là hoạt động kiểm sát tư pháp có mối quan
hệ biện chứng, hữu cơ với hoạt động thực hành quyền công tố, bảo đảm chohoạt động thực hành quyền công tố kịp thời, đúng người, đúng tội, đúng phápluật và giải quyết các vụ án dân sự đúng pháp luật Như vậy, công tác kiểm sát
tư pháp có ý nghĩa to lớn, bảo đảm thực hiện mục đích của hoạt động thực hànhquyền công tố
Mặc khác, một số lĩnh vực rất đặc biệt, liên quan trực tiếp đến quyền cơbản và trách nhiệm của công dân, liên quan đến ưu việt của chế độ xã hội chủnghĩa như vấn đề tạm giữ, tạm giam, thi hành án phạt tù, thi hành các loại án về
Trang 21hình sự, dân sự….không có cơ chế nào bảo đảm sự giám sát tốt hơn là cũng cố
và tăng cường công tác kiểm sát tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát đối vớihoạt động của tổ chức và cá nhân liên quan đến lĩnh vực này
Theo kinh nghiệm nước ngoài, nhiều quốc gia giao cho Viện công tố,Viện kiểm sát thực hiện chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật, cùng vớichức năng thực hành quyền công tố
Nghiên cứu quá trình cải cách cơ quan Viện kiểm sát ở các nước có nềnkinh tế chuyển đổi như Liên Bang Nga, một số nước thuộc Liên Xô cũ và TrungQuốc cho thấy, mặc dù Liên Bang Nga, một số nước Đông Âu chuyển sang chế
độ đa nguyên, đa đảng và Trung Quốc đã thực hiện cải cách, mở cửa, sau mộtthời dài nguyên cứu, các quốc gia này điều quy định Viện kiểm sát có chức năngthực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật Hoạt động củaViện kiểm sát ở các nước này rất có hiệu quả, đã và đang được cũng cố, tăngcường
Với phân tích trên đây cho thấy, Viện kiểm sát cần tiếp tục thực hiện chứcnăng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp như Nghịquyết 49-NQ/TW đã xác định Trên cơ sở đó, Viện kiểm sát sẽ thực hiện đồng
bộ các biện pháp đổi mới về tổ chức bộ máy, về các phương thức công tác kiểmsát và xây dựng đội ngũ cán bộ kiểm sát theo tinh thần cải cách tư pháp
2.3 Vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát trong giai đoạn điều tra
vụ án hình sự
Đây là vấn đề quan trọng trong thực hành quyền công tố của Viện kiểm
sát Nghị quyết của Đảng đã chỉ rõ “Hoạt động công tố phải được thực hiện ngay từ khi khởi tố vụ án và trong suốt quá trình tố tụng; tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra; thực hiện cơ chế công tố gắn với hoạt động điều tra hằm đảm bảo không bỏ lọt tội phạm và người phạm tội, không làm oan người vô tội, xử lý kịp thời những trường hợp sai phạm của người tiến
Như vậy, Đảng ta đã chủ trương xây dựng một nền công tố mạnh, phục vụthiết thực và hiệu quả cuộc đấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm, vi phạmpháp luật, trong đó Viện kiểm sát giữ vai trò quan trong đối với hoạt động điềutra
10 Nghị quyết 08-NQ/TW ngày 02/1/2002 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị
Trang 22Qua tổng kết hơn 60 năm hoạt động công tố, kiểm sát Nhà nước, trên cơ
sở tham khảo kinh nghiệm hoạt động công tố của các nước trên thế giới và khuvực, để thực hiện chủ trương của Đảng xây dựng một nền công tố mạnh, đấutranh có hiệu quả đối với các hành vi tội phạm và vi phạm pháp luật, cần tiếp tụckhẳng định các quyền hạn của Viện kiểm sát đối với cơ quan điều tra đã đượcquy định trong Bộ luật tố tụng hình sự hiện hành như đề ra yêu cầu điều tra, phêchuẩn các lệnh hoặc quyết định của cơ quan điều tra có liên quan đến việc khởi
tố bị cán, áp dụng, thay đổi, hủy bỏ các biện pháp ngăn chặn…Đồng thời, cầnlàm rõ hơn trách nhiệm của Kiểm sát viên trong hoạt động điều tra và cơ chếbảo đảm trách nhiệm của Cơ quan điều tra trong việc thực hiện các yêu cầu củaViện kiểm sát; bảo đảm để Viện kiểm sát có vai trò chủ động hơn trong hoạtđộng điều tra, nhằm hạn chế đến mức tối đa khả năng xảy ra oan, sai, bỏ lọt tộiphạm và người phạm tội trong việc điều tra, truy tố và nâng cao chất lượngcông tố
Để tăng cường trách nhiệm của công tố trong hoạt động điều tra, phải tiếptục hoàn thiện hệ thống pháp luật; đổi mới mạnh mẽ về mặt tổ chức, cán bộ.Nghiên cứu việc cải cách cơ quan điều tra theo yêu cầu Cải cách tư pháp, nhưthu gọn đầu mối Cơ quan điều tra, có hệ thống cơ quan điều tra chuyên trách độclập; phân định rành mạch giữa thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm,quyền hạn tố tụng của những người đứng đầu cơ quan tố tụng; phân biệt rõ hoạtđộng điều tra trinh sát không theo quy định của pháp luật tố tụng với hoạt độngđiều tra theo quy định của pháp luật tố tụng nhằm nâng cao hơn nữa vai trò,trách nhiệm của Viện kiểm sát trong quá trình điều tra vụ án hình sự, bảo đảmViện kiểm sát thực hiện đầy đủ, hiệu quả chức năng công tố
2.4 Thẩm quyền của Cơ quan điều tra thuộc Viện kiểm sát
Theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự, Pháp lệnh tổ chức điều trahình sự, Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát có thẩm quyền điều tra một số loạixâm phạm hoạt động tư pháp do cán bộ các cơ quan tư pháp thực hiện Do vị trí
và vai trò đặc biệt của cơ quan thực hành quyền công tố, pháp luật nhiều nướctrên thế giới và khu vực, đặc biệt là Trung Quốc, Liên Bang Nga…luôn quyđịnh cơ quan này có trách nhiệm trực tiếp điều tra một số loại tội phạm khác cótính chất đặc biệt như các tội tham nhũng, các tội phạm về chức vụ, các tội phạm
có chủ thể và khách thể đặc biệt Họ cho rằng cơ quan Công tố, Cơ quan kiểmsát điều tra các tội phạm nêu trên có hiệu quả hơn các cơ quan điều tra khác, đây