TÁI CƠ CẤU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

TÁI CƠ CẤU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM63 TS Vũ Thành Tự Anh Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright Sau chuỗi liên tiếp đợt bất ổn kinh tế vĩ mô giai đoạn 2008-2011, Chính phủ Việt Nam định thực ba chương trình tái cấu kinh tế, bao gồm (i) tái cấu đầu tư, với trọng tâm đầu tư công; (ii) tái cấu khu vực tài chính, với trọng tâm hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM); (iii) tái cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN), với trọng tâm tập đoàn kinh tế (TĐKT) tổng công ty (TCT) Bài viết thảo luận đề án tái cấu thứ ba Bài viết bắt đầu với việc đặt khu vực DNNN tổng thể kinh tế Việt Nam, để từ đưa tranh tổng quan vai trò, tình hình sử dụng nguồn lực đóng góp DNNN cho kinh tế mối quan hệ tương quan với hai khu vực kinh tế lại, bao gồm khu vực doanh nghiệp tư nhân (viết tắt DNTN) khu vực doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước (FDI) Nếu Phần viết phân tích vai trò toàn khu vực DNNN kinh tế nội địa Việt Nam Phần tập trung vào mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) Việt Nam mối quan hệ so sánh với mô hình tập đoàn kinh tế số quốc gia khác Đông Á, Đông Nam Á, Châu Mỹ - Latinh Phần viết trình bày số kết chương trình cổ phần hóa Việt Nam, qua chương trình gần 63Bài viết TS Vũ Thành Tự Anh thực theo yêu cầu Ủy ban Kinh tế Quốc hội Bài viết thực hoàn toàn với danh nghĩa cá nhân, vậy, không thiết phản ánh quan điểm Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Chương trình Việt Nam Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy Đề nghị không phổ biến trích dẫn không đồng ý văn tác giả 273 không chuyển động giai đoạn 2008-2011 Không thế, điều kiện trung hạn, kỳ vọng cổ phần hóa đóng vai trò biện pháp chủ lực chương trình tái cấu DNNN Phần cuối viết thảo bốn nhóm sách cần thực để tái cấu trúc DNNN thành công Các nhóm sách bao gồm xác định vai trò nhà nước DNNN, áp dụng chế thị trường để tái cấu trúc DNNN, tăng cường kỷ cương nhà nước DNNN, cải cách hệ thống quản trị DNNN I Tổng quan việc sử dụng nguồn lực đóng góp cho kinh tế DNNN Các văn kiện Đảng Chính phủ mặt luôn khẳng định thành phần kinh tế coi trọng, đồng thời thừa nhận hiệu sử dụng vốn đầu tư khu vực nhà nước thấp so với khu vực tư nhân, mặt khác tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo khu vực kinh tế nhà nước Trong lĩnh vực kinh tế kinh doanh, vài trò chủ đạo khu vực kinh tế nhà nước thực qua vai trò chủ đạo khu vực DNNN, mà “đỉnh cao huy” hệ thống tập đoàn tổng công ty nhà nước Câu hỏi đặt nay, khu vực DNNN đóng vài trò chủ đạo nào? Để góp phần trả lời câu hỏi trên, phần sử dụng nguồn số liệu thống kê thức để đánh giá mức độ sử dụng nguồn lực đóng góp khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) mối quan hệ so sánh với khu vực doanh nghiệp dân doanh nước (DNDD) doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước (FDI) Kết thống kê tóm tắt Bảng 274 Bảng Tổng quan sử dụng nguồn lực đóng góp khu vực kinh tế (%) Nhà nước 2001-05 2006-10 Sử dụng nguồn lực Vốn đầu tư Tín dụng Đóng góp cho kinh tế GDP Tăng trưởng GDP Ngân sách (ngoài dầu thô) Việc làm Việc làm GTSXCN Tăng trưởng GTSXCN Dân doanh FDI 2001-05 2006-10 2001-05 2006-10 56,6 36,6 44,7 30,9 26,4 - 27,5 - 17,0 - 27,8 - 30,0 32,9 19,6 43,5 -4,1 28,9 28,5 27,8 19,0 17,6 23,1 -13,1 25,5 11,6 46,7 44,6 6,7 40,1 74,1 28,3 34,0 46,1 54,2 10,3 54,8 84,8 34,3 42,9 14,6 14,5 6,6 16,3 30,0 42,7 37,4 17,9 17,4 10,5 22,0 28,3 40,1 45,5 Nguồn: Tính toán từ số liệu Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính, Quỹ Tiền tệ Quốc tế Ghi chú: Số liệu năm 2010 ước tính Số liệu việc làm hai giai đoạn 2001-2005 2006-2009 Về phương diện sử dụng nguồn lực, theo số liệu thống kê thức, tỷ trọng vốn đầu tư tín dụng khu vực DNNN giảm cách đáng kể từ 57% 37% giai đoạn 2001-2005 xuống 45% 31% giai đoạn 2006-2010 Nguyên nhân tình trạng phần chương trình cổ phần hóa DNNN, quan trọng khu vực dân doanh lớn mạnh không ngừng kể từ Luật Doanh nghiệp 1999 dòng vốn FDI ạt chảy vào Việt Nam với tiến trình Việt Nam gia nhập WTO Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư tín dụng theo số liệu thức chưa thực phản ánh đầy đủ thực trạng sử dụng nguồn lực khu vực DNNN Về phương diện đầu tư, nhiều khoản đầu tư nhà nước cho DNNN không nằm ngân sách, đồng thời nhiều khoản đầu tư DNNN, đặc biệt tập đoàn tổng công ty, thực qua công ty con, không phản ánh cách đầy đủ vào tổng đầu tư khu vực Bên cạnh nhiều DNNN, đặc biệt lĩnh vực vận tải, hàng không, viễn thông, sử dụng sở hạ tầng từ nguồn đầu tư trực tiếp nhà nước 275 Tương tự vậy, phương diện tín dụng, DNNN nhận nhiều tín dụng từ Quỹ hỗ trợ phát triển trước Ngân hàng Phát triển Việt Nam không nằm sở liệu hệ thống ngân hàng thương mại Bên cạnh đó, tín dụng dành cho công ty con, công ty sân sau (kể doanh nghiệp cổ phần hóa) nhiều tập đoàn tổng công ty không thống kê đầy đủ Đấy chưa kể đến thực tế hiển nhiên khu vực DNNN hưởng nhiều đặc quyền, đặc lợi so với khu vực lại Cụ thể DNNN nhà nước cấp đất kinh doanh, phải thuê với mức giá không đáng kể so với giá trị thị trường, sau sử dụng đất thuê để chấp vay vốn ngân hàng, doanh nghiệp tư nhân lựa chọn Các DNNN, với hậu thuẫn nhà nước, ưu tiên tiếp cận tín dụng (trong nhiều trường hợp thông qua tín dụng định) ngoại tệ khan với giá thấp giá thị trường Mặc dù hưởng nhiều biệt đãi phương diện tiếp cận nguồn lực, đồng thời nhiều trường hợp hưởng vị độc quyền thị trường nội địa, đóng góp khu vực DNNN cho kinh tế lại hạn chế, lại đà xuống Đầu tiên, xem xét tỷ lệ đóng góp khu vực DNNN cho GDP, vốn mục tiêu kinh tế quan trọng hệ thống mục tiêu kinh tế Chính phủ Báo cáo Chính phủ thường dẫn số liệu Tổng cục Thống kê cho DNNN tạo khoảng phần ba GDP Việt Nam Tuy nhiên điều không xác tỷ lệ đóng góp toàn khu vực nhà nước - DNNN phận Sau trừ GDP tạo từ hoạt động khu vực nhà nước nằm DNNN (như quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảm bảo xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thể dục thể thao, hoạt động đoàn thể v.v.) giai đoạn 2006-2010, khu vực DNNN trung bình tạo khoảng 28% GDP, giảm từ mức 30% giai đoạn 2001-2005 So sánh tỷ lệ sử dụng nguồn lực (cụ thể đầu tư) đóng góp cho kinh tế (cụ thể GDP) khu vực doanh nghiệp nhà nước doanh nghiệp dân doanh cho thấy hai tranh hoàn toàn tương phản Trong giai đoạn 2006-2010, khu vực DN nhà nước chiếm 45% tổng đầu tư 276 tạo 28% GDP; khu vực doanh nghiệp dân doanh chiếm 28% đầu tư lại tạo tới 46% GDP Tương tự vậy, đóng góp khu vực DNNN vào tăng trưởng GDP giảm nhanh từ mức 33% giai đoạn 2001-2005 xuống 19% giai đoạn 2006-2010, đóng góp khu vực DNDD tăng từ 45% lên 54% thời kỳ Nguyên nhân thay đổi tốc độ tăng GDP khu vực DNNN giảm từ 7,6% giai đoạn 2001-2005 xuống 4,0% giai đoạn 2006-2010 - tức nửa so với khu vực dân doanh Thứ hai, đóng góp khu vực DNNN cho ngân sách theo xu hướng tương tự Trong 10 năm trở lại tỷ lệ đóng góp khu vực DNNN cho ngân sách quốc gia (ngoài dầu mỏ) trung bình chưa tới chưa tới 20% ngày giảm so với so với khu vực tư nhân (bao gồm khu vực doanh nghiệp dân doanh FDI) Nếu giai đoạn 2001-2005, DNNN đóng góp 19,6% cho ngân sách, cao gần gấp rưỡi so với khu vực tư nhân, giai đoạn 2006-2010, tỷ lệ giảm xuống 17,6%, tức 4/5 so với khu vực tư nhân Thứ ba, phương diện lao động - việc làm, kết Điều tra doanh nghiệp Tổng cục Thống kê cho thấy tỷ trọng lao động khu vực DNNN giảm nhanh từ mức 44% giai đoạn 2001-2005 xuống 23% giai đoạn 2006-2009 Không thế, tỷ lệ tạo việc làm giảm cách tương ứng từ -4% xuống -13%, tức DNNN không tạo việc làm mà cắt giảm lao động, đặt gánh nặng tạo việc làm hoàn toàn vai khu vực tư nhân, chủ yếu khu vực dân doanh Đã đành việc cắt giảm lao động hệ khó tránh khỏi trình cổ phần hóa DNNN, DNNN thực ngày lớn mạnh chúng phải có khả tạo việc làm mới, yêu cầu tối quan trọng kinh tế phát triển nhanh có lực lượng lao động trẻ dồi Việt Nam để đáp ứng nhu cầu lao động 1,5 triệu lao động năm Thứ tư, nhìn vào hoạt động sản xuất công nghiệp, lĩnh vực trung tâm chiến lược phát triển theo hướng công nghiệp hóa Việt Nam, vai trò khu vực DNNN khiêm tốn Nếu 277 vào năm 1995, tỷ trọng giá trị sản xuất công nghiệp khu vực nhà nước tư nhân 50%-50%, đến năm 2010, tỷ lệ 25%-75% Không thế, tỷ lệ đóng góp vào tăng trưởng giá trị sản xuất công nghiệp khu vực nhà nước (theo giá cố định) giảm từ 29% giai đoạn 2001-2005 xuống chưa đến 12% giai đoạn 2006-2010 Trong đó, đóng góp khu vực dân doanh tăng từ 34% lên 43% thời kỳ Thứ năm, có chứng cho thấy DNNN đóng góp cách khiêm tốn cho kim ngạch xuất lại tác giả tỷ lệ lớn kim ngạch nhập Vì nguồn số liệu thức không tách bạch số liệu xuất – nhập khu vực DNNN DNDD nên kết xuất – nhập hai khu vực ước tính cách gần Cụ thể sau trừ dầu thô, than khoáng sản DNNN tạo khoảng 15-20% tổng kim ngạch xuất Về phương diện nhập khẩu, số liệu hạn chế Tuy nhiên, nhìn vào dự án lớn Dung Quất, Vinashin, hoạt động thâm dụng vốn công nghệ (chủ yếu có nhờ nhập khẩu) DNNN tỷ trọng nhập DNNN chắn cao Kết hợp hai thực tế, khu vực FDI xuất siêu (nên khu vực nước nhập siêu) hai kim ngạch xuất khu vực DNNN chiếm 20%, nhập nhiều, thấy DNNN nguyên nhân quan trọng tình trạng nhập siêu ngày cao Việt Nam Điều có nghĩa số vấn đề vĩ mô thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai sức ép giảm giá VND giải triệt để không thay đổi sách buộc DNNN trở nên hiệu cạnh tranh Những tính toán phân tích phù hợp với số đánh giá trước hiệu hoạt động khu vực DNNN Theo “Đánh giá hiệu đầu tư” (2009) tác giả Bùi Trinh, dù tính theo vốn đầu tư thực theo tích lũy tài sản hệ số ICOR khu vực kinh tế nhà nước cao gấp rưỡi hệ số ICOR chung toàn kinh tế Theo báo cáo tóm tắt kết giám sát “Việc thực sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tập đoàn, 278 tổng công ty nhà nước” của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2008, 56/91 tập đoàn, tổng công ty nhà nước có tỷ lệ lợi nhuận vốn chủ sở hữu (ROE) 15%, tức chí thấp mặt lãi suất năm 2008, năm có số CPI trung bình lên tới 20% (xem Hình 1) Điều có nghĩa áp dụng phương pháp kế toán đắn hầu hết tập đoàn tổng công ty nhà nước thua lỗ Hình Tỷ suất lợi nhuận vốn chủ sở hữu TĐKT TCT nhà nước (2008) 35 35 30 25 18 20 20 15 15 10 15% ROE (2008) Nguồn: Báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội (tháng 11/2009) Tương tự vậy, theo số liệu Bộ Tài chính, vào năm 2010, tỷ lệ ROE tập đoàn tổng công ty nhà nước 16,5% - tức tương đương với lãi suất vai thương mại phổ biến thị trường năm Kết hợp với thực tế đến 80% tổng lợi nhuận tập đoàn tổng công ty nhà nước đến từ tập đoàn lớn (bao gồm PVN, EVN, VNPT, Viettel, TKV) đa số tập đoàn tổng công ty lại có tỷ lệ ROE thấp nhiều so với mặt lãi suất thương mại thị trường Đồng thời, lập luận thêm tập đoàn tổng công ty có lãi chủ yếu nhờ vào việc chúng phủ bảo hộ nhờ vị độc quyền thị trường nội địa hay hàng rào thuế quan cao và/hoặc phủ trợ cấp vốn, đất đai, hay tài nguyên thiên nhiên rẻ, hay ban phát hợp đồng béo bở 279 Nói tóm lại, khu vực nhà nước Việt Nam chiếm hữu nhiều nguồn lực sử dụng chúng cách hiệu quả, đóng góp khiêm tốn cho ngân sách, tăng trưởng GDP, tạo việc làm mới, phát triển công nghiệp, xuất Trong đó, khu vực dân doanh hiệu hơn, ngày trưởng thành đóng góp nhiều cho kinh tế lại bị chèn lấn, thiếu nguồn lực, phải hoạt động môi trường cạnh tranh không bình đẳng Ở nước phát triển theo hướng công nghiệp hóa, luôn khát vốn có áp lực tạo việc làm lớn Việt Nam lực sử dụng vốn cách hiệu quả, tạo nhiều việc làm, nâng cao lực sản xuất công nghiệp xuất tiền đề thiết yếu để giúp đất nước phát triển Để đạt điều này, cần từ bỏ quan điểm chọn trước khu vực “xương sống” hay “chủ đạo”, bất chấp kết hoạt động khu vực Thay vào đó, nhà nước cần cần tạo môi trường cạnh tranh công khai bình đẳng, giúp cho khu vực dân doanh ngày trưởng thành tương xứng với tiềm tăng đóng góp khu vực cho kinh tế quốc dân II Tập đoàn kinh tế nhà nước nhìn từ góc độ so sánh quốc tế Mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) bắt đầu Việt Nam vào năm 2005 với đời Tập đoàn Bưu Viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than Khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Dệt may Việt Nam Kể từ đến nay, giai đoạn “thí điểm”, có tổng cộng 12 TĐKTNN thành lập Những tập đoàn trở thành doanh nghiệp lớn nhất, đóng vai trò “đỉnh cao huy” kinh tế Nhiều văn kiện phát biểu thức Chính phủ nhấn mạnh nhấn mạnh lại khu vực DNNN nói chung, tập đoàn tổng công ty nhà nước nói riêng, công cụ để điều tiết vĩ mô, bình ổn kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội Với quy mô vị kinh tế - trị thế, rõ ràng hoạt động tập đoàn tổng công ty nhà nước đóng vai trò quan trọng, không nói định, tới kết quỹ đạo tái cấu trúc toàn kinh tế 280 Phần đặt tập đoàn kinh tế nhà nước - phần chóp đỉnh cao huy kinh tế Việt Nam - mối quan hệ so sánh với tập đoàn kinh tế (tư nhân nhà nước) số kinh tế khác Đông Bắc Á, Đông Nam Á, châu Mỹ - Latinh Mục đích việc so sánh nhằm đánh giá mức độ quan trọng, lý giải động hình thành, qua phần giải thích thực trạng hiệu tập đoàn kinh tế nói riêng khu vực doanh nghiệp nhà nước nói chung trình bày Phần I.64 Để đo lường tầm quan trọng tập đoàn kinh tế mối quan hệ tương quy mô kinh tế, phần sử dụng số liệu doanh số bán (sales) tính theo tỷ lệ phần trăm với GDP.65 Theo số liệu Bảng 2, phương diện doanh số, vị TĐKTNN Việt Nam (37,3% GDP) cao hẳn so với tất nước bảng so sánh, thua chaebol Hàn Quốc vào thời điểm cực thịnh (năm 1995) chúng Bảng Doanh số mức độ đa dạng hóa tập đoàn lớn Đông Á Trung Quốc 9,4 2,3 Hàn Quốc 49,0 1,7 Đài Loan 19,0 1,6 In-đô-nê-xia 25,0 2,1 Phi-lip-pin - 3,1 Đông Nam Á 64Rất tiếc tình trạng khan thiếu tin cậy số liệu thống kê, phần cung cấp tranh so sánh đầy đủ khía cạnh khác mô hình tập đoàn kinh tế, đặc biệt mức độ tích hợp dọc, tích hợp ngang, tiêu tài (như ROE, ROA, tỷ trọng tài sản tài chính) Xem thêm Khana Yafeh (2007) 65Mặc dù thước đo chưa phải lý tưởng, xong Việt nam chưa có thống kê (dù ước tính) đóng góp tập đoàn kinh tế nhà nước vào GDP; giới khó tìm ước lượng đóng góp tập đoàn kinh tế cho GDP, viết đành phải tạm chấp nhận thước đo “doanh số bán theo tỷ lệ GDP” Trên thực tế, nhiều nghiên cứu từ trước đến sử dụng thước đo này, ví dụ Schneider (2009), Khana Yafeh (2007), Guillén (2001) 281 Thái Lan Việt Nam Châu Mỹ - La-tinh Ác-hen-ti-na Bra-xin Chi-lê Mê-hi-cô - 3,5 37,3 6,4 11,0 8,0 10,0 1,4 5,1 2,7 Ghi số liệu: • Số liệu Việt Nam năm 2010, thu thập trực tiếp từ trang web TĐKTNN • (1) Số liệu doanh số 10 tập đoàn lớn Số liệu Trung Quốc năm 2005, tất nước khác năm 1995 • (2) Mức độ đa dạng hóa tập đoàn tính số ngành hai chữ số (theo phân loại ISIC) mà tập đoàn có hoạt động Số liệu Trung Quốc trung bình 10 năm (1994-2003) lấy từ Lee (“Business Groups in China”, 2010) Số liệu quốc gia lại cho giai đoạn cuối thập niên 1990 lấy từ Khana and Yafeh (“Business Groups in Emerging Markets: Paragons or Parasites?”, 2007) Phạm vi bao phủ tập đoàn kinh tế đo lường mức độ đa dạng hóa (hay phân tán) tập đoàn, tính số ngành hai chữ số (theo phân loại ISIC) mà tập đoàn có hoạt động Theo tiêu chí này, TĐKTVN có mức độ đa dạng hóa cao số quốc gia so sánh Bảng Một TĐKTNN Việt Nam trung bình hoạt động 6,4 ngành hai chữ số, số quốc gia có mức độ đa dạng hóa thứ nhì Chi-lê 5,1 ngành Đáng lưu ý hầu hết ĐKTNN Việt Nam hoạt động ngành rủi ro cao bất động sản, tài chính, ngân hàng, bất chấp thực tế ngành không liên quan đến hoạt động kinh doanh cốt lõi chúng Không lĩnh vực hiển nhiên có tính đầu tìm kiếm đặc lợi (rent-seeking) vừa kể trên, TĐKTNN sẵn sàng nhảy vào lĩnh vực mà chuyên môn lợi so sánh.66 Hệ trung bình, tính chi nhánh mà tập đoàn nhà nước sở hữu 50% tập đoàn nhà nước Việt Nam có tới gần 30 chi nhánh, tức chí nhiều so 66Ở thời kỳ mở rộng mạnh mẽ nhất, Vinashin có tới 400 chi nhánh, sản xuất từ sản phẩm tiêu dùng đến công nghiệp nặng 282 với chaebol Hàn Quốc thời “cực thịnh” trước khủng hoảng tài khu vực, cao bốn lần so với số lượng chi nhánh trung bình tập đoàn kinh tế nhà nước Trung Quốc (Hình 2) Hình Tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu tập đoàn kinh tế Nguồn: Số liệu Việt Nam tính toán từ Trần Tiến Cường Nguyễn Cảnh Nam (2011) Số liệu Hàn Quốc OECD (1999), trích lại từ Graham (2003) Số liệu Trung Quốc tính toán từ Lee Kang (2010) Bằng cách mà tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam phát triển theo chiều rộng cách nhanh chóng đến thế? Về nguồn gốc hình thành, rõ ràng đời mở rộng TĐKTNN Việt Nam tính hữu (theo nghĩa phát triển gần gũi với hoạt động kinh doanh cốt lõi nhằm khai thác mạnh sẵn có) hay nhằm giảm rủi ro (thông qua việc đa dạng hóa sang lĩnh vực rủi ro hơn), mà chủ yếu ý chí có tính chủ quan sách Chính phủ Về động hình thành TĐKTNN, văn thức Chính phủ nhấn mạnh nhiều lần đời phát triển TĐKTNN nhằm phục vụ cho việc (i) quản lý vĩ mô, bình ổn kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội; (ii) công nghiệp hóa thu hẹp khoảng cách công nghiệp với quốc gia phát triển thông qua lợi kinh tế nhờ quy mô; (iii) chuẩn bị đối diện với thách thức cạnh tranh hậu WTO Tuy nhiên, nằm đằng sau ba động chủ trương xuyên suốt, luôn coi khu vực kinh tế nhà nước - mà kinh vực 283 kinh doanh doanh nghiệp nhà nước - đóng vai trò chủ đạo, chủ lực, chi phối kinh tế.67 Với nguồn gốc, động hình thành phát triển thế, TĐKTNN hưởng nhiều biệt đãi Chính phủ trình bày, điều cần nhắc lại TĐKTNN mở rộng quy mô phạm vi hoạt động nhờ vào nguồn tín dụng dồi với chi phí thấp, thông qua tín dụng nhà nước, thông qua hình thức bảo lãnh tín dụng công khai ngầm ẩn Số liệu đòn bẩy nợ tập đoàn nhà nước cho thấy, vào năm 2005 - thời điểm trước TĐKTNN đời - tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu trung bình tổng công ty mà sau trở thành tập đoàn 2,6 đến năm 2010 - thời điểm Việt Nam khỏi bất ổn kinh tế vĩ mô, tỷ lệ 12 TĐKTNN không giảm mà tăng lên thành 3,2 (Hình 3).68 Hình Tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu tập đoàn Nguồn: Số liệu Việt Nam tính toán từ báo cáo Bộ Tài Chính nghiên cứu Trần Tiến Cường Nguyễn Cảnh Nam (2011) Số liệu Hàn Quốc năm 1997 trích lại từ Graham (2003), năm 2006 lấy từ trang web Korea Fair Trade Commission Số liệu Trung Quốc tính toán từ Lee Kang (2010) 67Xem phân tích Perkins, Dwight Vũ Thành Tự Anh (2012) tổng công ty (và sau trở thành tập đoàn) bao gồm: Dầu khí, Bưu viễn thông, Điện lực, Than khoáng sản, Hóa chất, Công nghiệp tàu thủy, Dệt may, Cao su 688 284 Nếu so sánh động thái với chaebol Hàn Quốc trước sau khủng hoảng tài khu vực giai đoạn 1997-1998 thấy hai tranh khác Ở Hàn Quốc, tỷ lệ nợ so với vốn chủ hữu 30 chaebol lớn giảm mạnh từ 8,2 vào tháng 5/1997 xuống 1,5 vào năm 2006 Nguyên nhân Chính phủ Hàn Quốc nhận thức cách sâu sắc chaebol nguyên nhân, nguyên nhân chủ chốt, dẫn đến khủng hoảng kinh tế quốc gia Chính vậy, để vãn hồi ổn định kinh tế vĩ mô cải cách cấu, Chính phủ Hàn Quốc buộc chaebol phải tái cấu trúc toàn diện, yêu cầu kiên giảm đòn bẩy nợ Như vậy, nói khác biệt chiều hướng đòn bẩy nợ trước sau khủng hoảng Hàn Quốc so với Việt Nam nằm chỗ, Hàn Quốc, chaebol coi nguyên nhân vấn đề, dường Việt Nam TĐKTNN lại coi giải pháp (thậm chí cứu cánh) Chính vậy, sau đợt bất ổn kinh tế vĩ mô năm 2008, thay việc phải thu hẹp phạm vi quy mô TĐKTNN lại ưu tăng thêm nguồn lực để tiếp tục mở rộng Số liệu thống kê cho thấy vào năm 2005, tổng dư nợ tổng công ty (mà sau trở thành tập đoàn) tương đương với khoảng 21% GDP đến năm 2010, tổng dư nợ lên tới 36,5% GDP III Điểm lại số kết cổ phần hóa DNNN Việt Nam Từ trước đến nay, cổ phần hóa (CPH) coi biện pháp chủ lực để cải cách DNNN Mặc dù phủ nhận thực tế sau CPH, đa số DNNN cải thiện hiệu tài hiệu hoạt động, song phần chứng minh, thời gian tới, Chính phủ tiếp tục coi CPH biện pháp chủ lực để tái cấu trúc tập đoàn tổng công ty nhà nước Chương trình cổ phần hóa DNNN Việt Nam thức khởi động vào năm 1992 Sau 20 năm qua, số lượng DNNN giảm đáng kể, từ 12.000 xuống khoảng 1.300 vào cuối năm 2011 Tuy nhiên, tiến độ CPH Việt Nam diễn không đặn CPH diễn chậm chạp thập niên đầu tiên, tăng tốc vào 285 đầu năm 2000, đạt đỉnh điểm giai đoạn 2003-2006, gần lại trở nên chậm chạp Trong bốn năm, từ 2008 đến 2011, có 117 DNNN cổ phần hóa - tức tương đương với số lượng doanh nghiệp cổ phần hóa năm 2007 thấp nhiều lần so với năm trước Nguyên nhân đình trệ tiến độ cổ phần hóa nhiều, nhiên lên hai nguyên nhân quan trọng Thứ bong bóng chứng khoán vỡ năm 2008 thị trường chứng khoán trở nên ảm đạm năm sau Thứ hai sau 15 năm cổ phần hóa theo kiểu “nắm lớn, buông nhỏ”, DNNN lại nằm danh sách cổ phần hóa đa phần có quy mô vừa lớn, chí lớn.69 Quy mô lớn làm cho hoạt động cổ phần hóa trở nên ngày phức tạp, liên quan đến việc định giá tài sản doanh nghiệp giải xung đột lợi ích đối tượng có lợi ích liên quan Như khó khăn CPH xuất phát từ phía cung cầu, thế, khó khăn tiếp tục diện năm tới, khiến cho trình cổ phần hóa khó có phát triển đột biến Hình Tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Nguồn: Bộ Tài Ban đạo đổi phát triển doanh nghiệp nhà nước 69Xem 286 Vũ Thành Tự Anh (2005) Hình Cơ quan chủ quản DNNN cổ phần hóa Nguồn: Bộ Tài Đa số doanh nghiệp cổ phần hóa hai thập niên vừa qua nằm quản lý quyền địa phương chủ quản, tỷ lệ khiêm tốn nằm tập đoàn tổng công ty Cụ thể giai đoạn 1992-2000, tổng số 588 DNNN cổ phần hóa 64% địa phương quản lý, 31% nằm chủ quản, 5% thuộc tập đoàn tổng công ty (Hình 5) Tương tự vậy, tổng số 3.388 DNNN cổ phần hóa giai đoạn 2001-2011 thù 58% địa phương quản lý, 32% nằm chủ quản, 10% thuộc tập đoàn tổng công ty Mặc dù tỷ lệ cổ phần hóa DNNN địa phương chiếm tỷ lệ chi phối, song tính đến cuối năm 2011, số lượng DNNN địa phương chiếm 50% tổng số 1.309 DNNN lại Đáng lưu ý số DNNN lại này, phần ba doanh nghiệp phi kinh doanh, hoạt động lĩnh vực an ninh, quốc phòng, văn hóa, xã hội v.v… (xem Bảng 3) 287 Bảng Phân loại DNNN lại theo quan chủ quản Bộ, ngành TƯ Địa phương Tập đoàn, Tổng công ty Kinh doanh 162 465 Phi kinh doanh 193 236 Tổng 355 701 230 23 253 Nguồn: Bộ Tài Còn phân loại theo ngành kinh tế số DNNN lại, khoảng 1/3 (417 doanh nghiệp) hoạt động lĩnh vực thương mại, dịch vụ, du lịch - lĩnh vực Nhà nước không thiết tham gia trực tiếp; khoảng 1/4 (341 doanh nghiệp) nằm lĩnh vực nông lâm nghiệp thủy hải sản - đa số địa phương quản lý; khoảng 1/5 (248 doanh nghiệp) hoạt động lĩnh vực sản xuất công nghiệp - chủ yếu Bộ ngành Trung ương quản lý Như vậy, mặt số lượng, kết chương trình cổ phần hóa thời điểm chưa đạt mục tiêu đề Hội nghị xếp, đổi doanh nghiệp giai đoạn 2006 - 2010 tổ chức ngày 7/10/2006, theo phải hoàn thành chương trình cổ phần hóa vào năm 2010 Riêng doanh nghiệp thành viên tổng công ty nhà nước, việc cổ phần hóa phải hoàn thành năm 2008 Những điều có nghĩa giai đoạn 2006-2010 phải cổ phần hóa khoảng 1.500 doanh nghiệp 79 tổng công ty (trong số 105 tập đoàn tổng công ty), cuối năm 2010, “cả nước 554 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, có 26 tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn; 178 doanh nghiệp hoạt động lĩnh vực an ninh, quốc phòng, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ thiết yếu; 200 nông, lâm trường; 150 doanh nghiệp thành viên tập đoàn, tổng công ty nhà nước.”70 Bên cạnh việc không đạt mục tiêu số lượng, chương trình cổ phần hóa không góp phần thay đổi đáng kể cấu sở hữu khối doanh nghiệp có sở hữu nhà nước Tính đến thời điểm 2011, ước 70Xem “Mục tiêu hoàn thành cổ phần hóa 1.500 doanh nghiệp vào năm 2010,” truy cập ngày 26/3/2012 địa http://www.mofa.gov.vn/vi/tt_baochi/nr041126171753/ns061010105855 288 tính có khoảng 30% sở hữu khu vực DNNN trở thành đối tượng cổ phần hóa Trong số 30% sở hữu nhà nước cổ phần hóa này, Nhà nước giữ tới 57% (Hình 6) Điều có nghĩa suốt quãng thời gian 20 năm cổ phần hóa, chưa tới 15% sở hữu nhà nước chuyển sang chủ sở hữu khác Hình Cơ cấu sở hữu doanh nghiệp cổ phần hóa Nguồn: Bộ Tài Tóm lại, chương trình cổ phần hóa thời điểm chưa đạt mục tiêu số lượng, mà chưa góp phần chuyển đổi sở hữu nhà nước cách đáng kể Không thế, doanh nghiệp cổ phần hóa, tỷ lệ sở hữu giữ lại nhà nước có khuynh hướng tỷ lệ thuận với quy mô doanh nghiệp; doanh nghiệp lớn, tỷ lệ sở hữu nhà nước thường chiếm vai trò chi phối Kết hệ thống quản trị doanh nghiệp không thay đổi đáng kể, kết kinh doanh cải thiện.71 Nhìn tương lai, khó khăn chương trình cổ phần hóa Việt Nam to lớn Để đạt mục tiêu đến kết thúc chương trình cổ phần hóa lại khoảng 550 doanh nghiệp Nhà nước sở hữu 100% thời gian tới, số doanh nghiệp cần cổ phần hóa 71Xem kết phân tích định lượng Trần Thị Quế Giang (2007) 289 lớn, lên tới khoảng 750 doanh nghiệp Đáng lưu ý không giống đa số doanh nghiệp cổ phần hóa trước đây, 750 doanh nghiệp có quy mô lớn nhiều, việc cổ phần hóa chúng phức tạp nhiều Bên cạnh đó, suy giảm kinh tế khủng hoảng nợ công nước phát triển (như tiếp nối khủng hoảng tài giới 2008) với tình trạng bất ổn kinh tế dồn dập nước làm làm suy giảm nghiêm trọng khả hấp thụ thị trường tài công ty cổ phần hóa IV Một số khuyến nghị sách chương trình tái cấu DNNN72 Xác định lại cách vai trò nhà nước mối quan hệ với thị trường khu vực nhà nước mối quan hệ với khu vực khác kinh tế Rõ ràng sau phần tư kỷ kể từ Đổi mới, kinh tế Việt Nam hoàn toàn đổi khác, có lẽ quan trọng kinh tế trở nên mở cấu sở hữu thay đổi cách Sự bừng nở khu vực kinh tế dân doanh tham gia mạnh mẽ khu vực FDI giúp cho tỷ lệ đóng góp khu vực tư nhân cho GDP lên tới gần 70% Điều có nghĩa dùng “hệ điều hành” cũ, khu vực DNNN đóng vai trò chủ đạo, cho kinh tế Do vậy, nhà nước cần phải xác định lại vai trò mình, cần kiên định với nguyên tắc nhà nước làm mà khu vực tư nhân không muốn và/hoặc thực Đồng thời, cần thấu hiểu thị trường thể chế song hành cách khách quan không đơn nằm chịu chi phối có tính tùy định nhà nước Chỉ sở “phân nhiệm” mạch lạc nhà nước thị trường nhà nước định nên làm không nên làm Trên sở xác định lại vai trò Nhà nước, cần xác định lại vai trò khu vực doanh nghiệp nhà nước Chính phủ khẳng định Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước công cụ để Chính phủ điều tiết kinh tế vĩ mô, bình ổn kinh tế đảm bảo an sinh xã hội Tuy nhiên, 72Phần dựa vào số nghiên cứu công bố trước, tác giả viết đồng tác giả 290 từ góc độ lý thuyết thực tiễn, lập luận sở Về mặt lý thuyết, công cụ điều tiết vĩ mô bình ổn kinh tế kinh tế thị trường sách tiền tệ, tài khóa cấu DNNN tác nhân thị trường muôn vàn doanh nghiệp khác kinh tế, chịu tác động phận sách điều tiết vĩ mô Tất nhiên có người lập luận với tư cách phận, phận quan trọng kinh tế, DNNN có vai trò quan trọng việc kiềm chế lạm phát Tuy nhiên, số liệu thực tế lại không cho thấy điều này.73 Không thế, giá phải trả cho việc sử dụng DNNN làm công cụ bình ổn giá lớn Thứ nhất, DNNN chiếm vị trí độc quyền gần độc quyền, không chịu áp lực cạnh tranh hiệu Thứ hai, giá bị bóp méo, khiến việc phân bổ nguồn lực trở nên hiệu Không thế, nhiều trường hợp, giá sau thời gian bị “dồn nén” buộc phải bung ra, từ tạo nhiều cú sốc lớn kinh tế Thứ ba, để neo giá nhằm kiềm chế lạm phát, DNNN yêu cầu Chính phủ phải trợ cấp gánh khoản bù lỗ khổng lồ chuyển gánh nặng sang vai doanh nghiệp khác người tiêu dùng đợt tăng giá liên tiếp, minh chứng ngành điện lực xăng dầu.74 Tương tự vậy, DNNN không giúp bảo đảm an sinh xã hội kỳ vọng Chính phủ Một mặt, với việc mở rộng đầu tư gấp gáp lại hiệu quả, DNNN nguyên nhân quan trọng việc CPI tăng tới 72% giai đoạn 2008-2011, ảnh hưởng nghiêm trọng tới đời sống đại phận người dân, đặc biệt dân nghèo Mặt khác, lao động khu vực DNNN không tăng mà giảm, việc làm điều kiện quan trọng để đảm bảo an sinh xã hội 73Xem thảo luận giá lúa gạo xăng dầu Việt Nam loạt Bài thảo luận sách Chương trình Việt Nam Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright năm 2008-2009 74Không nên nhầm lẫn việc DNNN không tăng giá hay tăng giá đóng góp chúng chất, trợ cấp nhà nước cho đối tượng thụ hưởng công DNNN Đấy chưa kể đến việc tình trạng trợ cấp làm méo mó tín hiệu giá cả, khiến Việt Nam trở bãi rác công nghệ thấp thâm dụng lượng (do giá lượng trợ cấp) 291 Không không đáp ứng kỳ vọng Chính phủ, DNNN gây chèn lấn công ty hoạt động hiệu động Tuy nhiên, DNNN tăng quy mô phạm vi hoạt động họ thất bại việc tạo công ăn việc làm, xuất ròng, nguồn thu thuế GDP tương xứng với quy mô trợ cấp đầu tư phủ Không thế, số trường hợp - chẳng hạn sụp đổ Vinashin - kết cỏi buộc ngân sách quốc gia phải chịu gánh nặng lớn Buộc DNNN phải cạnh tranh bình đẳng với thành phần kinh tế khác Kinh nghiệm giới (ví dụ Hàn Quốc Trung Quốc) Việt Nam (ví dụ trường hợp Viettel VNPT) cho thấy phải đối diện với cạnh tranh (từ bên bên ngoài) dựa dẫm cách vô điều kiện vào nhà nước DNNN buộc phải cải thiện hiệu để tồn Vì vậy, cần loại bỏ giảm thiểu độc quyền, trừ số trường hợp đặc biệt lĩnh vực tồn độc quyền tự nhiên (như cấp thoát nước, truyền tải điện, hay đường sắt quốc gia).75 Độc quyền, phép tồn tại, tự triệt tiêu chế thị trường, kỷ luật thị trường nhìn chung hiệu lực Khi ấy, công ty độc quyền phải điều tiết quan độc lập chịu trách nhiệm trước công chúng lợi ích trị hay kinh tế thành công hay thất bại công ty Buộc DNNN đối diện với giá thị trường, loại lãi suất, tỷ giá, đất đai, lượng Hiện tất loại giá quan trọng kinh tế, bao gồm giá đất, tỷ giá, lãi suất, giá điện, giá xăng dầu v.v… bị bóp méo Hệ nguồn lực quốc gia bị phân bổ hiệu quả, đồng thời tạo mảnh đất vô màu mỡ cho đua tranh giành đặc quyền đặc lợi, hiển nhiên đua này, DNNN đặc biệt tập đoàn tổng công ty nhà nước chiếm thượng phong Hệ hoạt động đầu tư hiệu hành vi trục lợi kéo lệch cấu kinh tế theo hướng bất lợi cho kinh tế trung 75Lưu 292 ý việc sản xuất điện tự tính độc quyền tự nhiên và dài hạn Trong khu vực DNNN, ví dụ điển hình Vinashin tập đoàn, tổng công ty ạt đầu tư ngành sang lĩnh vực bất động sản tài Ví dụ cấp độ quyền địa phương việc đua mở khu kinh tế, khu công nghiệp, xây sân bay cảng nước sâu Ở khu vực tư nhân, ví dụ dễ thấy việc đầu tư ạt vào ngành khai thác tài nguyên, thâm dụng lượng, ô nhiễm môi trường Hợp lý hóa cách thức sử dụng trợ cấp bảo hộ thương mại phải coi trọng tâm chương trình tái cấu trúc DNNN Các DNNN không hưởng đặc quyền việc tiếp cận tín dụng, đất đai thị trường mà chúng bảo hộ trước áp lực tránh cạnh tranh quốc tế nhờ rào cản dựng lên công ty nước hoạt động thị trường nội địa, điều dễ nhận thấy lĩnh vực hoạt động tập đoàn kinh tế nhà nước Kinh nghiệm quan trọng từ nước phát triển trợ cấp bảo hộ phải kèm với tiêu chuẩn hiệu rõ ràng để đảm bảo việc hỗ trợ phải có thời hạn có điều kiện Nếu chế trợ cấp vô điều kiện kéo dài vô thời hạn mặt khuyến khích doanh nghiệp chạy đua tìm kiếm đặc lợi đầu cơ, mặt khác doanh nghiệp hưởng trợ cấp động cải thiện hiệu lực cạnh tranh Ví dụ, Hàn Quốc sử dụng phương thức trợ cấp bảo hộ để giúp công ty lớn tư nhân đạt lợi kinh tế theo quy mô phát triển lực công nghệ Tuy nhiên, hỗ trợ thường có thời hạn (trên năm) gắn chặt với khả đạt mục tiêu xuất đầy tham vọng Hạn chế tới mức tối đa việc yêu cầu DNNN phải gánh thêm nhiệm vụ an sinh, trị xã hội Hiện nay, bị phê phán tính hiệu DNNN viện dẫn trách nhiệm trị xã hội mà phải gánh vác nguyên nhân dẫn đến tính trạng hiệu Vì vậy, trừ số trường hợp đặc biệt cần thiết, cần hạn chế tối đa trách nhiệm trị - xã hội DNNN, đồng thời giao lại nhiệm vụ cho sách tài khóa an sinh xã hội để đảm bảo minh bạch trách nhiệm giải trình Cải cách hệ thống quản trị DNNN Ở cấp độ hệ thống, cần phải tách bạch chức quản lý hành nhà nước, điều 293 tiết, kinh doanh trực tiếp Ở cấp độ công ty, cần minh bạch tới mức tối đa kết hoạt động khu vực DNNN Trừ trường hợp đặc biệt, ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, hay đối ngoại, DNNN, đặc biệt tập đoàn tổng công ty nhà nước, phải công khai báo cáo kiểm toán mình, nhờ tăng cường giám sát nhà chuyên môn toàn xã hội Người dân với tư cách chủ sở hữu cuối DNNN phải có quyền biết trạng thực doanh nghiệp Đánh giá cách khách quan, toàn diện chương trình thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước để từ có sách cho phù hợp, tránh tình trạng “quá nhiều lớn” nên thất bại Một điều kiện tiên để đánh giá cách xác mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước cần xây dựng hệ thống sở liệu toàn diện cập nhật khía cạnh tài chính, quản trị, hoạt động tập đoàn Tiếp tục chương trình cổ phần hóa, chí cổ phần hóa tập đoàn tổng công ty lớn mà Nhà nước không thiết phải nắm, với mục tiêu rõ ràng thu hút nhà đầu tư chiến lược từ hàng ngũ công ty đa quốc gia hàng đầu Tuy nhiên, phân tích Phần III, nên coi cổ phần hóa biện pháp tái cấu trúc DNNN không nên coi biện pháp quan trọng hay chí cứu cánh 294 TÀI LIỆU THAM KHẢO Bùi Trinh (2009) “Hiệu đầu tư khu vực kinh tế thông qua hệ số ICOR” Báo cáo chuyên đề cho Viện Kinh tế Việt Nam Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright (2012) “Cải cách cấu mục tiêu tăng trưởng, công chủ quyền quốc gia”.Bài thảo luận sách chuẩn bị cho Chương trình Lãnh đạo Quản lý Cao cấp Việt Nam 2012 Graham, Edward M (2003) “Reforming Korea’s Industrial Conglomerates” (Cải cách tập đoàn công nghiệp Hàn Quốc”, Institute for International Economics Guillén, Mauro F (2001) The Limits of Convergence: Globalization and Organizational Change in Argentina, South Korea, and Spain Princeton, NJ: Princeton University Press Khanna, Tarun Yishay Yafeh (2007) “Business Groups in Emerging Markets: Paragons or Parasites?” (Tập đoàn kinh doanh thị trường nổi: Mẫu mực tuyệt vời hay ký sinh ăn bám?), Journal of Economic Literature, số XLV, tr 331–372 Lee, Keun Young-sam Kang (2010) “Business Groups in China,” Chapter in Oxford Handbook of Busines Groups, edited by A Colpan, T Hikino, and J Lincoln OECD (1999) OECD Economic Surveys: Korea 1999 Perkins, Dwight H Vũ Thành Tự Anh (2012) “Việt Nam - Từ sách công nghiệp kiểu cũ đến sách phát triển công nghiệp kiểu mới,” Nghiên cứu xuất Schneider, Ben R (2009) “A comparative Political Economy of Diversified Business Groups, or How States Organize Big Business” (Kinh tế trị học so sánh tập đoàn kinh tế có tính đa dạng hóa, hay Nhà nước tổ chức tập đoàn lớn nào?) Review of International Political Economy, số 16:2, pp 178-201 10 Trần Đình Thiên Vũ Thành Tự Anh (2011) “Tái cấu kinh tế để đổi mô hình tăng trưởng” Tạp chí Cộng sản số 829 (11 - 2011) Có thể truy cập địa chỉ: http://www.tapchicongsan.org.vn/ 295 Home/kinh-te-thi-truong-XHCN/2012/14631/Tai-co-cau-kinh-te-dedoi-moi-mo-hinh-tang-truong.aspx 11 Trần Thị Quế Giang (2007) “The Impacts of Corporate Governance on the Performance of Equitized Firms in Vietnam” (Tác động quản trị công ty kết hoạt động công ty cổ phần hóa Việt Nam) Unpublished manuscript Paris Dauphine University 12 Trần Tiến Cường Nguyễn Cảnh Nam (2011) “Báo cáo thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước”, CIEM 13 Vũ Thành Tự Anh (2005) “Vietnam - The Long March to Equitization” (Cuộc trường chinh cổ phần hóa Việt Nam) Policy Brief No 33, The William Davidson Institute, University of Michigan 14 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2009) Báo cáo tóm tắt kết giám sát “Việc thực sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tập đoàn, tổng công ty nhà nước năm 2008.” 296 ... “Business Groups in China,” Chapter in Oxford Handbook of Busines Groups, edited by A Colpan, T Hikino, and J Lincoln OECD (1999) OECD Economic Surveys: Korea 1999 Perkins, Dwight H Vũ Thành Tự Anh (2012)... http://www.tapchicongsan.org.vn/ 295 Home/kinh-te-thi-truong-XHCN/2012/14631/Tai -co- cau- kinh-te-dedoi-moi-mo-hinh-tang-truong.aspx 11 Trần Thị Quế Giang (2007) “The Impacts of Corporate Governance on the... Groups in Emerging Markets: Paragons or Parasites?” (Tập o n kinh doanh thị trường nổi: Mẫu mực tuyệt vời hay ký sinh ăn bám?), Journal of Economic Literature, số XLV, tr 331–372 Lee, Keun Young-sam